行政许可审核制度（共8篇）
范围、时限及相关要求
依据《中华人民共和国消防法》、《湖北省消防条例》、《建设工程消防监督管理规定》（公安部第106号令）、《消防监督检查规定》（公安部第107号令）、《湖北省建设工程消防设计和竣工验收备案抽查实施细则》（鄂公消〔2010〕58号）、《宜昌市公安消防支队建设工程消防监督管理暂行规定》（宜公消〔2011〕25号），对全省建设工程消防设计审核、消防验收、消防设计和竣工验收备案抽查以及公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查工作的范围、时限及相关要求归纳如下：
一、建设工程消防设计审核、消防验收 建设工程消防设计审核、消防验收由支队承担。
支队负责全市下列建设工程的消防设计审核、消防验收工作：
（一）具有下列情形之一的人员密集场所：
1．建筑总面积大于二万平方米的体育场馆、会堂，公共展览馆、博物馆的展示厅；
2．建筑总面积大于一万五千平方米的民用机场航站楼、客运车站候车室、客运码头候船厅；
3．建筑总面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场； 4．建筑总面积大于二千五百平方米的影剧院，公共图书馆的阅览室，营业性室内健身、休闲场馆，医院的门诊楼，大学 的教学楼、图书馆、食堂，劳动密集型企业的生产加工车间，寺庙、教堂；
5．建筑总面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，儿童游乐厅等室内儿童活动场所，养老院、福利院，医院、疗养院的病房楼，中小学校的教学楼、图书馆、食堂，学校的集体宿舍，劳动密集型企业的员工集体宿舍；
6．建筑总面积大于五百平方米的歌舞厅、录像厅、放映厅、卡拉ＯＫ厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧，具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅；
（二）具有下列情形之一的特殊建设工程： 1．设有上述所列的人员密集场所的建设工程；
2．国家机关办公楼、电力调度楼、电信楼、邮政楼、防灾指挥调度楼、广播电视楼、档案楼；
3．以上第1类、第2类以外的单体建筑面积大于四万平方米或者高层公共建筑；
4．城市轨道交通、隧道工程，大型发电、变配电工程； 5．生产、储存、装卸易燃易爆危险物品的工厂、仓库和专用车站、码头，易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站。
（三）列入本级发展和改革委员会重点建设工程计划的建设工程。
（四）省、市两级人民政府挂牌督办的重大火灾隐患整改工程。建设单位申请消防设计审核应当提供下列材料：
（一）建设工程消防设计审核申报表；
（二）建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件；
（三）新建、扩建工程的建设工程规划许可证明文件；
（四）设计单位资质证明文件；
（五）消防设计文件。
具有下列情形之一的，建设单位除提供本规定第十五条所列材料外，应当同时提供特殊消防设计的技术方案及说明，或者设计采用的国际标准、境外消防技术标准的中文文本，以及其他有关消防设计的应用实例、产品说明等技术资料：
（一）国家工程建设消防技术标准没有规定的；
（二）消防设计文件拟采用的新技术、新工艺、新材料可能影响建设工程消防安全，不符合国家标准规定的；
（三）拟采用国际标准或者境外消防技术标准的。公安机关消防机构应当自受理消防设计审核申请之日起二十日内出具书面审核意见。但是依照本规定需要组织专家评审的，专家评审时间不计算在审核时间内。
建设单位申请消防验收应当提供下列材料：
（一）建设工程消防验收申报表；
（二）工程竣工验收报告；
（三）消防产品质量合格证明文件；
（四）有防火性能要求的建筑构件、建筑材料、室内装修装饰材料符合国家标准或者行业标准的证明文件、出厂合格证；
（五）消防设施、电气防火技术检测合格证明文件；
（六）施工、工程监理、检测单位的合法身份证明和资质等级证明文件；
（七）其他依法需要提供的材料。
公安机关消防机构应当自受理消防验收申请之日起二十日内组织消防验收，并出具消防验收意见。
二、建设工程消防设计备案抽查和竣工验收消防备案抽查 建设工程消防设计备案抽查和竣工验收消防备案抽查实行支队、大队分级管理制度。
支队负责全市下列建设工程的备案抽查工作：
（一）具有下列情形之一的人员密集场所：
1、建筑总面积大于一万平方米小于二万平方米的体育场馆、会堂，公共展览馆、博物馆的展示厅；
2、建筑总面积大于八千平方米小于一万五千平方米的民用机场航站楼、客运车站候车室、客运码头候船厅；
3、任一楼层建筑面积大于一千五百平方米或总面积大于三千平方米小于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场；
4、建筑总面积大于一千平方米小于二千五百平方米的影剧院，公共图书馆的阅览室，营业性室内健身、休闲场馆，医院的门诊楼，大学的教学楼、图书馆、食堂，劳动密集型企业的生产加工车间，寺庙、教堂；
5、建筑总面积大于五百平方米未纳入审核、验收范围内的4 地下人员密集场所。
（二）单体建筑面积大于二万平方米小于四万平方米的公共建筑；建有一类高层居住建筑的住宅建筑群。
（三）总装机容量大于二百五十兆瓦小于一千兆瓦发电厂，地下或二百二十千伏非枢纽变电站。
（四）高层工业建筑，洁净厂房，总建筑面积大于一万平方米或单体建筑面积大于五千平方米的丙类厂房、库房。
（五）总容积大于一千立方米的丙类液体储罐区，总容积大于一万立方米的可燃、助燃气体储罐区。
（六）列入本级发展和改革委员会重点建设工程计划未纳入审核、验收范围内的建设工程。
（七）对工程类别、范围等划分有异议的，由支队集体讨论指定承办单位。
跨行政区域的建设工程的消防设计备案抽查和竣工验收消防备案抽查工作由支队指定管辖。
建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站的消防设计和竣工验收备案受理系统进行消防设计、竣工验收备案，或者报送纸质备案表由公安机关消防机构录入消防设计和竣工验收备案受理系统。
公安机关消防机构收到消防设计、竣工验收备案后，应当出具备案凭证，并通过消防设计和竣工验收备案受理系统中预 设的抽查程序，随机确定抽查对象；被抽查到的建设单位应当在收到备案凭证之日起五日内按照备案项目向公安机关消防机构提供上述所列申请消防设计审核或申请消防验收材料。
公安机关消防机构应当在收到消防设计、竣工验收备案材料之日起三十日内，依照消防法规和国家工程建设消防技术标准强制性要求完成图纸检查，或者按照建设工程消防验收评定标准完成工程检查，制作检查记录。检查结果应当在消防设计和竣工验收备案受理系统中公告。
公安机关消防机构发现消防设计不合格的，应当在五日内书面通知建设单位改正；已经开始施工的，同时责令停止施工。
建设单位收到通知后，应当停止施工，对消防设计组织修改后送公安机关消防机构复查。经复查，对消防设计符合国家工程建设消防技术标准强制性要求的，公安机关消防机构应当出具书面复查意见，告知建设单位恢复施工。
公安机关消防机构实施竣工验收抽查时，发现有违反消防法规和国家工程建设消防技术标准强制性要求或者降低消防施工质量的，应当在五日内书面通知建设单位改正。
建设单位收到通知后，应当停止使用，组织整改后向公安机关消防机构申请复查。经复查符合要求的，公安机关消防机构应当出具书面复查意见，告知建设单位恢复使用。
建设工程的消防设计、竣工验收未依法报公安机关消防机构备案的，公安机关消防机构应当依法处罚，责令建设单位在五日内备案，并纳入抽查范围；对逾期不备案的，公安机关消防机构应当在备案期限届满之日起五日内通知建设单位，责令6 其停止施工、使用。
依法不需要申请办理施工许可证的建设工程，建设单位应当在施工之前将消防设计文件报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。
其它县市的备案抽查业务根据职责分工分别由支队、辖区大队受理、抽查。
各大队（科）应对辖区内在建工程进行实地核查、施工期间消防监督检查，对消防违法行为进行查处。
属于支队实施消防设计审核、消防验收和备案抽查的公众聚集场所，由支队受理投入使用、营业前的消防安全检查申请。
对依法实施消防备案的建设工程，应通过消防办事大厅系统进行随机抽查，确定抽查对象。
