户籍制度改革路径探寻

户籍制度改革路径探寻（精选7篇）

户籍制度改革路径探寻 篇1

户籍制度在我国自古有之。我国古代的户籍制度，确立于西周时期，废止于乾隆三十七年。近代，户籍制度的职能向单纯的统计人口为目的转变。

一、新中国户籍制度的建立和发展五十多年来我国户籍制度发生，发展的历程，大致分为形成、强化和改革三个阶段。第一阶段户籍制度的形成阶段（1949－1957 年）。1949 年，按照“先城市后农村”的顺序，新中国逐步建立了户口登记制度。第二阶段户籍制度的强化阶段（1958－1980 年）。这一时期是户籍制度发展期，也是严格控制期。户籍制度主要发挥了控制人口迁移，特别是向大中城市迁移。第三个阶段户籍制度的改革阶段（1980－）。80 年代以来，随着改革开放的深入，为了适应形势和满足广大人民群众的需要，中央政府对户口政策进行了必要的改革。

二、当期我国户籍制度改革面临的困境我国的户籍制度自建立以来，对于新中国的经济和社会建设做出了不可磨灭的贡献，但随着经济和社会的发展，尤其是实行改革开放以来，这一制度本身的弊端也就显现，我国政府对户籍制度进行了改革，但改革并没有完全解决矛盾。我国户籍制度改革面临的困境如下：

（一）我国户籍改革缺乏法制保障早在 1992 年，国家成立了户籍制度改革文件起草小组，并于1993 年 6 月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则。1998 年底，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理问题的意见》，旨在改革二元结构户籍体制的新的户口管理政策。但是，上述诸多文件都是以《意见》、《通知》等形式发布，从本质上说不具有法律效力。到目前为止，没有一部权威性的户籍法律指导户改工作。

（二）户籍制度改革缺乏系统性和彻底性在户籍改革 20 多年的实践当中，政府一直未能对户籍管理制度进行系统的、彻底的改革。各项改革措施也多是在户籍制度与社会经济的矛盾积累到一定程度的时候，迫于社会发展压力出台的。户籍改革缺乏系统性。目前我们对潜在迁移人口的迁移意向、城市居民的承受能力、约束迁移政策调整的障碍因素以及如何对迁移政策进行调整缺乏深入的研究，也没有对户籍改革的配套政策进行专门研究，因而对怎么修正户籍制度，怎样建立一个适应社会主义市场经济体制的新的户籍制度等问题，没有成熟的意见。

（三）过分强调城市化作为户籍改革的价值取向我国户籍改革一开始就与城市化进程紧密联系在一起，在改革过程中人们总希望户籍改革能够给城市化带来些什么，但随着户籍制度改革的推进，体现在原来城市户口中的“特殊利益”逐步丧失，同时在现代化过程中，城乡空间距离缩短以及城乡差距缩小等，都使城市对人们的吸引力减弱，以城市化作为户籍改革的价值取向，不能涵盖人口迁徙的内容，城市化只是户籍制度改革的重要因素之一，而不是全部预期。

三、户籍制度改革的对策建议虽然户籍制度改革关系社会的方方面面，改革措施也是见人见智，但是总体而言，户籍制度改革应该通过法律手段、行政手段和技术手段来实现。

（一）建立和完善相关的户籍法律体系首先，应该在宪法上肯定公民居住和迁徙自由的基本权利。随着我国社会和经济的快速增长，人、财、物大量流动，回复迁徙自由已成为社会发展和时代要求现实必然。其次，制定《户籍法》，规范户籍管理制度。我国户籍立法滞后，现行户籍管理仍在沿用五十多年前出台的《中华人民共和国户口登记条例》，这一条例已经不能适应社会发展的新情况。应该借鉴各国通行的做法，对户籍的管理以立法加以调整，用户籍法来规范户籍管理。

最后，修改和完善相关的行政法规。要适时调整和完善社会保障法、义务教育法、劳动法和选举法。

（二）完善户口登记制度，大力改革户口迁移制度加强和完善户口登记制度，就要打破原有农业户口与非农业户口的登记办法，建立以居住地位标准的户口登记制度，取消以户籍所在地为主的登记，这样有利于流动人口的统计和上报，不易出现人户分离而产生的信息不准和信息漏报。借鉴国际上通行的做法，户籍负责人口登记，管理、稽查以及了解人口数量与分布情况的功能。

户籍制度改革路径探寻 篇2

上个世纪80年代末90年代初, 中国的教育进行了一场狂风暴雨式的改革, “赏识教育”、“激励教育”等教育方式逐步成为教育界的主流, 再加上计划生育政策的全面实行, 使得独生子女的数量激增, 他们在家里是家中的宝贝, 受不得一点委屈, 在学校里也是说不得、骂不得、批评不得, 等他们进入高校以后, 随着学习、就业等压力的日益增大, 导致一些大学生的心理承受能力脆弱, 受不了一点挫折, 大学校园内跳楼、出走、自杀、抑郁等事件经常发生, 还有一些恶性伤害案件也时有发生。媒体对于因惩戒学生而引发的学生弃学, 离家出走, 自杀或杀人等恶性事件夸大其实的描述, 导致高校的老师们不敢再对学生有任何批评, 对学生的错误行为听之任之。

人是渴望表扬的, 教育确实要以表扬为主, 要尊重孩子的个性的发展, 但这不意味着表扬是唯一的教育方法, 老师要适量的鼓励、赞扬学生, 而不是过度的表扬, 要告诉他们这个社会的残酷性, 要让他们做好受委屈的心理准备。

片面的强调表扬、尊重, 导致社会, 学校, 家庭对学生形成了一种畸形的关爱, 这种教育方式是不科学的, 批评惩戒与表扬激励一样, 都是教育必不可少的手段, 对学生进行教育需要春风细雨般的鼓励, 也需要雷厉风行的惩戒, 这二种教育方式是相辅相成, 缺一不可的。

