论政府职能转变（共8篇）
1、前言
政府职能是指国家行政机关根据社会环境和社会发展的需要，依法对国家政治经济和社会事务进行管理时应承担的职责和功能。它归根结底来自于社会客观存在的需要，并随社会的发展而变化、调整，特别在社会出现急剧变革时，政府职能有必要进行相应的转变。中国当前出现的转变政府职能的需要，是来自于旧体制向新体制过渡，以及未来新体制运转的要求。
2、政府职能转变的概念
政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。包括管理职权、职责的改变（对哪些事物负有管理权责，管什么，管多宽，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的转换，管理手段、方法、及其模式的转变等。
3、我国政府职能转变中存在的问题
3.1、经济调节职能中存在的问题
经济调节职能是政府对社会经济进行的总量调控和宏观管理，以保证社会经济朝着平稳、快速、健康的方向发展的职责和所发挥的功能。金融危机发生以来，中央明确提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，政府对社会经济进行宏观调控，随着我国经济增长速度的加快，固定资产投资过快，部分行业投资过热，尤其是房地产行业，中央宏观调控的力度更是明显加大。中央政府所进行的宏观调控就总体而言，基本上在一定程度上拉动了经济增长，但存在的问题也是显而易见的。国家宏观调控过分依赖于行政手段，经济手段和法律手段不被重视。我国历次进行的宏观调控大都依仗于行政手段，一些学者曾这样形容我国的宏观调控“当经济出现问题时，就下文件、发通知、听命令、直接干预、喊停”。行政手段较之经济手段和法律手段而言，具有见效快、推行迅速的优点，但是政策的突然性变化，这不仅会影响企业的目标和计划，使企业利益受到重大损失，还会导致政府政策的预测性降低，影响政府的公信力。
3.2、市场监管方面存在的问题
市场经济是自由竞争的经济形态，但由于其自身的弱点和缺陷会导致资源的不合理配置，这就需要政府对自然垄断和信息不对称行业进行监督、引导，以确保市场朝着健康、有序、持续、稳定、快速的方向发展，然而在现实生活中，政府监管仍存在一些不尽人意之处。政府在市场监管中存在的问题表现在： 1.政府市场监管水平不高 市场监管缺失或力度不够大，就如2008年轰动一时的“三鹿奶粉事件”，还有在2010年3月15号，消费者权益保护日，中央电视台的节目中，披露的一些企业欺骗消费者的行为，充分暴露出政府在市场监管上的缺陷。
2.在市场准入领域，“多头审批”的问题严重
《行政许可法》出台之前，许可设定权政出多门，造成审批过多过滥。《行政许可法》出台之后，仍未能从根本上遏制市场准入的多头审批。以基础设施特许经营为例，公共基础设施特许经营项目的确立和许可往往涉及计划、财政、规划、土地、市政、交通、环境等多个管理部门，运行环节多，成本高，程序复杂，不利于特许经营的推行.3.监管缺乏民主性和公开性
当前，我国市场监管机制存在不公开不民主的问题，这一方面体现在政府在监管各环节上未能尊重和保护公众的知情权，另一方面体现在社会参与力度不够，缺乏民主参与，因此不便于形成公众监督机制，影响监管的有效性，致使权力寻租的现象屡见不鲜，屡禁不止。
3.3、社会管理职能中存在的问题
政府的社会管理职能是指政府对社会事务进行管理的职责和功能。改革开放以来，经济和社会得到了全面发展，但政府社会管理和公共服务职能依然不能满足社会的现实需求，这严重阻碍了社会经济的持续发展。政府在社会管理中存在的问题表现在： 1.对政府职能认识不清
当前，政府部门仍然管了太多不该管，管不了也管不好的事，政府职能越位现象严重，政府直接参与企业生产经营的现象比比皆是，政府干预微观经济活动的现象屡见不鲜。政府是国有企业的出资人，同时又对企业生产经营进行监督管理，政企不分、政资不分，与政府为社会组织创造公平竞争环境的承诺大相径庭。在具体操作过程中，许多政府工作人员分不清哪些事务该政府管，哪些事务不该管。2.社会管理缺位现象严重
社会管理职能中的缺位现象严重，表现在:当今社会中，农民工权益得不到保障，就业问题突出，适应市场经济体制的法律法规不完善，走私贩毒现象严重，对垄断行业监管力度不够大，社会治安存在问题等方面。3.管理体制不顺
在管理体制下，多个部门同时管理一类事项的现象非常普遍，职能交叉、重叠问题严重。如社会保障、保险领域就存在民政部门、社会保障部门等多个部门管理的情况；卫生领域更是多头管理，管理部门包括卫生部门、食品药品监督管理部门、质检部门、国家发展和改革委员会、物价部门、国家劳动和社会保障部门等。此外，有些部门和岗位的权力过于集中，缺乏必要的权力分解或合理分工，权力设置不均衡，事权划分不明确，缺乏制度规范，出现了不受制约或难以监督的权力边缘地带。
3.4、政府在公共服务职能中存在的问题
政府公共服务职能是指政府为公共事务服务的职责和功能，包括为社会提供公共产品和公共服务。近年来，政府在公共服务职能上取得了一些成就，但也暴露出一些问题，主要表现在以下两个方面：一方面，政府公共服务水平较低。政府权力来源于社会，政府理应为公众提供满足其生存和发展的公共产品和公共服务。政府职能的行使重管理，轻服务，忽视了政府作为对民众负有生存照顾义务、公共服务提供者的本质性角色。表现在政府应当承担的一些公益性职能不健全，一些关系群众利益的问题还没有得到解决，“上学难，上学贵”，“看病难，看病贵”，社会保障水平低，覆盖面窄，就业难、就业慢，住房难，房价高等问题突出，群众反应强烈。另一方面，公共服务缺乏公正性、公平性。而且公共服务不均衡，地区差异大。这集中体现在农村公共服务不到位、农民的公共服务水平低于城市居民的公共服务水平、农村基础设施建设水平低、广大的弱势群体得到的公共服务严重不足，远不能满足他们对公共服务的基本需求，与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。上述这些公共服务与公共需求之间的不平衡问题，已经制约到经济的迅速发展和社会的全面进步。
4、政府职能转变的原则
4.1、立足于中国的国情
我国是发展中国家，正处于并长期处于社会主义初级阶段，这是我们实施行政改革的基本立足点与现实前提，我国是农业的传统大国，国民经济比较薄弱，生产力不平衡，入世后，为避免农业受冲击农民收入减少，政府必须加强对农业的扶持，我国是社会主义国家，正进行建设有中国特色的社会主义，入世后，必须正视我国的基本国情，社会发展阶段，在维护民族工业，国家经济安全的情况下，有步骤有计划，有原则的逐步开放中国的市场，进行政府职能的转变，中国当前政府职能与入世接轨存在很大差异，中国已经成为WTO成员国，这就意味着我们要按WTO的规则来改造中国的市场运行规则，政府管理经济的模式和企业的经营方式。加入WTO，我们面临最大的难题就是如何使“中国特色”与“国际惯例”接轨。
4.2、实行分阶段、分步骤的原则
我国政府职能转变是一个长期渐进的过程，加强行政机关的行使必须结合我国国情和人大工作实践，积极借鉴人类成熟的政治文明智慧，分阶段、有步骤、有重点进行探索和实践。
4.3、放权让利的原则
没有了资源、政策等优势，建设服务型政府成为我国今后发展的核心竞争力。将创新行政方式，实行党委政府层面和政府内设机构层面的“决策权、执行权、监督权”相互分离又相互协调，优化再造政府流程，推进审批权与执法权相分享，扩大深化并联审批，推进行政服务中心实体化以及信息化平台建设。同时深化镇级体制改革，继续实行强镇放权，对区属部门实行“权力下移、服务外移、监督上移”，管理和服务职能向镇集中，提高服务效率。
同时深化政府职能转变，加大放权让利力度，政府做政府应该做的事，做企业和社会想做却做不到的事。在行政人员方面，则完善公务员管理、约束和激励办法，建立健全绩效考评机制，实行淘汰制竞争上岗。
4.4、理顺中央与地方的关系
在纵向关系上，要合理划分财权、事权与决策权。在省与市的关系上，要适当扩大市级政府在区域经济和社会发展的方面必需的权限。按照分级管理的原则，省政府各部门要进一步加强宏观管理职能、弱化微观管理职能、减少具体审批事务。在市与区的关系上，要按照“两级政府、三级管理、四级落实”的思路，抓紧研究制定城市规划、建设、管理和加强社区服务功能的具体措施，加快市级向区级放权，完善区、街功能。在县与乡的关系上，要按照加强基层党组织和政权建设的要求，全面落实乡镇的职责权限，完善乡镇功能。在政府各部门之间的横向关系上，要进一步明确职责范围，合理划分管理权限，建立协调配合机制。做到一件事由一个部门负责管理，合并相同或相近的职能，克服管理多头，政多出门的弊端。对确需几个部门协调共管的，要按照统一管理与分级、分部门管理相结合的原则，明确主管、协管关系，建立健全协调制度，充分发挥相关部门的职能作用，清理和减少各类临时机构。通过努力，逐步建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。
5、我国政府职能转变的趋向
5.1.政府行政环境出现的变化
政府行政环境包括的范围极广，但归结起来不外一国的政治、行政、经济、社会某方面的具体体制，正是这些体制影响、制约着政府对社会的公共管理，并提出的相应的要求。中国自1978年采取改革开放的战略以来，在许多方面都出现了一系列的变化，有的变化还十分深刻和巨大。在已出现的变化中，以下几个方面的变化对政府的行政无疑有十分重要的影响；
(1)放弃产品计划经济体制，转向社会主义市场经济体制。
(2)所有制结构在保持以公有制为主的前提下，逐渐实现了多元化的结构体制。(3)国有资产管理体制已经建立并逐步趋向完善。(4)政府面临一系列新的社会问题的社会需要。