对依法实施网上消防备案的建设工程，支队和各大队（科）应当对其建设工程施工许可证、住房和城乡建设行政主管部门核发的竣工验收备案收讫凭证进行核查，确定备案工程信息的真实性。备案信息不真实的应作为垃圾信息删除，并通知建设单位重新如实备案。
备案抽查范围的建设工程符合下列情形之一的，其消防设计、竣工验收应直接予以抽查：
（一）未依法报公安机关消防机构备案的；
（二）经公安机关消防机构现场检查发现存在违反国家工程建设消防技术标准强制性要求的。
三、公众聚集场所在投入使用、营业前消防安全检查 公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查，并提交下列材料：
（一）消防安全检查申报表；
（二）营业执照复印件或者工商行政管理机关出具的企业名称预先核准通知书；
（三）依法取得的建设工程消防验收或者进行消防竣工验收备案的法律文件复印件；
（四）消防安全制度、灭火和应急疏散预案；
（五）员工岗前消防安全教育培训记录和自动消防系统操作人员取得的消防行业特有工种职业资格证书复印件；
（六）其他依法应当申报的材料。
对依法进行消防竣工验收备案且没有进行备案抽查的公众聚集场所申请消防安全检查的，还应当提交场所室内装修消防设计施工图、消防产品质量合格证明文件，以及装修装饰材料防火性能符合消防技术标准的证明文件、出厂合格证。
1 农业行政许可的分类
北京市农业局共有65个事项进驻政务服务大厅窗口,占市政务中心审批事项总数864项的8%,均为免费项目,事项名目众多,材料要求复杂是农业行政许可的一个重要特点。2012年、2013年、2014年、2015年的受理总数分别为1 960、1 746、1 769、2 134件,平均每年为1 902件,共涉及肥料、农药、兽药、水产、饲料、草种和定点屠宰、种子、植保等方面,除了需要现场审核专家评审的特殊事项以外,其余事项都在20个工作日内完成。
从图1可以看出,2012—2015年兽药批准文号和进口兽药通关单核发事项办理量较大,其次为肥料登记事项,水产主要是水生野生特许利用证的申请,2014年国务院将草种进出口事项下放至省级后,2015年草种进口审批件总数达到了1 098件。随着社会的发展,省级农业行政许可审批多数集中在农业生产活动中的产前和产中和流通环节,以上肥料登记、兽药产品批准文号、饲料生产许可证及批准文号、农药登记和田间试验等事项,都属于产前准入调控,而兽药通关单、草种进出口审批就属于流通环节的调控。
2 北京市农业行政许可的特点
农业许可均由法律或是行政法规设定,具体审批标准都遵照相关的法规和规章,按照行政审批的分类方式,它们都属于市场进入类行政审批,即以资质作为市场进入的前置条件[4],主要是职业准入或者市场准入,具有以下特点。
2.1 专业技术性强
审批对服务对象的条件绝大多数项目要求必须具备相应的专业技术知识或资格[5],例如主要农作物品种审定,这一事项的各个环节都由品种审定委员会完成,品种审定委员会由科研、教学、生产、推广、管理、使用等方面的专业人员组成,应当具有高级专业技术职称或处级以上职务[6]。
2.2 有独立的便民审批系统
网上申报、查询、审批等电子政务系统是建设服务型政府的重要内容[7]。目前北京市农业审批系统开发了“一件一码”的功能,通过扫描二维码可随时查询事项的办理进度,实现了办结短信通知,短信里包含申请人所办事项以及取件地址,比以往的电话通知更具体详实,以方便群众及时取件。
2.3 审查处室多
65个大项的行政许可中,共涉及9个处室及5个下属单位,不同领域归不同处室和下属单位审查,很难将所有的审查人员归到一个处室,各个处室办事效率、审查方法都存在一定的客观差异。
2.4 申请企业多为行业领军者
除水生野生特许经营事项以外,其余事项的申请者都是企业法人,北京地理位置特殊,注册的企业多是行业领军者,例如兽药类的中国牧工商集团、种子类的中种集团等。
2.5 群众办理困难大
一方面是因为农业行政许可事项繁多,提交材料较为复杂,办理期限较长,相关法律法规规定的相关审批标准复杂,这些原因使得申请者在材料准备过程中存在一定的困难性;另一方面,农业行政许可多为市场准入,多数申请者3~5年才会办理1次,对于申报要求不熟悉也是重要原因。
3 行政审批遇到的困境
3.1 难以实现一站式审批
农业许可事项较其他行业更为复杂,类似品种审订、饲料产品批准文号申请、农业转基因生物生产与加工批准这类的事项都需要通过行业内的专家评审,各个领域内的专家大多都不是农业局的公务员,而是在科研院所、高校就职的科研人才,以现在的实际情况很难将这些专家聚齐到政务服务中心,短时期内都无法达到一站式审批。
3.2 难以实现电子版审批
企业或个人电子版材料存在清晰度、真实性、完整性等问题,并且大部分许可的申报材料都有数百页,审查人员全部电子版审查本身可操作性不大,另外企业和个人提交的电子版材料清晰度较低,客观上限制了电子版审查的可行性,在一些重要数据或资料的判定上存在审查困难。
3.3 窗口无法实现专人专事受理
事项名目多,但是办理件数少。虽然北京市级农业行政总量达到了65项,但是常办事项只有20项左右,剩余大部分全年的办理量不会超过10件,如果将所有事项的专业审查人员都聚集到政务中心,会存在极大的人才浪费,给财政造成一定的负担,因此现阶段采用的综合窗口人员统一受理才是更为合理的方式。
3.4 总体审批时限较长
65大项行政许可中,除了兽药通关单经过了流程简化后可实现“立等可取”式办结,其余事项皆为承诺件,多为20个工作日办结,其中兽药生产许可证、饲料生产许可证之类的事项还会返回专家评审后的整改意见,企业还需要针对这些意见进行技术整改,总体的审批时限都会比较长。
4 行政审批制度改革的对策
4.1 完善审批机构
单独设立行政审批处或审批办,明确一个处(室)承担行政审批职能,虽然具体操作上各有不同,但都是通过自上而下推进审批机构队伍建设,实现行政审批职能、事项和人员的相对集中,形成部门内部行政审批工作分工明确、沟通顺畅、管理规范、监督有效的工作格局,机构的完善是行政审批日常管理的重要保障[8],这样的做法在天津、湖北已经实现[9],并且取得了良好的效果。
4.2 进一步整合审批人员
政府工作人员的观念、知识、经验、能力、工作方式与方法的不同,将在很大程度上影响政府的工作效率和效益[10],虽然完全的一站式审批暂时无法实现,但是可以先将办理量大、群众咨询问题多的事项审查人员集中到审批处,这样比完全地综合受理更有针对性,审查也更加迅速;其余办理量少的事项采取综合受理的方式来节约人力资源。
4.3 简化办事流程
国务院从2014年至今,共有3批关于农业方面的行政许可下放和简化,涉及兽药、草种、农药、饲料、肥料、种子等方面,进一步的权力下放和流程简化是提高行政审批效率的必经之路,突出程序整合,努力减少申报资料、减少审批程序、减少流转环节[11],选取简单事项进行电子版审批试点,这几个方面是今后行政审批改革的主要方向。
4.4 规范行政审批行为
对内提高行政审批服务的规范性和稳定性,制定行政审批业务手册,建立标准化审批流程,规范审批事项的条件、流程、时限,限制审批自由裁量权,实现阳光审批;对外发布《办事指南》,将办事具体条件、要求、审批标准、流程,一次性明确告知企业和公民,实现谁来申请、谁来审批,结果都一样。
4.5 奖励与管理并行
在严格制定并实施行政许可审批服务人员管理制度的同时,对于从事行政许可审批的工作人员采取一些定向奖励,通过优秀表彰、优先提干等可以纳入公务员考核体系的一些措施来奖励那些行政审批效率高、服务态度好、群众满意率高的工作人员,从而激励所有的行政许可审批服务人员,从体制机制改变解决群众办事难的问题。
5 结语
农业行政许可是对农业产业进行管理无形之手,作为管理机构,在认识当前工作的现状与问题之后,应该做好放管结合,从机制体制、信息公开、优化服务等方面进行调整和改革,管好市场,也为办事群众提供便利的政务服务。
摘要：农业行政许可事项名目多,材料要求复杂,包含肥料、农药、兽药、水产、饲料、草种和定点屠宰、种子、植保等方面,以北京市为例,共有65个大项,年均总受理总量为1 902件,有专业技术性强、审查处室多、时限长、难度大的特点,目前难以实现一站式审批、纯电子版审批、专人专事受理等条件。在未来的改革中,可以向完善审批机构、整合审批人员、简化办事流程、规范行政审批行为、奖励与管理并行等方面进行,进一步提升群众办事的方便程度。
关键词：农业行政许可,特点,困境,改革,北京市
参考文献
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[9]章黎东,林厉军.创新体制机制深化行政审批制度改革:天津、湖北农业行政审批制度改革考察报告[J].上海农村经济,2016(3):42-43.