惩戒教育就是告诉学生, 犯了错误要付出代价, 要对自己的行为负责, 现实情况是教育在向学生让步, 社会在向学生让步, 高校的学生在经历了小学、中学的家长、教师灌输的快乐学习的理念, 在步入大学后, 已然是一个成年人, 面对高校繁重的课程, 对于未来的担忧, 对于学习、生活中的不如意, 学生往往不知如何去处理, 残酷的社会现实与他们之前接受到的理念有着很多相悖的地方, 这种反差有时可能把他们摧毁, 使得他们无法承担应有的责任。这表明我国的教育在尊重学生的个性特点的同时, 走进了重表扬轻批评的误区。

2 探寻惩戒教育的方法

教育惩戒不是教育暴力, 惩戒不是体罚学生、侮辱学生, 而教育学生, 不能践踏学生人权, 不能侵犯学生身心权利, 必须有利于引导学生正确认识错误, 自觉改正错误, 有利于引导学生接受正面教育, 改邪归正, 防止误入歧途。

2.1惩戒要从爱的角度出发教育不能没有爱, 即使批评、惩戒学生, 也要以爱的名义, 出于爱的愿望, 从关心学生的成长出发, 要让学生自我感到:老师的惩戒是爱自己的一种体现, 是为了自己好, 是关心自己、爱护自己, 而不是老师故意跟自己过不去。教育惩戒作为一种教育手段, 在教师对学生实施批评惩戒时, 要把握好时机, 在尊重和保障学生的合法权益, 不损害学生身心健康的前提下, 通过批评、警告、处罚等方式, 促使学生反思、内省、检讨, 真正认识到自身错误并自觉努力改正。

2.2尊重学生任何时候我们都要尊重学生, 即使学生犯了错, 甚至犯了很大错误, 也不能忘记对学生的尊重, 无论是言语上的批评、训斥, 还是行动上的惩罚, 都要注意保护学生的人权, 尊重学生的人格, 维护学生的尊严和权利。不能侮辱学生, 不能暴打学生。

2.3贯彻平等原则教师与学生在法律上是平等的公民, 在校园生活中, 都是学校平等的主人, 在教学活动中是平等的合作关系。即使教师在批评教育犯了错误的学生时候, 也要贯彻平等原则, 不能居高临下, 不能审讯、逼问学生, 要让学生说话, 给学生自我申辩的机会。

2.4坚持发展观点学生是正处在成长中的人, 身心尚未成熟, 生活阅历少, 社会经验不足, 难免犯这样那样的错误。我们不能因为学生偶尔犯一次二次错误, 就对学生另眼相看, 一棍子打死, 丧失信心, 放弃教育挽救。要相信学生通过我们的批评教育和自身努力能够好好学习、天天向上, 成长为国家的优秀人才, 成为社会的优秀公民。

学生做了错事, 惩戒他是为了让学生认识到自己的错误, 让他明白应该做什么, 不应该做什么, 以及应该如何为自己的错误负责和弥补。也就是说惩戒不是为“治”学生而是为了帮助学生认识错误, 改正错误, 培养一种社会责任感、一种自信, 一种健康的心理, 从而培养出具有现代素质的公民。

社会赋予了老师更大的权利、更高的荣誉、更好的待遇, 但是也应该赋予他们更大的责任, 老师要以爱为原则, 引导学生适应集体领域的社会规范, 懂得为自己的错误买单。教育学生应以表扬激励为主, 批评惩戒为辅。多发现学生身上的闪光点, 挖掘学生的优点、长处, 给学生投信任、赏识的眼光, 从正面引导学生积极进步。但是, 当学生犯错时, 我们又要不失时机地拿起批评的武器, 对学生进行必要的批评和惩戒, 让学生吃一堑长一智, 在反思中醒悟, 在反思中奋起, 鞭策自己不断成长进步。

参考文献

[1]檀传宝.论惩罚的教育意义及其实现[J].中国教育学刊, 2004 (02) .

[2]吴莉, 曹辉.当前我国高校惩戒存在的问题及解决策略[J].教育学术月刊, 2011 (03) .

[3]周甲文, 马英.高校惩戒权与学生受教育权问题探究[J].沈阳工程学院学报 (社会科学版) , 2011 (02) .

中国土地制度改革市场化路径选择 篇3

关键词：土地制度改革；土地市场化；土地改革

中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0014-07

土地是财富之母，土地改革不是单纯地重新配置土地资源，而是对社会资源进行调整的重要方式和手段，其一旦全面、纵深推进必将引起涟漪效益，带动经济社会全面变革[1]。纵观我国历史，几乎所有重大社会变革都与土地制度改革相关，近代中国共产党领导的土改运动更是如此，其与建立和巩固革命根据地的斗争密切结合在一起，重塑了“国家乡村社会”关系，改变了农村社会面貌和基层政权结构[2]。20世纪80年底初启动的家庭联产承包责任制改革，是我国农村土地制度的重要转折，直接奠定了我国现代农村基本经济制度。历史唯物主义观启示我们，任何制度都有其存在和发展的历史环境和条件[3]。在全面建成小康社会的新时期，“新五化”与土地都有着千丝万缕的关系，土地改革被赋予了启动经济转型升级，开启新一轮改革制度红利的历史使命[4]。讨论土地制度，应基于当前实践，把握当前所面临的核心矛盾，深刻理解土地与经济改革的关系，把握历史脉搏，把土地改革融入全面深化改革的历史大潮中，服务经济社会发展需要。当前，土地领域主要矛盾是人地矛盾引发的土地资源短缺（有限资源在不同用途之间的优化配置问题）和农民在土地处置中话语权缺失[5]。因此，现阶段我国土地改革必须在现有土地制度框架内，明确时代环境约束，遵循市场在土地资源配置中起决定性作用的改革原则，优化土地资源的配置效率，并就相关权益进行确认、保护和完善，进而服务经济社会发展大局。