(5)地方政府将更为关注所在地方居民的日常生活和权益，尽管政治、行政体制在一个时期里不会出现根本变革，但随着人民代表大会制的完善和社会主义民主的发展，加上市场经济运作后居民更为关注自身的日常利益，参与地方管理的意识随之增强，这一切将在地方各级人民代表的活动中得到体现，特别是在基层这一级，这必然导致地方各级政府更为关注本地居民日常生活中诸问题的权益，从维护当地的社会秩序和政治稳定出发，更为重视以地方社会生活诸问题的管理，这在城市政府中表现更为突出。
5.2.政府职能的重新调整
政府职能取决于社会发展形成客观需要。中国行政环境变化的趋向表明，中国政府的职能内容，将在经济管理与社会管理调整两个方面作出调整。
从经济管理方面看，政府职能的调整表现在以下几个方面。
第一，政府及其所属机构同企业之间不再保持上下级的隶属关系，解除了政府经营经济的职能。
第二，国家规范经济生活的社会行为，政府执行国家的法律，承担企业社会经济行为公共管理者的职责，经济行政职能成为政府经济管理的日常的、主要职能。
第三，为通过市场调节促进社会经济的正常发展，国家在必要时运用自身拥有的手段和资源进行调控、指导，政府作为权力机关的执行机关，相应地承担了对社会经济生活进行宏观调控的职能。
从社会管理方面看，政府职能的调整主要表现在： 第一，提供必要的公共基础设施。
第二，提供社会所必需但无利或微利的公共性社会服务。第三，加强社会管理。
5.3.政府职能的重新配置
由于多层级政府的存在，政府职能转变在调整政府职能内容后，还存在调整后的政府职能在各级政府间应如何配置的问题，即并非所有层级的政府都承担相同的职能，有些政府职能只能由可能由某一级政府承担，或应成为某一级政府的主要职责。政府职能配置问题除去职能内容分配外，还包括职能承担方式安排，以及权限的划分。
6.结语
政府职能基于社会、经济发展的客观需要，并受制于社会已形成的政治、经济体制。因而每当社会、经济与政治、经济制度与处于变革阶段，必然产生政府职能转变的要求，以满足变革、发展的需要否则，作为经济上层建筑的载体——政府，将会对发展、变革形成阻力，进而导致由不适应而产生的政治上的不稳定。当代中国政府职能转变的基本推动力来自经济体制的变革和社会、经济的迅速发展。因此，中国政府职能的转变，必须从上述两个方面去分析其发展趋向及具体的调整内容。具体地讲，内容的调整将集中在经济职能履行的方式及范围，以及一般社会管理职能的扩大与加强；配置的调整，将表现为地方政府，特别是基层地方政府，其职能重点转向地方社会管理，在经济职能上则转向依法管理的经济行政；经济职能的宏观调控与规范，以及部分重要的全局性的经济行政，将由中央政府承担。
参考文献
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一、转变政府职能的重要性
政府职能虽然经历了多次调整, 但由于中国长期实施计划经济体制, 在现实中依然顽固地保留着计划经济体制的运作和影响。在经济全球化日趋加深的大背景下, 政府与社会、政府与群众、政府与市场的关系发生了明显而深刻的变化, 传统意义上的政府已经越来越不适应形势发展的需要。因此, 尽快转变职能, 是各级政府做好本职工作, 打造公共服务型政府的一项非常紧迫的任务。
1. 转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的内在要求。
改革开放30年来, 我国实现了由计划经济到市场经济的重大转变, 政府作为国家机器属于上层建筑, 随着经济基础的变化, 其职能也要适应这个变化。建立社会主义市场经济体制, 涉及到经济基础和上层建筑的许多领域, 需要有一系列相应的体制改革和政策调整, 加快政府职能的转变, 是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题。转变政府职能, 改革政府机构, 是建立社会主义市场经济体制的迫切要求, 具有客观必然性。
2. 转变政府职能是机构改革的关键。
职能是机构设置的前提, 决定机构;机构是职能的载体, 体现职能;政府的职能是通过政府机构来实现的, 只转变职能而不改革机构, 职能也不可能真正转变。因为旧的机构存在一天, 就要继续行使其职能, 所以转变职能必须相应地改革机构。而机构的改革又必须根据职能来确定, 如果职能尚未确定, 管理方法也未改变, 精简以后的机构还会再度恢复和膨胀。因此, 只有抓住转变职能这个关键, 才能为机构改革创造有利条件, 机构改革才能取得成功。
3. 转变政府职能是经济体制改革的要求。
改革开放30年来, 政府的管理形式和职能发生了极大的转化, 越来越适应社会主义市场经济的需要, 但我们也应该清醒看到, 我们的政府还有很多不足的地方, 管了许多不该管的事, 而该管的又没管好, 这样就不仅要靠增设机构来完成日益繁杂的工作, 使机构越设越多, 而且压抑了企业的生机和活力, 阻碍了生产力的发展。因此, 随着改革的深入, 政府管理经济的职能要发生明显的变化, 有的将要消失、有的将要转移、有的将要加强, 管理范围、管理内容和管理方法都要发生变化, 由过去把主要精力放在订指标、批项目、分物资逐渐转到通过计划的和经济的、行政的和法律的手段, 对企业进行必要的管理、检查、指导和调节方面来。使企业真正成为经济实体, 成为自主经营、自负盈亏的社会商品生产者和经营者, 具有自我改造和自我发展能力的独立企业法人。
4. 转变职能是行政管理科学化的必然。
政府机构体系的建立和完善, 除了要适应建设高度的社会主义民主和完备的社会主义法制的要求外, 还要适应社会主义市场经济的发展。同时, 随着行政管理科学的发展, 管理自身的客观规律也越来越被人们认识和掌握, 政府机构转变职能, 实际上是由经验管理向科学管理转变的一个步骤。因为, 只有转变职能, 才能从根本上消除机构臃肿、运转不灵、工作效率低的弊端。
二、转变政府职能过程中存在的问题
改革开放以来, 我们不断提出要改变政府职能, 并做出了不小的探索和努力, 但就结果来看, 离和谐社会的要求还相差甚远, 究其原因, 无外乎以下几个方面的问题。
1. 对政府职能认识不清。
我国的政府管理模式来源于前苏联, 政府包揽所有政治、经济、文化、社会事务。现在我们构建社会主义市场经济体制, 要求转变政府职能, 实行政企分开、政事分开, 政府只需要管理那些社会需要而其自身管不了或无人管的社会公共事务。企业、事业单位、社会组织的事务则由他们根据国家法律和行业规定自主处理。在具体操作过程中, 许多政府工作人员分不清哪些事务该政府管, 哪些事务不该管。他们沿用传统的管理方式, 除上级明文规定不管的事务外, 所有社会事务都要管, 认为这样做十分妥当, 不会出现管理真空。
2. 政府及其工作人员留恋权力。
在实际工作中, 往往因为政府及其工作人员对权力的留恋使市场机制难起推动作用。因为这种权力可以给有关部门及其工作人员带来利益, 失去这些权力, 就意味着失去某些既得利益。市场同权力竞争, 结果是力不从心, 权力通常占据上风, 致使政府职能转变滞后, 这样, 影响行政效率提高, 同时产生腐败。
3. 社会自我管理、自我服务的功能不健全。
转变政府职能, 充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用, 同社会自身的管理和服务是否健全密切相关。在过去的计划经济体制下, 社会的自我管理和自我服务的功能先天不足, 因而所有的事务必须由政府管理。改革开放以来, 我国的经济体制由计划经济向社会主义市场经济体制转变, 社会的自我管理和自我服务功能也日益完善, 且表现出与经济发展水平同步的趋势, 经济越发达的地区, 社会功能越齐全;相反在一些落后地区, 因社会自身功能不全, 严重制约了政府职能转变的速度。在发达地区可以交由社会管理的事务, 在落后地区还必须由政府统管起来, 这反过来又阻碍了市场机制的发育。
4. 政府工作人员整体素质与市场经济要求不相适应。
改革开放以来, 我国教育事业迅猛发展, 国民的整体素质有较大提高。随着国家公务员制度的实行, 政府工作人员的素质也有很大提高。但从总体上讲, 政府工作人员整体素质与改革开放和经济社会发展的要求相比, 还存在较大差距, 不能适应时代发展和社会的要求。一是对转变政府职能提高行政效率的重要性认识不足。认为行政工作效率不易衡量, 担心职能转变会引起负面影响。二是对政府职能只有大致了解, 对本层级、本区域、本部门应履行的职责缺乏科学的认识、清晰的界定。不知道哪些职权应归还社会, 哪些职能应得到加强。三是等待观望, 不敢创新。虽然他们也赞成转变政府职能, 但行动上却等待观望, 希望有现成的东西可以照搬照抄, 缺乏创新意识, 也不愿主动探索。四是胸无大局, 思考问题往往从小集团、或个人私利出发, 对既得利益不愿放弃。五是为人民服务意识淡薄, 工作不负责任, 方法简单, 方式粗暴。凡此种种都说明部分政府工作人员的素质与社会主义市场经济发展的要求, 与转变政府职能、提高行政效率的需要不相适应。
三、转变政府职能的思路
为构建社会主义和谐社会所需环境, 现阶段, 我国政府在转变政府职能方面, 应着重实现以下三种转型:
1. 实现“效率型”向“效能型”政府转变。
转变行政效率一般是指国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系, 是国家行政机关和行政人员行政管理活动的效果的重要衡量标准。效能指的是目标的实现程度, 是指管理结果, 而效率则是用最少的资源达到既定的目标。在我国, 长期以来一直用重管理过程的效率理念来衡量政府的行政管理效果, 关注更多的是政府管理的过程和投入, 片面地追求“效率”。一些政府官员急功近利, “形象工程”思想严重, 极少关心政府管理的成本和效能, 造成了政府管理成本太高, 资源浪费以及效能低下等问题, 形成了高成本高速度低效能和高成本低速度低效能并存的行政管理体制。随着改革的深入, 构建和谐社会的环境要求在评估政府管理效果方面, 应摒弃传统的效率观念, 树立成本——效能的意识, 在尽可能短的时间内和效能型现代政府理念对接, 并使对接成本最小化, 实现对接效能最大化。