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关键词：环境行政许可制度；缺陷；完善
中图分类号：X32文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）06-0380-01
一、环境行政许可制度问题的提出
从理论角度来讲，环境行政许可制度的研究和完善对整个环境资源法学的发展具有积极的补充作用，并在一定程度上对行政许可在其他领域相关制度的创设和完善起着指引作用。依照《行政许可法》大量行政许可事项被清理掉，由于环境法自身特点，环境行政许可事项被清理的却非常少，这就从一方面巩固了环境行政许可制度的支柱地位，弥补了相关环境法律的不足，同时，环境行政许可制度的创设和实施在很大程度上也催生和完善了环境法基本利益关系理论，协调环境公益、经济公益、环境个益和经济个益这四个利益维度相互之间的关系，从而催生和丰富这四者之间利益关系理论。
从实践角度来讲，环境行政许可在污染防治和资源保护领域的存在价值更表现出特殊性。在维权与限权的双重性上，确认和约束相对人的权利，也赋予和规制政府对某些影响环境行为的监督管理权；在公共资源配置上，作为公权力介入资源配置的一种制度手段，通过造成认为稀缺以维护和促进环境公共利益；在改善环境安全上，环境行政许可通过对污染和自然破坏行为的直接控制，以达到维护环境公益、改善环境安全状况的目的。
二、环境行政许可制度缺陷分析
我国建立了较为齐全的环境保护法律、行政法规及规章制度,为环境保护行政许可制度的建立奠定了坚实的基础。但是在环境行政许可制度的设定、运行和保障机制方面仍存在着缺陷。
（一）环境行政许可制度之设定缺陷。我国环境行政许可制度具有传统行政许可制度的弊端。首先在设定主体上，缺乏较低层次法律法规的配套支撑，导致许可主体不协调、不规范，许可权限不清晰。其次在设定程序上，环境行政许可从申请、审查、批准及对许可的监督管理全过程都存在一定的缺陷。最后在设定原则上，我国环境行政许可的规定颁布较早,已严重滞后于依法行政的要求,其制度设置也不能适应日益严峻的环境现状。
（二）环境行政许可制度之运行缺陷。我国环境行政许可制度在运行上存在诸多缺陷，比如环境行政许可运行配套制度不健全。环境行政许可的听证制度规定的听证事项和听证参加人范围狭小，主持人地位不独立且听证形式单一、听证期限不确定；环境行政许可的信息公开制度存在缺陷，行政程序的透明度不高,难以保障相对人的知情权。还有就是环境行政许可运行中的执法质量问题，环境行政执法队伍服务群众的观念淡薄，缺乏相关的知识储备。
（三）环境行政许可制度之保障机制缺陷。首先表现在环境行政许可内外监督制度上的缺陷，行政机关实施行政许可往往只有权力，没有责任，缺乏公开有效的监督制约机制。这样就造成了环境行政机关和相对人的权利义务不对等。其次是环境行政许可公众参与机制上的缺陷，环境行政许可制度缺乏相应的公众参与机制，没有将许可制度的设定、运行和监督的整个程序置于公众的广泛参与中，不能达到设立环境行政许可制度的目的。
三、环境行政许可制度之完善建议
（一）环境行政许可制度设定的完善建议：在环境行政许可设定上，首先应该保证设定主体明确化。为规范环境主管的职权，有必要将我国环境行政许可的设定主体设为省、自治区、直辖市的环境主管机关，取消设区的市和县级以下基层人民政府颁发许可的权限。这样将行政许可设定权限定在较高层次的政府上有利于更好发挥环境行政许可制度的功能。其次要使设定程序规范化，遵守《行政许可法》的一般规定，给予行政许可设定程序的足够重视。同时要修订、修改环境行政许可制度中落后的甚至与《行政许可法》相冲突的内容，以使法律之间保持和谐，追求形式正义的同时保证实质正义的实现。最后要使设定原则法定化，坚持许可设定法定原则、公开、公平原则、环境公益特定原则、效率原则以及便民原则。
（二）环境行政许可制度运行的完善建议：环境行政许可制度在运行上第一要强化行政许可配套制度建设。关于听证制度，进一步扩大听证事项和听证人员的范围，建立高素质的、相对独立的主持人队伍,实行多样化的听证形式。同时还要完善信息公开制度，充分利用互联网，启动政府信息公开过程,使政府信息能够自由地为公民所利用。此外要建立健全電子政务系统，要明确地对电子政务实施的效果进行定义并衡量工作进展。第二要保障行政许可执法质量。注重环境行政执法主体的思想观念和法律素质的培养，增强用法律解决问题的较高素质，从而为环境行政许可制度的顺利实施奠定良好的基础。
（三）环境行政许可制度保障机制的完善建议：关于环境行政许可制度保障机制的完善，首先应该健全内外部监督体制，强化法律责任的落实。建立全方位深层次的监督网络,既包括对行政主体及其行为的事后监督,又强调对行政主体及其行为的事前、事中监督，保证行政权力运用得当。此外，对于行政相对人得到许可后实施的行为也要给予监督指引，确保权利的享有合法合理。其次是要完善行政许可的公众参与机制，建立公众参与型环境行政许可制度，培养公众环境意识，以规范的听证制度权衡环境许可中的各种利益。
作者单位：长安大学政治与行政学院
作者简介：朱艳丽，女，陕西横山人，长安大学2009级硕士研究生，政治与行政学院经济法学专业；芦静，女，山西临汾人，长安大学2009级硕士研究生，政治与行政学院经济法学专业。
参考文献：
[1]王云飞.论环境行政程序[J].大连海事大学学报,2008(6).
[2]李援媛.简析环境行政许可制度[D].中国环境科学学会学术年会优秀论文集,2008.
