农业信用担保的国际经验及启示

农业信用担保的国际经验及启示（精选8篇）

农业信用担保的国际经验及启示 篇1

秦红松 农业信用担保是在农业信贷领域，为规避因农户等债务人与银行等债权人之间信息不对称造成的风险，确保债权人顺利实现债权，以债务人或第三方的信用及财产作为保证，督促债务人履行债务的经济行为。农业信用担保实质是一种信用手段，既是融资的媒介，又是债权的保障，它在一定程度上迫使农户等借款人传递真实信息，降低了信息成本，银行也由此来判断农户等借款人风险的高低，因而可降低信息不对称条件下逆向选择和道德风险发生的概率，增强了信贷资金的安全。

从制度经济学的角度看，在完全竞争的信贷市场中，农业信用担保机制增大了农户等借款人不偿还贷款的机会成本，促进了农户等借款人的理性投资；同时，农业信用担保增加了银行的信贷合作激励，当信用担保处置价值大于贷款本息之和时，银行在借款人违约后仍能得到足够补偿，其利润预期就会提高。国外农业信用担保的运行概况

美国的农村金融是以商业金融机构和个人信贷为基础，以农业合作信贷机构为主导，以政府农贷机构为辅助的复合型供给体系。在这一体系中，农业信用担保方式主要包括：固定资产抵押，固定资产主要包括土地和住房，其中又以土地为主；流动资产抵押，主要包括大件消费品、设备和农产品；权利质押，主要包括专利、版权、动产票据、产权凭证、应收账款、股权等；担保机构贷款，美国的农业信用担保机构属于政策性担保机构，主要包括农民家计局、农村电气化管理局和小企业管理局。除此之外，美国还拥有健全的农业保险体系、农业信用担保法律体系和个人信征体系。

法国的农村金融组织体系主要由农业信贷银行、互助信贷联合银行、大众银行和土地信贷银行四家银行组成，其中，农业信贷银行在整个农村金融市场上居于主导地位。在这一金融体系下的担保方式主要包括：合作金融下的信用担保，这是法国农民获得贷款的最主要方式之一；个人资产担保，主要包括土地、房屋、大型机器设备等；政策性金融担保机构担保，与之相配套的有良好的农业保险市场、完善的法律体系和大量的农业合作社。

日本的农村金融供给主体以合作金融和政策性金融为主，农户贷款的主要担保方式包括：政府主导下的信用保证保险担保；不动产抵押，主要包括土地抵押和林地抵押；动产债权担保，主要包括牛、猪、蔬菜等动产以及应收账款；自然人担保。除此之外，日本也拥有健全的农业保险体系以及动产评估和信用评级体系。

孟加拉农村金融供给体系的核心是格莱珉银行，农业信用担保方面虽然担保品覆盖范围较广，但整个担保体系是以农户联保为核心，以土地等不动产担保和动产担保为补充，尤其是农户联保贷款是全世界小额信贷竞相学习的对象。国际农业信用担保发展的基本经验

担保多元化应是未来农业信用担保发展的主流格局。伴随着农村居民资金需求的多样化和农户发展水平的差异化，单一的担保方式将难以满足农村金融市场的需求。多元化的农业信用担保机制一方面可以满足资金需求的多样化，另一方面可以扩大获得贷款农户的覆盖面，上述国家的农民之所以能顺利获得融资，与其不无关系。

非有形资产担保应是农业信用担保发展的方向。非有形资产担保也即除固定资产担保和流动资产担保以外的担保方式。农户有形可抵质押资产不足在各个国家都是普遍存在的，同时也是各国农村金融发展共同面临的难题，因此，发展非有形资产担保应成为当前农业信用担保发展的方向。

合理规避风险是农业信用担保发展成功的关键。国际上规避农业信用担保风险的一些行之有效的措施包括：大力发展农业保险；成立农业信用保证基金，以帮助不能偿还贷款的借款者偿还资金；健全融资保险和针对担保机构的再保险机制，以减轻融资机构和担保机构的负担；强化针对借款人的信息收集监控和督促贷款偿还的工作机制。

政府大力支持是农业信用担保发展的坚强后盾。政府对农业信用担保的支持方式主要包括：对各类农村金融组织给予税收、财政补贴、存款准备金率等方面的优惠和支持；引导成立农业信用保证基金；不断健全各项政策体系和法律法规体系；对各类农业保险的发展给予政策支持；直接出资成立政策性金融机构。对我国的启示

一是鼓励各类金融机构入驻农村，实现农业信贷多渠道供给。二是加大担保方式创新力度，实现农户担保方式多元化，积极探索经营权、资产凭证、应收账款、股权、知识产权、大宗设施设备、农产品等抵质押融资方式，金融机构应加大农村金融产品创新。三是加快农村产权制度及配套体系改革，提升农户自我担保能力。四是积极发展第三方农业信用担保组织，实现农业信用担保主体多元化。五是加快保险业发展，实现农业信用担保风险的多途径化解。六是健全法律制度体系，实现农业信用担保的深入发展，对我国《物权法》《担保法》《农村土地承包法》等法律法规中一些农民财产权利和抵押限制条款进行适时修正，以逐步减少对农业信用担保形成的制度障碍，并尽快出台诸如《农业保险法》《农业信用担保法》《民间金融法》《农村信贷征信和违约惩罚条例》《农村金融组织法》等法律法规。

作者：西南大学经济管理学院

农业信用担保的国际经验及启示 篇2

1 国外四类国家或地区对工商资本经营农业的经验做法

1.1 美国工商资本经营农业的形式

土地资源丰富, 经济发展水平较高的国家, 以美欧为代表。自上世纪50年代开始, 美国的农业生产就开始与产前、产后具有联系的工商资本企业通过经济、组织等各方面的结合, 或者通过各种形式的契约合同, 建立起一套稳定的分工、协作关系的体系。美国工商资本企业经营农业之所以能够存在, 主要有两方面的原因。其一, 政府的严格控制和农业社会保障体系完善。“二战”过后, 由于美国的专业化、商品化和机械化的快速发展。随着农业生产规模的扩大, 许多农场主由于农业技术不发达、劳动力缺乏等原因使得无法兼顾农产品的产前、产中、产后的所有工作, 于是许多农业关联产业就不断随着社会需求蓬勃发展起来。其次美国的土地保护制度完善, 利用土地分区管制的方法对本国土地进行严格控制, 所以无需担心工商资本进入农业与农民争夺耕地经营权的状况。最后, 由于美国经济发展水平较高, 非农就业的机会多, 而且美国的农村社会保障体系健全, 所以也不用担心工商资本经营农业对农民利益的损耗和对农业劳动力的挤兑现象。其二, 美国政府提供有效服务。美国政府通过以下两个方面来对农业的发展进行服务。一是在全国范围内兴建物质基础设施 (如电力供应、交通运输、大型机械设备等) 为农业的发展提供便利的商品流通条件。二是组织并完善农业教育—科研—推广体系。美国政府对此体系当中的相关机构进行财政资金上的支持, 由这些机构不断地对农业进行科学研究, 培养现代化农业技术人才, 从而将有利于美国农业发展的技术和知识传递给农民, 使其将潜在的生产力转化为现实的生产力。同时美国政府不仅仅对农业生产提供科学的技术知识, 也为农产品的销售加工、利用、育种和林场管理等方面提供了科学有效的帮助。

美国农工商资本经营农业的形式通过农业结合与农业资本企业的方式和程度不同, 可分为以下两类。

1.1.1 合同制。

即工商资本企业通过和农场主签订合同, 在明确各自职责的基础上, 进行合理的业务往来的一种合同制经营方式。美国的农业合同一般有三种类型: (1) 生产合同。指农户和企业在生产之前签订的合同。合同规定企业向农场主提供种禽种畜、饲料等方面的生产资料, 以及这些生产资料的价格和向农场主提供企业信贷等内容。同时农户提供服务, 如劳动力、房屋、设备等。农户是根据提供的服务获取收益, 该收益通常只占农产品市场价值的一小部分, 因为企业提供的投入是生产成本的主要部分。 (2) 销售合同。合同规定农场主提供的农产品的数量、规格、质量及农产品的价格、供货期限等, 在产品交货之前农户拥有归属权。 (3) 生产销售合同。就是以上两种合同的结合。合同制度不断地普及成为美国现代农业的一大特点, 同时也促进了美国农业生产结构发生很大变化。根据美国农业部资料得知, 合同制农场在美国农场的比例持续上涨, 1991年占10%, 2001年占11%, 则2005年就提高到11.1%。同时, 合同制农场占美国农业总产值从1991年的28%到2001年的36.4%, 2005年则增长到40.7%。随着美国农业企业的迅速发展, 许多农场将更加普及合同制。这种以合同为纽带的经营方式, 其优点有两方面:一是经营的灵活性和积极的主动性。农业的生产和销售是不同的营业者独立完成, 工商资本企业和农场主在合同中就会明确各自的责任, 能够做到经济上、法律上的独立, 各自实行独立核算, 为了各自的利益他们双方都会发挥各自全部的能力来完成业务。二是有利于一体化经营的正常运行。此经营方式是建立了严格的经济责任和稳定的业务往来的关系, 所以他们双方都有义务完成好各自的任务, 同时政府对于实行此经营方式的企业都会有一定的税收优惠政策, 因此此类的经营方式成为美国工商资本企业与农业结合的一种主导形式。

1.1.2 农工商综合体。

即工商资本企业直接渗透到农业领域, 将农业的产前、产后各环节融合到一个完整统一的经营体内, 形成具有垂直一体化的综合经营。这种经营模式, 主要表现为许多大型的农产品企业通过投资购买农场, 从而建立属于自己的农产品生产基地, 或者是实力雄厚的大型农场投资工商业, 为其农产品找到合适的销售渠道。农工商综合体不但具有实力较强、规模较大、经营范围较广等特点, 而且这种模式一方面有利于将生产和服务集为一体, 减少农业经营各环节之间的交易费用, 降低经营成本。另一方面, 这种完全垂直的农工商一体化可以在内部各部门之间进行平衡盈亏, 使得公司总体保持盈利状况, 对于产品进入加工和投入市场的速度也有所加快。2005年, 美国大约有0.9%的农场属于农工商综合企业, 约占美国农产品总产值仅有5%。

1.2 巴西工商资本经营农业的经验做法

1.2.1 政府积极扶持, 推动农工商联合体发展。

巴西土地资源丰富, 经济发展水平较低, 但巴西政府对工商资本经营农业具有明显的推动作用。其主要体现在这两个方面:一是巴西政府对农业投资有优惠的政策, 例如信贷、价格、税收政策和农产品最低保护价政策。农业信贷可以分为种植、投资和销售三种, 主要根据土地占有面积、农业产值、农业现代化水平和农业生产率来进行发放依据。据资料显示, 政府规定, 所有的商业银行将30%的存款必须用于农业信贷, 其年利率最高可达到12%, 对于中、小型生产者分别在利率上可优惠9%和6%。同时在税收优惠方面, 只要土地的利用率在90%以上并占地25hm2以下的, 居住在农村的地主都可免土地税。巴西政府不但提供多种优惠政策, 而且还提供土地和基础设施, 从而大量吸引外来资本开发本国的国内市场。二是政府直接参与其中, 建立具有国有性质的农工企业, 从事生产活动。政府机构与本国的工商资本企业还有跨国公司合作共同建立新型的农工商一体化的联合企业。由于拥有较充足的资金和先进的技术装备, 因此使得此类联合企业集约化程度高、生产力水平也高。如巴西东北部的开发管理局和斯特列食品公司联合投资建厂, 在南巴伊亚地区共同建立可可、奶牛生产基地, 同时还建立了其他奶制品的工厂。由于巴西政府的大力扶持和积极参与, 使得巴西的农工商联合企业发展迅速。许多其他国家 (日本、美国、加拿大等) 都与巴西国营或者私人企业联合共同在巴西建立了大批的农工商企业, 使得巴西的农产品精深加工和资源利用都得到了极大的提高。

1.2.2 积极发挥农业合作社作用。

随着农业经济活动越来越多地被外来因素影响, 农民的经济利益和力量受到了很大的威胁, 如果农民想要不断地接触市场并有效地控制他们的产品营销, 农业合作社是潜在手段。巴西的农业合作社对于农业的发展具有很大的影响力。农业合作社作为巴西主要的农业行会组织。这些合作社组织里的专业性合作社是领导者, 相当于不以盈利性为目的的民营企业, 实行股份制, 每个会员都有一定数额的股份。其主要任务是向农户提供农业生产、农产品销售渠道的咨询和技术帮助、组织个体农户联合生产销往国外的农产品等。巴西现有的各类合作社有5500多个, 同时覆盖面很广, 在农牧业、消费服务、劳动、技术等12个领域均有涉及。巴西的农业合作社为本国的农业产业化、供销一体化都发挥了积极的作用。

1.3 日本工商资本经营农业的主要模式

日本土地资源稀缺, 经济发展水平较高, 是一个人多地少的国家。据了解, 日本的农产品一般都以进口为主, 因此对于工商资本进入农业受到严格的限制。目前, 日本的农业发展主要有两大模式:

1.3.1 以工商资本为主的垂直一体化经营模式。

这类经营模式又可以细化分为两种具体形式: (1) 直营型。即由实力雄厚的大型工商企业通过购买农户的土地, 建立自己的养猪场、养鸡场等, 同时利用农业科学技术的发展, 实行农业产业化经营。但是日本不像美国一样具有丰富的土地资源, 由于日本的土地资源稀缺, 地价高涨, 许多的农户不愿意将土地出售, 使得直接经营农业这种形式由于缺乏土地要素, 从而其发展受到很大的限制。 (2) 委托型。即由大工商企业通过签订合同的形式委托农场主或农户生产经营的一种形式。大工商企业会为农场主或农户规定使用的农艺、品种、质量等要求, 农户要在规定的时间向大工商企业提供符合标准的农副产品。

1.3.2 以农协为主体的平行一体化经营模式。

对于农业经济合作组织的发展, 起到领导性作用的就是日本农协。农协, 全称为日本农业协同组合, 在1990年以前被称为产业组合。经过上百年的发展, 农协现在的组织结构、管理机制、事业经营等方面都已经形成了稳定的体系。日本农协成为了集农业、农村、农民为一体化的综合性社区组织, 农协对日本农业的发展发挥着举足轻重的作用。农协不但作为政府和农户沟通的桥梁, 一方面农协要接受政府在法律、财政、税收方面的优惠政策的同时成为了政府全面执行国家的农业政策的组织, 另一方面要成为农民的代言人, 提高农民的政治和经济地位。而且, 农协也为分散的农户和市场企业实现有效衔接的重要作用。日本农协的业务范围非常广泛, 不但为农户提供农资供应、技术指导、信贷、保险、产品销售等“一条龙”服务, 而且为大市场企业提供优质、价格适宜的农产品, 从而促使了日本农业的现代化发展。

1.4 菲律宾工商资本经营农业的做法

菲律宾土地资源稀缺, 经济发展水平偏低, 经济主要是以农业为主。农业的发展和增长对菲律宾的整体经济有很大的影响。菲律宾政府主要采取鼓励和扶持“资本家下乡”, 走“农户+企业”的农业发展道路。通过政府帮助, 许多跨国公司和本国资本家全面地控制了农业的土地交易、金融保险、农产品的加工、流通、生产和销售、基础设施和技术服务等多方面的领域。然而大多数农民只能从事小型的养殖业和种植业, 大量的小型企业农户被大公司挤压下破产, 被迫失去了土地成为农业的打工者。菲律宾的农业被其他国家的企业所控制, 不到20年的时间, 传统的小农遭到大面积的破产。许多农民由于没有土地所种, 只能涌向城市地区, 但城市经济发展也不景气, 导致国家经济衰落, 失业严重, 形成了恶性循环。直到上个世纪60年代中期开始, 菲律宾政府才意识到本国现代化道路的错误, 进行了收购土地资本家的土地, 归还给农民和流民, 这项农业改革的道路仍然继续着。

2 国外工商资本经营农业对我国的启示

我国工商资本经营农业的发展在日益扩展, 政府对于工商资本进入农业应该保持谨慎态度, 我们可以根据国外这四类国家对于工商资本进入农业的措施来完善我国工商资本经营农业的发展。

2.1 加强引导, 注重工商资本对农业产前、产后环节的投入

我国应该将工商资本企业经营农业同各地的农业产业发展联合起来, 鼓励工商资本企业不断渗透到产后的加工、销售、储存和技术服务等领域, 促进农产品的增值。同时, 必须坚持资本、技术、农民三位一体化的原则, 依靠科技和资本的力量, 完善我国农产品的深加工产业链, 不断挖掘农产品的附加值。合理引导各类资本投入到我国农产品市场, 提高我国农产品的标准化建设。

2.2 建立合理的利益分配机制, 创造良好的合同执行法律环境

美国的农工商一体化让我们认识到, 一方面工商资本企业应该建立合理的利益分配机制, 使得农户不但可以收到初级产品的收益, 同时对于农产品的加工、销售环节的增值也可以享受到利益。另一方面创造良好的合同执行法律环境有利于企业和农户明确自己的职责, 更好地发展工商资本经营农业。在我国, 一些政府也曾组织参与过大规模农产品的产销衔接, 可是效果不是很好。对于农户和企业的违约都没有明确的制裁措施, 使得农户和企业都得过且过, 聚聚散散, 没有形成稳定统一的共同体。因此, 政府应该本着互利共赢的原则制定合约, 明确双方责任, 建立合理的制裁措施。

2.3 大力发展高效率的农业农民合作组织

日本的农协对日本的农业发展起到了很大的作用。对于我国来说, 也应该建立起代表农民自己利益的合作组织。此类的合作组织有利于反馈广大农民的意愿, 使得农民作为一种整体的力量, 更能代表农民的利益。在进入市场的过程中, 可以抵制中间盘剥, 提高农民的对话地位。同时许多农业企业可以直接通过农业组织来购买价格合适、质量良好的产品, 可以减少企业的中间成本。

2.4 提高政府的参与度, 加强政府的扶持力度, 完善农村社会保障体系

从我国现在的工商资本经营农业的现状来看, 无论是工商企业、农户还是市场都处于不成熟的阶段。政府应该从四个方面来支持我国工商资本经营农业的发展。

2.4.1 夯实基础, 加强我国农业基础设施的建设。农业基础设施是农业快速发展的必要条件, 又是增强农业发展后劲的基础, 农业基础设施不但可以给农业发展带来好处, 同时它也具备着很强的正外部性。农业基础设施的完善也有利于提高农村建设和农民的生活质量。

2.4.2 转变职能, 为工商资本发展农业搭建信息服务平台。政府可以加大“三农”政策宣传力度, 为资本企业提供有关政策和法律法规方面的服务信息。一方面可以及时发布土地流转、农产品产销等信息, 另一方面可以起到“桥梁”作用, 帮助农户和企业联系各大高校的科研组织机构, 提高土地的利用率和产量值, 降低生产成本, 从而增加农民的收入, 提高企业的利润。

2.4.3 通过各种优惠、扶持政策鼓励和扶持工商资本经营农业, 由于工商资本企业众多, 我国政府应该严格实行企业的准入资格制度, 规范工商资本下乡。对于符合要求的工商资本企业, 政府可以通过税收、信贷来降低工商资本企业经营农业的成本。

2.4.4 由于农户将土地出租之后就失去了最后的保障, 我国政府完善农村的社会保障体系, 不但要完善医疗养老保险制度, 而且也应该建立农村失业保险体制。

摘要：工商资本经营农业在我国发展农业中扮演着越来越重要的角色。依据土地资源禀赋与经济发展水平的不同, 研究分析了美国、巴西、日本、菲律宾这四类国家工商资本经营农业的一些经验, 以期对我国工商资本经营农业发展提供借鉴和启示。

关键词：工商资本,农业发展,国际经验与启示

参考文献

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农业信用担保的国际经验及启示 篇3

关键词：农业建设项目；项目后评价；经验启示

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1002-1302（2014）07-0461-02

收稿日期：2013-10-29

作者简介：何龙娟（1981—），女，湖南永州人，博士，工程师，从事农业经济管理与发展战略研究。E-mail： hlj.bnu@163.com。

通信作者：陈伟忠，副研究员。Tel：（010）65910324。项目后评价作为项目建设程序的一个重要环节，是对项目决策、实施过程、运行效果等情况进行全面系统的评价，改进投资效益、提高决策水平的重要工具与方法[1]。2004年国务院提出建立政府投资项目后评价制度之后，农业部出台《农业基本建设项目管理办法》，把后评价纳入项目基本建设管理的内容体系中。近年来，党中央、国务院先后出台了一系列强农惠农富农政策，农业投入持续增长，投资规模不断扩大，农业建设项目不断增多，各级政府和社会各界对农业投资效果和影响十分关注。学习和借鉴发达国家和国际组织开展项目后评价，加快推进农业建设项目后评价工作，逐步完善农业建设项目管理的理论和方法体系，对于提高政府农业投资的效益与水平，促进我国农业又好又快发展具有重大的意义。

1项目后评价工作的国际经验启示

一些发达国家和国际组織在开展项目后评价工作过程中，积累了丰富的理论知识和实践经验，已形成完善的法律规则、明确的管理机构、科学的方法程序、专职的人员队伍和有效的结果反馈机制，对我国推进农业建设项目后评价工作具有重要的借鉴意义。

1.1政府重视是开展后评价工作的前提

各国政府把后评价作为制定政策方案、进行项目管理的一个重要工具，重视法律法规建设、成立后评价专业机构、保证评价经费，以确保项目后评价工作顺利进行。加拿大联邦政府上世纪80年代开始部署开展项目的效率和效果评价，在国家审计总署总审计长办公室设后评价处[2]；韩国1983年颁布《政府投资机构管理基本法》，明确后评价是项目投资管理的重要内容，在经济企划院设绩效评价局；美国政府制定《政府行为（或项目）执行情况评价法》，要求1998年以后所有政府投资项目都要进行后评价，在会计总署设立后评价机构[3]；英国1998年制定《公共服务协议》，设立政府公共支出效果考核目标，还成立后评价协会协调各部门开展后评价工作[4]；澳大利亚政府规定项目投资的2.5%作为后评价费用，以保证后评价的顺利开展。

1.2科学的评价体系是开展后评价工作的依据

系统完善的项目后评价体系确保了后评价工作的科学性、客观性和全面性[5]。目前，发达国家大都建立了科学合理的后评价体系，评价内容贯穿了项目设计、建设管理与实施效果等整个过程，评价指标涵盖了财务、经济、环境影响、社会效果等诸多综合领域，评价方法包含了对比法、调查法、综合评价法、逻辑框架法和项目成功度法等定性与定量方法，形成了一个全过程综合分析和全面评价的完整体系。如美国建立了系统、客观的公益性项目后评价体系，构建量化的项目评价指标体系及评估标准，采取横向对比、量化分析、统计模型等方法，对项目的投资效率、实施管理、效果影响与可持续性等内容进行评估分析。德国水利工程项目后评价基本内容包括项目的过程、效益、影响和持续性四个方面，逻辑框架法是广泛采用的一种评价方法。

1.3专职评价队伍是开展后评价工作的基础

重视后评价人员的专业知识和能力，配备精干得力专职人员、聘请后评价专家完成后评价工作。印度拥有世界上规模最大的后评价机构和人员，项目后评价的全过程（从收集基础资料到编制后评价报告）完全由专职后评价人员完成，保证了后评价工作的质量和效率。英国、美国都选用部分外部评价人员或评价小组专门从事具体项目后评价，如英国海外开发署负责后评价人员共10人，每年聘请专家约30人。

1.4结果反馈应用是开展后评价工作的目的

建立健全后评价结果反馈机制，重视成果管理、推广和应用，将评价结果成为规划制定、项目审批、投资决策、项目管理的重要依据。如世界银行采用出版各种报告，建立后评价信息管理系统，召开成果研讨交流会等形式推广后评价成果；美国联邦政府和各州政府将后评价结果作为公益性项目投资决策的重要参考依据。评价结果反馈还呈现高层化、社会化、合法化特点，如瑞典海外开发机构的后评价报告直接向国会汇报[6]；美国国际开发署可向国务卿、副总统或总统汇报评价情况，国会定期举行项目评价听证会。

2我国农业建设项目后评价工作现状

目前，各级农业部门高度重视农业建设项目后评价工作，积极部署、开展了与后评价相关的一些基础性工作，制定了一系列规章制度，开展了专门的课题研究和实践探索，取得了较好的效果，为尽快推动后评价工作积累了经验，奠定了基础。但是农业基本建设项目后评价工作进展缓慢，依然是项目建设管理中的薄弱环节。

2.1制定政策规定，强化了规范指导

在加强农业建设项目前期工作和强化项目信息管理、队伍培训、制度建设的同时，各级农业部门制定了一系列政策规定，为开展后评价工作提供了指导依据。2004年农业部出台《农业基本建设项目管理办法》和《农业基本建设项目申报审批管理规定》、《农业基本建设项目招标投标管理规定》、《农业基本建设项目竣工验收管理规定》、《农业建设项目监督检查规定》等一系列规章制度，将后评价纳入项目基本建设管理的内容体系，为开展农业建设项目后评价工作打下了制度基础[7]。一些地方农业部门也制定了开展项目考评的操作办法。如江苏省农业委员会专门制定了《农业项目考评办法（试行）》，对农业项目的管理、实施和效益的具体评价办法做了详细规定，针对部级的生猪标准化养殖、农产品质检站、农村清洁能源等七类重点项目设计了不同的绩效考核指标和评分标准，为开展农业项目考评试点工作提供操作规范[8]。

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2.2开展专题研究，强化了理论支撑

近两年，农业部专门组织专家对农业建设项目后评价的方法和实施问题进行了系统研究，初步形成了后评价工作的基本依据。一是设计了多层次的后评价指标体系和评分标准，采取定量指标和定性指标对项目建设的决策实施管理、效益效果、运行可持续性等内容进行客观评价。二是拟定了后评价工作的操作程序和指南，明确目的、要求、内容、机构、人员、程序、方法、成果应用等。三是开展了后评价实证研究，在云南、江西、湖北三省选取了多个已建成并运行2～3年的种子工程、植物保护工程和畜禽良种工程项目进行了后评价实证。这些研究和实践为进一步细化完善后评价指标和评分标准，形成适用不同行业和领域农业建设项目的后评价方法体系奠定了基础，也为提高后评价工作的科学性、针对性和可操作性提供了有力的理论支撑。