2.“全能型”向“有限型”政府转变。
长期以来, 我国政府在公共事务的管理中无所不包, 政府成为无所不能的“全能政府”。究其根源, 是颠倒了政府与社会的关系, 甚至把二者等同起来, 没有形成科学的现代政府理念。政府并不等于社会。政府的一部分职责是维护社会政治经济文化秩序, 而秩序是社会的目地。政府只是社会组织的一种, 政府从属于社会, 政府是随着社会的产生、存在而产生和存在的, 政府必须为社会的利益服务。政府是整个社会的正式代表, 是社会在一个有形的组织中的集中表现。政府不应凌驾于社会之上, 相反, 政府应由社会所决定, 作为一种社会现象而客观存在。因此, 在社会空间中, 必然存在着政府无能为力或不应涉足的领域。这就决定了我们应该正确看待政府的作用, 摒弃政府“万能”理念, 树立“有限政府”、“小政府、大社会”的理念。
3.“指令型”向“服务型”政府转变。
中国几千年封建专制统治和高度集权的计划经济体制, 使政府是社会管理的唯一主体的理念对政府官员和社会民众的影响极深。改革开放30年来, 政府理念虽然正在由管制向服务转变, 但还存在着一些问题。随着我国市场经济的深入发展, 有学者提出了建立服务型政府的目标, 这是在市场本位、社会本位的基础上提出的, 是顺应市场经济发展的。特别是在现阶段, 我国加入的WTO组织, 其本身就是一个以国际市场运行规则为国际贸易有序化运行服务的国际经济调控组织。这就要求我们一定要从根本上摒弃管制观念, 变管制和指令为服务。市场经济条件下, 特别是在加入WTO以后, 必须尽快实现政府的服务角色从“统治”的管理走向“服务”的管理。政府要从统治者的身份逐步转变为社会的服务者, 从“以统治为中心”的管理走向“以服务为中心”的管理, 使政府职能围绕公民、企业、社会中介组织等多元主体展开。要使政府职能转向服务, 就必须严格划分公共领域和私人领域, 分解过去的“全能”框架, 同时, 培养社会的自治能力, 逐步让社会承担起自己管理自己的职责, 只有这样, 才有可能加快实现政府职能的转变。
只有通过政府职能转变, 实现政府行为转型, 政府的作用才能充分发挥出来。政府的主要作用就在于为市场经济的发展, 为人的自由而全面的发展创造公平、公正的竞争环境, 在于要提供良好的外部环境。因此, 在我国实现全面小康目标, 构建社会主义和谐社会的过程中, 政府的作用是至关重要的。而加快政府职能转变是营造一个有利于构建和谐社会的文化环境、政治、法律环境、经济社会环境协调发展的必然要求。为此, 各级政府需要高度重视新形式下的政府职能转变工作, 努力营造一个公平正义、安定有序、人与自然和谐相处, 全体人民各尽其能、各得其所的社会主义和谐社会环境。
摘要：对于我国这样一个社会主义市场经济国家来说, 一个重要的课题是如何转变政府职能, 以适应社会主义和谐社会的需要。文章首先分析了转变政府职能的重要性, 接着分析了历次政府职能转变中存在的问题, 最后提出了在我国这样一个市场经济正在逐步走向完善的条件下, 转变政府职能的新思路。
关键词：职能转变,行政管理,自我管理,效能型政府
参考文献
[1].张云川.坚持解放思想改革开放推动政府职能转变.河北日报, 2008.03.14
[2].李翔宇.构建社会主义和谐与社会公平.四川行政学院学报, 2004 (6)
摘要：党在十七大报告明确的提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，而在各级政府中基层政府尤其是乡镇一级政府在我国政权体系中具有重要的、基础性的地位，它是上级政府与广大人民群众联系的桥梁。因此，构建基层服务型政府有着重要的现实意义。
关键词：基层 服务型政府 现状 转变路径
2006 年10 月11 日，通过了《中共中央关于建构社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，指出建设服务型政府，强化政府的社会管理和公共服务职能。而乡镇政府作为基层政府的代表是新农村建设的引导者、组织者，要实现这一角色的前提在于以乡镇政府为代表的基层政府职能实现跨越式转变，即由行政性管理转向服务性管理。然而，基层人民政府职能服务型转变是有着较为漫长的道路要走。
一、基层服务型政府的内涵
（一）建设基层服务型政府的根本出发点是“以人为本”。
“以人为本”是党的根本宗旨和执政理念的集中体现，而各级政府的工作就要一切为了人民群众。尤其是基层人民政府有着与人民大众更为直接、天然的联系，所以更要尊重人民群众的权利，满足人民群众的需要，发挥人民群众的权利，实现人民群众的发展。
（二）基层服务型政府的内在要求是实现从“管制行政”向“服务行政”的转变。
现代服务型政府强调政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系是建立在政府服务的基础之上，重点强调政府提供服务的主体性、责任性和主动性。而现在伴随改革开放的深入，乡镇企业遍地开花，因此建设服务型政府，要求政府必须摒弃传统的“管制”思维，树立“服务”思维，为基层经济的发展展翅护航。
二、基层政府职能供求的现状
基层政府改革的目标是实现“小政府、大社会”，就是通过各项基础而系统的改革，使基层政府变得更加有效率，社会组织、团体发挥更大的作用，由社会承担、消化、解决社会自身的事情，这也是基层政府改革最理想的目标。但是，很明显的一个事实是这一目标与现实状况有一定的距离，尤其与欠发达地区基层政府的社会经济发展水平不完全相符。换句话说，基层政府职能的转变必须建立在对目前基层政府职能供求现状充分认识的基础上，不能脱离现状思考基层政府职能转换问题。
（一）基层政府职能的被动性。
基层政府职能的供给大部分来自县级政府强制性安排，而作为职能供给主体的基层政府处于被动地位。由于乡镇级的政府工作任务和职能大部分由上一级政府以目标责任的方式直接下达，并作为乡镇政府工作成效的考核依据，而基层政府只能有被动执行的份。由此可见，基层政府职能发挥的效果，在很大程度上取决于县级政府对基层政府下达任务内容的合理性和考核方式的合理性。因此，基层政府职能是有很大的被动性的，其转变的前提是改变以县级政府为主体的乡镇政府职能供给现状。
（二）基层政府债务累负以及经费短缺问题。
长期以来，由于体制不顺等多种原因使各基层政府不同程度地积累了一定的债务。与此同时，乡镇基层政府一方面要提供义务教育、区域基础设施、环境保护、行政管理等多種地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展，而且政府所履行的事权，大都刚性强，所需支出基数大、增长快，无法压缩。而转变职能需要付出相应的成本，在基层政府事权大于财权的情况下，基层政府不可能获得用于职能转变的经费。
（三）基层干部业务素质和政治素质普遍较低。
基层干部是基层政府职能转换的践行者，基层政府职能的转换不仅需要上级政府创造良好的政策环境，更需要基层干部一流的业务素质和政治素质作保障。尽管近年来基层干部的学历层次有较大的提升，但乡镇干部的业务素质和政治素质尚不完全适应改革的要求。
三、构建基层服务型政府的路径
基层政府在我国政权体系中具有重要的地位，它是上级政府与广大人民群众联系的桥梁，所以构建基层服务型政府有着重要的现实意义。
（一）基层政府必须树立“以人为本”的服务理念。
转变政府职能必须以转变理念为前提，否则，政府的服务就不能落到实处。要由过去的“官本位”、“政府本位”向“公民本位”转变，要以科学发展观为指导，牢固树立执政为民的思想，政府管什么、做什么都要以人民的需要为依据。
（二）改进基层政府工作考核评价体系，引导乡镇政府职能转变工作健康有序进行。
基于现行考核指标体系及下达指标任务存在的问题，县级政府对基层政府工作进行考核时，应把握如下原则：一要反映基层政府工作的重点；二是所设计的考核指标体系要有利于长期社会经济科技的发展；三是指标检查要与实地走访相结合，多深入农户调查。
（三）大力推进基层政府管理方式的根本转变，切实转变政府职能。
大力推进基层政府管理方式的根本转变，把主要精力放在经济调节、社会管理和公共事务上来基层政府应把经济管理职能交还农民、交还经济主体，不再干预农民、企事业单位、个体经营者生产经营活动，一心一意干好自己应做的事。
（四）要培养一支高素质的基层公务员队伍。
一支高素质的公务员队伍是构建基层服务型政府的支柱，公务员队伍的建设直接关系到党的执政能力建设以及各级政府的形象。因此，建设一支高素质的公务员队伍势在必行。但结合基层政府工作情况的具体情形，国家是必要采取一些政策措施以鼓励更多高素质人才深入基层，服务大众，比如大学生村官制度，西部计划等等。然而，仅有国家宏观政策是远远不够的，最重要的是包括大学生在内的社会公众应该从思想上扭转，进而树立对基层工作的正确态度与认识，此外还应加之以各级政府严格的而缜密的配套措施予以辅佐，只有这样双管齐下才能根本转变基层政府的“软件”薄弱问题。
参考文献：
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杨建顺中国人民大学法学院教授
关键词: 政府职能转变/建设和谐社会/补充性原则/法规范/利益表达/参与型行政
内容提要: 我国改革开放既以政府职能转变为其重要的变革内容，又以行政体制改革为实现市场经济建设目标的重要途径和手段，而从计划经济到市场经济的转轨，又为政府职能的全面转型提供了重要的社会经济基础。在转型过程中，要求政府肩负起诸多角色。政府职能转变的目标，在于建立和完善宏观调控机制，致力于建立和发展现代民主，培育市民（公民）社会。要完成这种职能转变和变革，必须建立法律规范体系和秩序政治规则，确立真正的法律权威和政府规制的正当性，达成普遍的政治共识。《行政许可法》和《实施纲要》的颁布与施行，为转变政府职能确立了崇高的目标。建设和谐社会、政府职能转变，一切均应依法推进，建立和完善相应的法规范或曰“游戏”规则。政府职能的转变，要求以法规范的形式加以明确，以具体的权力和职责的性质加以确认，以具体的岗位责任制加以保障，以市场主体乃至各个领域、各个层次的利益表达和利益实现作为监督制约。参与型行政是增强转变政府职能的可接受性、建设和谐社会的保障。