机构部部函[2010]505号
为落实行政许可公开透明原则，切实加强对证券公司股东的监管，推动证券公司完善治理结构，促进证券公司规范发展，根据《行政许可法》、《公司法》、《证券法》和《证券公司监督管理条例》等有关规定，制定本指引。
一、证券公司增资扩股和股权变更，适用本指引。
二、证券公司增资扩股和变更持有5%以上股权的股东，应当依法报中国证监会核准。证券公司变更持有5%以下股权的股东，应当事先向住所地证监局报备。
三、证券公司股东股权转让比例不到5%，但存在下列情形的，应当依法报中国证监会核准：
(一)股权变更导致股权受让方持股比例达到5%以上。
(二)股权变更导致他人以持有证券公司股东的股权或者其他方式，实际控制证券公司5%以上的股权。
(三)股权变更导致境外投资者直接持有或者间接控制证券公司股权。
四、持有证券公司5%以上股权的股东应当净资产不低于实收资本的50%，或有负债未达到净资产的50%，不存在不能清偿到期债务的情形。
对于以提供担保为常规性经营活动的股东，计算或有负债时可以剔除取得的反担保金额。
五、持有证券公司5%以上股权的股东应当净资产不低于人民币2亿元，最近2个会计连续盈利(可以扣除非经常性损益后的净利润为依据)。因为股东发生合并、分立，或者国有产权无偿划转导致证券公司股权变更，入股股东成立不满2个会计的，应当自成立以来累计盈利。
六、入股股东应当充分知悉证券公司财务状况、盈利能力、经营管理状况和潜在的风险等信息，投资预期合理，出资意愿真实。
七、股东入股后股权权属应当清晰，不存在权属纠纷以及未经批准委托他人或者接受他人委托持有或者管理证券公司股权的情形。
八、入股股东应当具备按时足额缴纳出资的能力；出资款须为来源合法的自有资金，从以入股股东名义开立的银行账户划出。入股股东不得虚假出资或者抽逃出资。入股股东对其他企业的长期投资余额(包括本次对证券公司的投资额)，不得超过入股股东的净资产。国有投资控股公司另有规定的从其规定。
九、入股股东应当充分知悉并且能够履行股东权利和义务，不存在未实际开展业务、停业、破产清算等影响履行股东权利和义务的情形。
十、入股股东应当信誉良好，最近3年(成立未满3年的股东自成立以来，下同)在中国证监会、银行、工商、税务、监管部门、主管部门等单位无不良诚信记录；最近3年无重大违法违规记录；不存在被判处刑罚、执行期满未逾3年的情形。
十一、入股行为应当已经履行法定程序(包括证券公司、股权出让方和入股股东的内部决策程序和应当由上级单位或者监管部门批准的批准程序等)，不得损害老股东的合法权益，不存在潜在法律障碍或者纠纷。
十二、入股股东应当逐层说明其股权结构直至最终权益持有人，以及其与其他股东的关联关系或者一致行动人关系。
十三、入股股东以及入股股东的控股股东、实际控制人参股证券公司的数量不超过2家，其中控制证券公司的数量不超过1家。不存在境外投资者未经批准直接持有或者间接控制证券公司股权的情形；境外投资者直接或者间接参股的企业入股证券公司的，按照权益穿透计算，境外投资者间接拥有证券公司股权权益的比例不得达到5%以上。
十四、入股股东的持股期限应当符合下列规定：
(一)存在控股股东或者实际控制人的证券公司，证券公司的控股股东，以及受证券公司控股
股东或者实际控制人控制的股东，自持股日起60个月内不得转让所持证券公司股权；其他股东，自持股日起36个月内不得转让所持证券公司股权。
(二)不存在控股股东或者实际控制人的证券公司，股东自持股日起48个月内不得转让所持证券公司股权。
(三)证券公司以未分配利润或者公积金转增资本，如果参与增资的股东持股期限尚未届满，其新增股权在持股期限内也不得转让。
(四)同一实际控制人控制的不同主体之间转让证券公司股权，或者原股东发生合并、分立导致所持证券公司股权由合并、分立后的新股东依法承继，或者股东为落实中国证监会等监管部门的规范整改要求，或者因证券公司发生合并、分立、重组、风险处置等特殊原因，股东所持股权经中国证监会同意发生转让的，不受持股期限的限制，但入股股东应当符合上述第(一)、(二)项的规定。
(五)商业银行行使质权取得证券公司股权的，不受持股期限限制，但应当自取得股权之日起2年内予以处分。
十五、证券公司控股股东和实际控制人应当对完善证券公司治理结构有切实可行的计划安排，对保持证券公司经营管理的独立性、防范风险传递和不当利益输送，有明确的自我约束机制和安排。
十六、信托公司入股证券公司，应当符合下列审慎性监管要求：
(一)不存在新增信托公司持有证券公司5%以上股权的情形。原股东发生合并、分立，或者国有产权无偿划转，导致新增信托公司持有证券公司5%以上股权的，不受此限。
(二)不存在信托公司成为证券公司第一大股东或者控股股东的情形。由于历史原因成为证券公司第一大股东或者控股股东，或者同一实际控制人控制的不同主体之间转让证券公司股权，或者原股东发生合并、分立，或者国有产权无偿划转，导致已经持有证券公司5%以上股权的信托公司股东成为证券公司控股股东、第一大股东，且经有关监管部门同意的，不受此限。
(三)信托公司应当严格落实分业经营有关规定，与证券公司在人员、机构、资产、经营管理、业务运作等方面相互独立。
企业集团财务公司入股证券公司，比照信托公司入股证券公司有关政策执行。
十七、不具有独立法人地位的有限合伙企业入股证券公司的，有限合伙企业与负责执行有限合伙企业事务的普通合伙人应当综合具备入股股东的资格条件和要求，并符合下列规定：
(一)入股的证券公司存在控股股东或者实际控制人，且股权结构和法人治理结构保持稳定。
(二)入股的证券公司家数不得超过2家，不得成为证券公司第一大股东、控股股东或者实际控制人，不得参与证券公司经营管理，不得推荐人员担任证券公司高级管理人员。
(三)如实说明资金来源和出资人的背景情况，包括名称或者姓名、国籍、经营范围或者职业、出资额等。
(四)负责执行有限合伙企业事务的普通合伙人，应当承诺有限合伙企业入股证券公司不违反反洗钱的规定，不违反我国证券业对外开放政策，不存在损害我国国家利益的情形，对有限合伙企业入股证券公司承担最终责任。
(五)有限合伙企业设有存续期限的，其入股时剩余的存续期限应当大于规定持股期限，并应当在存续期限届满前转让所持证券公司股权。
(六)中国证监会规定的其他审慎性监管要求。
十八、证券公司应当明确增资扩股事项的具体责任人，制定明确可行的增资扩股方案，包括合理确定增资价格、规划增资资金用途，明确增资股东筛选标准等。
十九、证券公司法定代表人、董事长、负责增资扩股事项的公司主要负责人，应当组织公司对增资股东符合本指引有关规定的情况做好尽职调查工作。
二十、证券公司应当向现有股东和入股股东真实、准确、完整说明公司财务状况、盈利能力、经营管理状况和潜在的风险等信息。入股股东中存在有限合伙企业的，公司应当向其他股东说明有限合伙企业入股的特殊性，包括有限合伙企业由其普通合伙人管理控制，其所持证券公司股权实际由普通合伙人全权管理，其入股证券公司的最终责任由普通合伙人承担，设有存续期限的有限合伙企业须到期退出等。有限合伙企业入股的上市证券公司，还应当按规定对外进行信息披露。
二十一、增资扩股和股权变更过程中，对于股东可能出现的违法违规或者违反承诺行为，证券公司应当与入股股东事先约定处理措施。
对于证券公司可能出现的违法违规或者违反承诺行为，证券公司应当事先制定处理措施，明确对责任人的内部责任追究，并配合监管机构调查处理。
二十二、外资参股证券公司增资扩股和股权变更适用本指引；法律、行政法规和规章对境外投资者持有证券公司股权另有规定的，从其规定。
过去很长一段时间，影视行业由政府垄断，非但民营等社会资本不允许进入，就是广电系统外的国有资本也很难问津。自2001年中国入世以来，国家广电总局降低行业准入门槛，充分调动各方面积极因素，允许各类所有制机构作为经营主体进入影视节目制作业。
（一）电影制作、发行、放映单位设立的许可
1、电影制作单位设立许可
