税收立法听证制度研究

税收立法听证制度研究（精选4篇）

税收立法听证制度研究 篇1

周军

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随着世界民主与人权状况的改善,听证制度已日益成为当今世界各法治国家立法程序和行政程序中一项极为重要的制度。尽管各国对于听证的适用范围和进行方式等的具体规定不尽相同,但其所体现的精神和价值却是一致的。听证制度以公开、合理的程序将立法权和行政权的运用建立在合法适当的基础上,一定程度上避免了权力拥有者仅凭少数人的主观臆断给社会成员带来的不良影响。

听证制度的建立既是改善法制程序的需要,也是现代民主与人权价值的重要体现。而立法权的运用正是现代法治国家中一切权利产生和运用的基础,对社会各方面有着广泛和深刻的影响。因此,立法机关在立法过程中适当地运用听证制度,以召开听证会的形式直接听取各方面的意见,为法律、法规审议提供参考,对保障法律、法规的合法性和合理性有着极大的意义: 第一,有利于立法机关收集有关团体组织、政府官员、专家学者,尤其是利害相关人等的意见。现代法制建设的成功与否,不仅依赖于正确的法治意识、完善的立法理论、饱满的工作热情,还紧紧依赖于社会政治力量对比的变化,依赖于人民群众的支持与参与。立法工作无论是总结过去的实践经验使之抽象为普遍适用的规范,还是借鉴他人成功的做法以缩短摸索的过程,都需要使立法机关能够总是择优决策。因此,对于立法工作而言,法学理论是一根支柱,人民群众是另一根支柱。不能想象没有理论指导的立法会是成功的立法,更不能想象没有人民群众的支持而能够成功实施立法。

第二,有利于公众寻求一个质证和辩论的公开论坛,并利用这个论坛向立法机关反映人民的真实意愿。由于近年来国家对法制建设的高度重视,人民群众的法制意识正在不断增强。过去的实践表明,我们的立法工作始终受到广大人民群众的普遍关注,他们极希望能有机会与立法人员面对面地交换意见,更希望通过一定的方式直接或间接地参加到立法工作中来。立法听证制度的建立不仅能够满足人民群众的愿望,而且也是不可多得的法制宣传形式。

第三,有利于提高立法的民主性和科学性。听证的过程不仅是收集利害相关人意见的过程,也是一个与社会各方面进行充分协商的过程,立法机关在听证的基础上根据各方面的要求进行充分的综合平衡,使所拟定的草案能最大限度地吸纳各方面的意见和建议,充分保障立法的民主性和科学性。

第四,有利于增强人民群众对法治的信心。我国法治制度的建立是在国家统一部署下进行的,普通民众对此缺乏较为主动的态度,加之过去一些法律法规或规章没有经过充分论证便匆忙出台,与普通民众的要求不够亲和。如果建立立法听证制度,对一些与民众关系密切的法规进行听证,而且立法机关能充分重视民众的意见,便可以较好地得到利害相关各方的合作,比起草单位单独起草法案更容易为各方所接受,法规的实施将更为顺利。

由于听证制度的积极作用,许多国家建立起以听证制度为核心的公众参与立法制度。在我们过去的立法模式中,广泛征求社会各界的意见一直是我们的优良传统,特别是各种征求意见会和专家论证会在一定程度上具备了立法听证的雏形,取得了丰富的经验。改革开放后我国民主与法制的建设也为听证制度的移植和发展奠定了基础。

笔者以为,建立立法听证制度应重点抓好以下几个方面: 第一,要正确认识法的本质,树立现代法治意识,切实保障人民群众的法治主体地位。

党的十五大提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的方略,明确了人民群众是依法治国的主体,这是我国历史上对法本质认识的重大转变。立法工作特别是地方立法工作不能仅看成是为政府部门提供“管理手段”,而是要“在党的领导下努力实现各项工作的法制化、规范化,保证人民群众依照法律规定,通过各种途径和形式,参与管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”因此,立法听证制度的建立就要求立法工作人员进一步增强民主和法治意识,尊重人民群众的意志,体现党的主张。

第二,要充分发挥地方立法的作用,率先尝试建立起立法听证制度。

地方立法既要为一个地区的法制建设服务,又应自觉肩负为国家改革进行先导的责任,因此,地方立法权的行使过程便不仅仅是一个归纳与表述现存经济关系与政治关系的过程,更是一个对现存经济关系创新的过程,是一个努力利用各种优秀法律资源的过程。在条件成熟的情况下,充分发挥地方立法的试验作用,大胆进行立法听证制度的“试验”。