一、政府职能转变的背景与目标
从20世纪80年代以来，我国进入堪称第二次革命的改革开放新时代。改革开放既以政府职能转变为其重要的变革内容，又以行政体制改革为实现市场经济建设目标的重要途径和手段，而从计划经济到市场经济的转轨，又为政府职能的全面转型提供了重要的社会经济基础。
伴随着改革开放从局部单项向整体系统方向的不断推进，社会结构从封闭走向开放，计划经济向社会主义市场经济转轨，农业社会向工业化社会转变，形成了强调建构民主的政治体系，发展社会生产力的社会主导价值，标志着我国在整体上已经开始了历史转型过程。在这个转型过程中，面对世界各国的改革大潮，承受着内外界的压力和挑战，我国政府的职能以及承担该职能的行政权力和行政活动也经历了全方位的、巨大的挑战。一方面，我国迈向现代化的转型时期，恰逢国际竞争异常激烈之时，经济全球化和全球一体化的大潮，使得我国改革机遇与挑战并存，而国内企业、民间力量相对弱小，[1]要求政府必须认真应对经济体制的重组与创新，并且在体制转换的过程中肩负起制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者和纠纷裁决者等诸多角色，明确界定政府与企业、民间组织各自的职能范围，形成国家、社会和个人三者在公共服务和社会管理中的合力，以推动经济体制的变革与转型，维持并推动经济的繁荣与发展，不断提高国家总体实力和综合国力。另一方面，处于社会转型时期的我国政府，必须在维护和促进经济发展的同时，肩负起秩序行政的维护者、市场秩序的规制者、违法活动的制裁者等诸多角色，致力于消解诱发政治不稳定的环境与条件，以确保政府顺利地完成从传统权威、魅力权威向法律权威、理性权威的转换，维持和发展一体化的政治，维持政治稳定和秩序，维持国家政治共同体的团结一致，建设和谐社会。因此，政府职能转变的目标，在于建立和完善宏观调控机制，建立适应市场经济要求的企业机制，建立统一开放、平等竞争的市场“游戏”规则和健全的市场体制，完善多种经济共存与共同发展的所有制结构，建立完善的社会保障体系，运用经济、法律、行政等各种手段，使社会的各种稀有资源实现合理的、有价值的配置，以提高资源配置的效率，促进国民经济保持增长的势头，不断提高社会的生产率，有效地抑制通货膨胀，保持物价的基本稳定，实现充分就业，解决一部分人先富和共同富裕的问题，实现公平的收入
分配，使得社会各个领域、各个阶层的利益得到相应的表达和实现。同时，政府必须致力于建立和发展现代民主，培育市民（公民）社会，推进社会变迁和公民民主意识的觉醒，在社会管理和社会服务等领域确立与民间组织的合理分界，建立充分的合作关系，形成真正的合力。要完成这种职能转变和变革，必须建立法律规范体系和秩序政治规则，确立真正的法律权威和政府规制的正当性，达成普遍的政治共识，确保对基本政治价值的一致性认知，对社会政治变革基本取向的一致性认知，对基本的公共政策选择的一致性认知。
二、政府职能转变是实现建设法治政府目标的重要途径和基本要求
2003年8月，十届全国人大常委会第四次会议表决通过了《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》），该法于2004年7月1日起施行。2004年3月，国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》）。《行政许可法》和《实施纲要》的颁布与施行，对政府依法行政提出了新的更高的要求，对政府工作产生了并将继续产生深远的影响，对全面建设小康社会、依法治国乃至建设和谐社会的进程，必将产生巨大的推动作用，亦为转变政府职能确立了崇高的目标。
《行政许可法》为建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，为建立有限政府、有为政府、诚信政府和法治政府，提供了有力的法律保障。《实施纲要》确立了建设法治政府的目标和时限，明确指出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”《实施纲要》明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，在很多方面体现了《行政许可法》有关“法定的权限、范围、条件和程序”等依法行政的基本内容，这本身就构成了迈向法治政府的一个重要步骤，揭示了转变政府职能的明确目标。
政府职能的准确定位，主要体现在其为市场、市场主体以及一般市民制定和完善相应的法规范或曰“游戏”规则，确保人们在认真遵循这些规范或者规则的前提下，便可以自由地从事市场竞争，轻松愉快地享受日常生活，而不必担心、也不应奢望这些规则可以为自己或者为他人而被扭曲。这是建设和谐社会的内在要求。对于政府职能转变的制度保障也是一样，一切均应依法推进，建立和完善相应的法规范或曰“游戏”规则，以确保政府能够很好地实现其职能转变，并能够持续地充分实现其转变了的职能。
《行政许可法》不仅规定了政府规制的一般原则，而且还为政府规制的具体展开设置了相应的行为准则。该法的制定施行，标志着我国政府职能转变的制度保障迈出了极为重要的一步。该法明确提出了政府规制的原则：政府规制应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。[4]在这一总原则的指导下，为政府实行规制提供了分阶段、分层次的价值取舍标准：凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的中介机构能够解决的问题，应当通过中介机构自律去解决；对于市场机制、中介机构自律解决不了，需要政府加以管理的问题，应当首先考虑通过事后规制去解决，若能够通过事后规制得以解决，就不要事前进行规制。在政府职能转变过程中，该法所确立的这种原则和机制，是其他各个领域应当充分借鉴的。惟有坚持行政法治原则，才能确保政府职能的转变；唯有实现并保持政府依法行政的职能，才能实现建设法治政府和建设和谐社会的目标。
三、转变政府职能与规制的合理性
作为实现建设法治政府目标的重要途径和基本要求，转变政府职能所强调的是政府能够承担起公共秩序的维护者和公共产品的提供者这两种角色。本来，为了确保市场主体的活力，推动社会经济的飞速发展，必须充分保障市场主体的自主性，而不宜提倡任何规制(regulation)。然而，若完全听任市场主体自由竞争，在所有领域都废除规制，实行不规制(deregulation)，反而会不利于确保国民经济的健康发展和效率性，反而会破坏经济的发展。为了弥补这种“市场失灵”（market failure），需要政府干预经济活动。但是，要做到既让“看不见的手”充分发挥作用，又有效防止“市场失灵”，就必须强调政府的合理规制，极大限度地提高政府管理经济的能力。在某种意义上，可以说规制、秩序就是效率。然而，由于政府对经济管理在目标上的盲目性，决策上的集权性和信息方面的不完全性、不准确性，经济发展动力机制的缺乏，大规模的交易成本，管理机构的官僚科层制，寻租和政治腐败等，决定了“政府失灵”（government failure）的状况和“市场失灵”的状况一样难以避免。在这种情况下，可以说规制、秩序就是繁文缛节，就是非效率。因此，要有
效地进行资源的配置，促进社会生产力的发展，达到效率、公正的目的，就必须推进参与型行政，为社会中的各种体制或者主体充分发挥其基本功能而设置一定的制度安排和运行规则。
转变政府职能，必须以从“全能政府”到“有限政府”的观念转换和制度设计转换为目标，扭转政府直接控制生产、交换、分配的每一个环节，几乎垄断了资源配置、收入分配方面所有职能的状况，将政府职能定位在政策制定、秩序维持、体制创新、社会整合等方面，坚持弥补“市场失灵”的补充性原则，从而实现市场职能与政府职能的协调，共同维护经济增长。值得强调的是，虽然计划经济时期的行政化、集中化的资源配置体制存在着严重的缺点和错误，要求我们对其进行变革，强调转变政府职能，但是，转变政府职能并不是完全否定政府的直接经济行为，而是要求政府在尊重市场规律与政府直接参与经济行为乃至政府干预之间找到平衡点，在推进市场体制完善的同时，致力于亲市场的政府(market friendly government)的建设，提高政府对市场及市场主体的宏观管理、行政指导和行政规制能力，为市场提供秩序、规则、公共产品，增强政府管理经济的公开性、透明性、服务性和规范性，弥补“市场失灵”，提高市场主体的自治能力和自律能力，维护其公平竞争，增强社会经济发展的可持续能力。[7]当然，政府职能的此类转变，要求以法规范的形式加以明确，以具体的权力和职责的性质加以确认，以具体的岗位责任制加以保障，以市场主体乃至各个领域、各个层次的利益表达和利益实现作为监督制约。只有这样，才能防止或者减少“政府失灵”，才能增强政府相关行为的权威性和可接受性，才能调适各种利益和价值，达致和谐社会的目标。
四、转变政府职能需要推进制度改革和完善法规范
建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政体系，实现建设法治政府、建设和谐社会的目标，要求政府及其工作人员坚持依法行政。推进制度改革，完善法规范，是政府职能合理定位和充分实现的基本保障。在我国，政府职能的“越位”、“错位”和“缺位”现象长期并存，不仅在行政组织内部职能定位不准，中央和地方关系不顺，中央政府、省级政府和基层政府的事务分工不明，上级政府和下级政府的职责不清，而且在行政组织与外部的关系上亦存在诸多认识上的混乱，导致国家、社会、个人乃至政府机关相互之间的诸多利害冲突。针对这种现实，《实施纲要》和《行政许可法》等对政府提出了制度建设和观念更新的双重要求。