2.3开展实践探索，强化了工作基础

结合农业项目检查、绩效管理等工作，一些地方农业部门开展了后评价实践探索。广东、云南等省农业厅在财政支出项目绩效管理与评价工作中，对农业基本项目管理实施情况、资金到位及核算情况、任务完成及运行效益情况进行了检查评价；浙江省农业厅在农业项目管理工作中，实行农业专项资金项目建设后评价制度，对农业项目的运行和预期效果等情况开展检查；江苏省农业委员会要求省、地、县3级农业部门按照相关办法和指标对七大类部级农业项目的管理、实施和效益等情况进行评估考核。这些探索对进一步规范、完善农业基本建设项目后评价奠定了坚实的工作基础。

目前，我国农业基本建设项目后评价工作还处于起步阶段，全面开展仍存在一些制约因素。一是评价方法不统一，农业建设项目“点多、面广、量大、分散”，检查考核方法、依据、指标、内容存在差异，评价方法不一致。二是评价管理机构和人员专业性不强，后评价主要由农业建设项目管理部门和行业部门共同管理、实施，缺乏专业的后评价管理和实施机构及专职的后评价人员。三是评价机制不健全，农业部门还没有对后评价工作进行统一部署，尚未形成统一的后评价管理办法和相关工作机制，中央和地方政府缺乏开展农业建设项目后评价工作的操作依据。四是评价经费缺乏，各地的评價相关经费由财政绩效考核工作经费或其他事务费支出，不能保证工作的积极性和持续性。

3推进我国农业建设项目后评价工作的几点建议

3.1建立分级的后评价管理-执行体系，明确责任与分工

按照“统一领导，分级管理”的原则，分部、省、地方三个层次进行管理。农业部增设负责全国农业建设项目后评价的组织，制定相关的政策、法规、条例和实施办法，下达后评价工作计划，审核、监督后评价机构的后评价报告和结论，并及时反馈和应用后评价成果等。省级农业主管部门设立专门的后评价管理机构，落实中央和农业部有关后评价的政策、法规和条例，制定本省的后评价实施办法，选择后评价项目，审核、监督后评价机构的后评价工作，向农业部提交审核报告。地市（县）级农业主管部门组建后评价管理机构，配合省级后评价机构开展后评价工作，及时向省级后评价机构提交相关报告。

采取“市场参与”的原则开展实施后评价工作，评价主体接受管理部门委托，遵循独立客观原则开展工作。评价主体的选择可有两个思路：一是委托具有相应资质的工程咨询公司等第三方后评价咨询机构，二是单独成立专门的后评价中心，专门负责农业建设项目后评价工作，以确保后评价结果的真实、客观、科学、有效。

3.2建立后评价方法体系和操作规程，健全工作制度

尽快修正和完善后评价指标体系，使其具有综合性、可操作性和可对比性。在现有项目分类管理框架下，根据农业种植、畜牧养殖、农村能源、质量安全等行业项目特点和后评价关键内容，采取共性指标与个性指标结合的方式，进一步细化后评价指标和评分标准。同时，尽快制定统一的农业建设项目后评价操作规范，包括农业建设项目后评价方法、农业建设项目后评价指标体系操作手册和农业建设项目后评价暂行办法等，明确后评价的对象、方法、内容、程序、主体和人员等，使后评价工作做到有规可依、有章可循。

3.3建设后评价人才队伍，确保评价专业性

农业建设项目后评价的技术性和专业性很强，需要一支涵盖农业科学、项目评价、战略政策、会计审计等领域的高素质后评价人才队伍。建立后评价专家库，在高等院校、研究所和企业选择具有大型项目后评价或农业建设项目监管经验的人员作为专家。采取多种方式定期开展后评价人才培训，提高后评价人员的业务水平。制定后评价人员的素质与能力等从业资格标准，建立后评价专业人员资格认证和考试制度，以促进后评价健康、规范发展。

3.4明确后评价经费来源，实现收费标准化

借鉴国外经验、结合我国实情，确定农业建设项目后评价的经费来源和收费标准。农业建设项目是政府投资、公益性为主的项目，各级政府应将后评价经费纳入项目投资费用当

中，收费标准根据项目的类型、规模确定，明确后评价经费所占投资额比重。另外，可设立专门的后评价工作基金，对重大项目的后评价经费做到专项拨款、专款专用，使后评价工作经费有保障、有标准。

3.5开展后评价工作试点，分步推进实施

先行选择具有代表性和示范指导意义的项目开展后评价试点工作，并分项目类型、分地区逐步推进后评价实施工作。试点工作按照拟定的后评价方法、程序、评价指标等操作规程进行，重点开展后评价项目选取、评价人员确定、组织实施、评价指标应用、评价报告撰写、验收审查等方面工作。通过试点，完善后评价的方法、体系、参数及政策法规，为全面开展农业建设项目后评价工作提供经验。

3.6建立后评价成果反馈机制，促进后评价成果推广应用

加快形成后评价成果快捷反馈机制，以保证后评价成果得到推广和应用，并满足不同决策层的需求。在反馈形式上，通过出版后评价报告，召开后评价成果研讨会，组织经验交流学习，建立成果交流推广信息平台等方式，实现后评价成果共享；并将后评价成果及时提供给相关部门和机构做参考，作为今后项目规划制定、项目审批、投资决策、人员绩效考核的重要参考依据，

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农业信用担保的国际经验及启示 篇4

一、世界范围内就业问题的产生与发展

就业是工业文明出现以来，困扰人类社会的一个历史性难题。

工业革命以后，失业成为世界各国普遍存在的一种社会经济现象。其基本表现是大量劳动者游离于经济发展过程之外。因为所谓工业化、现代化，本质上是一个资本、技术不断替代劳动力的过程，是一个在物质生产领域不断减少就业的过程。随着工薪收入方式的普遍化，以及劳动者对工作岗位依赖性的增加，就业率的降低不仅带来了各种社会矛盾，而且减少了总需求，影响经济的正常运转。

以前苏联为代表的计划经济国家曾经在表面上实现了完全就业，但是以牺牲经济效率为代价的。为了提高经济效率，这些国家开始向市场经济体制转轨。而作为现代市场经济，失业是其无法避免的一个逻辑前提，失业率的高低与商业周期有密切的关系。在大量劳动力已经转移到第三产业的情况下，西方国家依然存在大量的失业者。他们所谓的“充分就业”，一般含义是指失业率低于4%。

由于各国在经济发展阶段、人口、文化传统及政治制度上存在很大的差异，就业问题在不同国家的表现也不一样。二战以后的西方福利国家政策，给了失业者基本的生活保障;虽然还没有从根本上解决就业问题，但大大缓和了因失业而引发的社会矛盾。多数发展中国家，则没有能力为失业者提供基本生活保障，失业率又大大高于西方国家，成为影响社会安定的一个重要因素。 中国是一个发展中国家，人口基数大，又处于体制转轨的特殊时期。对于我国就业问题的复杂性、长期性和艰巨性，应当有一个充分的估计。

(一)西方政府对就业问题的态度和政策的历史变迁

工业革命直至20世纪30年代的很长一段西方历史中，就业问题没有被先行工业化的各国政府纳入自己的工作范围。当时流行萨伊的“供给创造需求”、马歇尔的“市场供求决定论”等古典经济学观点，认为劳动力市场与商品市场没有什么区别，商业周期中的供给过剩会自动地恢复，政府对劳动力市场的任何干预都是有害的。而事实上，失业成为这些国家长期存在的一种社会不稳定因素。

1929年开始的全球经济大萧条，导致了空前的高失业率。长时间的经济停滞和社会动荡，动摇了人们对古典经济学的信任，要求政府出面干预的呼声越来越高。在这种形势下，凯恩斯主义经济学应运而生。1933年，美国罗斯福政府出台“新政”，从此拉开了政府干预市场，特别是劳动力市场的序幕。

二战以后，西方国家与就业有关的另一项改进是福利国家政策的普及。福利国家政策虽然不直接解决就业问题，但为失业者提供了基本的生活保障，缓和了因失业引起的社会矛盾。与此同时，随着西方选举制度上的改进，就业问题逐渐成为各国政府社会、经济政策的一个重要着眼点。半个世纪以来，在政府的积极干预下，西方国家基本上没有出现过二战前那样的大萧条和大规模失业，社会稳定程度也大为提高。

1973年第一次石油危机之后，战后的“黄金发展时期”结束，西方国家的失业率大幅度上升，西方国家开始反思凯恩斯政策，提出了所谓“福利陷阱”问题。即过高的福利降低了失业者寻找工作的积极性。宏观经济政策上则转向货币主义和新自由主义。但是，西方经济政策和社会政策的调整，并没有改变各国政府在就业问题上的积极态度。促进就业依然是西方国家社会、经济政策的一个重要组成部分。

(二)发展中国家与西方国家在就业问题上的区别

二战以后，绝大多数发展中国家取得了政治上的独立，但在经济上仍然依赖于西方国家。前苏联解体之后，过去社会主义阵营国家的政府，也都采取了改革开放的政策，与西方国家在经济上的联系越来越密切。经济全球化的趋势越来越明显。

与西方国家不同的是，多数发展中国家(包括我国)依然处在工业化的较低发展阶段，经济呈现明显的二元结构特征。即同时存在着农村的传统产业和城市的现代产业，而且大部分劳动力分布在农村的传统产业。

发展中国家的现代产业部分，迫于国际市场的竞争压力，生产趋向资本或技术密集型方向发展，人力资源上存在严重的结构性矛盾，新增就业机会远小于失业人数的增长。同时，由于市场经济体制自身的特点，城市地区的就业率，不可避免地要随着商业周期的变化而发生较大波动。 更大的冲击来自农村。按照发展经济学的说法，在农村的传统产业中，劳动力的边际生产率接近于零。也就是说，农村传统产业中存在着大量低成本的剩余劳动力。在国家工业化的过程中，他们不可避免地要进入城市寻求工作机会。农村剩余劳动力源源不断地流入城市，参与工作岗位的竞争，其供给能力大大超过现代产业对劳动力的需求。这一方面有效地抑制了工资成本的上升，另一方面则大大增加了城市就业的难度。

因此，发展中国家面临的就业问题，要比一般西方国家困难得多。其主要区别是：

1.人口增长过快加大了就业的困难

1950年以来，西方国家的人口仅增加了4亿，发展中国家的人口却增加了31亿。目前世界人口总数中，发展中国家占了80%以上。上个世纪70年代以后，西方多数国家的人口出现了负增长，一些体力劳动岗位出现空缺，吸引了一部分发展中国家的劳工来就业。与此同时，多数发展中国家的人口增长却出现了难以抑制的势头，适龄劳动力的大量增加，进一步加重了就业方面的困难。

2.就业质量远低于西方国家

近年来，西方国家不但失业率普遍下降，而且劳动条件大大改善;周工作时间普遍低于40小时，福利国家制度覆盖了所有的本国公民。由于最低工资法案的实行和高新技术产业的迅速发展，劳动者的工资水平也有了显著提高。多数发展中国家则没有建立最低限度的社会保障制度，保护劳动者基本权益的有关法规也不健全。因此，大部分的城市就业是在非正规部门实现的，劳动条件差、工作时间长，工资低且不能按时发放，劳动者的合法权益得不到任何保障。

3.失业率长期居高不下

发展中国家经济的二元结构，决定了其失业率必然高于西方国家。上个世纪90年代以来，多数西方国家的失业率基本稳定或呈下降趋势。近年来，美、英、荷、澳、加、瑞典等国的失业率已达到或接近充分就业水平(4%);法、德、意等国的失业率虽然较高(10%左右)，但也呈明显下降趋势。而绝大多数发展中国家的失业率则居高不下甚至继续攀升，部分国家高达15%以上。原来就业问题解决得比较好的东南亚国家和地区，在亚洲金融危机的打击下，近年来的失业率也明显上升。总之，西方国家的失业率明显地随经济周期波动;发展中国家的失业率则长期居高不下，解决起来要比西方国家困难得多。

在很多发展中国家，失业与贫困之间已经形成了恶性循环，成为社会不稳定的一个重要因素。

(三)促进就业成为世界各国政府经济、社会政策的优先目标

尽管发展中国家与西方国家在就业问题上面临的挑战和困难程度有很大区别，但所有国家的政府都把促进就业作为自己经济、社会

政策的优先目标。这不仅仅出于各国政治家争取选民的需要，更重要的是，“增加就业，消除贫困，保持社会安定”已经成为一种国际共识。

1995年在哥本哈根举行的联合国社会发展首脑会议上，促进就业和消除贫困成为与会各国领导人最为关注的问题。会议承诺：“把促进全球充分就业作为各国经济和社会政策的基础，尽最大努力使所有的劳动者通过自由选择的、生产性的就业和工作而获得有保证的、可持续的生活条件”。各国政府首脑在会议通过的《宣言》中达成以下共识：“我们承诺将促进充分就业作为经济和社会政策的一个基本优先目标”;“提倡能够最大限度创造就业机会的经济增长模式”。