一、当前我国土地管理制度背景

（一）耕地保护红线

现行18亿亩耕地红线，是时任国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议提出：在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，一定要守住全国耕地18亿亩这条红线[6]。耕地红线最终究源还是粮食安全问题，粮食安全概念是联合国粮农组织1974年在《世界粮食安全国际约定》首次提出粮食安全是指保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。1996年11月，粮农组织对这一概念作了新的表述：只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才可谓实现了粮食安全。 。粮农组织要求各国政府采取措施，保证世界谷物年末谷物库存量不低于下一年消费量的17%～18%（安全系数）。从国家层面上来讲，谷物安全系数低于17%为不安全，紧急状态临界值为14%[7]。同年，《中国的粮食安全问题》白皮书发布，提出立足国内资源、实现粮食基本自给的粮食战略总纲。2008年，《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》发布实施，在国家层面对耕地红线等土地管理政策进行了规划确认。“18亿亩红线”是国家粮食安全战略的底线思维，习近平主席非常重视，指出保障粮食安全是永恒的课题，任何时候都不能放松，解决13亿人吃饭问题，要坚持立足国内[8]。在生产力不发达阶段，法国重农学派以自然秩序为最高信条，视农业为财富的唯一来源和社会一切收入的基础[9]，随着科技发展，农业生产效率和经济产业总规模大幅提升，农业生产在国民经济的比重逐渐下降，但是其重要性丝毫没有减弱，是社会的基础产业，“基础不牢，地动山摇”。这就要求把“18亿亩红线”战略思维，在总体战略布局中去谋划思考，有效远离或规避底线才能守住饭碗不端在别人手上的底线[10]，才能更好地掌握战略主动权。

（二）快速城镇化阶段

土地资源有多方面的需求，城市建设和粮食生产之间的竞争最为典型。我国城镇人口比例由1995年的29.04%增加到2013年的53.7%，随之而来的是全国城镇建成区面积由1995年的5 603.6平方公里，增加到2013年47 855.3平方公里，18年间增加了8.5倍[11]。20世纪90年代，经济战略东移，东部沿海城市快速扩张，期间转为城镇建设用地的耕地面积占耕地减少总面积的45.96% [12]；2000 年以后，随着西部、中部和东北等区域开发政策实施，中西部城镇也迅速扩张，期间转为城镇建设用地的耕地面积占耕地减少总面积的55.44%[12]。从另一个角度来看，相对于农村“散漫”建设用地，城镇集中利用方式，对耕地减少有一定的缓解作用[13]。但城镇一般布局在地势平坦的粮食高产区，在城镇化推进过程中，周边大量优质耕地资源被占用基于这种现象，国土资源和农业部联合发文《关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》（国土资厅发〔2015〕14号），要求优先启动106个重点城市周边永久基本农田划定工作，后续开展其他设区城市周边永久基本农田的划定工作。 。据统计，在1990-2010年20年间，全国建设用地增加主要分布在黄淮海平原、长江三角洲、珠江三角洲和四川盆地等地势平坦、经济发达的地区，由耕地转为建设用地的规模为3.18×106公顷，占新增建设用地总规模的57.6%[12]。此外，我国城镇化在达到70%之前，用地需求持续加快，已由20世纪90年代的约200万亩/年，激增到本世纪头10年的300万亩/年[12]，未来5～10年，城镇化年均1.05%的增长速度，城镇建设对土地的需求将更进一步增大[14]，城镇化与耕地保护的矛盾将进一步凸显。

（三）生态文明建设提档升级

土地的生态功能和生产功能、生活功能相互关联且不可分割[15]。土地一般可直接发挥防风固沙、保持水土、净化空气、美化环境、维持生物多样性等生态服务功能。随着国家退耕还林（草）和其他生态保护工程的实施，生态用地在持续增加。据统计，1987-2010年，退耕还林（草）等生态建设用地增加导致耕地减少的面积占耕地减少总面积的34.54%，仅次于建设用地对耕地的占用比例[16]。但相较于土地空间利用属性（生产功能）和食物生产属性（生活功能）的价值取向，土地支撑自然生态系统的作用重视不足[17]，导致生态系统在各地遭到不同程度的破坏。土地是生态文明建设的空间载体，随着城镇雾霾等环境问题的日益突出，我国新型城镇化过程中生态环境的恢复和建设日益急迫。党的十八届三中全会为了构建强化国家生态安全格局，遏制生态环境退化，以“生态红线”的高度提出生态文明建设 [18]，要求在重点生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。同时森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线也将随之而来[19]，其对土地资源利用配置提出了更高的要求。

二、现有制度框架下市场化配置策略研究

基于当前时代背景，造就了我国现行土地制度的基本框架：以耕地保护为核心，以用途管制为手段，统筹土地利用与经济社会协调发展。当中最重要的工具就是土地利用规划，我国土地利用总体规划是自上而下的刚性规划体系，通过国家、省、市、县、乡五级规划体系，层层落实土地资源配置的空间和规模目标，明确了城乡生产、生活和生态功能区范围，具有空间分布确定性、规划指标固定性和实施管理强制性三个特点。土地利用规划是对未来区域经济发展用地数量、用地结构、利用方式等方面的预测安排，面对经济社会发展的不确定，不可避免造成土地资源配置在区域、城乡之间一定程度的扭曲和效率损失。为了弥补土地规划刚性所带来的效率损失，我国在土地管理整体制度框架内，形成了城乡土地资源流动、耕地资源异地占补平衡、工业园区“飞地”模式等三种土地资源市场化的配置策略。

（一）城乡土地资源流动

我国《宪法》和《土地管理法》都规定了城市国有土地和农村集体建设用地的性质和用途，形成了城乡二元土地结构。集体建设用地严格限制用途，真正意义上的商业开发被严格控制，必须首先征收或征用为国有土地，以国有土地“市场化方式”来运作，农村集体建设用地直接市场化配置方式在现有的制度框架下基本上无路可走。该套制度设计为我国工业化和城镇化快速推进提供了基本保障[20]。加上1994年分税制改革导致地方税收比重下降和以GDP为核心的政府官员绩效考核制度，助推了地方政府对土地财政的依赖，进一步固化了城乡土地二元结构。在多年的改革探索中，形成了城乡建设用地增减挂钩和地票交易制度两种市场化策略来修正城乡土地二元结构所导致的土地资源配置效率损失。