首先，要确保政府职能的根本转变，就必须建立健全尊重市场规律并合理界定政府职能的法规范。如前所述，我国政府在转型时期必须同时承担起诸多重角色，因此，对政府职能的合理界定只能建立在对我国国情的充分把握的基础之上。那种所谓除了界定产权、保证合约的有效履行及保护个人财产不受侵犯之外，政府能够做的事情不多的观点，[8]虽然具有重要的参考借鉴价值，但是，它毕竟无法不加修正地适用于我国转轨时期。我国《行政许可法》以法律的形式将“有限政府”这个原则予以制度化，具有极其深远和重大的意义。然而，正像在《行政许可法》调研起草过程中政府所发挥的积极助推和提供草案作用那样，其他领域的相关规范的建立，同样依然有赖于政府的积极作为。
其次，尊重市场规律并合理界定政府职能的法规范的有效推行，要求制定和完善一系列将基本规范细化的可操作性规定，以防止政府及其工作人员滥用权力，并体现市场的公平、公正原则。不过，任何规范的细化，都不可能把所有可能的状态规定在内，即不可能完全消除裁量的余地，更何况任何法规范都是由人来解释适用的，因而，对行政裁量权设置科学有效的规则，建立和完善法规范解释适用制度，当是相关规范的重要构成部分。并且，相关规范的具体化应当达到对政府权力进行规范、限定的目的，更重要的是明确政府权力、职责和分工合作的机制，提高政府权力运作的公开透明度，确保民众对政府权力运作的参与和监督。
第三，要确保政府从根本上转变其职能，必须从法规范的层面确立机构改革的原则、标准、程序和目标，明确各个组织的人员编制和任务目标，减少政府组织自我繁殖以及为自己寻租设租的可能性。党中央、国务院曾多次下发文件，要求各级党委、政府严格控制机构设置的数量，在控编、消肿等方面采取了一系列措施。然而，我们所进行的一次又一次机构改革，迄今尚未跳出“膨胀——精简——再膨胀——再精简”的怪圈。机构臃肿，冗员太多，国家财政不堪重负，使本来有限的财力更加捉襟见肘。因此，应当学习借鉴日本等国的经验，机构改革坚持立法先行，将改革本身纳入法治的轨道，通过立法的途径来巩固改革所取得的成果。这也是制度建设和观念更新的内在要求。同时，还必须强调财政控制手段的合理运用，完善
财政法规范，使财政支持和控制成为推进机构改革、转变政府职能的重要的资金和制度保证。
第四，建立健全以功绩制为导向的现代公务员制度，是推进政府职能转变的制度改革和完善相应法规范的保障，亦是转变政府职能的内在要求。建立现代公务员制度，关键在于优化《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）所规定的公开竞争、择优录取的录用机制，实行科学的职位分类制，增强管理机制的科学性，建立公开、公正、科学的考核、评价和奖惩等机制，完善身份保障与责任追究机制，促进人力资源的发展、优化，推进行政管理人员的理性化、知识化和专业化水准。现代公务员制度的建立需要相当长的过程，并不会因为《公务员法》的制定施行而大功告成。但是，在法治国家，既然某个领域已经制定了法律，相关的制度建设就必须在该法律的框架内展开，这是树立法律权威亦即树立政府权威乃至建构秩序、达致和谐的基本要求。因此，公务员领域引进竞争机制，公务员知识化、专业化教育机制的推进，聘任制的推行，领导职公务员引咎辞职机制的建立和完善，公务员权利救济机制的完善，乃至退休等公务员法律关系的解除机制的完善等一系列问题，都需要根据《公务员法》的立法精神和宗旨，进行相应的制度配套，完善具体的法规范。前述建立和完善法规范解释适用制度的问题，有赖于公务员知识化、专业化教育机制的保障。而现代公务员制度的全面建立，除了前述制度建构的支撑之外，还要求重视计算机等现代化办公设施的应用和普及，同时，在从法规范层面明确公务员权利、义务和责任的基础上，强调建立相应的行政职业道德自我约束机制，但必须避免空洞的说教。
第五，为了保证政府依法行政，充分实现其转变了的职能，必须完善相应的程序机制，真正形成公开、公平、公正的机制，并切实建立和完善相应的监督制约和权利救济机制。当然，这一系列机制的建立，都应当是前述法规范基本内容的重要组成部分。一方面，政府机关本身就是执法机关，大部分政府机关都有相应法律、法规所规定的执法职能，政府要执行法律、法规，就必须有一定的执法手段和强制措施，这是由其行政权力性质决定的。因此，政府权力不断增加和强化不足为奇；另一方面，也必须看到行政机关违法行政、越权和滥用权力的现象屡见不鲜，对此，如果不以法律加以控制，将造成行政权的绝对化，而绝对权力产生绝对腐败。因此现代行政法确立了这样一项原则——法律应授予行政以权力，凡授权必有限权，没有限权就没有授权。这种理念注重对行政权运作自身规律的尊重，同时注重法律机制的规范制约作用，包括规范法律授权机制、制定和完善行政程序立法，加强对公民权利的救济程序，完善行政系统的自我监督机制、民众与社会（尤其是大众媒体）的有效参与和监督机制乃至司法审查机制等。只有根据前述法规范建构起相应的机制，才能够确保政府职能的根本转变，同时确保其充分实现转变了的职能，达到与市场机制协调均衡的状态——当企业和创业人员需要政府的时候，政府无所不在；当企业和创业人员不需要政府的时候，政府是隐形的。
总之，正如邓小平所指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”所以，政府职能转变的制度保障，关键在于建构好的制度，而《实施纲要》所倡导的“坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府”，恰好反映了建构这种好制度的价值取向。制度所提供的一系列规则，实际上包括整个社会认可的法律、法规、规章和政策等，还包括一系列具体的运作程序与措施机制的规定，以保证法规范的实施。片面地理解法律保留原则，过分地强调对规章以下的其他规范、规则的限制，并不利于制度的优化和完善。很显然，在转轨时期的我国，制度化的行政是行政改革的一个最基本的目标，而依法行政的推进本身就是制度化行政的保证。只有坚持和贯彻依法行政的原则，充分重视各个领域、各个层面的法规范的作用，依法界定政府及其公务员的权利、义务和责任，明确其权限范围，依法规制市场、市场主体乃至公民之间的行为和相互关系，才能真正确保政府职能转变，确保政府实现其转变了的职能，使政府机关及其公务员自觉守法，按照法定的权限、程序、范围和条件行使行政权，真正发挥其在现代化过程中的组织者和推动者乃至公共产品提供者等重要作用，做到不越位——减少管理中的不确定性，不错位——减少互动和交易的成本，不缺位——保护共同的利益和每个个体的利益，促进行政管理体系的良性运转。
五、参与型行政是增强转变政府职能的可接受性、建设和谐社会的保障
伴随着改革开放的不断深化，我国社会已经形成了具有不同利益需求的社会群体和阶层，呈现出利益的多样化和价值的多元化。[11]因此，要实现政府职能的合理定位，就必须坚持民众参与原则，充分确立听
取意见的各种机制。在这方面，《行政许可法》乃至《实施纲要》的调研起草过程都提供了很好的经验。其中，专家参与有关立法的起草、论证工作，当然是民众参与的一种类型（尽管专家学者起草同样具有诸多局限性）；公布有关立法草案，征求有关方面的意见亦是民众参与的一种重要形式；在政府实施规制过程中告知当事人有关权利，听取当事人陈述和申辩等，亦能体现民主精神；而行政处罚听证制度、行政许可听证制度、价格听证制度等诸多领域相继建立起来的正式听证制度，则是最为正式的民众参与类型。通过实施立法听证，可以确保法规范的民主性和合理性；在实施行政行为过程中进行听证，可以确保包括行政相对人在内的各利害关系人将自己的意见反映到行政主体的决策中，使行政权在自上而下和自下而上的双重轨道上运行，而不致于脱开或者背离民意。实行听证制度，可以改变从前那种“裁决前保密，裁决后难于作解释”的被动局面，把解释说明工作贯穿于行政的整个过程之中。通过听证会，集中专家学者乃至各阶层的意见，尤其是各利害关系人的意见，透过“面对面”的交锋讨论，辨明相关立法的必要性、可行性，辨明政府职能设置的合法性、合理性，辨明应该如何作出行政决定乃至行政决定的正确与否，形成行政主体和利害关系人共同行使行政决定权的协作环境，有利于行政管理目的的实现，也有利于公共利益和个体利益乃至各种个体利益之间的均衡。但是，必须强调的是，不应该将各个领域的正式听证制度泛化，并不是什么情况下都应该进行正式听证。必须充分兼顾行政过程的民主性和效率性，在绝大部分领域逐步确立简易程序，充分确认行政主体根据其自身的专业判断行使行政职权的合法性和合理性。
在现代法治国家，为了在行政权的运行上正确贯彻和实现以人民主权为核心的民主主义原理，必须强调民主参与的原则，积极推进参与型行政。建立必要的利益表达与实现机制，使不同阶层和群体，甚至不同地域和个人的利益得到表达，并使利益得到综合与满足，是参与型行政和法治行政的内在要求，亦是消弥政治冲突，实现政治一体化的社会基础。此类机制经相应的法规范加以确认和规定，实现民主行政和民主政治的制度化、法治化，便是转变政府职能可接受性的重要保障机制。这只是问题的一个方面。另一方面，也必须为行政权的行使建立符合其自身规律性的准则，注意防止民主政治原则腐化。当“民主政治原则腐化的时候，人们不但丧失平等的精神，而且产生极端平等的精神，每个人都要同他们所选举的领导他们的人平等。这时候，人民甚至不能容忍他们所委托给人的权力。无论什么事情他们都想自己去做，要替元老院审议问题，替官吏们执行职务，替法官们判决案件”。[12]
【论文关键词】：职能 重心转变 核算职能 职能
【论文摘要】：一直以来，对于会计职能的说法众说纷纭。但有一点无可否认，会计职能的重心正在发生转变，即由“核算职能”转为“管理职能”。究竟什么是会计职能，又是什么原因促使会计职能的重心发生转变，转变过程中应注意的问题又有哪些，本人就此谈一点看法。
一、会计职能概述