国际劳工组织召开的“全球就业论坛”会议通过《全球就业议程》，《议程》强调：“使经济增长和繁荣的潜力得以发挥的基本条件是，生产性就业被置于经济和社会政策的核心位置，使充分的、生产性的和自由选择的就业成为宏观经济战略和国家政策的总目标。”

在各国政府的具体实践中，采取了许多不同的政策和措施来促进就业。

二、国际社会解决就业问题的政策措施和基本经验

从经济分析的角度讲，就业增长取决于两个要素，一是经济增长，二是就业弹性(即就业增长速度与经济增长速度的比值，或者说每一单位经济增长所带来的就业增长)的增加。各国政府为增加就业所采取的一切措施，都是围绕这两个要素展开的。

在增加就业问题上，发展仍然是硬道理。如果没有经济总量的增长，无论采取什么措施，就业状况也很难改善。因此，二战以后，西方国家政府一改过去的不干预态度，采取了积极的财政政策和货币政策，例如大规模减税和反周期的货币政策，来保证宏观经济持续、稳定、健康的增长，尽可能将失业率控制在一个社会可以接受的水平上。

然而，国内外的实践表明：经济高增长并不一定带来较高的就业增长;资本高投入也不会自动地转化为就业机会的扩大。例如，资本密集型的经济增长模式，不仅不增加就业，还有可能减少就业。因此，在保持较高经济增长速度的同时，政府增加就业措施的重点，是鼓励就业弹性高的经济增长模式，引导本国民众选择适当的就业方式。

从二战以来的各国实践来看，除了大家熟悉的宏观经济政策外，解决就业问题的政策措施，主要有这样几条：鼓励、扶持中小企业的发展;完善就业服务和职业培训体系;改进失业保障制度;协调劳资关系;发展教育事业等。

(一)鼓励发展中小企业

各国对于中小企业的定义和划分标准不完全相同，多数西方国家把职工人数少于250人的企业称为(中)小企业。

国际经验显示，中小企业在解决就业问题上发挥着极其重要的作用。据国际劳工组织估计，在经合组织国家中，中小企业在创造的就业岗位占当年新增就业的60%左右。虽然世界各国处于不同的经济发展阶段，但在这一点上没有什么区别：中小企业数量一般都占企业总数的95%以上;就业人数通常超过国内就业人数的50%;创造的产值接近GDP的一半。除此之外，中小企业在国民经济中还有鼓励技术创新、保持市场活力的作用。从行业分布来看，中小企业比重最高的是服务业，其次是制造业。

因此，各国政府都非常重视中小企业发展，给予积极的政策支持。这些政策措施主要包括：提供资金上的支持;营造良好的经营环境;建立社会化的服务体系，鼓励自主创业等。

1.提供资金上的支持

在资金扶持政策上，各国都有自己独特的做法。从大的方面，可以分为以德国、法国为代表的税收优惠及财政补贴援助模式和以美国、日本为代表的贷款援助模式。

前一种援助模式中，德国侧重于税收优惠政策，法国侧重于财政补贴政策。这与前者实行的联邦制政体(地方自治)，后者实行的单一制政体(中央集权)有很大关系。后一种援助模式中，美国主要采取的是贷款担保方式，日本则主要靠政府建立的专门金融机构，为中小企业提供低息贷款服务。这与历史上的两国政治理念和政府运作习惯上的差异有很大关系。

德国1984年开始实行对中小企业有利的特别优惠条款。目前针对中小企业的税收优惠政策主要有：(1)对大部分中小手工企业免征营业税;中小企业营业税起征点从2.5万马克提高到3.25万马克，对统一后的德国东部地区营业税的起征点更是从15万马克提高到100万马克;(2)将中小企业的固定资产折旧率从10%提高到20%;(3)所得税下限降低到19%。此外，设立财政专项基金，为中小企业的技术开发提供资助。

法国财政补贴的主要做法有：中小企业每新增一个就业机会，政府给予一定数量的财政补贴;对每个雇佣学徒提供1.6万法郎的经费补贴;对中小企业研究开发经费可补贴其投资的25%;对雇佣青年和单身妇女的中小企业业也给予一定数量补贴;对节能企业，每节约1吨石油补贴400法郎。此外，新开办的中小企业免征3年所得税，固定资产折旧率提高到25%。

美国中小企业局(SBA)的主要任务，是以担保方式鼓励银行向中小企业提供贷款。具体做法如下：(1)一般担保贷款。对75万美元以下的贷款提供总贷款额75%的担保;对10万美元以下的贷款提供80%的担保，贷款偿还期最长可达25年。(2)对少数民族和妇女所办中小企业，可提供25万美元以下、贷款额度90%的担保。(3)对中小企业急需的贷款，提供50%额度的少量“快速车道”担保。(4)对出口及国际贸易企业的贷款担保，做法与一般担保基本相同。

日本对中小企业的贷款援助以政府设立的专门金融机构为主。目前，这样的金融机构有“中小企业金融公库”、“国民金融公库”、“商工组合中央金库”、“环境卫生金融公库”、“冲绳振兴开发金融公库”等。他们向中小企业提供低于市场2~3个百分点的较长期限的优惠贷款。此外，日本政府还设立了“信用保证协会”和“中小企业信用公库”，为中小企业从民间银行贷款提供担保。

此外，西方国家还通过创立风险投资基金的方式为高技术型中小企业提供融资渠道。在这方面最成功的例子是美国股票市场的“第二板块”――NASDAQ。

2.营造良好的经营环境

在营造良好的经营环境方面，政府的作用是最重要的。各国共同的做法是：(1)鼓励创办中小企业;(2)简化各种行政管理和税收手续;(3)保证中小企业获得一部分政府采购份额;(4)制定鼓励中小企业进行资本积累的政策;(5)维护公平的市场竞争环境。此外，西方国家历史悠久的行业协会(商会)，在为中小企业提供技术、管理、出口等方面的服务上，也扮演着重要的角色。

法国政府设立了“国家创建企业委员会”。这个委员会集中了所有行业的合作伙伴，专门负责接待希望成为中小企业主的人，并为他们提供各种帮助和建议。根据他们的能力、物力和财力，在他们原有设想的基础上，为他们免费修改、设计和规划各种创业方案。此外，成立了“企业手续中心”和“

创建企业信息中心”;帮助中小企业办理各种与创办有关的手续，发布有关中小企业的最新消息，以增加它们的市场机会。

在简化行政和税收手续上，法国政府采取了“一次性申报”措施，来简化中小企业面临的各种手续办理，同时扩大减免税的范围，缩短行政机构的答复期限。巴西则推出了为中小企业服务的“方便计划”，即联邦、州和市三级政府合署办公，建立专门为中小企业服务的办事处，业主在1天时间内可以办完消防、环保、卫生、工商、税务等几十个政府部门的手续。

美国的《1952年小企业法》规定，政府采购合同要按一定的比例留给中小企业。美国中小企业局作为这一规定的执行单位，具体负责筛选和管理这些采购合同。中小企业局有权将一些大的政府采购合同分拆为小合同，以便中小企业能够获得;还为争取获得政府采购合同的中小企业提供“能力证书”。政府是美国最大的产品和服务的消费者。目前每年的政府采购额中，有25%留给中小企业，其中5%必须留给妇女开办的中小企业。

鼓励资本积累的主要方式是前面已经提到的减免税和加速折旧措施。有些国家把减免税措施范围，扩大到中小企业的投资者身上。

为了维护公平的市场竞争环境，西方各国不仅制定了“反不正当竞争法”，而且政府设立了专门的机构来接受中小企业的投诉。

3.提供社会化的信息、咨询和培训服务

中小企业规模小，需要外部提供市场、管理、技术上的信息、咨询和培训服务。政府提供此类社会化的服务，是向中小企业提供帮助的最佳切入点，比单独的扶持政策要有效得多。

为中小企业提供市场信息服务的主要方式是利用互联网技术，建立各种信息服务中心。从各国的情况来看，此类信息服务网络的主要功能有两个：一是以各种方式，如书面材料、电子布告板、软件等，直接为中小企业免费(或低价)提供或发布各种市场信息;二是在各种社会化服务机构和中小企业之间，建立起一个便捷的联络渠道。这方面比较著名的有美国的联系网络(LINKS)和英国的“工商联系网”。

在中小企业的管理、技术培训问题上，英国从80年代后期开始，制定了全国统一的培训大纲，在沃里克大学牵头的12所大学中设立了“中小企业人员培训中心”。培训分为两个层次，企业主由政府统一安排轮训;职工则由企业组织安排。企业可以聘请由政府支薪的技术上有丰富经验的专家、退休工程技术人员担任教员、顾问，也可以免费参加政府定期举办的短训。目前大多数中小企业的董事长、总经理都接受过英政府统一的岗位管理培训。

美国非常重视中小企业中的技术推广工作。主要做法有：一、建立了遍及全国各地的、为中小企业提供技术服务的技术推广网络。这一网络由“制造技术中心”和“制造技术推广中心”组成;二、拥有世界上最发达的企业创新中心和高新技术企业孵化器，造就了一批以微软为代表的新经济时代的关键性骨干企业;三、几乎所有的高等院校都建立了为中小企业提供技术、信息服务的培训机构。

(二)完善就业服务体系

就业服务是完善劳动力市场的重要手段，其基本内容是为劳动者提供就业信息和职业培训，帮助劳动者找到适合自己的工作岗位。近年来，西方各国就业服务的主要特点是：第一，就业服务由政府公共机构提供，或者由政府出资向私人机构购买。因此，对失业者来说都是免费的。第二，就业服务机构与企业、学校及其他社会机构结成广泛的合作伙伴关系，缩短求职者与用人机构、培训机构之间的距离。第三，尽可能利用现代化的信息手段，为失业者提供人性化的、高效率的便捷服务。在西方国家，不断完善就业服务体系，为失业者提供高效率、多层次的就业服务，已经成为各国政府一项重要的公共服务职能。下面重点介绍一下美国和德国的经验。

1.美国就业中心的“一站式服务”

美国历史上曾经存在职业介绍机构、培训管理机构和失业保险经办机构之间，工作场地相分离、工作难以协调的问题。为提高公共就业服务的质量和效率，美国近几年提出了“一站式服务”(onestopservice)的理念。将职业培训机构和失业保险服务并入职业介绍中心(JobCenter)合署办公，并与社会上的其它机构建立合作伙伴关系，为求职者和用人机构提供方便、快捷、高效的服务。服务对象拓展到社区内的各类人员，包括中小学和职业学校的在校学生。服务内容从过去单纯的提供职业指导和咨询，拓宽到为求职者提供学习和培训方面的服务。同时将参加学习和培训作为领取失业救济的重要条件。全美国目前大约有所公共职业介绍机构，将全部改建成“一站式就业服务中心”，并将服务向社区和院校延伸。这一目标已写进美国《劳动力投资法案》。

美国就业服务的信息化建设也是领先的。早在1979年，美国政府率先在州一级建立了以计算机为基础的电子化职业信息库，并与州内所有的公共职业介绍机构连通。90年代初，建立了与各州联网的国家级“美国职业信息库”(AJB)和“美国人才信息库”(ATB)，形成了全国连通的就业服务网络。最近，又开发了美国职业生涯信息库(ACINET)，免费提供就业发展趋势、工资变化状况以及劳动力需求预测等方面的信息。目前正在开发“美国学习介绍信息库”(ALX)，主要介绍各职业培训机构的基本情况和开设的课程。现在，AJB每天向全美国发布几百万个职位空缺信息，ATB则免费为求职者发放个人简历，雇主可免费在ATB上实现空岗匹配。

信息手段的现代化，不仅极大地提高了就业服务的效率，也使就业服务的内容和方式发生了变化。例如，随着就业服务信息化程度的提高，美国的公共就业服务机构的对象已经分化为三种类型：第一类为就业能力较强的初次求职者或自愿转换工作的人员，他们可以通过“一站式就业服务中心”提供的设施(AJB，ATB等)实现自我服务;第二类为需要中心提供基本服务的短期失业者，他们要接受基本能力测试，在工作人员指导下，通过学习使用AJB、ATB，自己选择学习、培训项目，掌握求职技巧等;第三类为长期失业人员、困难群体、因产业结构调整而大规模失业的特殊群体等，在基本能力测试、就业咨询、学习、培训、领取社会救济等方面都需要帮助，成为中心重点工作对象。

从发展趋势来看，在信息手段自动化以后，就业服务机构应更多地关注困难群体和开展个性化的服务。

2.三方合作的德国职业培训制度

职业培训是就业服务的一个重要组成部分，包括职前培训、在职培训和转岗培训(或称就业培训)。在经济全球化的大背景下，职业培训不仅是各国政府对失业问题采取的优先措施，而且成为培养高素质劳动力，提高本国企业竞争力的重要手段。

西方国家的职业培训，实行的是专业培训机构与“政府购买”培训服务相结合的模式。多数国家的专业培训机构，正在朝着与社会伙伴合作办学的方向发展。即在职业培训的办学体制、方向、内容等方面，在雇主组织、工会组织和政府三者之间建立起协商与合作机制。