城乡建设用地增减挂钩是将拟整治复垦为耕地的农村建设用地和拟新建的城镇建设用地等面积置换，其以项目区的方式来封闭操作，在保证耕地面积不减少的前提下，将生产效率低效的新增农村建设用地指标转移到经济产出效率高的城镇范围内，促进土地要素与劳动、资本结合，实现城乡土地资源利用方式的优化配置[21]。增减挂钩是被严格限制在县域范围内，因此可以说是小范围、有限的市场化。2013年，国土资源部批准全国29个省份开展城乡建设用地增减挂钩试点，安排指标90万亩，标志着建设用地增减挂钩试点在全国范围内全面开展[22]。

重庆地票交易制度地票是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的建设用地指标票据化的形式。。是重庆市作为统筹城乡综合改革试验区的一个重要试验内容，结合区域经济发展和自然资源禀赋的空间非均衡性，根据比较优势原则进行土地资源利用空间配置，有效实现了重庆远离城市的经济欠发达地区分享重庆都市区由经济高度集聚而产生的经济效益，从而实现了区域、城乡之间的协调发展，是一项效率和公平兼顾的制度[23]。地票交易制度改革是发挥市场在城乡土地资源配置中起决定性作用的尝试，在一定程度上扭转了农村建设用地闲置、废弃和城市建设用地紧张并存的矛盾，在耕地数量不减少、质量有保证的前提下，以市场化的方式发现农村闲置、废弃建设用地的价值，使城乡土地资源通过市场配置实现统筹利用、收益共享。地票交易制度相较于城乡建设用地增减挂钩有更大的空间配置范围，不局限于县域范围内，其可在重庆整个市域范围流动。同时，地票交易制度将城乡建设用地指标增减挂钩票据化，从更大的空间范围内增加了城市建设用地指标的来源渠道。2010-2015年，重庆地票累计交易15.26万亩，成交额307.59亿元，均价20万元/亩左右[24]。

（二）耕地异地占补平衡

《土地管理法》确立了占用耕地补偿制度，要求非农建设必须经批准才能占用耕地，按照“占多少，补多少”原则，补充数量相等和质量相当的耕地。随着经济发展，可供开发的耕地后备资源日趋减少，越来越多的地区，尤其是经济较发达的地区，在本行政区内已无法落实耕地占补平衡义务。而部分区域耕地复垦潜力和后备资源又相对丰富，这样就促成了耕地异地占补平衡市场化配置方式。国土资源部在2009年出台《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》中首次提到“有条件的地区可积极探索耕地占补平衡市场化运作方式”。耕地异地占补平衡有跨县、跨市和跨省异地占补三个层次，除跨省占补平衡尚未开展外，跨县域和市域的占补平衡已经开展多年。根据各地区的经济发展状况和土地资源现状，各地探索模式也不尽相同。经济相对发达地区，如江苏、浙江、安徽都开展了耕地异地占补平衡指标调剂探索，其中安徽省建立了省级层面的耕地占补平衡指标交易平台[25]。经过多年的实践探索，我国已初步建立了一套完整的耕地占补平衡制度体系，不仅通过耕地占补指标的交易，筹措了大量耕地保护资金，实现了耕地保有量的整体平衡，同时也为快速城镇化所需资金、劳动等生产要素高度聚集提供了建设空间[26]。

（三）“飞地工业”模式

根据科斯定理，在交易费用为零或者很小前提下，不管权利初始如何配置，当事人之间的自由交易都会促进资源配置的帕雷托改进。自上而下层层分解落实的土地利用规划体系，不可能科学地顾及各个区域经济发展水平和自然资源禀赋。同时，建设用地指标作为我国政府协调地区平衡发展的重要手段，时常对经济社会发展落后地区，给予建设用地指标配额上的倾斜。行政力量平衡区域之间建设用地指标，直接后果就是区域之间的苦乐不均，经济发达地区指标不够用，从而致使出现大量的非法用地；欠发达地区建设占用指标用不完而出现结转现象[27]。当前东部发达地区建设用地指标严重稀缺， 土地成本剧烈上升， 而中西部欠发达地区却有大量的建设用地指标没有利用或者低效利用。在此背景下，发达地区由于发展空间有限，需要将一些产业层次相对较低的企业迁移出去，欠发达地区则为加快区域经济发展，迫切需要产业项目。因此，“飞地工业”模式在上海、江苏等东部沿海经济发达地区出现，并逐步扩散到中西部内陆地区。“飞地工业”是经济相对发达区域输出项目（附带项目输出的有资金、管理等生产要素），欠发达地区提供土地，以工业园区为纽带和载体，双方合作开发，共享“飞地工业”园区的税收、GDP等。国内比较典型“飞地工业”园区有上海外高桥保税区、启东滨海工业园、湖南长沙汨罗（弼时）产业园。其中江苏省应用最为广泛，资源紧缺但经济发达的苏南地区和资源丰富但发展落后的苏北地区，二者“一拍即合”，优势互补，合作开发建设了33个“飞地工业”园区[28]。

三、市场起决定性作用：土地市场化改革路径选择

中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着我国新时期的土地改革拉开大幕。无论是城市土地还是农村土地，在坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的基础上，让市场在城乡土地资源配置中起决定性作用，用市场化方式实现土地管理制度重构和程序再造，以提高土地资源配置效率，实现帕累托最优的改革路径。