追溯会计的，从最初的“结绳记事”到现代的化，可以发现会计是应管理的需要而出现的。职能是事务本身所具有的功能，会计职能就是会计本身所具有的功能。关于会计职能会计界出现了“百家争鸣”的繁荣景象。有“一职能说”――提供信息；“二职能说”――核算和监督；“三职能说”――计算过去，控制现在，预测未来；但占主流地位的是“二职能说”，即核算和监督。核算是指通过一系列专门的技术方法，对经济业务进行完整、连续、系统的记录和计算，为管理者提供信息，它是会计的基本环节；而管理职能是指会计为满足管理当局的需要，参与企业经营管理的功能，具体又可分为预测、计划、决策、控制、分析、监督等功能。
二、会计职能重心转变的方向及原因探析
现代会计职能已从传统的信息处理和提供转向信息的分析使用和帮助参与决策，从事后算账转向事前的预测、事中的控制等。造成这种转变的原因何在呢？本人认为可归纳为以下几点：
1.会计电算化的应用，会计软件的发展，使得会计职能重心向管理转移。手工条件下，广大会计人员被繁杂的手工核算工作所包围，根本没有时间和精力参与管理。账目上几分之差，会计人员手工对账几天不是没有可能。会计电算化以后，问题就可以轻而易举的解决了。电算化后一个人可以胜任几个人的工作，而且准确性和及时性也大大提高，会计人员的精力也由核算转移到管理分析上来。会计软件只要求会计人员完成录入凭证后，报表及账务自动生成，还可以随时查看费用实际发生情况，反映计划与实际的差额及计划完成率等，变事后反映为事前分析，事中控制，加强了管理职能。
2.会计工作地位和作用的变化，客观上要求摆清核算和管理职能的位置，即重管理、轻核算。如今经济体制下，企业已成为自主经营、自负盈亏的实体，追求经济效益最大化必然成为企业的重心，由此对反映经济效益的成本、资金偿债能力、盈利水平等指标的核算和管理也就更加重视，会计工作也就越发重要了。一个会计在工作中只是的进行记账报账等核算，而不能通过分析发现经营中的问题，从而影响到领导的决策，这样的机械会计肯定面临下岗的危机。如今这样一个信息爆炸、竞争激烈的时代，信息几乎成为企业的生命线，而财务信息更是重中之重。假如一个企业想要研发新产品时，只知道核算而不能行使管理职能的会计就不知道新产品是盈还是亏，盲目开发又将面临巨大风险，甚至导致企业破产。可见，必须加强管理职能。
三、职能转变过程中应注意的问题
1.首先，思想观念要转变。会计职能重心转变的过程中，肯定会受到传统观念的压力，者的家长制仍然存在。会计人员还有着传统的思维习惯，对于单位一把手几乎言听计从，整个单位就是“一支笔”制度。会计人员为了自己的饭碗就是经理让干嘛干嘛，不敢或不愿向领导提供合理化建议，更不要说参与决策了。总经理虽然理应统揽大局，但因其对的了解有限，必然影响到决策的正确性。同样，企业的领导如果认识不到会计人员的管理作用，也就不会有意识的让财务人员参与管理，参与经营决策，这种状况必然也会挫伤会计人员的积极性，阻碍会计管理职能的发挥，从而阻碍企业的`发展。总之，无论是企业领导还是会计人员都应该转变观念，才能使会计人员的管理职能得到有效发挥。
2.会计人员的素质要进一步提高。会计是会计职能的执行者，他们的素质的高低直接影响会计职能的和作用的发挥。会计的核算职能是管理职能的基础，而管理职能又是核算职能的目标。一个优秀的会计人员首先要能够对财务数据进行及时准确的核算，然后把核算的信息应用到管理中来。新的信息技术向会计人员提出了挑战，未来的会计人员要把主要知识结构和精力投放在利用会计信息为决策服务方面。这就需要会计人员既要懂得会计专业知识，又要懂得管理，还要掌握技术及互联网技术。为适应经济全球化的要求，会计人员还要懂得国际上通行的财务、知识以及相关的知识，不断提高自身的职业和专业水平，加快从“核算型”向“管理型”的转变。
四、结束语
实现会计职能的重心转变，是一种必然趋势。在今天复杂多变的经济中企业要寻求一条新的出路，必须发挥会计工作在经济管理中的作用。想要不断提高经济效益，会计人员也要尽职尽责，变被动为主动，尽快由“核算型”向“管理型”转变。在目前，会计的管理职能尚未得到充分发挥，但从长远来看，会计的管理职能必然得到广泛认可。总之，会计职能重心转变是会计工作的根本变革，也必然推动主义市场经济走上更高的轨道。
参考文献：
[1]强化服务意识，转变会计职能.中华会计的网校.
[2]李俊勤.浅议企业财会工作的转型.会计之友，，（12）.
[3]郭道扬.世界会计职能研究.2002.
一、明确转变职能方向
《国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》明确指出：“要加快乡镇政府职能转变，加强乡镇政府社会管理和公共服务功能。”温家宝总理强调乡镇政府要“把主要精力转到加强社会管理和公共服务上来”。这就为乡镇政府转变职能指明了方向。乡镇政府作为最基层政府有三个明显特点。一个是行政职能不全。由于设在乡镇的站所基本上“三权在上”，经济调节的功能小。另一个是自主权小。乡镇政府的决策受上级政府和相关部门制约较大，基本是按上面部署抓落实，上级部署啥抓啥。再一个是手段少。乡镇政府行政执法权、行政处罚权很小，抓工作难以运用经济的和法律的手段。乡镇政府作为我国最基层政府的特点决定，其职能总的应是在落实国家经济调节相关政策措施，协助上级行政执法部门搞好市场监管的同时，加强乡镇的社会管理和公共服务。乡镇政府应循转变职能方向，认真解决职能越位、错位、缺位问题，为农村经济社会发展创造良好环境，提供有效的公共服务。吉林省一些地方转变乡镇政府职能，重点在“两还”、“一剥离”、“四加强”上下了功夫。即：从催种催收退出来，还农民经营自主权；从直接管理村级事务退出来，还村民自治权；将适于市场运作的事务从政府工作中剥离出来，交给企业、社会组织；加强对产业结构调整的引导，帮助农民拓宽生财之道；加强公共事业基础建设，提高公共服务水平；加强社会保障制度建设，积极扶持弱势群体；加强社会治安管理，维护农村稳定。在改革实践中坚持这样探索下去，必将收到乡镇政府职能转变带动农村经济发展、农村经济发展促进乡镇政府职能转变的互动效应。
要把握好方向，积极稳妥地转变乡镇政府职能，主要应把握好四点。一是积极主动。乡镇政府转变职能，关键在于乡镇干部特别是领导者的积极主动性。应引导乡镇干部自觉转变观念，打破“全能政府”观念，树立“有限政府”观念，改变“全面控制”的做法，主动从不应该管的事务中退出来；破除“政府至上”的观念，树立服务的观念，从政府主导型经济模式走出来，把主要精力用在为经济发展服务上；矫正片面对上负责的政绩观，把对上负责与对下负责统一到建设服务型政府上来。二是循序渐进。转变乡镇政府职能不能一蹴而就，应尊重客观规律，根据客观可能逐步进行。三是从本地实际出发。乡镇间参差不齐的生产力水平和经济社会发展状况决定，转变乡镇政府职能，在客观条件上有高有低，在步伐要求上也应有快有慢。四是在改革中推进。应把乡镇政府职能转变与机构改革统一起来，根据必须行使的职能“量体制做”，设机构，定岗定员，使转变职能与机构改革相辅相成，相得益彰。
二、培育和发展相关社会组织
转变政府职能的一个基本途径是放权于社会。乡镇要将适于市场运作的事务从政府职能中剥离出去，需要社会组织以足够的能量承接下来。因而应按“小政府、大社会”的现代管理目标模式，在精简机构的同时，培育和发展相关社会组织。行业协会、中介服务等社会组织，以其自治、自律等特点，处于政府与农民、政府与市场、农民与市场之间，起着桥梁纽带作用。在市场经济中，为发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，政府要下放一些资源控制权。但在一些公共领域，市场机制会出现失灵，政府又无力包揽下来，就需要一种介于政府与市场、公共与利益个体之间的社会组织来承担这些职能。行业协会以其在会员间的公正、公平，社会中介以其在市场主体间的公正、公平，可依法发挥相应的管理、监督、公证等职能作用，促进有序竞争，维护市场秩序。社会组织通过承担政府不该管的事或管不了的事，为政府和市场提供多种服务，成为市场体系建设的重要组成部分，成为政府转变职能不可替代的社会
力量。
培育和发展相关社会组织，应从乡镇政府和农村两个实际出发，上下配合，采取综合性的措施。
第一，政府主动“瘦身”，放权于社会。政府把可剥离的管理权下放给社会，社会服务组织才能有发展的空间。政府瘦身放权，是一场行政管理的重大变革。一方面要把不该管、管不好的事情，根据可能，逐步交给社会组织去办。另一方面，要下决心撤掉不该设的机构，精简不该设的岗位，从根本上克服人浮于事、没事找事做、挤占社会组织发展空间等倾向。政府放权于社会，乡镇政府需要作出努力，但主要在于县以上政府的相关部门。这些部门的原有职能，基本是在传统计划经济体制下，按政府配置资源的模式形成的。应在行政体制改革中，下决心简政放权，为社会服务组织的发展提供宽松空间和有利条件。
第二，拆除“官办”门槛，坚持以民间组织为主。改革开放以来，各种类型行业协会、中介机构等社会组织得到长足发展，发挥了一定的作用。但一大“先天不足”是“官办”色彩浓厚。行业协会、中介机构，多数是由政府部门牵头设立的，人员来自机关或下属事业单位，往往按政府部门的意愿开展业务活动，不注意服务对象的需求和市场效应。对于官办行业协会、中介服务等机构，应纳入行政体制和事业单位改革中，按市场经济发展要求，将需要政府办的服务机构全面规范，净化职能，脱掉行政色彩，完全依据法律法规和市场规则运作。对于适合民间办的，应借鉴国企改革经验，全面进行体制转换，逐步实现民办化。同时，应在人才政策、财政政策、信贷政策等方面给予适当优惠，扶持民间社会服务组织的发展，从而以政府小的付出，实现社会化的大服务。
第三，由小而大，在发展中整合。乡镇政府面向农村培育社会服务组织，应根据相关资源条件，由小抓起，由不规范的雏形抓起。农村中以能人带动型、专业户集聚型的专业协会、研究会，为农户提供信息、技术、供销等服务，并减轻了乡镇政府工作负担。应以此为基础，培育和发展农村社会服务组织。
第四，以城带乡，统筹推进社会服务组织发展。设在大中城市的服务、培训、监督、公正、认证等社会服务机构，应面向周围农村张开服务网。这样，既可为乡镇政府转变职能创造宽松环境，又可发挥城市辐射带动作用。设在城市的社会服务机构向农村张网，是要有投入的。政府应通过一定的扶持，支持社会化服务业下乡。