电影制作单位，又称“电影制片单位”，包括：电影制片厂、电影制片公司、电视台、电视剧摄制中心等，国家对电影制片单位的设立采取行政许可的办法，即电影制片单位的设立必须要经过审批，取得由国家广电总局颁发的《摄制电影许可证》。
《电影管理条例》第八条规定，设立电影制片单位，需要具备下列条件：（1）有电影制片单位的名称、章程；（2）有符合国务院广播电影电视行政部门认定的主办单位及其主管机关；有确定的业务范围；（3）有适合业务范围需要的组织机构和专业人员；有适合业务范围需要的资金、场所和设备；（4）法律、行政法规规定的其他条件。依法成立的电影制片单位可以从事摄制电影片；按照国家有关规定制作本单位摄制的电影片的复制品；按照国家有关规定在全国范围发行本单位摄制并被许可公映的电影片及其复制品；按照国家有关规定出口本单位摄制并被许可公映的电影片及其复制品等活动。
2、业外单位准入许可
2002年之前，业外单位要投资拍摄电影，必须与某个电影制片单位（电影制片厂）合作，挂上该厂的厂标，才允许拍摄和发行电影。2002年新颁布的《电影管理条例》第十六条规定，电影制片单位以外的单位独立从事电影摄制业务，须报国务院广播电影电视行政部门批准，并领取一次性《摄制电影片许可证（单片）》，并参照电影制片单位享有权利、承担义务。此后，国家广电总局又于2003年1月发布《电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定》，2004年10月，又与商务部联合发布《电影企业经营资格准入暂行规定》。
根据前述规定，业外单位从事电影拍摄业务的门槛大大降低。我国境内任何公司、企业和其他经济组织，只要具备一定资金条件，都可以进入电影制作行业。不过，需要先成立一个“影视文化公司”，申请《摄制电影片许可证（单片）》，进行一次性的电影拍摄，在拍摄并公映了两部以上影片后，就可以依法申请设立电影制片单位。
3、电影发行单位设立许可
根据《电影管理条例》的规定，从事省、自治区、直辖市区域内电影发行业务的，由所在地省级电影行政部门审批；从事跨省、自治区、直辖市区域内电影发行业务的，由国家广电总局审批。批准的，发给《电影发行经营许可证》，申请人持证向工商部门进行工商登记，领取营业执照。此外，我国现行政策还鼓励国有、非国有影视文化单位成立专营国产影片发行公司。
4、电影放映单位设立许可
我国过去电影放映单位主要是按照行政区划设置在全国各地的电影院，一律由国家出资，政府文化部门主管；电影发行公司负责向电影院供片。电影的发行和放映完全是两个不同的环节。2002年起，我国开始建立电影院线，打破地域垄断，减少发行层次，促进影片流通。根据相关规定，组建省（区、市）内院线公司的，由所在省、自治区、直辖市人民政府电影行政管理部门审批，并报国家广电总局备案；组建跨省院线公司的，由国家广电总局审批。申报单位持电影行政管理部门出具的批准文件到所在地工商行政管理部门办理相关手续。在《电影企业经营资格准入暂行规定》中，规定了以下鼓励性政策：（1）鼓励境内国有、非国有影视文化单位（不包括外资）投资现有院线公司或单独组建院线公司；（2）鼓励境内公司、企业和其他经济组织（不包括外商投资企业）组建少年儿童发行放映院线；（3）鼓励境内公司、企业和其他经济组织及个人依照《电影管理条例》在全国农村以多种方式经营电影发行、放映业务，在城市社区、学校经营电影放映业务；（4）鼓励境内公司、企业和其他经济组织及个人投资建设、改造电影院。
（二）广播电视节目制作经营单位设立许可
根据《广播电视管理条例》的规定，依法设立的广播电台、电视台即可按照批准的节目摄制范围制作、播放节目，无须另行申请制作经营节目的许可。因此，这里所说的许可，是指电台、电视台以外的单位、个人申请广播电视节目制作单位许可的条件和程序。根据2004年国家广电总局颁布实施的《广播电视节目制作经营管理规定》，申请《广播电视节目制作经营许可证》，除了应当符合国家有关广播电视节目制作产业发展规划、布局和结构的前提下，还应符合以下4个条件：具有独立法人资格，有符合国家法律、法规规定的机构名称、组织机构和章程；有适应业务范围需要的广播电视及相关专业人员、资金和工作场所，其中企业注册资金不少于300万人民币；在申请之日前三年，其法定代表人无违法违规记录或机构无被吊销过《广播电视节目制作经营许可证》的记录；法律、行政法规规定的其他条件。
申请报批单位分为中央单位及其直属机构和其他机构两类：前者报国家广电总局审批；后者向所在地广播电视行政部门提出申请，经逐级审核后，报省级广播电视行政部门审批。经批准取得《广播电视节目制作经营许可证》的企业，凭许可证到工商行政管理部门办理注册登记或业务增项手续。《广播电视节目制作经营许可证》由国家广电总局统一印制，有效期为两年。
二、影视节目制作许可
（一）电影制作许可
电影制作许可程序包括两个阶段：一是在电影拍摄之前，对电影剧本（梗概）进行立项；二是在电影拍摄完成之后，对电影片进行审查，确定是否可以公映。
1、单片摄制许可
根据《电影管理条例》和国家广电总局相关规定，所有我国境内（不含港澳台）地（市）级以上电影单位和电视台、电视剧制作单位和在地（市）级以上工商部门注册的各类影视文化单位，均可按规定向国家广电总局申请领取《摄制电影片许可证（单片）》。申请时需提交申请书、营业执照复印件、制作影片的资金来源证明、摄制影片的文学剧本（梗概）等材料。申请单位在取得《摄制电影片许可证（单片）》后，方可按批准的剧本进行拍摄。
2、电影剧本（梗概）立项
已设立的电影制片单位，也不是可以任意摄制电影的。根据《电影管理条例》的规定，电影制片单位对其准备投拍的电影剧本要先进行审查，然后报电影审查机构备案。电影审查机构可以对备案的剧本进行审查，发现有法律禁止内容的，可以通知不得投拍。持有《摄制电影许可证》的电影制片单位和申请《摄制电影片许可证（单片）》的影视文化单位拍摄电影片，应当在投拍前将电影剧情梗概报国家广电总局立项。国家广电总局根据有关规定予以立项或提出修改意见。
（二）电视剧制作许可
1、电视剧制作许可证
以前，电视剧制作许可证分为长期许可证和临时许可证两种。自2001年12月起，我国对电视剧制作实行新的许可制度，向符合条件的单位分别发放甲乙两种许可证，取代以前的长期许可证和临时许可证。根据《广播电视节目制作经营管理规定》，可以申请制作电视剧的，只限于三种机构：持有《广播电视节目制作经营许可证》的机构、地市级及以上的电视台（含广播电视台、广播影视集团）和持有《摄制电影许可证》的电影制片机构，他们都必须事先另行取得电视剧制作许可。
前述规定讲电视剧制作许可证分为两种： 《电视剧制作许可证（乙种）》是针对设置某一特定电视剧的单项许可，仅限于该证标明的剧目使用，即“一剧一证”，有效期不超过180日。特殊情况经发证机构批准，可以适当延期。“乙种许可证”由省级以上广播电视行政部门核发，并在一周内将核发情况报国家广电总局备案。
《电视剧制作许可证（甲种）》是较为长期的制作多部电视剧的许可，有效期限为两年，在有效期限内，对持证机构制作的所有电视剧均有效。电视剧制作机构只有在连续两年内制作完成六部以上单本剧或三部以上连续剧（3集以上/部）的，方可按程序申请“甲种许可证”。“甲种许可证”由国家广电总局核发。
2、拍摄制作备案公示
之前，我国电视剧制作除了电视剧制作单位要具备《电视剧制作许可证》以外，准备投拍的电视剧还要列入电视剧题材规划管理，申报电视剧题材规划立项，只有经过立项的剧目才能投拍。自2006年5月起，根据《电视剧拍摄制作备案公示管理暂行办法》，取消原有的电视剧题材规划立项审批制度，实行电视剧拍摄备案审批制度。国家广电总局负责中直单位制作机构拍摄制作电视剧的备案管理和全国拍摄制作备案电视剧的公示管理；省级广播影视行政部门负责本辖区所属摄制机构拍摄制作电视剧的备案管理；解放军总政艺术局、中央电视台负责所属制作机构拍摄制作电视剧的备案管理。拍摄制作备案实行月报制。
（三）重大革命和历史题材影视剧许可 重大革命和历史题材影视剧的范围包括：反映我党我国我军历史上重大事件，描写担任党和国家重要职务的党政军领导人及其亲属生平业绩，以历史正剧形式表现中国历史发展进程中重要历史事件、历史人物为主要内容的电影、电视剧。