（一）城市土地一级开发的PPP模式

当前，在政府经营城市思路下，政府依靠对土地市场一级开发的垄断，加上GDP政绩观驱使，一些地方政府通过廉价供地方式招商引资，助推了重复投资和产能扩张。同时，部分城市政府热衷编制城市和产业新城规划，规划出来之后，就通过土地抵押贷款的方式，进行土地一级开发，随后优先出让住宅用地开发，消费者在政府规划指引下，购买住宅，造就一派欣欣向荣景象。更为重要的是该阶段是一个“自娱自乐”的阶段，有着很强的自我循环动力，加深了这种趋势发展。在这种情况下，最好的结果是新城产业园区能通过招商方式，成功实现产业发展，实现产城融合。但是，在经济全球化分工背景下，一个城市经济能否成功或持续稳健发展，很大程度上依靠自身资源禀赋，导致很多园区规划往往不能完全按照政府的美好蓝图实现。比如比邻的两个城市A和B，A城市规划汽车产业园区，B城市也规划了汽车产业园区，两个城市都将汽车产业规模规划的很大，但整体市场份额有限，两个产业园区不可能同时发展到规划预期的规模，出现空城、鬼城现象。如果政府一直垄断土地一级市场开发，不仅有可能造成土地价格扭曲，也可能严重误导企业投资行为，不利于市场竞争。最终，土地升不了值，地方产业结构调整也不可能成功，与我国当前经济结构升级方向背道而驰。因此，建议采用PPP模式对土地一级市场进行开发，实现城市土地市场化配置。政府可通过和专业园区管理经营公司签订合作协议，实现企业直接对开发区域进行前期规划、基础设施投资建设、市政公用设施建设、土地整理、产业发展服务（招商引资服务）、物业管理、厂房建设租赁等“一条龙”服务，形成企业管理和主导的综合园区、主体园区和产业港等生产聚集形式。作为市场主体的企业相较于政府，有着自负盈亏的经营压力。企业可自由灵活（政府却有各种限制）地整合全国乃至全球的产业专家，跳出政府各自为政和自我为中心的招商怪圈，针对特定区域具体情况，紧贴政策导向，通过产业价值链分析、资源匹配性分析、产业集群分析、产业类型综合评估等技术措施，为区域量身定做战略规划方案，结合工业园区开发建设实践，制定精准的产业发展策略，并依托强大的招商引资和产业培育能力推动落实。

（二）“集体经营性建设用地入市”作为制度引擎，全面启动土地制度市场化改革

土地制度本身具有高度的复杂性，加上土地问题高度关联性，导致了土地制度体系更显重要、复杂。如2015年2月全国人大常委会通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区划暂时调整实施有关法律规定的决定》，对土地征迁、宅基地、集体建设用地制度进行改革，需要对8部法律的24个条款进行修改[29]。任何制度变革，都会通过互补性关联引发其他制度连锁反应。对于当前城乡统筹发展所面临的诸多问题，我们不能再实施零散的改革，应抓住牵一发动全身的关键，积极推进一些基础性制度改革，改变原有的制度均衡， 从而获得制度变迁整体收益[30]。而这个关键，笔者认为就是农村集体建设土地入市，是新时期破除城乡二元土地结构迈出的重要一步。因为当前集体建设用地涉及利益最多，矛盾最为集中。当农村集体进行建设用地入市取得实质性突破，可以取得以下几个方面的政策效果：一是打破城乡土地二元结构，实现城乡土地资源的市场化流动，这是根本性突破；二是对基层政府土地财政依赖形成改革倒逼趋势。在农村集体土地直接入市后，政府土地财政收益就会被大大削弱（不是没有，通过设计相关税费，在集体经营性建设用地入市中保障政府收益），倒逼地方政府调整城市经营发展模式，进而牵动全域整体性改革；三是通过农村集体经营性建设用地入市，可以直接缩小征地范围、减少征地矛盾；四是直接增加农民收入；五是释放集体经营性建设用地的用益物权特性，比如抵押、担保权能，入市融资取得农村发展所需的资金。

（三）明确宅基地福利属性的基础上，实现有限市场化配置

现阶段宅基地交易主要以 “流转”的方式来操作，严格限制在本村集体内。我们可以设想，农村集体经营性建设用地直接入市，获得土地增值收入，当宅基地被周边大量经营性土地围绕，这块宅基地是否可以入市？如果不可以，受到利益驱使宅基地拥有者可能不顾土地利用规划限制擅自交易，极有可能出现类“小产权房”或类“城中村”现象；如果可以，宅基地的福利属性怎么保证。因此，笔者认为宅基地改革关键有两个方面：一是如何保证宅基地基本的福利性质。当明确宅基地范围后，参考城市控制性详规，对宅基地建设进行规划明确，比如其可以修两层房子，只需一层即可保证该户人家基本居住权，这时房地合一的产权证上注明该处宅基地上哪些房屋是用来保障基本居住权的，限制在市场上流通，或者在征得农民同意后集中居住，对于农民集中居住的那部分房屋禁止在市场上流通，以此保障宅基地的福利性质；二是如何实现宅基地有限市场化配置。当前大量小产权房不能转为大产权的根本原因不是土地性质问题，如果是用地性质问题，可通过补交土地出让金的方式改变土地性质。最根本的原因是小产权房建筑质量问题，因为合法合规的房屋在修建过程中有着严格的质量监管标准和过程，而这些是事后无法弥补，小产权房建设质量监管过程缺失，导致其不可能转为大产权房。农民宅基地上修房屋，建设参照城市商品房施工许可和质量监管方式，在建筑质量有保证的前提下，宅基地上面所修房屋，在保障农民基本生存权后，无论是农民自己修建，还是村集体集中对多余宅基地修建，在规划中明确，在相关税费保证下，可以在市场上以买卖或者租赁的方式流通。这样既能很好实现宅基地的福利属性，又能充分发挥宅基地的其他权能，增加农民收入。