三、建立覆盖城乡的公共财政制度
公共财政是为市场提供公共服务并弥补市场机制失灵的国家财政。为确保市场机制的有效运行，弥补市场的失灵，政府要提供公共产品和公共服务。乡镇政府要把主要精力转到社会管理和公共服务上来，特别是要强化缺位明显的公共服务职能，必须增加公共财投入。国家确立的农村综合改革目标之一，就是建立覆盖城乡的公共财政制度。我国现行的税收制度和财政制度，有利于国家宏观调控，有利于集中财力办大事。但除发达地方外，县乡两级财政较困难，提供公共产品和公共服务的能力很低。建立覆盖城乡的公共财政制度，必须由上而下，统筹考虑，采取相应措施。
首先，应加大上级财政面向农村的专项转移支付力度。为实现以公共财政支持公共服务，县级以上财政应设专项资金，通过转移支付方式，用于面向农村的公共服务业，重点应该用于扶持五个领域的公共服务。即：农业、牧业等技术推广；农村成人教育网络建设和农民培训；交通、通讯、信息等基础设施建设；农村教育、医疗卫生事业；农村社会保障体系建设。国家和地方政府面向农村增加公共服务的专项投入，既可加强农村公共服务，又可解决乡镇功能不全在转变职能上遇到的困惑。
其次，加快经济发展，增加县乡财政收入。面向农村建立公共财政制度，根本的途径是发展县域经济，增加县乡财政收入。在产业政策上，应为县域经济发展创造合理空间。农业产后部门，尤其农副产品加工部门，今后上项目，应布局在县（市）城区及小城镇。这样，不仅
能增加地方财政收入，也有利于农民增收。
第三，建立节约型政府。建立公共财政制度，开元与节流并重。有些地方乡镇财政拮据，但并没有抑制住开支的膨胀，其节省开支的潜力远远大于精简人员。在解决“食之者众”的同时，还应解决食之者“奢”的问题。建立节约型政府，应以治奢作为突出口，将思想作风建设和制度建设统一起来，努力集约开支，调整支出机构，增强对农村公共服务的扶持力度。
四、围绕依法行政目标加强法制建设
转变乡镇政府职能，需要理论上的探讨，也需要对实际问题的研究，这其中就包括法律问题。应以十年基本建成法制政府的目标要求，完善相关法律法规，逐步实现政府职责法制化，行政行为法制化。
第一，依法规范国家公权力。随着法制建设工作的深入，国家公权力在制衡关系上得到加强，公权力受到一定约束。但按建设法制政府的要求和转变政府职能的需要，还应依法进一步规范国家公权力。首先，应依法进一步规范县级政府权限。乡级作为基层政府，基本是按上级政府的部署工作，其中相当一部分是由上而下压下来的任务。往往出现上边越位它越位，上边错位它错位。应进一步规范上级特别是县级政府职责，防止不问基层实际，一刀切式的往下压任务。其次，规范县级及其以上行政主管部门与乡镇政府的关系。有的上级行政主管部门，凭借具有在农村兴办事业的财力、物力及掌握的人权，向乡镇政府下达工作任务。部门下达任务，很少考虑农村工作全局和基层实际，往往影响农村工作统筹安排，影响乡镇政府职能转变。依法规范这种“条块”关系，应考虑五点。其一，对乡镇政府工作部署，由县级政府“一个漏斗向下”，有关部门不能面向乡镇政府部署工作。其二，对乡镇工作考核，应由县级政府按国家的相应规定，统一确定考核内容，设定考核指标。政府有关部门不能对乡镇政府工作进行考核、设奖。其三，部门在农村兴办事业，应与乡镇政府各负其责，防止部门以督查者对乡镇政府指手划脚。其四，用于农村的财力、物力，尽可能由县级政府统一掌握。在财力、物力分配使用上，应当公开透明。其五，设在乡镇的事业站所，应强化当地政府与上级主管部门的双重领导，由乡镇政府定期组织服务对象评议事业站所工作，并作为对事业站所业绩考核的基础。从而使事业站所的服务工作既能突出行业特点，又能符合当地需要。第二，依法规范行政管理方式和管理手段。改革开放以来，随着经济和政治体制改革的深入，在政权建设上相继清除了传统计划经济体制下形成的一些错误观念和做法。但在一些地方以行政手段在基层搞形式、摆花架子之类的做法，时有发生。这些问题不解决，乡镇政府难以分神于公共服务。在依法规范行政管理方式和管理手段上，应加强“四个控制”。一是控制会议数量和质量，防止将“落实”演绎为繁衍会议。二是控制文件的数量和质量，特别应防止“政出多门”，使基层无所适从的问题。三是控制检查评比。依法精选有实效的评比活动，取消形式主义的检查评比。四是控制奖励。奖励是广泛使用的激励手段。但一部分乡镇，财政拮据，甚至举债维持运转，而先进乡镇的奖牌、奖状挂满“会议室”的墙壁。应依法规范，提高奖励效应，减轻基层政府压力。
一、关于公共产品理论的争论
随着对公共产品研究的深入, 关于公共产品的争论也日益激烈。总体上说, 这些争论主要集中在两方面:公共产品的分类以及供给方式。
关于公共产品的分类, 布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中明确指出, 萨缪尔森的定义所导出的公共产品是“纯公共产品”, 而完全由市场来决定的产品是“纯私人产品”。现实世界中, 大量存在的是介于公共产品和私人物品之间的一种商品, 称作准公共产品或混合商品。在此基础上, 有学者根据竞争性和排他性的有无将物品分为四类, 即:私人产品、共同资源、俱乐部产品和纯公共产品。
由此, 公共产品基本可以分为三类:第一类是纯公共产品, 即同时具有非排他性和非竞争性。第二类公共产品的特点是消费上具有非竞争性, 但是却可以较轻易地做到排他, 有人将这类物品形象地称为俱乐部产品 (club goods) 。第三类公共产品与俱乐部产品刚好相反, 即在消费上具有竞争性, 但是却无法有效地排他, 有学者称之为共同资源 (common resources) 。俱乐部产品和共同资源产品通称为“准公共产品 (quasi-pubic goods) , 即不同时具备非排他性和非竞争性。准公共产品一般具有”拥挤性“ (congestion) 的特点, 即当消费者的数目增加到某一个值后, 就会出现边际成本为正的情况, 而不像纯公共产品, 增加一个人的消费, 边际成本为零。准公共产品到达”拥挤点“后, 每增加一个人, 将减少原有消费者的效用。
公共产品的分类以及准公共产品”拥挤性“的特点为我们探讨公共产品的供给方式供给了前提。关于公共产品的供给方式, 争论颇多。以萨缪尔森代表的福利经济学家们认为, 由于公共产品非排他性和非竞争性的特征, 因此通过市场方式提供公共产品, 实现排他是不可能的或者成本是高昂的, 并且在规模经济上缺乏效率。因此, 福利经济学家们认为政府提供公共产品比市场方式即通过私人提供具有更高的效率。从20世纪60、70年代以来, 随着福利国家危机的出现, 一批主张经济自由的经济学家纷纷开始怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性。戈尔丁、布鲁贝克尔、史密兹、德姆塞茨以及科斯等人从理论和经验方面论证了公共产品市场供给的可能性。
二、公共产品的市场供给机制分析
现实生活中, 市场提供公共产品存在着种种成功的范例。如美国的航空、能源、银行、电信、教育等公共产品的供给已全部面向私人开放。在我国, 随改革的深入, 私人已经开始涉及公共产品的供给领域。从公共交通的商业化运营, 到高等教育的民办化经营, 市场化、民营化逐步渗入公共产品的供给领域。
(一) 市场供给机制的可能性:公共产品市场供给的动力
公共产品市场供给的动力, 首先来自营利组织和个人的”经济人“动机。市场机制的本质是不同的市场主体以自愿交易的方式实现各自利益的最大化。公共产品中有一部分属于有排他性和非竞争性的排他性公共产品, 有一部分属于可能发生拥挤的公共产品或俱乐部物品, 即使是具有非排他性的”公有资源“, 在一定程度上也有竞争性, 这些一定程度或者具有排他性、或者具有竞争性、或者具有拥挤点的混合物品或准公共产品, 实际上在一定程度上具有私人物品的性质。对于具有私人物品性质的准公共产品, ”经济人“驱动下的市场机制供给便具有了其人性基础。
(二) 市场供给机制的必要性:公共产品市场供给的条件
对于公共产品, 从斯密、穆勒到庇古、萨缪尔森都把它作为市场失灵而必须由政府配置的对象。但是, 以戈尔丁、科斯等为代表的经济学家却提出了相反的看法。正如张五常所指出的:“假若不付钱就会得到政府的供应, 而政府的供应是由一般税收所支持, 那么还有什么人会在任何市场付价呢?免费的午餐又能吃得了多久?”张五常的疑问肯定了公共产品市场供给机制的存在。
戈尔丁认为, 在公共产品的消费上存在着“平等进入” (equal access) 和“选择性进入” (selective access) 。“平等进入”指公共产品可由任何人来消费。“选择性进入”指消费者只有在满足一定的约束条件例如付费后, 才可以进行消费。戈尔丁认为福利经济学忽视了公共产品供给方式上的“选择性进入”。没有什么产品或服务是由其内在性质决定它是公共产品或不是, 存在的只是供给产品或服务的不同方式, 即“平等进入”和“选择性进入”。产品和服务采取何种供给方式取决于排他性技术和个人偏好的多样化。若公共产品不能通过市场手段被充分地提供给消费者, 那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经济上不可行。
德姆塞茨在《公共产品的私人生产》一文中指出, 在能够排除不付费者的情况下, 私人企业能够有效地提供公共产品。他进一步认为, 若一个产品是公共产品, 那么对同一产品付不同价格是满足竞争性均衡条件的。由于不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好, 因此可以通过价格歧视的方法来对不同的消费者收费。
布鲁贝克尔认为, 公共产品消费上的免费搭车问题缺乏经验方面的科学根据, 它忽视了现实中许多影响人们表明自己对公共产品需求的重要因素。史密兹进一步认为, 在公共产品的供给上, 消费者之间可订立契约, 根据一致性同意原则来供给公共产品, 从而解决“免费搭车”问题。