有利于提高职业培训的吸引力，提高职业技能评估与资格认证标准的透明度和可靠性，确保培训的质量和效果。这种机制的建立，使职业培训向“需求导向型”模式又迈进了一步。信息手段的现代化，对职业培训也产生了重大的影响。随着计算机互联网技术的成熟，职业培训在时间和空间上受的限制越来越小。在西方许多就业服务中心中，免费的自助学习和个性化培训已经成为现实。

三方合作的德国职业培训制度早世界上最具特色，以德国特有的“双轨制”职业教育为基础的，集中体现了雇主、雇员和政府三大社会力量的协商与合作机制。《德国联邦职业教育法》对前述三方在职业教育和培训中的责任、权利和义务作出了明确规定。合作的第一方是工商界的行业协会、手工业协会等雇主组织。它们的职责是：根据本行业的需要提出对职业培训的具体要求;承诺为职业培训提供的各种支持;负责考核和验收培训的成果。第二方是工会组织。工会组织在职业培训中的首要责任和目标是维护学员的根本利益。从这一目标出发，密切关注职业培训的内容、方式和时间，以及培训期间学员的福利待遇、安全卫生和培训后的就业去向等一系列问题，并积极参与讨论和决策。第三方是主管职业培训工作的有关行政部门，包括联邦教科部及各州文教部、联邦劳工部及其下属各专业机构。政府主管部门是三方合作中的主导力量，负责制定培训政策、监督政策的执行情况，落实培训计划等。当雇主组织和工会组织在某些问题上意见不一致时，政府主管部门便及时介入进行调解，使矛盾尽快得到化解。

将接受职业培训，作为领取失业津贴条件的做法，在西方国家越来越普遍。

(三)改革失业保障制度

西方国家的失业保障一般由三个层次组成。第一层次是一次性的雇主赔偿金，第二层次是期限较短的失业保险金或失业津贴，第三层次是国家福利政策中的社会救济金。西方国家二战以后建立的福利国家制度，一直存在保障水平过高而影响失业者再就业积极性的问题。经济学上称之为“福利陷阱”。在全球失业问题日益突出的环境下，西方国家开始着手解决这一问题，设法将失业保障与鼓励再就业结合起来。其主要做法有：第一，适当降低对工人的雇主赔偿标准，将节省下来的钱用于失业工人职业培训计划。第二，将失业保险金改为“求职津贴”。失业者领取津贴一段时间后(青年为6个月，其他为12个月)，必须参加培训才能继续领取求职津贴。第三，从失业保险基金中抽出一部分资金，用于职业培训等就业服务计划。

在国家福利政策方面，美国政府过去在社会救济金的发放上过于分宽容，加上高额的未成年儿童家庭补助，可以保证失业者家庭衣食无忧，但不利于调动失业者重新就业的积极性。8月，克林顿签署了“个人责任与工作机会融合法案”，正式拉开了福利制度改革序幕。克林顿的新法律对社会救济金领取者规定了严格的领取时间和领取条件，并将工作重点放在督促和帮助失业者再就业上，使他们树立“以工作求自立”的观念，积极参加政府提供的各类培训，通过学习专业技能，寻找新的工作，来实现经济自立。

福利制度改革的核心是“从福利到工作”(WelfaretoWork)计划，简称W2，主要面向有孩子的长期失业家庭或单身父母。鼓励有劳动能力的父亲或母亲摆脱对福利制度的依赖，主动寻找工作，重新融入社会。该计划首先对领取社会救济金的期限和条件作出了严格限制。多数成年公民在一生中因失业而领取社会救济金的时间最长不得超过60个月(5年);领取社会救济金的单亲父母，每周必须参加社区服务等各种性质的`工作，包括“从福利到工作”计划的找工作活动，时间不得少于32小时;双亲父母上述工作时间加起来不得少于35小时。参加该计划的人必须首先进行为期4周的找工作活动。还必须符合以下条件：不因自身表现的原因而失业;失业后一直在积极寻找工作，并愿意接受就业服务中心提供的任何工作。当然，W2计划对残疾人、老年人等特殊人群给予了豁免。

配合该计划的实施，政府采取了许多措施鼓励企业雇用失业者。首先，如果某个企业愿意雇用加入“从福利到工作”计划的失业者，“一站式就业服务中心”庞大的人才库和完善的就业培训体系，就可以为这个企业提供免费的招聘及人才培训服务。其次，如果企业雇用一位3个月以上的失业者，就可以享受“纳税人所得税减免”优惠、“从福利到工作”纳税减免优惠，以及“工作机会信用”纳税优惠，总的优惠幅度相当于该工人年工资的25%到40%。此外，各州还给予企业一定的地方税减免优惠。因此，大大提高了企业招收领取社会救济金的失业者的积极性。许多企业把招收失业者作为对社会和所在社区作贡献的一种新途径，并引以为豪。

美国政府发布的资料显示，6年来享受福利救济的家庭数量从上世纪90年代的510万下降到20的210万，降幅超过50%，大批单亲母亲回到工作岗位，全国儿童贫困率也从上世纪80年代的22.7%下降到了16.2%，贫困人口数量也因此而降到历史最低点。

(四)协调劳资间的关系

在市场经济体制下，因商业周期产生的就业波动是不可避免的。西方国家在长期的历史发展过程中，不仅完善了约束雇主、保护劳工权益的劳动法规，而且形成了政府主导的三方谈判机制。在雇主与劳工之间，劳工是弱者。因此，集体谈判及集体合同制度，在协调劳资关系、保障劳工权益方面扮演着重要的角色，对保持就业的稳定性也可以发挥一定的作用。随着社会的进步，谈判的重点也从改善工作条件，保证劳工基本权利，逐渐向提高就业质量和保持工作岗位上转移。

在集体谈判问题上，日本的做法比较有代表性。

目前日本劳动关系的基本格局是二战之后形成的。战后在美国占领军的监督下，日本于1945年、1946年和1947年分别颁布了迄今具有重大影响的《工会法》、《劳动关系调整法》和《劳动基准法》。这三大基本劳动法律的实施，使日本原来主仆式的劳动关系及家族式的企业经营方式受到巨大冲击，并开始了向现代企业制度和劳动关系的转变。经过几十年的发展，日本已形成以企业工会、“春季斗争”和稳定的劳资关系为主要特征的劳动关系。其中，集体谈判和签订劳动协约(即集体合同)，成为协调劳资关系的重要机制。

尽管目前日本工会组织率比以前有较大幅度的下降(1950年日本工会组织率为55.8%,1975年为34.4%，目前约为24%)，约占雇员人数的1/4，但集体谈判与集体合同，依然在协调劳资关系上发挥着基础性作用。原因是：(1)大企业工会同资方达成的工资增长率往往成为其它用人单位的“参照物”。日本大企业工会在每年“春斗”中，同资方集体谈判达成的工资增长水平、劳动条件改善等条款，对日本全年中小企业的工资增长水平，甚至公务员的工资增长水平都有举足轻重的影响;(2)企业内部工会同资方达成的工资及其它劳动条款同样适用于非工会会员;(3)没有工会组织的企业也往往根据其它企业工会集体谈判的结果来确定本企业的劳动条件。

(五)大力发展教育事业

在西方工业化的历

史中，教育发挥了十分重要的作用。英国维多利亚时代的普及义务教育，成为英帝国崛起的重要因素。日本利用甲午战争赔款，普及全国中小学教育，是二战后日本成为制造业王国的基础。在减少结构性失业，改善就业质量方面，职业培训教育的作用也是不可替代的。

在经济全球化的21世纪，一个国家的就业，很大程度上取决于这个国家产品占有的国际市场份额。而一个国家产品的国际市场份额，取决于这个国家的国际竞争力。一个国家的国际竞争力，则不是取决于资源和财富，而是取决于这个国家的人力资本，也就是该国公民的素质。而在提高人口素质问题上，教育的重要性是显而易见的。西方国家的“终身教育”概念，是对教育与国家竞争力关系重要性的一种概括。

德国特有的“双轨制”职业教育，是德国制造业产品质量和信誉的基础。这是根据《德国联邦职业教育法》和《青年人劳动保护法》实施的。大多数青年(大约同一年龄的70%)，能够通过“双轨制”职业教育，在中学毕业后得到一份国家承认的职业证书。“双轨制”职业教育由联邦、州和企业密切合作，根据市场需求共同决定;时间根据职业的不同，一般在两年到三年半之间;内容和标准按照未来职业对受训者提出的要求而定。“双轨制”职业教育不同于其他国家的特点是：①大部分的学习不在学校里，而是在生产场所或服务性企业中进行;②职业教育有企业和学校两个承担者;③企业中的培训要按照各级政府有关职业教育的规定，在符合现代技术要求的机器和设备上进行。德国的“双轨制”职业教育，大大改变了青年就业的不利地位，缓解了青年的高失业问题，德国的青年失业率只有7.9%，是西方国家中控制得最好的国家之一。不过，“双轨制”职业教育模式需要企业和政府承担巨额经费，筹资始终是个难题。

对于发展中国家来说，普及义务教育的发展，对于增加本国公民的创业能力，增加本国企业的国际竞争力，以及提供新的就业机会来说，都是非常重要的。

除了上面这些政策措施外，各国还采取了诸如政府通过公共工程项目、购买工作岗位等多种措施来扩大就业，但成效都十分有限，而且无法作为长期战略来坚持。

三、国际经验对我国解决就业问题的启示

国际经验显示，失业问题在市场经济体制下是一个长期存在的问题，单纯依靠市场的力量难以得到有效的缓解，需要政府和社会力量的介入。二战以后，西方国家社会保障制度的建立，虽然不能直接增加就业，但缓解了因失业引起的社会矛盾，保持了社会的稳定。然而，过度的保障不利于调动失业者再就业的积极性。西方国家促进就业各项措施背后的政策导向是一致的，即：创造公平、自由的就业环境;鼓励公民自主创业;促进劳资关系和谐;保护社会上的弱势群体。这些现代社会的基本理念，对缓解就业问题有着十分积极的意义。

对于我们这样的发展中国家来说，鉴于国际化的大趋势不可阻挡，只有加快经济的发展，才能够缓解就业矛盾。工业化过程的放慢或中断，只能使失业问题变得更加严重。

(一)我国就业问题的特殊性

改革开放以来，我国的国民经济有了突飞猛进的发展，但至今仍然是一个发展中国家。发展中国家的经济二元结构特征，以及人口增长过快、就业质量低下、失业率居高不下的问题，我国目前都是存在的。这与西方成熟市场经济国家的失业问题有较大区别。在西方市场经济国家，失业问题与经济增长问题密切相关。失业率增加时，就意味着经济出现了衰退。如果政府通过自己的宏观经济政策，能够抑制经济衰退并使经济恢复增长，失业问题就会缓解。我国则不管经济增长情况多么良好，还是存在2亿左右的劳动力处于失业或隐性失业状态。也就是说，中国的失业主要是由发展因素，而非市场因素引起的。除了前面分析过的发展中国家失业问题的主要特征外，我国失业问题的特殊性在于：

首先，计划经济时期，我国的户籍制度和人民公社将农村剩余劳动力束缚在土地上。改革开放以来，随着人民公社的解体和户籍制度的松动，城乡之间的人口流动性迅速增加，农村中的隐性失业开始在城市地区显性化。

第二，计划经济时期，我国的现代产业部分存在严重的“企业办社会”问题。改革开放以后，国有企业面临空前激烈的市场竞争，不得不把提高效率作为主要任务，开始“主辅分离”，“政企分离”，“社企分离”，释放出大量多余的劳动力。

第三，计划经济时期，我国现代产业部分不仅所有制结构过于单一，而且在地区和产业布局上存在很大问题。改革开放以来，老工业基地和三线军工企业面临艰巨的结构调整任务。大量的国有企业职工因此而面临下岗、失业问题。

第四，虽然从70年代后期开始，我国实行了比较严格的计划生育制度，但由于原来的人口基数大，目前每年的新增劳动人口仍然超过1500万。

第五，加入WTO后，国际市场竞争国内化，使我国的就业问题变得更加严峻和复杂。

因此，我国的失业问题在今后较长的一段时间内，不会从根本上得到缓解。

(二)从国际经验得到的启示

改革开放中的一个重要问题，是要搞清市场经济体制下政府与企业、市场之间的分工。如果政府要求企业下岗分流，再让企业去成立再就业服务中心，那就实际上颠倒了政府与企业的角色。正确的做法是在劳动法的基础上，赋予企业以充分的用工自由;政府负责维护平等竞争的市场环境，鼓励公民自主创业;为失业者提供最低生活保障，建立再就业服务网络，在保持劳动力市场流动性的基础上，促进就业与再就业。

鉴于失业问题在我国还会长期存在，政府就不能把它当作一个短期问题来处理。国际上也不存在那种能够迅速地增加就业岗位的灵丹妙药。因此，国际上缓解就业问题的各项政策和措施，应当引起我们足够的重视。