第三,完善配套措施,充分发动群众,保证听证制度的实施和听证价值的实现。

首先,应合理确定法案听证的范围。立法听证程序适用范围与行政听证程序适用范围不同,与立法审议的范围也不相同,不是要求所有的法规都要经过听证程序,而主要限于那些与广大人民群众关系密切,特别是与广大人民群众现行生活方式不同的社会制度改革方面的法规。因为这类法规的实施可能会给民众习惯的生活方式带来冲击,会影响到部分人的既得利益。没必要将一切立法项目特别是许多复杂的、技术性强的不宜进行听证的立法项目都适用听证程序,既浪费了大量的人力物力,又可能会给正常的立法工作带来一定的难度。

其次,应建立一套较为完整的听证程序。包括听证会主持机关如何公布听证会的时间、地点、进行听证的法案要旨、允许参加的人员和报名办法,如何处理听证会所获意见、资料、如何向审议机关提出报告、说明以及以何种方式向其它听证参与人进行反馈等。

再次,应进一步提高立法机关工作人员和参与审议的人民代表的素质。特别是强调主持立法听证的工作人员的工作作风要认真细致,进一步强化他们的责任感和民主意识,要求他们尊重参与听证的人民群众,重视人民群众提出的意见。由于立法听证不可能对各种意见当场作出是否采纳的决定,因此还应强调事后向审议机关提交关于听证情况的报告,向参与听证特别是提出意见的群众进行反馈。2 否则,不仅不能使听证程序真正产生实效,而且还会影响人民群众对立法机关的信任感,影响立法机关所作出决策的正确性与合理性。

税收立法听证制度研究 篇2

全国人大在此次《立法法》修改中对于立法听证制度的重视, 既是以科学立法程序保障立法质量的路径规划, 亦是增强立法过程民主性、主动回应社会公众对立法过程关注的制度建构。本文将着眼于行政立法过程中的听证制度, 明确其程序价值, 梳理其现实困境, 并为解决其现有问题提供一些可能的建议。

一、行政立法听证制度的背景———立法博弈过程

在传统的国家权力划分中, 立法权归属于民选的权力机关。但是, 随着现代社会管理事务的日趋繁杂, 行政事务对于专门技术人才的要求和及时回应社会问题的现实挑战, 传统意义上的议会保留原则受到挑战。行政机关被授权对于社会管理中的细则性、专门性和时效性较强的问题制定相关法规, 行政立法随之产生。①在我国行政权强势的大背景下, 行政立法更是整个立法领域中不容忽视一个的重要部分。

立法的过程本身是一个权力和利益的分配和平衡的过程。而行政立法过程中存在着更为丰富和复杂的多方博弈, 它牵涉到各方利益主体, 深刻地影响着法制建设的执法环节与司法环节, 更进一步关系到社会矛盾能否得到有效化解。客观地讲, 博弈本身不会带来立法的失衡和混乱, 相反, 博弈不充分才会带来一部带有遗憾的法律。如果法律规则未曾经过充分博弈, 不同主体不能在规则本身中反映自己的利益诉求, 便会在规则实施过程中追求实现自己的利益。缺乏一定共识的法律一旦实施, 很可能造成明规则失效而潜规则盛行, 甚至可能带来执法、司法的低效和官员的腐败。

而要实现立法过程中的充分博弈, 便不能忽视在立法过程中实现程序价值的最大化。譬如本次《立法法》修正案草案进一步健全了立法起草、论证、审议机制, 完善法律草案公开征求意见的规定。程序的意义在于保障各方利益和声音在立法过程中受到充分的重视, 以及在立法结果中得到合理的反应。立法听证制度正是这样一种试图沟通“庙堂之高”和“江湖之远”的制度设计。

二、行政立法听证制度的价值功能

立法听证制度最初发轫于美国, 其注重在行使权力进行立法活动的过程中听取利害关系人和社会公众意见。②其核心在于持有不同意见的各方充分辩论, 从而得出各方都易于接受的最终方案。这与行政立法的“博弈”要求不谋而和。具体观察我国的行政立法现状, 听证制度还有如下的诸多现实意义。