上述学者从理论角度论证了私人提供公共产品的可能性, 科斯则从经验的角度论证了这种可能性。灯塔作为一种公共产品, 长期以来一直被认为只能由政府提供。而科斯在其经典论文《经济学上的灯塔》中认为, 从17世纪开始, 在英国, 灯塔一直是由私人提供的, 并且不存在不充分供给的情况, 政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方面。科斯的研究表明, 一向认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的。
综上所述, 私人若想成功地提供某些公共产品, 需要以下条件。
首先, 私人供给的公共产品一般应是准公共产品。纯公共产品一般具有规模大、成本高的特点, 政府可利用其规模经济和“暴力潜能”优势来较为经济地提供。而准公共产品的规模和范围一般较小, 涉及的消费者数量有限, 正如布鲁贝克尔和史密兹所认为的, 这容易使消费者根据一致性同意原则, 订立契约, 自主地通过市场方式来提供。由于消费者数量有限, 因此达成契约的交易成本较小, 有利于公共产品的供给。
其次, 在公共产品的消费上必须存在排他性技术。这即是戈尔丁提出的公共产品使用上的“选择性进入”方式。俱乐部产品, 由于存在着“选择性进入”方式即排他性技术, 可以有效地将“免费搭车者”排除在外, 降低私人提供产品的交易成本, 从而激励私人提供某些公共产品。
最后, 更为关键的是, 市场成功地供给公共产品必须要有一系列制度条件来保障。其中最重要的制度安排是产权。按照阿尔钦的定义, 产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利。产权的特点是其强制性, 强制性的产权使产权所有者形成良好预期, 从而有足够的激励。只有界定私人对某一公共产品的产权, 并且有一系列制度安排来保护产权的行使, 私人才有动力来提供某一公共产品。
(三) 市场供给机制的现实性:公共产品市场供给的实现
公共物品的市场供给为社会成员选择公共物品提供了更多的机会, 更重要的是, 市场供给在克服“政府失灵”, 遏制“搭便车”行为, 提高公共物品的供给效率等方面具有其他供给机制所不具备的独特作用。
一般而言, 公共产品私人供给的形式总的来说有三种, 一是私人的完全供给, 即公共产品的投资、生产以及修缮由私人来单独完成, 私人通过收费的方式向消费者收取费用。二是私人与政府的联合供给, 即在公共产品的生产和提供过程中私人和政府形成了某种联合。三是私人与社区的联合供给, 即私人与社区通过有条件的联合来提供公共产品。
(四) 市场供给机制的失灵:公共产品市场供给的困境
市场是社会经济协调发展的重要配置机制, 能有效传导信息, 调节供求, 引导企业进步, 促进经济发展, 市场的自发有序性被作为社会经济发展的一个重要法宝。但是, 市场的作用也是有限的, 也会存在“市场失灵”。
三、公共产品市场供给与政府职能的转换
(一) 公共产品市场供给对政府职能的影响
公共产品的市场供给对政府的治理结构产生了重要影响。它意味着政府并不是公共产品的唯一供给者, 在政府之外存还在其它成功的公共产品的供给形式。正如奥斯特罗姆所指出的, “每一公民都不由‘一个’政府服务, 而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务……大多数公共服务产业都有重要的私人成分。”这意味着随着经济领域和社会领域自组织力量的发展, 政府作为公共领域垄断者的单中心治理模式已经发生改变。公共领域的治理已出现了某种多中心倾向。
(二) 公共产品私人供给中的政府作用
某些公共产品的市场供给决不意味着要完全脱离政府, 相反, 政府在公共产品的私人供给中发挥着至关重要的作用。
首先, 政府要为公共产品的市场供给者提供制度激励, 这包括对公共产品产权的界定以及给予某些激励措施等, 从而为私人提供公共产品创造良好的制度环境。正如尼科尔森所指出的, 政治过程在任何情况下都将通过对关键性经济制度的影响来塑造私人的选择。
其次, 市场提供公共产品可能会出现某些负外部性问题, 对此政府要进行必要的规制。具体来说, 市场提供公共产品可能会产生垄断等负外部性问题。凭借这种垄断优势, 可能会提高此公共产品消费的准入价格;还有可能不对消费者提完全信息, 欺骗消费者;再者此公共产品在使用过程中还可能产生环境污染等负外部性。因此政府有责任进行必要的规制, 以切实保护消费者的权益。
再者, 在市场供给过程中, 政府有必要给予公共产品的消费者某种支持。因为公共产品的消费者一般是分散的, 消费者容易陷入集体行动的困境, 不太可能形成强有力的集体行动同公共产品的市场供给者讨价还价。这种情况下, 政府有必要为消费者提供信息以及其它必要的支持, 促使公共产品的品质的提高。
政府在公共产品私人供给中的作用表明, 在公共产品供给上不存在市场和政府的完全分野, 实际上, 两者是互补的, 既不能离开市场谈政府, 也不能离开政府谈市场。
四、结论
公共产品市场供给的理论和实践表明, 在不完善的现实政府、不完善的现实市场和现实社会之间, 应建立一种有效的选择和相互协调机制, 根据资源优化配置的经济合理性原则和交易成本最小化原则, 努力寻求政府、市场和社会在公共产品供给领域的均衡点, 建立公共产品供给的多中心体制和互补机制, 以更有效地提供公共产品、实现公共利益。
摘要：福利经济学主流观点认为公共产品只能由政府供给, 市场方式供给公共产品是低效率的。随着经济自由主义和反国家干预思潮在西方的兴起, 经济学家开始探索通过市场方式供给公共产品。本文主要围绕有关公共产品的争论、私人提供公共产品的可能性、必要性、实现方式和困境等方面展开论述, 并讨论了公共产品市场供给对政府职能的影响。
关键词：公共产品,市场供给,政府供给
参考文献
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【关键词】IB课程国际化教师角色
【中图分类号】G451 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2014）2-0068-02
一、IB课程综述
IBO是国际文凭组织(International Baccalaureate Organization)的缩写，它是一个在联合国教科文组织注册登记的国际教育组织，被称为"成熟的国际化的素质教育"，面向全世界的儿童和青少年提供3个国际文凭教育项目：小学项目（PYP）、中学项目（MYP）和大学预科项目（DP）。学生在IB体系中修读相同的教材，毕业时参加全球统一考试，试卷的命题及批阅均由IB总部直接统筹规划,全世界的IB学生学术水平因此得以统一，毕业文凭亦被公认为全球最高水平。
二、IBDP三大核心课程的特点
对于国内学生来说，考大学无疑是一生最重要的事情，IB课程中的大学预科项目DP，就更加受到国人的关注。在DP课程中有三大核心目标，分别是：⑴知识论(theory of knowledge，简称TOK)。TOK的目的在于：刺激学生对获得的知识和经验进行批判性的反思。TOK的核心并不是知识内容，而是一种思考的技巧和态度。⑵拓展性论文(1nhe Extended Essay，简称EE)。EE是学生就感兴趣的学科内的问题进行独立和深入的研究而形成的4000字的论文。着重培养学生分析、综合以及评价知识的能力。⑶创造、行动、服务(Creativity，Action and Service，简称CAS)。CAS旨在培养学生的自信、富于同情心和责任感，培养学生的创造能力以及与其他人进行有效合作的能力。
三、对教师的要求及教师角色和职能的转变
(一)对教师的要求变化
1.具有良好专业态度
首先在课程的授课方面，要求教师具有对待专业的职业态度。激发学习兴趣，引发学生对知识内容的思考，需要教师具有专业的高度和对专业知识热爱的态度。一方面以自身的学术气息影响学生，一方面以专业的角度引导学生。教师对学科的认真程度一定程度上影响着学生的态度。
2.培养国际理解的态度。对世界的关注与了解、对其他文化的宽容和理解，这样的老师必然会培养他们的学生成为热爱世界和平、关心人类的"全球公民"。国际理解教育重视国际知识的传授的同时，使学生了解各国政治、经济、科技、文化等多元化背景以培养具有国际理解的态度和精神的人才。
(二)教师角色和职能的转变
1.突出指导者角色
指导者是指教师在教育过程中以指引、引导的形式为学生提供学习方向、方法的参考，促使学生自主学习，从而达到学习目的一种方式。教师的目的是促使学生自主学习，自主发展。通过使学生对其校内和校外获得的知识和经验进行反思，和教师一起探讨这些知识经验的可靠性和合理性，同时鼓励学生形成对知识、经验和对他人的知识、经验的判断，并进而认识到各学科知识之间的联系。这种教学方式有助于学生意识到本土文化的特点和局限，是一种跨文化的学习和探究。
2.成为学生的评价者
严密而严谨的评价体系是IB课程的特色之一。评价IBDP课程中，几乎所有的学科都采用了内部评价的模式。教师成为评价者，更多关注的是学生的学习过程，有利于对学生的学习能力做出准确的判断。通过这样的内部评价操作，相关的能力和素养都可以在两份报告中得到一定的反映，形成全面的评价结果。教师的判断可能受到学生以往学业的影响，也有可能对学科领域内的全球学业标准的见解有限，或者深受自己学校的一般标准的影响，因此教师自身素养的提升在学生评价上显得尤为重要。
IB课程的教育模式为教育者们提供了一种新的教育思路和方式。教师角色和地位的转变，对教师职业素质、道德素质、文化素質乃至身心素质都提出了更高的要求。促进学生自主教育，发展教师能力，是当前教育国际化的重要特征。
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