（四）市场化的补偿方式，推动征地制度改革

如果农村经营性集体建设用地入市成功实现，城乡土地市场就一体化，征地制度存在的基础就将被大大削弱，其范围必将缩小，只有涉及公共利益用地才应启动征地程序。笔者建议公共利益征地也必须实行市场化的补偿方式，具体方法可是双方谈判（政府和土地所有者）或第三方市场化评估的方式。没有理由因为公共利益就损害那些被划入公共利益范围内土地所有者利益。比如，两块紧挨的土地，其中一块是规划道路要通过，而另外一块可直接入市，如果直接入市的土地获取了大量经济利益，而因为公共利益（修路）而被征收的土地得到补偿非常低，极有可能激发更大的征地矛盾。公共利益顾名思义，受益的是公共群体，大家都因为修这条路而受益，因此因公共利益受损方必须得到和直接入市大体相当的补偿（但政府有强制征收权，这点和集体经营性建设用地自由买卖有本质区别，这里讨论的仅是补偿高低的问题），这个补偿费用应由公共财政来承担。

四、政府功能：建设好制度环境

制度是相互关联和相互依赖的，一项新制度嵌入到稳定的现有制度体系中，整个制度体系的均衡性和稳定性就随之改变，理想的制度设计和刻有历史烙印的现存制度环境能否稳定“耦合”，是新制度成功的关键。只有相互支持的制度安排才是可维持和富有生命力的制度体系；否则完美的制度设计可能因“水土不服”，导致高度不稳定[31]。土地制度亦如此，当前土地制度改革单兵突进的改革不可能成功，必须改革配套措施跟进，相互支持配合。政府主体能动性主要体现在消除那些阻碍市场起决定性作用的既得利益藩篱，为市场发挥作用创造一个更好的制度环境，使改革能够整体协调系统推进。

（一）科学规划，并严格执行

土地利用规划是发挥土地资源市场化配置方式的基础，是用途管制、严守耕地红线、生态红线的根本手段。在允许集体建设用地入市后，各农村集体组织和农民就成为土地一级市场的供应者，上市土地选择、先后顺序安排、用地类别等核心问题都会牵扯到利益多寡的问题，这些都会给土地利用规划带来全新的挑战。建议在成熟规划制度的基础上，建立一套科学的规划编制、规划修订以及规划失误后的补救机制。当前，面临两个较为突出的问题：执法不严和耕地质量控制不力。目前依靠遥感监测技术，可迅速甄别不符合规划和政策的用地，但如果甄别后处罚措施跟不上，对规划刚性将造成较大的损害。另一方面是耕地质量控制难度大，无论是增减挂钩、异地占补平衡，还是地票等诸多制度创新，均涉及到耕地质量的这个本质问题，从数量上来讲，相对比较好控制，在监管中，必须在耕地质量上多下功夫。

（二）搭建市场交易平台，进行价格发现功能

建议地方政府在国有土地交易市场的基础上，增加农村集体经营性建设用地入市交易的服务、管理功能，建立城乡统一的土地交易平台，实现国有建设用地和农村集体建设用地“同一市场、统一管理”。市场交易平台可以实现信息收集和发布，同时可建立法律顾问、政策咨询、纠纷调解等配套机构。依靠公开统一的交易平台，通过招标、拍卖、挂牌等市场交易方式，达到集体土地价格发现功能。

（三）统筹协调相关利益主体关系

土地改革核心问题是土地增值收益的分配问题，农村土地制度改革必须切实维护农民利益，在此基础上通过集体权益分配体现集体经济组织利益，并设计相关税费兼顾国家利益。在本轮土地改革中，要理性务实面对产生的各方利益诉求，把蕴含在基层实践的利益分配和化解矛盾的经验做法，总结提炼上升为规范性制度固化。政府应搭建好利益分配和协调的整体框架，稳定的改革框架和分配预期能够让各利益相关方有稳定的预期，形成共识，取得最大公约数，对降低改革过程的交易费用有着非常重要的作用。

（四）做好风险评估和管控

户籍制度改革路径探寻 篇4

事业单位工资改革方案最新消息：事业单位工资制度改革实施办

法和重要路径

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育新疆分校事业单位

事业单位改革：事业单位的广泛存在和发展是我国经济社会生活的一大特色，事业单位已成为我国经济社会发展不可或缺的一支重要力量。但受体制机制等因素影响，事业单位发展 也出现了与改革开放要求不相适应、与经济社会发展不相协调的问题，深化事业单位改革，已成为一项紧迫任务。了解更多事业单位招聘信息，请点击事业单位考试网。

深化事业单位改革，目标是建立功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。实现这一目标，一个重要途径是实行事业单位跨部门跨行政区划集团化发展。实行政事分开、集团化发展，就是整合各部门所属同类事业单位，使之脱离原来的行政隶属关系，并增加一线专业人员力量，实行集团化管理和跨部门服务。这样不仅可以避免部门直接干预、打破事业单位部门分割格局，而且有助于引入竞争机制，提高公共服务效率，推进基本公共服务加快发展和均等化。

事业单位集团化与企业集团化有着显著不同。其一，事业单位集团仍然是立足公共服务和社会公益、依照国家规定的目的举办的事业单位，不以追求利润最大化和集团成员高收入

给人改变未来的力量

为目标。其二，事业单位集团的运行成本一般由纳税人负担，引入市场机制的目的主要是提高公益服务效率。其三，对事业单位集团的评价标准是社会责任第一、兼顾经济效益。主要评价指标包括提供公益性服务数量、质量、水平以及社会影响、社会满意度等，经济效益评价处于次要地位。目前，已有一些事业单位推行集团化改革，积累了一些经验，但还需进一步改革管理体制、完善治理结构、创新运行机制。

改革事业单位管理体制。除了特殊情况，原则上应把事业单位从行政部门分离出来进行整合和改造，依据不同情况，分类组建事业单位集团，促使其专业化、规模化发展，改变相互分割、低水平重复建设的局面，破除浪费资源、制约发展的体制机制障碍。同时，借鉴国有企业管理成功经验，建立事业单位集团出资人监管机构。政府出资人对事业单位集团进行绩效评价，向社会公开评价结果，切实加强监督管理。政府职能部门从对事业单位进行直接管理转变为对社会和行业进行政策管理和监督。