( 一) 弥补行政立法的民主性缺陷

传统的立法权归属于民选产生的权力机构, 因此立法过程可以相对充分地展现民众意愿。但是在行政立法过程中, 掌握立法主导权的行政机关多由专业人才而非民选代表组成, 而行政立法的专业性也使得行政机关对民众意见多有排斥。在我国实践中, 民众多是行政立法博弈局中弱势的一方。而立法听证制度有利于行政机关主动回应民众对立法过程的关注, 弥补行政立法本身存在的民主性缺陷。

( 二) 突破“部门利益法制化”困局

行政立法多由个别行政机关主导, 不可避免地存在部门利益保护倾向。听证制度则能在一定程度上抑制行政机关在立法中保护部门利益的冲动, 让立法真正服务于更多人的利益, 从而突破“部门利益法制化”的困局。

( 三) 降低法律的实施成本

法律实施的效果几何在很大程度上取决于民众对于立法质量的信任、对于法律的信仰和遵从。通过举行立法听证会让社会各方得以充分地参与立法过程, 这一过程本身就是最好的普法活动, 有利于促进各方对于具体法规的共识, 降低法律实施中执法、司法环节的成本。

三、现状和存在的问题

立法听证制度最初出现在我国可以追溯到1996 年出台的《行政处罚法》, 这是我国法律体系第一次以法律形式对听证制度进行规定。1999 年广东省人大常委会举行了我国第一次立法听证活动。2000 年通过的《立法法》第34 条则以明确的条文规定宣告了立法听证制度在我国的正式确定。③

( 一) 行政立法听证具体规则缺位

目前《立法法》的修改只是原则性地规定了在法律案起草中应当听取各方意见, 可以采取听证会的形式, 仍缺乏一些具体、细致的程序安排。失去了程序的制约, 听证制度不仅难以发挥其本身的程序价值, 而且极易受机关或个人意志左右而被篡改, 处于一种不确定的非法治状态。各地方政府在实践中“摸着石头过河”, 并没有“放诸四海皆准”的操作方案。使得实践中的立法听证制度时常处于一种混乱状态, 有损民众参与积极性, 违背立法听证制度的初衷。

( 二) 立法听证会的主持人和参与者资格制度存在瑕疵

我国行政立法听证的组织工作基本上被视作行政机关的工作任务。因此, 听证会由行政机关全权安排, 听证主持人和参加听证会的代表也由行政机关自行决定进行邀请。在实践操作中, 地方政府部门在选择听证会主持人时往往让行政部门工作人员来担任主持人, 这有损主持人角色的独立性。无独有偶, 立法听证的参与者遴选资格也不够明确, 一些行政机关在确定听证会参与人选时存在很大随意性, 使人质疑听证会能否反应各方利益和声音。

( 三) 行政立法听证结果难以得到回应和重视

立法听证过程中所提出的意见能否真正得到落实, 民众的诉求能否真正得到有关部门的回应, 是立法听证实践中所遭遇的严重问题。笔者认为, 如果立法听证会提出的建议没有得到政府部门真正的重视, 无论立法听证的过程如何合理, 其结果也是南辕北辙, 无功而返。

四、完善行政立法听证制度的可能路径

( 一) 细化行政立法听证程序的规则

虽然新《立法法》高度重视立法听证制度的程序价值, 但是我国法律对于这一制度的规定多是粗线条的原则性规定。下一步, 应以更细腻的立法技术对各地行之有效的行政立法听证程序规则予以法律形式的支持, 尽快在《立法法》等较高效力的立法中明确一套统一的行政立法程序规则, 这套规则应涵盖听证的提出、前期准备工作、主体信息对等、听证会举行等方面。

( 二) 明确听证主体资格的确定办法

对于听证主持人的选择, 美国联邦行政程序法固定了一套独立的通过文官考试选拔一批行政听证主持人的方法。④在听证会参与者资格方面, 我们可喜地看到广州市已经制定了《广州市重大行政决策听证试行办法》, 此办法规定了“听证代表应当年满18 周岁, 具有完全民事行为能力, 而且不属于国家机关或具有管理公共事务职能的组织的在职工作人员。而听证代表可以通过个人报名遴选、委托有关社会团体推选、听证机关邀请等方式产生”。⑤

( 三) 对听证结果的监督

要让立法听证真正落到实处, 有必要将听证结果以公开透明的方式向社会公布, 形成对行政机关回应听证会意见的有效监督。笔者认为现阶段应当充分发挥新闻媒体的监督作用, 以对行政机关形成适当压力。除此之外, 人大和政协也应充分发挥其监督职能, 关注行政机关是否及时、全面地回应了立法听证会提出的意见和建议。