1.加快经济发展是解决就业问题的根本出路

就业问题虽然是由很多因素造成的，但最根本的是经济总量的问题。无论从长期还是短期来看，加快经济发展都是缓解就业矛盾的根本出路。虽然加快经济发展会带来一些结构性矛盾，但增加就业的效果是不容质疑的。我国人口基数大、劳动力总量过剩，是一个不可改变的事实。要减少失业人口，就必须加快经济发展，扩张经济总量，来增加工作岗位的供给。很多专家测算过，我国经济增长速度每提高一个百分点，就可以增加几百万个就业岗位。在经济增长速度停滞或回落的条件下，再多的促进就业措施也无济于事。各国历史显示，现代工业生产对传统产业的打击是毁灭性的，依托传统产业去容纳就业是根本不可能的。尽管西方国家也没有摆脱失业问题的困扰，但它们国内失业问题的严重性，要比发展中国家低得多。对发展中国家来说，工业化道路上的任何犹豫，都不利于就业问题的解决。在“就业优先”已形成社会共识的情况下，我们千万不要忘记了这一点。

2.“扶持中小企业”应当作为一项长期政策来坚持

国际经验证明，从增加就业的效果来看，扶持中小企业发展是最为有效的政策。由于中

小企业的资本有机构成低，同等数量的投资能够创造更多的就业岗位。根据1995年的全国工业企业普查资料分析，在我国，大型企业创造一个就业岗位需投资22万元，中型企业创造一个就业岗位需投资12万元，小型企业创造一个就业岗位只需投资8万元。同等数量的投资，中小企业提供的就业人数是大型企业的2至3倍。虽然中小企业短期内对经济增长率的贡献要小一些，但由于它们容纳了更多的就业，长期来看，有利于社会的稳定和经济的可持续发展。此外，中小企业“船小好掉头”，对市场变化反应敏感，在调整产业结构，改善地区经济布局中也发挥着重要的作用。因此，为中小企业发展营造公平的竞争环境，提供技术、管理、市场信息方面的社会化服务，以及减免税、贷款担保等各项财政支持政策，应当作为政府促进就业政策的一个重要组成部分，长期坚持下去。

3.在推进城市化的过程中加快第三产业的发展

西方国家的经验告诉我们：在激烈的国际市场竞争中，制造业的资本密集度不断提高的趋势无法逆转;发展劳动密集型产业，不是在第二产业的发展中走劳动密集型的回头路，而是在第二产业效率提高的基础上，大力发展劳动密集型的第三产业(服务业)。我国第三产业发展滞后的主要原因是城市化落后于工业化。根据世界银行公布的世界发展指标，我国年的城市化率只有37%，落后于19世界平均水平9个百分点，落后于同等发展水平国家12个百分点。因此，为了加快第三产业的发展，就必须扫除农民进城的各种障碍，加快我国的城市化进程。城市化率的提高，一方面可以增加农村流动人口的就业，另一方面由于城市自身存在的积聚效应，必然会派生出大量新的服务需求，包括生产性服务需求和生活性服务需求，也为城市居民创造出更多的就业岗位。加快城市化和第三产业的发展，不仅有利于就业岗位的增加，而且有利于整个国民经济运行质量的提高。

4.以职业培训为中心完善城市再就业服务体系

根据前面的分析，在我国产业结构调整和国有企业改革过程中，出现了大量的结构性失业。19以来，在中央“两个确保”方针的指引下，我国城市已经初步形成了一个下岗、失业人员的再就业服务体系。但是由于长期以来的条块分割，各个城市的再就业服务体系之间是割裂的，职业培训工作也停留在较低的水平上。由于上述结构性失业者的年龄偏大(所谓“4050人员”)，文化程度偏低，对于他们的再就业来说，职业培训十分重要。此外，由于我国教育制度的缺陷，未参加工作的青年人，对职业培训也有很强的需求。因此，有必要借鉴国外经验，在目前城市再就业服务体系的基础上，联合各方面的社会力量，建立起一个高效率的职业培训体系。为了保持社会稳定，在养老和医疗保障问题上，应当坚决地实行〖JP2〗“老人老办法，新人新办法”，切实履行政府的责任，以保证“4050下岗人员”〖JP〗目前和退休后的基本生活。同时进一步推进城市社会保障体制改革，将其改造成一个开放的系统，以便接纳城市化过程中的新移民。

5.失业保障应当采取“雇主赔偿+社会救济”的办法

从国际经验来看，在我国目前的发展阶段和经济体制下，各种缓解就业矛盾措施的作用都是有限的，较高的失业率在今后一个时期还会长期存在。从这样的前景考虑，基于商业原则的失业保险制度只能发挥十分有限的作用，应当把“雇主赔偿+社会救济”作为今后处理失业问题的基本政策出发点。作为一个发展中国家，由于存在收入上的巨大差距，以缴费为基础的社会保障体制，还难以覆盖所有城市中的从业人员和失业者。对于城市中低收入的打工者，不存在参加失业保险的基本条件;由于离开农村时间较长，又不可能继续享受村里的集体福利，他们最容易受到失业的威胁。因此，在保持城市劳动力市场流动性的同时，要为失业者提供基本生活保障，就只能采取“雇主赔偿+低水平社会救济”的办法。这种做法的另一个好处是，减少雇主解雇工人的任意性，增加他们的责任感，有利于提高就业的稳定性和改善劳资关系。

社会救助的国际发展经验及其启示 篇5

认真借鉴西方各发达国家的社会救助经验，研究东亚日本、韩国等国家的做法，和发展中国家的社会救助工作情况，结合我国经济与社会发展和城乡社会保障制度建设及运行实际，是当前我国做好社会救助工作的一个重要途径。经过对有着当今世界最先进、最完备的社会救助制度的国家，包括英、美和北欧等实际情况的简要介绍，我们可以总结出它们在社会救助工作方面有着以下几点共同经验。

1.注重社会救助立法。立法的完善是社会救助工作的根本保证，从英国、美国的实践来看，做好立法工作是社会救助实施和改革的关键。不论是发达国家还是发展中国家，都十分重视社会救助实施和改革的关键。不论是发达国家还是发展中国家，都十分重视社会救助的法制建设。我国于1997年8月颁布的《关于在我国建立城市居民最低生活保障制度的通知》和1999年9月《城市居民最低生活保障条例》的实施，标志着我国城市居民最低生活保障制度从探索到建立的完成。随着改革开放的深入进行，社会救助工作的立法已势在必行。只有通过立法的完备才能保证社会救助工作的正常进行，这是社会经济发展的需要，是社会主义市场经济正常运行的保证，也是城市居民最低生活保障工作顺利实施的法律依据。

2.强调社会救助内容的多方面和多层次性。如丹麦分为基本救济金，住房费用补贴和特定支出的救济金；芬兰分为基本部分和一定费用的补偿部分；德国分为涵盖生活费用的援助和特殊情况下的援助；我国香港的社会救助包括了五项内容；日本的包括了七项内容。这样既有助于充分发挥最后一道“安全网”应有的保障作用，因为他是根据所需提供相应救助，又利于救助资金的合理利用。

3.立足于受助者的基本需求。如芬兰对于居民、难民、学生、军人家属有不同的规定；瑞典对单身和已婚同居夫妇的规定也不同。不同的人口数其维持生活所需的费用不同，一般情况人数越多所需资金越少。

4.有明确且稳定的社会救助资金来源。如丹麦资金来源于一般的税收；芬兰中央政府出资48%，地方政府出资52%；德国社会援助计划的资金来自国家及地方政府；瑞典社会援助由地方收入税支付；我国《低保条例》规定基本生活救助金由地方各级政府负责。

5.明确管理机构及其职能，注重分工协作。丹麦地方政府机构管理此项计划；芬兰社会援助的管理和监督是中央的管理部门、社会事务和卫生部的职责；德国联邦社会援助法的实施由市政府及乡村社区负责；日本各级政府负责实施，各个城市的市长负责城市贫民享有最低生活保障，农村则由都道府县的知事负责；我国由各级民政部门负责。

6.发挥促进就业功能已经成为社会救助发展的大势所趋。特别是美国的社会救助的改革及其成功，给包括英国、北欧在内的世界各国社会救助发展带来巨大的冲击。在我国失业问题已相当严重的今天，一味强调对贫困者的基本生活救助在思路上是有失偏颇的。要随着经济社会的发展，不断提高困难群众的生活保障水平。要制定促进救助对象积极就业的扶持政策，建立救助与就业的有效衔接机制。

我国社会救助制度有了一个大框架，但其制度体系有待进一步发展完善。西方社会救助的成熟经验为我国的救助制度体系建设提供了丰富的参考资料。

1.制度发展的动力源。首先，社会发展的需要是一个制度建立完善的根本动力，“我们国家现在正处在一个急剧变化的社会转型期。这样的社会下贱女士正式我们加快发展社会救助制度的根本动力”。另一方面，在这样的大背景下，为什么相关制度建立完善的速度是不一样的，这说明还有其他因素在影响制度的建立和发展，如政党及国家的意志、人民的关注情况等；制度建立以后，它的执行情况事实上还受着执行组织及执行人员个体情况的影响，当然他们的背后是管理的绩效考核及管理人员的动力激励机制等。如果再深入一步看，一个新制度出台后，必定要随着具体存在条件的变化而变化，这实际上是一个否定之否定的自我完善的过程。因此，当一个新制度诞生后，我们要正确看待运行中出现的问题，在它存在的条件未彻底改变之前，我们不应该轻易地全盘否定该制度，而是应积极地区改进完善。同样，当一个制度赖以存在的条件完全改变后，我们也不要因循守旧，而是要及时地用新的制度去代替旧制度，社会救助制度的发展完善也必须要遵循这样一个辩证发展的过程。

2.在建立完善的社会制度过程中，必须要转变观念，深入理解现代社会对贫困概念、贫困成因、公民权利、政府责任，在上述理解的基础上，要着力处理好救助标准和“养懒汉”问题，避免出现诸如贫困陷阱和失业陷阱等问题。

3.从本国的实际情况出发，确立社会救助的不同内容，是政府工作的职责，是社会救助制度可持续发展的前提条件。纵观这些国家社会救助的内容，都包括了对低收入家庭或劳动者的救助。借鉴各国经验，我国可以设立三个部分：（1）基本生活救助金，是满足生存需要的部分。按照我国的国情，救助的程度即满足生存，每个被批准享受救助的人都可以享受，但应根据家庭户的规模在金额上有所区别，根据我们的调研结果，假设1人户家庭所需的金额为1元，2-3人户则为0.8-0.85元，4人及以上户为0.75-0.80元；（2）特别需要救助金，是视需要而给予救助的部分，如医疗、教育、交通、以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等。它所采取的方式类似于实报实销，但规定一个人最高限额。（3）酌情发放的救助金，主要是指购买比较耐用的家用物品的资金。例如棉衣棉被，买一次可用若干年，所以可根据需要救助，当然也要根据各地的实际工作和财政能力来决定提供单列。

农业信用担保的国际经验及启示 篇6

纵观国外农业保险模式及对我国农业保险的问题看法和应对策略

农经10-1 郭涛

摘要：农业保险如同种子、化肥等一样, 对农业生产极为重要。应借鉴国外成熟的农业保险模式, 并根据自己的实际, 发现我国农业保险存在的问题, 更好的促进农业保险发展, 以便服务三农。

【关键字】 农业保险模式问题策略

农业是典型的高风险低收益行业, 世界上多数国家都建立了农业保险制度。农业保险始于二百多年前的西欧市场经济国家, 已经有比较成熟的保险模式和运营经验。中国于2004年启动新一轮农业保险的试点工作, 虽然已有数年的发展历程, 但还有许多亟待解决的问题。本文力求通过世界上典型国家农业保险的保险模式分析,发现我国农业保险存在的问题，对这些问题的应对策略。

一、农业保险的特性及分类

农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。

由于农业生产在很大程度上受自然因素的影响，与其他财产相比，农业保险具有以下特点：

（1）地域性。各种有生命的动植物的生长和发育都要具备严格的自然条件，然而由于各地区的地形、气候、土壤等自然条件不同，再加上社会经济、生产条件、技术水平的不同，形成了动植物地域性的不同，从而决定了农业保险只能根据各地区的实际情况确定承保条件，而不应该强求全国统一。（2）季节性。由于动植物生长受自然因素制约，具有明显的季节性，这就要求农业保险在整个业务操作过程中，必须对动植物的生物学特性和自然生态环境有正确的认识，掌握农业保险各种保险标的的特点。（3）连续性。动植物在成长过程中，是紧密相连不能中断的，并且是互相影响和互相制约的，因而，农业保险具有连续性。因此，农业保险的经营者要考虑动植物生长的连续性，要有全面和长期的观点，使农业保险业务稳步发展。（4）政策性。由于农业保险具有上述特点，加之农村经济发展水平的不平衡，被保险人交费能力普遍有限。为了保障农业生产的稳定，促进农村经济发展，许多国家都把农业保险作为政策性保险业务。

农业保险按农业种类不同分为种植业保险、养殖业保险；按危险性质分为自然灾害损失保险、病虫害损失保险、疾病死亡保险、意外事故损失保险；按保险责任范围不同，可分为基本责任险、综合责任险和一切险；按赔付办法可分为种植业损失险和收获险。农业保险与农村保险是两个不同的概念，后者是以地域命名，是指在农村范围内举办的各种保险的总称，除含农业保险外，还包括乡镇企业、农业生产者的其他各种财产、人身保险。农业保险的保险标的包括农作物栽培(农业)、营造森林(林业)、畜禽饲养(畜牧业)、水产养殖、捕捞(渔业)以农村中附属于农业生产活动的副业。