改革事业单位运行机制。事业单位集团应依法依规建立法人治理结构，落实事业单位法人各项自主权利。改变依从行政机关管理和运行的传统方式。政府采用购买公共服务方式，事业单位集团采用竞争服务方式，事业单位集团与政府签订合同，履行合同约定义务，享有合同权利。

更好满足人民群众需要。通过兼并、合作、新建等方式，鼓励和推动优质医疗资源、教育资源等向发展水平较低的区域布局，推动基本公共服务均等化。同时，采取国家政策引导和事业单位集团内部工资福利倾斜、定期轮换等措施，鼓励人才为边远地区服务。通过体制机制创新和政策引导，增强事业单位改革发展的动力和活力，让人民群众享受到事业单位改革发展成果。

户籍制度改革路径探寻 篇5

《中国教育报》2013年7月15日第11版 提供 2013-9-22 两年前，一场课程改革在成都市武侯实验中学悄然拉开帷幕，其核心是因材施教。这并不是什么新的教育口号，但符合学校校情——地处城乡结合部，3000多名学生中近90%是失地农民和进城务工人员的子女。和城市学生相比，这些学生大多基础较弱，学习成绩较差，行为习惯也不好。如果按照现有“一刀切”的考试评价制度，3年后，这些学生可能有近半的人与普通高中无缘，只能无奈甚至“羞愤”地选择职业高中。

这所学校的教师希望让更多的学生能读上他们心仪的高中，所有孩子都能快乐地学习、生活，对未来的人生之路充满信心。于是，改革开始了：学校将学生按特色分班，为成绩优秀的学生加强文化课程学习，为准备选择职业教育的学生提供丰富的职教课程，让其提前体验和学习各种职业技能。

如今，两年过去了，“因材施教”实验是否达到了课改的最初设想？改革过程中遇到了怎样的困惑？对全国同类学校有无可资借鉴的经验？本报记者对其进行了调查。

敏感的分班话题

第一年改革，学校只对初三年级进行分班。过了一学期，学校将分班扩大到初二年级，根据划拨名校指标到校生名额的政策，组建了“名校直推班”和“预备班”，并开设了音、体、美等艺体“特色班”。现在，学校每个年级的班级都分为三类，即“直推班”2至3个，“预备班”5至6个，其余是“特色班”。

分班的标准是什么？“我们综合考虑学生的文化基础、兴趣爱好，以及家长意愿这些因素，充分考虑每位学生和家长的意见，绝不强迫学生分班”，武侯实验中学党委书记何光友介绍。

而什么时候分班最合适，这在教师中也引发过争论。“如果从初二开始分班，从学生升学看，培养目标会更加明确，但对学生的心灵影响很大，同学相处了一年多，突然要分开，学生会感到难以接受；班主任工作也会增加难度，班主任老师辛辛苦苦带的班级，突然就交出去了，再接一个陌生的班级，心里也不好受。如果初一就开始分班，学生发展还未完全定型，也不合理，初三分班可能相对好一些”，校长李镇西说，学校正考虑在初一试点全面走班制。目前，学校只是选修课实现走班，接下来想把数理化等文化课程都纳入走班制，不同学习层次的学生到相应班级上课。这样，行政班就不会发生变化，只是在某些课程上出现班级重组。

诚如最初预想的，分班确实引发过师生和家长对改革的质疑。学生最初因为分班而感觉难过，过了一段时间，“特色班”中一部分“吃不饱”的学生又感觉教师讲得太浅显，不被吸引。而教师则抱怨一些新的班级课堂秩序乱哄哄，没法上课。

“出现这些现象很正常，因为师生都需要有一个磨合的过程。因材施教本身没有错，但有一部分教师分班后没有做好相关准备，以为给‘特色班’学生上课就是降低讲授难度，哪有那么简单的事啊！”李镇西说，学校重视每位师生的意见，有了质疑，就组织大家查找原因、开展问卷调查、召开座谈会讨论，但不会轻易中止改革。因为最初提出改革，是师生和家长们民主商议的结果。

不过，分班仍涉及一个绕不开的敏感话题——那就是“义务教育学校不得以任何名义分班”法定要求，武侯实验中学的做法显然已超越了这个要求。

李镇西说，课改之初，学校并不是没想过这个问题。但他认为，学校分班并非打着“因材施教”的幌子做着分流学生的事，而是实实在在关注着这群学生，提前帮他们谋划未来的成长道路，“因为是真心为每个孩子着想，我们问心无愧。”

被迫瘦身的选修课程

课改第一学期，学校给“特色班”学生开设了市场营销、美术、播音主持、跆拳道、声乐、篮球、服装设计、医护、陶艺等40多门选修课。

学校专门成立了课程发展研究室，负责选修课程的开发。最初，学校把学生的要求放在首位，尽量满足他们对各种职业课程的要求，但第二学期，学校便把选修课程压缩到了20多门，且大多集中在艺体类。

“这是因为受学校场地、设备和师资等各种条件的制约”，学校课程发展研究室主任唐燕介绍。学校曾和职业学校联合开展过机械维修选修课，报名学生也很多，但考虑到学生外出上课的费用和安全等因素，最终不得不停止了。

目前，学校开设的选修课程中，美术和音乐占了绝对比重，相当部分的“特色班”都直接以“美术班”命名。

相比音乐和体育更多要倚重天赋，美术对学生个体的要求不高，只要不是以美术家的标准，学生都能掌握一些基本的美术技能。更重要的是学习美术对学生将来从事设计、建筑等诸多行业都会有帮助，即使将来去参加普通高中艺体特长生考试也能用得上。

为保证这些选修课程的质量，学校外聘了许多兼职教师。比如美术课程，除了本校两位专职教师外，还聘请了10位兼职教师，包括国画、素描、炭笔画等门类，每周免费给学生加开两节美术课；而音乐课程则添臵了8台钢琴，8个琴房，外聘了两位音乐专业教师负责学生音乐乐理、演唱技巧、台词口型等课程讲授。