五、结语

随着我国经济社会的快速发展和全面深化改革工作的推进, 国家治理体系和治理能力现代化的要求日益迫切。新条件下的行政立法工作面临着巨大的挑战, 而在我国刚刚实践二十余年的行政立法听证制度成为这一时期沟通社会不同社会群体利益和声音的重要渠道, 可谓“生逢其时”。而要发挥行政立法听证制度规范立法博弈、提高立法质量、深化立法宣传等等价值, 不仅需要生活在这个社会中的现代公民展现出推进法治的智慧和勇气, 更需要我们学会在博弈和妥协中进步。重构行政立法听证制度的美好愿景, 让立法充分反映人民声音。

注释

1邹君.论我国地方行政立法听证制度[D].江西师范大学, 2013.

2彭宗超, 薛澜, 沈旭辉.国外立法听证制度的比较分析[J].政治学研究, 2003 (1) .

3曾哲, 肖进中.我国立法听证制度的困境反思与进路完善[J].江汉学术, 2015 (4) .

4汪全胜.美国行政立法听证制度探究[J].行政法学研究, 2001 (3) .

关于立法听证制度的思考 篇3

这并不奇怪，它反映了通过移植方式进入中国的立法听证制度，由于不同的制度背景，出现水土不服，是法律移植所遭遇的典型窘境。法律移植取得成功的条件很多，它不仅取决于被移植的法律具有先进性、合理性、科学性，还取决于法律移植国家和被移植国家之间经济、政治、文化等方面是否相似。这是移植能否成功的关键。立法听证制度来自西方国家，在这些国家实行的是两党制，几乎每一项立法案都会引起激烈的辩论。立法案不仅在议会内部受到反对党的百端挑剔，而且在议会外部，各种利益集团都会通过各种方式方法施加影响。我们与西方国家无论是立法体制还是立法程序都有相当大的区别。我国实行的人民代表大会制度，坚持中国共产党的领导，不允许反对党的存在。虽然社会已经存在严重的利益分化，但由于目前社会团体组织尚欠发育，利益群体的合法代表缺失。原样照搬西方的立法听证制度，不能不遇到困难。必须悉心培植与呵护，才能使之在新的土壤扎根生长。

通过法律移植方式进入中国的立法听证制度不仅受制于外部环境约束，而且存在着内在动力机制的不足。以往人们已经注意到了立法听证的成本问题。很多学者指出，由于立法听证成本比较高，工作量比较大，在立法任务比较重、立法项目比较多的情况下，是否需要举行听证，要对听证成本进行分析。实践中，成本过高，投入人力、物力过大，经费花费过多，确实已经成为影响各地人大举行听证的重要因素。然而，相对于上述成本效益的宏观分析，从参与者的角度进行成本效益的微观分析可能更加重要。对普通民众而言，参与立法听证也需要成本，包括时间、交通费用、各种准备工作等等。由于立法听证的参与者投入产出是不对称不平衡的，作为理性的人，普通公民会选择减少而不是增加自己的投入。这应该是有些地方立法听证报名参加者达不到一定人数而被迫取消的主要原因。

笔者认为，根据我国的国情，如何通过提高人们对立法的关切度，鼓励公民积极参与，是立法听证制度成功的关键。

第一，关于立法听证的应用范围。在西方各国主要由国会举行的立法听证，在我国则主要应适用于地方立法。这是由于我国是一个十几亿人口的大国，各地情况不一，全国性的乃至地域广阔的地方立法，涉及范围越大，人们的关切度越差。在全国性立法中，虽然也需要广泛听取公民个人的意见，但也许采取其他方式更为妥当。而地方立法，一是在执行法律和行政法规的过程中，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。由于其本身就是根据本行政区域的具体情况和实际需要，因此和地方群众切身利益密切相关。特别是直辖市和有立法权的较大城市，由于居民集中，利害关切度更大一些，可能效果更明显。