二、国外主要的农业保险模式

2.1 政府主导下的私营公司经营为主的模式

1939年美国开始试营农业保险, 在《联邦农作物保险法》的约束和指导下, 开展小麦、棉花、玉米、烟叶等农作物的保险。1980年开始联邦农作物保险公司和私营公司混营, 这一

1时期主要开展农作物全面保险, 也增加了农畜中毒、疾病等牲畜保险。1996年之后政府退出农作物保险的直接业务, 鼓励私营保险公司全面参与农业保险。这种模式的主要特点是以国家专门保险机构主导, 进行政策性农业保险。联邦农作物保险公司只负责规则制定、履行监督等职能, 并提供再保险, 政府对农业保险保费、经营管理费用给予一定比例的补贴;农作物保险的直接业务全部由商业保险公司经营或代理。它有比较完善的法律法规作为依托, 利用优惠政策诱导商业性组织介入其中, 最终实现政府淡出、市场主导农业保险的局面。[ 1 ]从制度上说, 美国农业保险首先是政府主导强制安排, 成熟后再由市场私营保险公司跟进成为业务主体, 采取自愿保险与相对强制性保险相结合的方式来提高参保率。

2.2 政府补贴和再保险支持下的农业共济组合模式

1947年12月日本政府重新颁布了《农业灾害补偿法》, 开辟了依法强制参加农业保险和以合作组织为基本形式的农业保险制度的先河。日本的农业保险采取区域性农业共济体制, 建立了三级层次的严密组织机构系统。这三级组织是市、町、村级农业共济组合的基层保险组织;都、道、府、县级的农业共济组合联合会和中央政府一级的农业共济再保险特殊帐户。

[ 2 ]日本采取强制保险与自愿保险相结合、以强制保险为主, 政府对包括稻谷、小麦等主要农产品生产的保险都是强制性的。农户参加保险仅承担很小部分的保费, 大部分由政府进行补贴, 还对农业保险实行再保险政策。

2.3.政府政策支持下的民办公助模式

此类模式也可以称作西欧模式, 包括法国、德国、西班牙、荷兰等国采用这一模式。1900 年法国政府颁布了《农业互助保险法》, 确立了农业互助型保险社的法律地位和相应权益。这种方式主要是设立私营的小型自助合作保险机构, 政府对各种形式的互助保险从法律和财政上给予大力支持, 没有全国统一的农业保险制度和体系;政府一般不经营农业保险, 但对互助合作保险以发放补贴、提供再保险以及提供特大灾害补偿、优惠税收和免税政策等方式予以扶持。开办的农业保险险种有限, 一般只办理雹灾、火灾和其他特定灾害保险。农民自愿投保, 保费全由自己支付。[ 3 ]

2.4.国家重点选择性扶植模式

这种模式主要是在亚洲一些发展中国家使用,包括印度、泰国、菲律宾、孟加拉国等。该种模式由政府专门农业保险机构选择几种本国最主要的粮食、经济作物进行承保, 一般进行强制保险并提供财政资助。这种保险与农业生产的贷款挂钩, 只是各国建立的挂钩联系方式有区别。

三、我国农业保险发展过程中存在的问题

3.1.农业保险的有效需求不足

农业保险的有效需求不足导致农业生产和经营风险的客观存在,农村经济的持续发展,必然形成对农业保险的巨大需求,但目前我国农业保险的有效需求不足。主要原因有:

1、超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能。狭小的经营规模使农民产生较低的预期收益,因而也不愿付出现实的保险成本。

2、保险价格即保险费率因素。我国目前的农业保险还主要是由人保公司以商业形式经营，国家支持和补贴较少，相对农民收益而言,保险费率较高，抑制了农民对保险的需求。

3、受传统农业的影响，农民的保险意识还较差。在CIEN记者采访北京周边农村的村民时，大部分村民表示本来种地就不挣钱，何必花这些冤枉钱；小部分表示并不了解农业保险，或者说是知之甚少。

4、农业保险供给不足，品种单

一。目前，除人保和中华联合两家综合性保险公司外，2003年以来，在上海、吉林、黑龙江分别成立了安信、安华、阳光等专业性农业保险公司经营农险业务，但是总的来看，这些保

险公司的业务还远远不能满足广大农民日益增长的保险需求，而且这些公司的业务往往只在农业主产区开展，而在一些非主产区，如广西、贵州等地区，农业保险业务发展还处在半开发状态。即使在农业主产区，农业保险的品种还是很单一，如中国财产保险公司目前也只有一个农业保险的品种，即收获期农作物火灾保险，即使是专业性的农业保险公司其农险品种与商险品种相比也少得多，如上海安信农业保险股份有限公司其农险品种才15个，而其商险品种却高达32个。

3.2.现行的农业保险组织体系不适应农业保险发展的需要

我国农业保险严重萎缩的一个根本原因，在于长期以来，我们没有把农业保险放到解决“三农”的全局中加以考虑，没有找到一条适合我国国情的发展农业保险的路子，走的是商业性保险公司承办政策性农业保险的路子。从世界范围看，农业保险发展已经有100多年的历史，但到目前为止，还没有一个国家真正实现农业保险的市场化经营，即使是市场经济最发达的国家，也主要依靠政府直接或间接提供农业保险。我国农业保险出现农民保不起、保险公司赔不起的状况，关键在于缺乏一套合理的制度安排，在于缺乏政府强有力的支持，在于缺乏相应的法律保障。

3.3.农业保险的发展面临资金短缺、人才匮乏、技术薄弱的矛盾

农业保险的发展离不开政府的扶持，特别是在资金方面的资助，但作为一个农业大国，政府的支持是有限的，在相当长一段时间内，农业保险将面临资金不足的矛盾。农业风险的特殊性、复杂性决定了农业保险经营技术的特殊要求。目前我国农业保险在理论研究上相对滞后,在实践中发展缓慢，农业保险方面的统计资料不详。技术是保险经营的重要要素,而发展保险技术的关键又是人才。长期以来，我国保险业由于受到各种因素的干扰,发展呈现多次起落，保险人才断层，而农业保险经营上的复杂性、艰苦性，导致人才更是奇缺。[4]

四、对中国农业保险中存在问题的策略

4.1.提高农业保险的有效需求

要想大幅度提高农民对农业保险的需求，首先要改变目前超小规模的土地经营模式，进行土地流转，形成规模生产，有利于降低保险成本。其次政府要加大农业保险的补贴力度，降低农民保险的支出，同时对于参加保险的农户，可优先给予信贷支持。第三要加大宣传力度。同过电视媒体、广播、报纸等宣传方式，在农村大力宣传农业保险，改变农民对农业保险的认识，让农业保险的观念深入人心。第四要优化农业保险的品种，推出农民需要的保险产品。我国辽源广阔，各地的产业有所不同，对保险品种的需求也有所不同，这就要求保险公司在开发新品种的时候要结合当地的产业情况。如在北方大多地方种植棉花玉米，而在南方则种植水稻甘蔗的较多，保险公司就可以在北方推出针对棉花玉米的保险产品，在南方推出针对水稻甘蔗的保险产品。

4.2.建立多渠道农业保险体系

我国地域广大，根据我国农业和农村经济发展不平衡及农业风险差异性大的特点，现阶段，设立一家全国性农业保险公司统一经营农业保险业务，在市场条件、管理水平、风险分

散机制等方面条件尚不成熟。我国应建立经营主体多元化的农业保险经营体系，主要形式应包括商业保险公司代办、专业性农业保险公司、农业相互保险公司、政策性农业保险公司、外资或合资保险公司等。具体采用哪种形式，应根据不同地域、不同时期、不同经济发展状况决定。现阶段我国农业保险发展应走经营主体组织形式多元化的道路。要鼓励现有的商业保险公司开发农村和农业保险业务，同时引进在农业保险方面有专长的外资保险公司，形成多种形式、多种渠道的农业保险体系。

4.3.加大对农业保险支持力度

（1）加大资金支持的力度。建议有关金融机构加大对农业的投入，特别是对农业保险的投入。对经营农业保险的公司出现流动性资金不足的融资需求，允许其申请一定额度的无息或低息贷款。保险公司可利用现有的农村金融机构销售保险产品。

（2）加大法律支持的力度。农业保险是政策性保险，要使农业保险发挥其应有的作用，离不开政府的支持和推动。世界上多数国家都对农业保险给予法律的支持。目前我国的保险法规不健全,特别是缺少农业保险立法,虽然《中华人民共和国保险法》已于1995年10月1日起执行,但这部法律主要是规范和保障商业性保险公司的经营引为,对于农业保险都明确提出“国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险的法律、行政法规另行规定”，但目前

仍未出台。因此我国应尽快出台《农业保险法》及有关法规制度保证农业保险的健康运行。

（3）加大人才支持的力度。目前在我国精通保险的专业人才很少，而熟悉农业又精通农业保险的人才更加少。保险公司可与一些高校的农业专业合作，培养出既熟悉农业又精通农业保险的高素质人才，毕业后到保险公司专门从事农业保险的相关工作，从而有效解决我国农业保险人才匮乏的局面。[5]

五、结论

综上所述国外农业保险模式在实践探索中积累了许多成功经验, 系统总结和推广这些

经验, 将有助于我国农业保险的日益成熟。我国的农业保险起步较晚, 仍处于试办阶段,还存在着很多问题，农业保险模式还不成熟, 农业保险的发展还受到诸多因素的制约。农业保险模式的选择要符合我国的农业产业政策, 适合我国农业风险的特点、农业产业结构和农民的保险需求。农业保险模式需要在实践中探索、发展和完善。

参考文献:

[1]吕春生,王道龙,王秀芬.国外农业保险发展及对我国的启示[ J ].农业经济问

题,2009(2).[2]尹成远,周稳海.国际农业保险的成功经验对我国的启示[ J ].国际金融研究，2006(3).[3]梁 敏.农业保险:国外模式与我国发展之路[ J ].中国农垦, 2006(4).[4]夏庆军 吴红军“我国亟待建立政策性农业保险制度”《金融时报》2004.08.03

[5]吴红军 “组织创新是建立政策性农业保险制度的前提--经济学家温铁军博士访谈录”《金

农业信用担保的国际经验及启示 篇7

一、金融支持外向型农业的必要性分析

1. 金融支持是实现资本积累、发展外向型农业的源泉

无论是农业生产个人, 还是外向型农业企业, 其生产经营都离不开资金, 尤其是流动资金。一般认为农村经济中总存在着未被使用的固定资本, 当固定资本一定时, 其利用程度就取决于农村流动资本的供给, 农业生产个人和外向型农业企业能获得多少流动资本是决定产出水平的关键性因素, 而流动资本只能通过金融来完成供给。

2. 金融支持是将储蓄转化为投资的媒介

外向型农业的发展需要通过各项投资来完成, 金融支持一方面提供投资所需的各项资金, 另一方面也将闲散资金聚集起来, 起到资金蓄水池的作用, 最终实现资金供给与需求的对接, 在资金市场上实现资源的优化配置。

3. 金融支持是实现农村经济增长的重要条件

金融对外向型农业的支持最终还将体现为对农村经济增长的促进。金融支持不到位, 农村金融市场不健全, 金融工具单一, 金融运行中存在过多的金融管制, 金融与经济发展之间处于相互掣肘、双落后的状态, 在资金严重短缺的情况下, 得到资金的往往是某些特殊部门和行业, 造成资金使用效率下降, 经济增长放缓。

二、外向型农业金融支持的国际经验总结

发达国家中的美国、德国、日本, 发展中国家的韩国和印度, 其外向型农业的发展程度都比较成熟。当然, 他们的金融支持不单单是针对外向型农业, 而是针对于整个农业的, 尽管其国别, 以及国家经济发展程度有很大差别, 但其金融支持农业存在着共同的特征。

1. 多元化的农村金融体系是金融支持农业发展的制度基础

尽管各国情况不同, 但都建立了多元化的农村金融体系, 既有政策性金融机构, 又有民间合作性质的金融机构, 还有商业性金融机构和私人借贷等。这些机构之间分工合作, 如政策性金融主要体现国家的政策导向, 为农产品购销储备、农业机械化、土地改良等特定经济目标服务;合作金融主要服务于农户;商业金融为工商业服务。显然, 他们的分工协作满足了不同层次的农业资金需求, 且各个金融机构互为补充, 互相促进, 在竞争中求生存, 在分工中实现互补, 共同为农业发展服务。

2. 支持农业发展的金融机构都提供比较宽松优惠的贷款条件

通常情况下, 商业性金融机构不愿意或无力提供低利贷款, 而政策性金融机构不以盈利为目的, 因此由它向农业提供低利贷款, 弥补农业信贷资金缺口, 满足农业资金需求。而且还提供特别政策性贷款、补贴或补偿, 如美国商品信贷公司为支持农产品价格提供无追索权的贷款和补贴补偿等。日本、德国的此类机构提供农业现代化贷款、土地整治贷款等。而合作金融机构在发展过程中都得到了政府在财力上和优惠政策方面的大力支持, 因此利率比较低, 贷款条件比较宽松, 如印度的地区农村银行向农民提供的贷款, 韩国的农协提供的贷款等。