重大革命和历史题材的电影、电视剧的许可不同于前述一般题材电影、电视剧。重大革命和历史题材影视剧在开拍前，必须先将剧本报请国家广电总局“重大革命和历史题材影视创作领导小组”审定。此类题材的电影报国家广电总局电影局，此类题材的电视剧报国家广电总局总编室，再分别由电影组办公室或电视剧组办公室报领导小组审查。此类影视剧的审查分为立项审查和完成片审查两部分。
（四）理论、文献电视专题片（含电影纪录片）许可
国家广电总局1999年《关于制作播出理论、文献电视专题片的暂行规定的实施办法》对理论文献电视专题片实施制作播出的许可。国家广电总局成立“理论、文献电视专题片（含电影纪录片）创作领导小组”，负责理论文献专题片播出的审定工作。
理论电视专题片须由中央和国家机关各部门，省、自治区、直辖市党委宣传部，中央电视台组织制作；文献专题片须由中央和国家机关各部门以及中央电视台组织制作。经国家广电总局审定的理论、文献电视专题片（含电影纪录片），由国家广电总局颁发“理论、文献电视专题片播出（放映）许可证”。
（五）电视动画片制作许可
凡持有《广播电视节目制作经营许可证》的制作机构均可制作动画片。制作国产动画片实行题材报批，经规划审查同意立项后方能投产制作。
三、内容审查与传播许可
根据相关规定，我国在电影、电视剧摄制或制作完成以后，要由政府设立的专门机构对其内容实行严格的审查。也就是说，电影、电视剧的内容审查，是电影、电视剧公开传播的前置程序。
（一）电影的审查和公映许可
根据《电影管理条例》的规定，电影的审查实行一级两审制，电影审查的权力在国家广电总局。国家广电总局设立电影审查委员会和电影复审委员会，负责电影片的审查和复审工作。所有电影都要报请国家广电总局的电影审查委员会进行审查。2003年之后，国家广电总局授权部分省级广电局拥有除了重大革命和历史题材、特殊题材、国家资助影片、合拍片之外其他影片的审查权。
电影审查要经过以下程序：
1、国产电影（包括合拍电影）的审查分为混录双片送审和标准拷贝送审。电影审查委员会收到混录双片及相关材料之日起20个工作日内作出审查决定。审查合格的，发给《影片审查决定书》和《电影片公映许可证》（片头）；审查不合格或需要修改的，书面告知申请单位。电影审查委员会收到标准拷贝及相关材料之日起10个工作日内作出审查决定。审查合格的，发给《电影片公映许可证》；不合格需要修改后再次送审的，审查期限重新计算。
2、进口电影片的审查分为原拷贝审查和译制拷贝审查。
电影审查委员会收到送审的原拷贝之日起15日内提出书面审查意见，并通知送审单位。电影审查委员会收到译制拷贝之日起15日内作出审查决定。审查合格的，发给《电影片公映许可证》；经审查仍需修改的，由送审单位修改后重新送审；审查不予通过的，应当书面告知不予通过的理由。
（二）电视剧的审查和发行许可
电视剧的审查实行中央和地方两级审查制。国家广电总局设立电视剧审查委员会，负责审查使用中央单位所属制作机构的《电视剧制作许可证》制作的电视剧（含电视动画片），审查聘请境外人员（包括：编剧、导演、演员、摄像等）参与创作的国产电视剧（含电视动画片），审查合拍剧的剧本、完成片和引进剧，审查电视播出中引起公众争议的、省级电视剧审查机构提请广电总局审查的，以及因公共利益需要报广电总局审查的电视剧（含电视动画片），并作出审查结论。省级广播电视行政部门设立省级电视剧审查机构，负责审查本辖区电视剧制作机构制作的、不含境外人员参与创作的国产电视剧（含电视动画片），并作出审查结论；还要初审前述由国家广电总局终审的内容，并提出详细、明确的初审意见。国家广电总局设立电视剧复审委员会，负责对送审单位不服总局电视剧审查委员会或省级电视剧审查机构的审查结论提起的复审申请进行复审，并作出审查结论。此外，国家广电总局成立“重大革命和历史题材影视创作领导小组”，专门负责重大革命和历史题材影视剧创作的组织指导、剧本立项把关和完成片审查。
电视剧审查机构在收到完备的报审材料后，应当在50日内作出是否准予行政许可的决定，其中组织专家评审的时间为30日。经审查通过的电视剧，由省级以上广播电视行政部门颁发《电视剧（电视动画片）发行许可证》。已经取得《电视剧发行许可证》的电视剧，不得随意改动。需要对剧名、主要人物、主要情节和剧集长度等进行改动的，应当按照规定重新送审。
主要参考书目：
1.魏永征、李丹林主编：《影视法导论》，复旦大学出版社，2005年2月第一版； 2.魏永征、张鸿霞主编：《大众传播法学》，法律出版社，2007年2月第一版； 3.涂昌波著：《广播电视法律制度概论》，中国传媒大学出版社，2011年5月第一版。
主要法律法规：
1.中华人民共和国行政许可法 2.电影管理条例 3.广播电视管理条例
4.电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定 5.电影企业经营资格准入暂行规定
6.《电影企业经营资格准入暂行规定》的补充规定 7.电影片进出境洗印、后期制作审批管理办法 8.中外合作摄制电影片管理规定 9.电影艺术档案管理规定
10.广播电视节目制作经营管理规定 11.电视剧内容管理规定
12.中外合作制作电视剧管理规定
13.广播影视节（展）及节目交流活动管理规定 14.关于改革电影发行放映机制的实施细则（试行）（广发办字〔2001〕1519号）15.关于成立电影院线报批程序的通知（广影字〔2002〕69号）
16.关于进一步推进电影院线公司机制改革的意见（广影字〔2003〕第576号）
第一条 为严格依法行政，规范行政行政许可听证及行政处罚听证程序，维护当事人合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等法规，保护行政相对人及利害关系人的合法权益，制定本制度。
第二条 我所重大行政许可及处罚案件听证活动，适用本制度；法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第三条 实施行重大卫生政许可及处罚案件听证的范围
（一）责令停产停业；
（二）吊销卫生许可证；
（三）对公民1000元以上，法人及其组织20000元以上的罚款。
（四）法律、法规、规章规定实施卫生许可应当听证的事项；
（五）卫生许可实施部门认为需要听证的涉及公共利益的重大卫生许可事项。
（六）依法被告知听证的卫生许可申请人、利害关系人，在法定期限内，提出听证申请的事项；
第四条 听证应当遵循公开、公正和高效的原则。除涉及国家秘密、当事人的业务、技术秘密或者个人隐私外，听证应当公开进行。
第五条听证实行回避制度。当事人认为听证主持人、听证员或书记员与本案有利害关系的，有权申请其回避。听证主持人的回避由局长决定，听证员和书记员的回避由听证主持人决定。
第六条 听证参加人包括当事人及其代理人、本案调查人员、证
人、鉴定人、翻译人员。
第七条 听证实行告知制度。听证主持人应当告知当事人在听证中享有申请回避权、委托代理权、陈述申辩权、举证质证权，同时负有提交授权委托书，如实回答主持人提问，遵守听证纪律的义务。
第八条 承办人对于适用听证程序的重大卫生行政许可和处罚案件，应当在作出许可和行政处罚决定前，向当事人送达《听证告知书》。
第九条当事人申请听证的，应当在收到《听证告知书》后三日内向本所提出书面申请；本所在收到申请之日起三日内确定听证人员的组成、听证时间、地点和方式，并由听证主持人在听证举行的七日前向当事人送达《听证通知书》。
第十条 听证应当制作听证笔录，交参加听证人确认无误后签字或者盖章。当事人拒绝签字的，由听证主持人在《听证笔录》上注明。
行政许可制度的合理化, 就是要最大程度发挥行政许可制度的积极作用, 最大限度地追求社会资源的有效和合理配置, 实现政府的有效管理。因此, 我国的行政许可制度要进行合理化的改革和完善。具体来说, 主要有以下几个方面:
一、行政许可制度合理化是适应世界各国行政许可制度合理化潮流的需要。