第二，应该改革与之密切相关的立法程序。人们不关注立法听证，不能完全归结为群众的问题，还要反思我们立法的内容。目前，地方立法或者是全国性立法的实施“细则”，或者是部门管理规章的“法律化”。从管理型立法向权利型立法转变，从政府（部门）主导型立法向人大代表主导型立法转变，这是当前改革过程中必然发生的两个密不可分的方面。现在，每年的人代会上，都有人大代表提出立法议案，有的议案不仅达到了提出法案的法定人数，而且是在充分调查研究基础上，提出了包括法案的理由、目的宗旨、主要原则和基本架构，甚至包括法案的主要条款及其内容的规范化法律草案。遗憾的是，不管这些议案具有多么高的质量，都并没有成为人大常委会立法的基础，进入审议程序。进入审议程序的仍然以政府（多数是主管部门）提交的议案为主。这是造成立法面面俱到、四平八稳、空洞无物，得不到民众关注的重要原因。必须改革人大的法案提出和审议程序，改变政府（部门）主导法律起草的局面。以人大代表提出的法律案作为地方立法的基础。人大代表贴近群众，了解社会，其提出的立法案更能够反映人民的意愿，受到人民群众的关切。

第三，尊重普通民众代表及其意见。亚里士多德早就指出：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”[1]制度经济学家道格拉斯•斯诺认为，在集体决策过程中，个人的理性计算可能导致一种普遍的不决策行为，那就是“搭便车”现象。当“搭便车”成为普遍规律时，那些关注公共事务，即使在事不关己的情况下，也会不平则鸣、仗义执言的，就弥足珍贵，特别值得尊重。诺斯在揭示“搭便车”规律的同时也指出：“从随机观察中发现，个人在成本——收益计算中，以获得更多的尊严作为利益取向的行为模式是广泛存在的。”这是立法听证制度的社会群众基础。我们应该尊重专家，但是更应该尊重普通民众的代表。立法听证主要是动员吸收公民个人参与立法活动的一种程序。根据需要邀请一部分专家和社会机构参与是必要的，但是应注意其和一般公众的比例适当，防止专家比例过大不利于普通民众发表意见的倾向，以避免偏离立法听证的民主性质。听证会应贯彻平等原则，像尊重专家一样尊重普通民众，用心听取普通民众的意见。在控制立法听证的总体成本的同时，对于普通民众参与立法听证所投入的实际成本（误工、交通等）应该给予一定的补偿。

第四，关于听证机关的专门化。各地规定，人大常委会的工作机构、各个专门委员会以及法律委员会都可以作为听证机关，举行听证。这虽然符合国际惯例，没有什么不对，但是实际效果不佳。会造成各个专门委员会相互推诿依赖心理。听证机构的专门化，有利于取得工作经验，提高听证质量，使听证程序规范化。从各地举行听证会的实践来看，在我国地方立法中，组织举行听证的机构多为法制委员会。据初步统计，1999年至今，从听证主体来看，以省级人大常委会名义听证的 2次；以省级人大法制委员会（含法制委员会和其他专门委员会、人大常委会立法工作机构联合）名义听证的 43 次；以省级人大除法制委员会以外的其他专门委员会名义听证的 4次[2]。鉴于法制委员会和立法的关系最为密切，和其他专门委员会相比，对各种立法事项处于较超脱的立场，在听证前不容易形成成见。应该在总结实践经验的基础上，通过一定形式，确定法制委员会作为立法听证的专门机构。这样做，责任明确，对于推进立法听证十分必要。至于由此而加重法制委员会的负担问题，完全可以通过人大内部调整解决。

注释：

[1]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第48页。

[2]陈洪波、沈 斌：《论听证制度在地方人大工作中的应用（上）》，载《楚天主人》2006年。

听证制度研究 篇4

摘要：在行政立法大量涌现的今天，听证作为程序正义的体现，越来越显现出其重要性。西方国家在行政立法听证上已取得了很多成功经验。而在我国，行政立法听证制度建设起步晚、发展还不完善。本文分析了目前我国听证制度存在的缺陷，并且对完善我国听证制度提出了具体的建议。

关键词：行政立法听证公民参与完善

著名的行政学家赫伯特﹒西蒙所言“决策是行政的心脏”①。因此, 政府行政管理就必须对公共领域的治道变革,近年来,人们在政府运作方式和公共决策体制领域方面进行了一些尝试, 其中之一就是在公共政策领域引入听证制度。公共政策中的听证制度是现代民主社会政府行使公共权力的重要程序设计, 它有利于促进公共政策过程相关利益主体的平等参与, 从而保证政府正确行使公共权力, 实现公共政策的科学化、民主化和法治化。笔者就以听证制度的形成过程为切入点来浅析我国听证制度。国公共管理中日益受到广泛重视。然而在中国由于长期实行集权体制，并深受大陆法系传统法制的影响，使得我国行政听证制度还存在诸多问题，这需要我们提出有效的解决对策。

一、听证制度概况