3. 各国支持农业发展的金融机构都通过各种渠道筹集资金

各国的政策性金融支持农业发展的机构资金不同程度的依靠政府。除政府资金外, 还可以发行由政府担保的债券, 由于有政府作担保, 因此筹资能力比较强。另外, 还可以向中央银行和其它机构借入资金, 如印度、韩国的农业信贷机构均可向中央银行借入资金, 以扩充资金实力, 也可以向国外借款, 包括国际金融机构如世界银行、外国政府、外国金融机构等。而合作性质的支持农业发展的机构则主要通过社员入股的形式筹集资金, 也可以由政府资助。各类机构筹措到资金后, 通过发放贷款、提供担保、发放补贴等形式把资金运用出去。

4. 各国支持农业发展的金融机构大都得到了政府的大力支持

由于农业生产的弱质性、季节性, 农业生产吸引资金的能力较弱。因此, 农业金融需要政府的大力支持。各国政府通过各种优惠政策对农业金融提供支持:一是通过政策性金融机构直接提供信贷资金;二是向除政策性金融机构以外的其他支持农业发展的机构提供补贴、税收优惠、担保等等, 如合作金融机构在经营过程中免交存款准备金、不交税等等, 这不仅保证了农业资金用于农业, 还为非农资金转向农业打下了基础。

5. 通过立法来保障支持农业发展的金融机构正常运行

金融支持农业发展需要法律的保障。美国、日本、德国等国家都有比较完善的关于农业金融的法律体系, 如美国的联邦农业贷款法案、农业信用法案等, 同时, 美国还把农业金融的运作融合到其它的相关法律体系中, 从而使金融支持农业发展有法可依;印度于1963年颁布了《农业中间信贷和开发公司法案》。这些法律在发展过程中不断完善, 有效的促进了支持农业发展的金融机构作用的发挥。

6. 各国大都建立了农业保险制度

各国大都把农业保险制度的建立作为支持农业发展的一个重要环节。如美国1938年就颁布了《农作物保险法》, 开始试办农作物保险。在农业保险的发展过程中, 美国政府对农业保险提供高额补贴及其它优惠政策, 对保护农业生产者免遭自然灾害侵袭起了很大作用。印度从1974年~1975年开始, 印度综合保险公司试办农业保险, 推出了农作物保险计划。这些国家的农业保险为农业发展的自然、经济、社会风险提供了有效的保障, 是各国政府扶持农业发展的重要举措。

三、国外金融支持农业发展的经验对黑龙江省的启示

1. 外向型农业的发展需要健全的农村金融体系

美国等国家的农业现代化程度、外向型程度很高, 发展很快, 这与他们拥有健全的农业金融体系是分不开的。黑龙江省农业金融体系还不健全, 存在政策性金融缺位、商业性金融弱化等问题, 农户和外向型农业企业融资困难, 资金不足制约着外向型农业的可持续发展。因而应建立一个符合黑龙江省农业经济需要, 由政策性金融、商业性金融、合作性金融、民间金融、农业保险及外资构成的现代农村金融体系, 且体系内的各个金融机构必须找准自己的职能定位, 发挥各自的特长和功能, 共同为外向型农业发展提供资金支持。

2. 支农的金融机构必须多渠道筹集资金

外向型农业的发展对产业化、规模化要求较高, 因而对资金的需求较大, 筹资渠道狭窄影响着金融支持农业的力度。从国外经验来看, 服务农业的金融机构筹资手段比较健全:一是通过政府拨款;二是发行债券和票据;三是吸收存款和向其它金融机构借款。黑龙江省服务农业的金融机构应该通过开户企业存款、向央行借款、财政拨款、境外筹资、同业拆借等方式多渠道筹集资金, 以满足外向型农业对资金的需求。

3. 政府的支持是支农金融机构发展的有力支撑

不论在发达国家还是在发展中国家, 政府都对支持农业发展的金融机构提供了强有力地支持。政府不但制定了优惠的政策, 如提供利差补贴、税收优惠等等, 还直接出资用于农业金融机构的建设和发展, 从而保证了支持农业发展的金融机构正常运行。黑龙江省农业比较利益低, 大量农村资金通过金融渠道流失, 如果缺乏政府的支持, 用于农业的资金将更少, 因而应通过税收优惠、补贴等途径加大政府对支农金融机构的扶持力度, 吸引资金回流农业。

4. 建立完备的法律体系以保障金融支持外向型农业发展的顺利进行

完备的法律是金融支持农业发展顺利进行的保障。美国、日本、印度等都有完备的法律体系来规范金融机构的运作, 使其有法可依、有章可循, 避免了人为因素的干预, 可以保障它们更好地为农业发展服务。温家宝总理在2007年初的全国金融工作会议上就指出:要进一步加强金融法制建设, 不断完善金融法律法规。黑龙江省的法律体系还不健全, 没有专门对支持外向型农业发展的金融机构的法律。因此, 必须加强对农村金融的立法工作, 以规范支持农业发展的金融机构的行为, 使它们在法律的保障下健康有序地为农业发展服务。

5. 加强农村金融产品创新

黑龙江省现有农村金融机构的业务主要是存款、贷款和传统的中间业务, 产品结构单一, 同质化严重, 缺乏适合外向型农业的结算、信息咨询、风险担保等业务。应该借鉴国外金融机构对客户提供个性化、全方位服务的经验, 满足客户对金融服务的需要。因此, 除了提供传统的存贷款等基本金融服务外, 支农金融机构还应开办汇款、支付、信用卡、保险、信托投资、咨询等业务。同时, 优化金融工具结构, 创新金融产品和服务方式, 建立金融机构对社区的服务机制, 把信贷、互助、抵押、保险及其他做法在社区内加以结合, 拓宽金融支农渠道, 向生产出口农产品的农业生产企业和农户提供多样化的金融服务, 以满足外向型农业对金融服务多样化的需要。

6. 做好金融支持外向型农业的配套工作

在我国农村金融市场中, 信用的缺失造成农村金融机构“惧贷”、“惜贷”, 阻碍了农业的发展。因此, 为保证黑龙江省农村金融体系的正常运转, 减少金融机构经营风险, 降低信贷风险, 杜绝信贷业务当事人信息不对称的情况, 提高整个系统的运转效率, 必须尽快建立黑龙江省农村征信体系, 改善农村信用环境。

此外, 要完善农业保险体系。农业保险在平抑农业生产风险, 维护农村社会稳定方面发挥重要的作用。从国外农业发展来看, 普遍将农业保险作为支持农业的一项重要手段, 通过建立完善的农业保险制度, 来增强农业抵御风险的能力。黑龙江省应加快政策性农业保险制度的建设, 实行低费率、高补贴的政策, 专门办理农业种植业和农业养殖业保险;通过政策上的优惠鼓励商业性保险机构加大对农业领域的支持力度, 建立多种形式的农业保险组织, 通过农业保险与信贷的有效结合, 充分发挥农业保险防范风险的作用, 为外向型农业的发展构筑安全网。要进一步发挥阳光相互农业保险公司的作用, 规范已有的农业互助保险业务, 拓宽农业保险范围, 采取强制参保, 政府给予补贴的办法提高参保率。

摘要：外向型农业的发展需要通过各项投资来完成, 金融支持对外向型农业的发展起着决定的作用。通过总结金融支持外向型农业发展的几个国家的经验, 结合黑龙江省的实际, 提出加大黑龙江省外向型农业的金融支持的对策。

关键词：金融支持,外向型农业,国际经验,启示

参考文献

[1]杨彩林:德、法、美合作金融模式及其经验借鉴[J].商场现代化, 2008 (3)

[2]史福厚:中外农业政策性金融比较研究[J].广西社会科学, 2005 (4)

[3]朱 文:国外农村金融结构分析及对我国农村金融的启示[J].乡镇经济, 200 (66)

[4]闫晶怡:金融支持黑龙江省农业产业化发展大有作为[J].黑龙江金融, 2006 (8)

农业信用担保的国际经验及启示 篇8

关键词：国库现金；财政收支

一、国际上实施国库现金管理的经验做法

（一）建立国库单一账户体系

建立国库单一账户体系，将所有财政资金的收支活动都统一纳入单一账户办理。政府通过国库单一账户掌握、控制财政资金的现金流量。英国19世纪建立了国库单一账户体系，意大利于1986年开始建立国库单一账户体系，在此基础上，这些国家相继开始对国库现金实施管理。主要做法是通过取消财政资金收缴以及资金支付的中间环节，实现代理商业银行在当日营业终了与国库单一账户及时清算，将闲置现金余额统一集中存放国库管理，提高了预算资金运行效率，增强了财政对预算资金的控制权。

（二）增强财政收支活动的计划性

各国建立国库单一账户体系后，普遍加强了对财政资金收支活动计划性的管理。不少国家规定，财政收入的代理银行应及时将收入上缴国库单一账户，并鼓励各预算单位按期交纳大额款项，对上缴收入不及时的单位予以处罚等等。支出方面，要求预算单位根据实际情况，报送和提供比较准确的用款计划，只有实际支付时才予以支付。如澳大利亚，对预算单位实行严格的用款计划管理，改变各部门使用资金上的无序性，要求各单位按既定计划申请用款，保证库款资金流量的均衡，为现金管理打下基础。

（三）准确预测国库现金流量

现金流量预测是实施有效的现金管理的基础，包括收入预测和支出用款预测两部分。收入预测针对各种税收以及其他收费等各项财政收入；支出预测主要针对预算单位用款计划、国债还本付息等各项支出。为准确预测国库资金现金流量，各国都建立了国库现金收支基础数据库，选择科学有效的预测方法，按一定时段对国库现金流量进行滚动预测，不断减少预测误差，为实施国库现金管理创造条件。

（四）采取适当方式实施现金管理

在保留最低国库存款余额以备紧急支付前提下，各国根据国情，采用适当方式，对闲置库款资金余额进行增值或保值运作，具体方式包括商业银行定期存款、买回国债、国债回购与逆回购、购买高信用等级的商业票据等。

（五）国库现金管理与货币政策、国债管理的配合

各国在现金管理过程中，都强调现金管理必须与货币政策、国债管理相配合。一方面，现金管理要与央行货币政策保持一致，不能影响货币政策。各国都强调政府是市场价格的接受者，政府现金管理不能影响市场利率。如，英国债务管理局提出，要在“保持与中央银行货币政策一致”前提下，以最有效方式实施国库现金管理。另一方面，现金管理要紧密结合国债管理开展。根据国库现金管理的实际需要，各国都不同程度地滚动发行一些短期国债，形成国库现金管理与国债管理的有效配合机制。

（六）国外地方政府对国库现金管理拥有较大的自主权

目前除法国外，大多数经合组织（OECD）国家地方政府在其事权范围内对国库现金管理拥有较大的自主权，即州、省或者市级政府负有管理本级国库现金流向、债务和国库现金投资的职责，不需要承担任何货币政策职能。

二、对我国的启示

（一）建立健全地方国库现金管理制度，制定实施国库现金管理的规范性法律法规

一方面地方实行国库现金管理的基本法规应由中央制定，由地方结合实际制定与地方国库现金管理相配套的实施细则和补充性规定，从而为规范做好地方国库现金管理工作打下坚实的制度基础。另一方面可在新《预算法》框架下，通过完善现行有关制度严格开设范围，严格审批权限，明确逐步过渡到国库单一账户的时间要求并强化监督管理，取消不合规的财政专户，逐步实现国库收支和现金余额的集中化管理。同时，建立并完善财政收支计划管理体制，实行刚性预算，提高预算管理科学化水平，增强预算的规范性和权威性。

（二）与国家宏观调控政策相适应，加快地方国库现金管理进程

国库现金管理是财政集中收付制度改革的重要内容，也是改革进一步深化的必经途径，国库现金管理与货币政策的协调事实上是财政集中收付制度改革与货币政策的协调，是我国现阶段财政政策与货币政策协调的重要内容。因此，人民银行和财政部门等相关单位应统一认识，本借鉴国际及我国中央国库的操作经验，合理兼顾财政政策与货币政策需要，同时坚持地方需求与中央层面操作相结合的基本准则，积极稳妥地加快地方国库现金管理进程。

（三）应尽快组织开发统一的国库现金管理业务系统

建议以人民银行国库会计数据集中核算系统为依托，建立相关业务模块。一是建立国债回购、委托中央部门进行货币市场短期投资、发行仅在国库系统内部流通的地方国库现金债券操作等模块，拓宽地方资金投资操作渠道，为地方政府提供短期融资平台。二是通过横向联网系统与商业银行总行、国债登记公司等部门连接，提供现金管理申请、接收、资金清算、抵押品验收、相关账户报表登记等一系列工作模块。随着现金管理权限的放开，系统最终与相关的金融市场交易系统连接，实行交易撮合机制和自动登记结算制度，大力推进地方国库现金管理的及时性、准确性和可靠性。

（四）加快地方相关部门现金管理人才培养，增强地方国库现金流预测的准确度