随着社会的发展和进步, 世界各国政府的职能也在逐步改变和完善, 具体到行政许可制度就表现为对行政许可制度的进一步合理化。
美国是世界上最早对经济进行政府规制的国家, 其政府规制可以追溯到1887年成立州际通商委员会 (ICC) 。美国把其它如电力、煤气、电话产业等具有自然垄断性质的行业和如公共服务、能源生产与分配、银行与金融活动的关键部门都列入了政府管制的范围。20世纪70年代, 美国政府规制的范围达到了最高峰, 延伸到了社会生活的各个领域。这样一来就产生了一个严重的后果, 即规制机构的急剧膨胀和社会资源的巨大浪费, 且消费者不仅要承担企业的“寻租”成本, 还要承担企业无效率所形成的部分叠加成本和政府规制机构的庞大财政开支, 从而造成管制机构和被管制机构对消费者利益的双重剥夺, 使公众的社会福利受到严重的损害。正是在这种情况下, 美国开始酝酿行政许可制度的改革。“1975年美国政府取消了证券市场股票委托手续费的有关规定, 拉开了美国行政审批制度改革运动的序幕;并于1997年通过了《航空业解除管制法》, 取消了‘国内航空管理委员会’的大部分进入管制和价格管制, 允许有事业许可证的企业自由进入, 同时也允许各航空公司根据利润原则自行制定票价, 增加航班;此后, 美国政府又通过了一系列的举措相继放开了政府在天然气价格、石油价格、汽车运输、铁路运输、电力电话设备、银行等领域的规制”。美国严格依照依法行政的要求, 合理调整、配置和下放行政许可权力, 注重分析行政许可的效益成本, 从而成功地实现了政府规制与市场和社会的良性互动, 产生了积极的效果, 提高了企业的竞争意识和活力以及社会生产的效率, 解决了政府的财政危机并减轻了公民的负担, 维护了消费者的权益, 极大的促进了经济的不断增长。
日本对经济的政府管制大约是自20世纪初开始的, 先是在海运领域, 后来逐渐建立了各种各样的天皇特别行政机构。到了20世纪60年代, 日本政府对于企业经济活动和公民个人行为的管制以及对政府内部事务的管制, 达到了高峰。过多的管制和审批手续在加强监督的同时, 也产生了不小的副作用, 束缚了日本经济的发展。于是, 在提高工作效率和放松管制理论的影响下, 日本政府开始了大规模的行政许可制度改革。经过了有效的行政许可制度改革以后, 日本的行政许可项目和行政审批手续得以大大减少, 从而使得日本的经济得以迅速稳定的发展。由此可见, 行政许可制度的合理化对日本经济的大发展有不可忽视的作用。
行政许可制度也是韩国行政法律制度的重要组成部分。虽然韩国现在仍没有独立的行政许可法, 但在其法律、总统令和部令中都有关于行政许可的规定, 且其行政许可程序可以适用1996年颁布的《行政程序法》的相关规定。鉴于行政许可制度的特殊性质, 韩国学者也普遍认为应当将行政许可制度合理化。首先, 由于行政许可是对一般性禁止义务的解除并会使相关行政相对人产生合法的权利, 所以韩国的行政许可一般要求采取书面的形式。书面形式的采用使得行政许可更具有公开性和稳定性, 是行政许可制度合理化的一种体现。其次, 韩国规定, 行政许可基于行政相对人的申请而取得, 但是在法律规定的特殊情况下, 行政许可可不经行政相对人的申请。也就是说, 在法律规定的特殊情况下, 行政相对人提出的申请并不是获得行政许可的必备条件, 在一些法定的情况下, 即使行政相对人没有提出申请, 行政主体也可以直接依职权酌情作出行政许可的决定。由此可见, 韩国的行政许可制度赋予行政主体更大的职权, 使行政许可在特定的条件下不再是依申请的行政行为, 而是一种依职权的行政行为。第三, 为了更好地规范行政主体的行政权力, 韩国还特别颁布了一部《行政监督规则》。这部规则对行政主体行政权力的行使进行了规制, 规定了对行政主体内部进行业务监督的规则, 从而使行政主体的行政权力处于法定的监督下, 可以防止其滥用。这部规则的颁布可以说是韩国独创性的一种尝试, 是韩国行政许可制度乃至行政制度合理化的体现之一, 其在客观上有利于韩国行政许可制度的合理化。
“它山之石, 可以攻玉”, 从美、日、德、韩四国行政许可制度改革和合理化的过程、原因、内容和成效等方面可以看出行政许可制度合理化的必要性及其对于一国经济发展、社会生产力提高和整体实力增强的重大作用。因此, 对于正在努力发展社会主义市场经济的中国来说, 行政许可的合理化也尤为重要。
二、行政许可制度合理化是我国行政许可制度自身发展的需要
我国现代意义上的行政许可制度始于民国初年, 北京政府于1914年颁布的《矿业条例》是我国最早的现代意义上的行政许可法律规定。在这一条例中, 政府第一次用立法的形式确定了矿业权的种类和期限。新中国成立以后, 随着改革开放的深入发展, 我国社会、经济的各个领域都发生了显著的变化, 而这些变化也直接促进了行政许可制度的发展。在社会主义市场经济体制建立以后, 行政许可制度作为一种国家行政管理的重要方式越来越受到重视, 且适用范围也越来越广泛。2003年8月27日, 为适应新形势下对行政许可制度改革的需要, 第十届全国人大常委会第4次会议通过了《行政许可法》, 并于2004年7月1日起实施。《行政许可法》的颁布极大地促进了我国行政许可制度的完善, 大大加强了我国行政许可的合法性。但是, 在《行政许可法》颁行以后, 我国的行政许可制度仍存在不少的弊端, 其现状和存在的问题仍不断促使着行政许可制度向合理化的方向发展和完善。因此, 从行政许可制度自身的发展来说, 有必要对我国的行政许可制度进行合理化。■
关键词 ArcGIS；林木采伐许可；审核与审批
中图分类号：S757；S712 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.18.140
实行林木采伐许可制度，是有效保护森林，合理利用森林资源的具体措施的体现[1]。集体林权制度改革后林木采伐面积变小，伐区数目增多[2]，林木采伐许可申请数量也随之增多，大大增加了林业主管部门核发林木采伐许可证审核难度。如何提高林木采伐申请的审核与审批效率，成了林业主管部门亟待解决的问题。ArcGIS集空间数据显示、编辑、查询、统计、分析、制图和打印等功能为一体。利用ArcGIS制作一张有关林木采伐专题图地图文档可以帮助审核审批人员快速地了解林木采伐申请相应伐区林地情况，提高林木采伐申请审核与审批的速度与质量。
1 横县林业的基本情况
横县位于广西东南部，地处东经108°48′～109°37′，北纬22°08′～23°30′，森林资源十分丰富。根据《2014年横县林地及森林资源变更调查报告》显示，横县全县土地总面积345 075.85 hm2，其中：林地面积179 908.05 hm2，占52.1%；非林地面积165 167.8 hm2占47.9%，森林覆盖率46.65%，活立木蓄积7 120 557 m3。2014年林木采伐蓄积量为421 357.3 m3，共504份林木采伐申请材料；2015年林木采伐蓄积量为514 469.2 m3，共508份林木采伐申请材料；2016年根据财政部文件《关于取消、停征和整合部分政府性基金项目等有关问题的通知（财税[2016]11号）》提出“将育林基金征收标准降为零”，林农从事林业生产活动积极性将会更高涨。
2 创建林木采伐专题图地图文档所需准备的基础数据、软件和设备
最新林地变更数据、地形图、行政边界数据、安装ArcGIS10.1版本的Windows操作系统电脑。
3 地图文档的创建
3.1 数据库的建立
Geodatabase是一个全新的空间数据模型，是建立在DBMS之上的统一的、智能化的空间数据库，为ArcGIS更好地管理和使用地理数据提供数据接口和管理框架[3]。
具体创建方法为：①在标准工具条（Standard）中打开目录（Catalog）窗口，然后在目录窗口中找到要存放数据库的文件夹，右击文件夹，选择新建（New）文件地理数据库（File Geodatabase），并将数据库命名为“要素图层数据库”；②右击“要素图层数据库”，选择新建（New）要素数据集（Feature Dataset），命名为“限制要素图层”，点击下一步，选择投影坐标（Gauss Kruger->Xian 1980->Xian_1980_3_Degree_GK_Zone_36），点击下一步直到完成。
3.2 各类限制要素图层的建立
林木采伐许可证是采伐林木的单位或个人依照法律规定办理的准许采伐林木的证明文件。然而国家对颁发林木采伐许可证有其相关的法律法规规定。本文根据《森林法》《森林采伐更新管理办法》《国家级公益林管理办法》《广西壮族自治区林木采伐管理办法》《森林法实施条例法》等关于林木采伐的相关规定以及横县的实际情况，整理出几个在林木采伐许可审核与审批过程中需经常注意的几个要素（如纠纷、银行抵押、法院查封、公益林和天然林等），并将这些形成相应的限制要素图层[4]。
3.2.1 纠纷、银行抵押、法院查封图层的建立
纠纷图层具体创建方法为：①右击“要素图层数据库”中的要素数据集（限制要素图层），选择新建（New）要素类（Feature Class），名称为“纠纷”，所储存的要素类型为“面要素”，点击“下一步”2次，字段名分别依次输入“文件名”“收文日期”“林地所在的乡镇”“林地所在的村委”“林地基本情况”“单位或个人名称”“备注”，所输入的字段数据类型除“收文日期”设置为“日期”，其他均选择“文本”且长度设置为255，点击完成（见图1）；②在ArcGIS中分别添加上述“纠纷”图层、校正好的地形图（或遥感影像图）；③打开编辑器（Editor）工具，点击编辑器下三角，点击“开始编辑（Start Editing）”；④逐份翻阅纠纷档案资料，并根据资料描绘出相应的纠纷地块界线，同时在该地块属性表中录入相应的属性信息；⑤完成边界绘制及属性录入后，点击“编辑器（Editor）”，依次选择“保存编辑内容（Save Edits）”“停止编辑（Stop Editing）”。
银行抵押、法院查封图层的创建与纠纷图层的创建方法类似，不一样的地方是所翻阅查看的档案不一样，所建立的字段名称不同，银行抵押字段名分别依次输入“公司或业主名称”“抵押登记证编号”“林地所在的乡镇”“林地所在的村委”“林权证相关情况”“抵押期限”“备注”，所输入的字段数据类型均选择“文本”且长度设置为255，点击完成，法院查封字段名分别依次输入“文件名”“收文日期”“法院名称”“林地所在的乡镇”“林地所在的村委”“法院查封基本情况”“查封期限”“备注”，所输入的字段数据类型除“收文日期”设置为“日期”，其他均选择“文本”且长度设置为255。
3.2.2 公益林、天然林图层的建立
公益林图层具体创建方法为：根据最新林地变更数据筛选出公益林图层。①在ArcGIS中添加林地变更小班数据图层，在菜单栏中点击选择（Selection）按属性选择（Select By Attributes），方法（Method）选择“创建新选择内容”，选择事权等级（SHI_QUAN_D），横县的公益林都属于国家级公益林，所以在表达式窗口中输入“SHI_QUAN_D='10'”，將公益林图层选择出来（见图2）；②右击林地变更小班数据图层，选择数据（Data）导出数据（Export Data），在弹出窗口中“输出要素类型”选择“文件和个人地理数据库要素”，存储路径设置为上述所创建的“要素图层数据库”，文件名称为“公益林”。
天然林图层的创建方法与公益林图层创建方法类似，根据林地变更数据字段为“起源（QI_YUAN）”的字段筛选出为天然林的小班，再导入到“要素图层数据库”中，图层名称为“天然林”。
本文仅根据几个考虑得比较多的限定因素创建图层。审批者还可以根据实际需要自行创建其他图层，如“上年度重大滥伐案件”“森林火灾或大面积严重森林病虫害图层”“水源保护区图层”等[5]。同时，各创建的限制图层需要根据资源档案的变动实时更新，以保证数据的准确性。
3.3 添加及显示各图层信息
3.3.1 添加数据
点击标准工具条（Standard）中添加数据（Add Data），依次将行政边界数据、各限制要素图层、最新林地变更林班和小班数据、校正好的地形图添加到ArcGIS中。所加载数据图层从上往下依次按点线面顺序进行排放，地形图或其他栅格数据放置在最底层。
3.3.2 数据符号化
数据符号化是利用符号将连续的数据进行分类分级、概括化、抽象化的过程[6]。本文对所添加的矢量数据主要是采用单一符号和分类符号来进行设置。
单一符号设置具体操作：右击所需设置的图层，选择属性（Properties）符号系统（Symbology），点击要素（Features）单一符号（Single symbol），在符号选项区域中点击选择所要的符号进行设置（见图3）。
分类符号设置具体操作：右击所需设置的图层，选择属性（Properties）符号系统（Symbology），点击类别（Categories）唯一值（Unique Values），在值字段选项中点击选择一个字段并依据该字段的值来进行符号分类设置（见图4）。
为突出各限制要素图层，除各限制要素图层填充颜色外，其他面要素图层均填充为无填充色，由轮廓线来表现出来。
3.3.3 地图标注
为方便查找与定位，需要将某些图层的属性值标注出来。具体方法如下：右击所需设置的图层，选择属性（Properties）标注（Labels），勾选标注此图层中的要素（Label features in this layer），在文本字符串选项区域中点击选择一个字段，并在文本符号中设置其标注的字形、字体、字号和颜色。
行政村、乡镇图层标注村与乡镇的名称，林班界标注村名称和林班号，小班界标注小班号，其他图层要素再根据需要进行标注显示。
3.4 保存地图文档
把在ArcGIS中创建好的专题图保存成*.mxd地图文档。点击文件（File）保存（Save），命名并选择相应的位置进行存放，或点击标准工具条中的保存按钮进行保存。
4 审核审批流程
首先打开上述保存好的地图文档，对照林木采伐申请材料中伐区的具体地点以及伐区的界线范围，然后通过打开的地图文档（ArcGIS桌面窗口）快速定位到该伐区范围[7]。一是通過查看该伐区林地变更数据属性信息，审核采伐树种、林种等信息；二是通过在ArcGIS桌面窗口显示出来的各限制要素图层，直观判断该伐区是否存在纠纷、银行抵押和法院查封，是否位于公益林和天然林界线范围内，是否为上年度重大滥伐、火灾、病虫害范围，如果存在以上情况，还可以查看相应限制要素图层的属性表。综合以上所得到的伐区信息，再结合林木采伐申请材料、当年采伐限额以及林木采伐相关法律法规做出相应的审批决定（见图5）。
5 结语
ArcGIS桌面产品的强大功能让审核审批人员具有更大的灵活性，可以根据各自的需要灵活应用，具有更强的实用性与适应性。本文通过创建ArcGIS地图模板来辅助林木采伐材料的审核与审批。可能刚开始需要花费较多的时间与精力来创建地图模板，而往后使用只需打开地图模板，便可以轻松、直观、快速地了解到相应伐区的林地具体信息，让审核审批人员减少翻阅资源档案的次数，从众多档案与法律法规条框中解脱出来。
参考文献
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[2]李永岩，朱磊.集体林权制度改革后林木采伐管理面临的问题和对策[J].华东森林经理，2007（3）：15-18.
[3]吴秀芹，张洪岩，李瑞改，等.ArcGIS9地理信息系统应用与实践[M].北京：清华大学出版社，2007.
[4]张虹.ArcGIS在森林资源二类调查基本图中的应用[J].林业机械与木工设备，2015（9）：44-45.
[5]钟一文，景林，罗沛韬，等.林木采伐审批计算机管理系统[J].福建林学院学报，2001.21（2）：146-148.
[6]汤国安，杨昕.ArcGIS地理信息系统空间分析实验教程[M].北京：科学出版社，2006.
[7]刘姝颖.ArcGIS在林业制图中的应用[J].福建林业科技2015.42（2）：247-252.
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