“在其他学校，音乐美术等艺体课程可能更多是提高学生艺术修养，但我们会同时考虑是否有利于学生将来的选择和发展”，李镇西坦言，到目前为止，学校开设的选修课程并没有百分之百做到和职业扣得很紧，受制于许多客观条件，学校还不能保证所有学生都能到心仪的职业学校就学。

武侯区内仅有一所公办职业高中，开设的专业集中在第三产业，招生名额有限，远不能满足学生接受其他产业教育的需求；另一所民办职业高中，收费昂贵，大多数农民家庭也无法承受。

李镇西建议，成都市教育部门应在全市范围内打破这一制约，让初中毕业生可以自主在全市范围内选择有适合专业的中职学校，既能给学生提供美好前途，也能为各中职学校提供优质生源。

看得见的教师成长

武侯区教育局对学校课程改革给予了特别保障，除补齐学校原有编制外，还增加10%的教师数量。增加的这部分教师不占编制，教育局每年按人头拨付相应的经费。算下来相当于多了67个教师指标，学校可以向社会招聘所需文化课和选修课教师。

“按理说，开展这项课程改革，需要一大批高素质、意识超前的教师。但说实话，哪儿有这么多现成的高素质教师呢？”李镇西说，课程改革的过程，也是学校教师得到锻炼和成长的过程。

刚开始，教师都习惯性按照学业层级称各自的班为A、B、C班。但带教初一“特色班”的李葶葶老师第一天上课就不这样称呼，也要求班上学生不这样称呼，而是自豪地自称“特色班”，因为我们是有自己特长的班级。

刘朝升老师带教初二一个音乐“特色班”，班上学生文化成绩较差，行为习惯也不好，令他十分头疼。他琢磨设计出了“绝对阅读”时间，每天中午固定半个小时作为班级阅读时间，每个学生都要在教室安静地看书。“慢慢地你就发现，再调皮的学生在那个时候都能专心致志地看书”，他说。

“这就是我们老师在实践中摸索出的教育智慧。这些教师起始水平并不高，但通过和学生们打交道，加上自己的勤奋与思考，他们都得到进步，这是最令我感动的。”这两年，李镇西经常在博客上写学校青年教师的教育故事，对他们赞不绝口。

随着学校从外面招聘了大量教师，学校教师群体出现了“公用”和“民用”教师共存的局面。“民用”教师的出现激发了教师群体的活力，这些招聘教师除了没有编制，其余待遇均和公办教师一样，他们非常卖力地工作，对公办教师也是一种激励。

一年多前，陈红还是四川省简阳市一所中学的教师，看到武侯实验中学的改革后，便辞去公职一门心思要来这所学校。因为这里的办学理念和工作氛围是她所向往的状态。现在，陈红担任初一“直升班”班主任，还执教初三两个“特色班”的英语课。她说，给学业成绩较差的特色班学生上课，除了在教学方法上注意引导外，不能忽略了心理上的沟通。一些学生在学习上受到过打击，渴望关怀，老师只要真心对待学生，一定能得到他们的真心回报。

通过课改，教师们慢慢找到了教书育人的成就感，教师职业的幸福感也油然而生，这是他们不断成长的关键。以往，学校可能有三类教师，一种是数量较少的拔尖教师，一种是占绝大部分的随大流的教师，还有个别对学校改革有抵触情绪的教师。但现在，可以说学校教师只剩下前两种了，而且优秀教师群体的数量在逐步扩大，学校的凝聚力更强了。

令人兴奋的学生变化

相对教师的成长，学生这两年的变化更令人感到兴奋，因为“课改的主体对象和受益对象是学生。”

一组数据证明了学生群体发生的可喜变化。首先是有潜质上普通高中、示范高中的学生数量以20%比例逐年递增。再者，准备就读职业中学的学生出路越来越好，无论数量和质量都较以往大大提升。成都礼仪职中看中了武侯实验中学提前对学生开展职业相关教育的改革，主动找到学校联合开办“课改班”，并招收了2013级178名初三年级学生。学生可以获得礼仪职中的学籍，3年后还可以通过这条路径考取高职院校。

“和以往比，这已经是一次巨大的突破。课改前，我们和其他学校一样，到处找职业中学接收学生，学生很分散，涉及专业也零散”，何光友说，通过提早介入职业教育，帮助学生规划人生目标，学生选择职高时不再有盲目、自卑或是羞耻的心理了，而是对将来的专业充满了兴趣和爱好。

近几年，学校连续6年获得区运动会团体冠军，并获得全国学生健美操冠军。学生舞蹈“家乡的味道”参加全国比赛并荣获一等奖，最近，他们又接到了中国非物质文化遗产悉尼歌剧院展演组委会的邀请，暑假里将把舞蹈跳进悉尼歌剧院。“要知道这对一群农民子弟来说是多么的不容易，给了他们多么大的鼓励和自信。”李镇西说起这事十分激动。

除了升学的丰收，更加令李镇西感到欣喜的是相当一部分学生精神面貌发生了巨大的变化，更加阳光自信。

他举例说，2012年运动会开幕式，学校给每个班3分钟时间展示风采，内容不限。学生们特别兴奋，想出各种点子，有模拟民族运动会的，跳骑马舞的，模拟收复钓鱼岛的„„以往只需1个多小时的开幕式，这次持续了4个多小时。

“我一下子就觉得，只要给学生一个舞台和空间，他们的创造力和想象力真是令人叹服”，李镇西说，所有经过主席台的学生，根本看不出哪个是“特色班”，哪个是“直推班”，都一样的朝气蓬勃。要在以往，成绩稍差的学生可能连参与这类活动的积极性都没有。

学生面貌的变化还表现在他们看待职业教育的观念和心态。学校曾有一两个学生，学业成绩可以读普通高中，但分班时主动要求到“特色班”。很多教师认为太可惜，但李镇西不这么看，“我们要尊重学生的选择，这也正好说明课改实验的成功，就算少考一个普通高中又有何妨呢？”

改革突围任重道远

2012年9月，李镇西宣布了一个决定，除非接受上级教育行政部门安排，谢绝任何学校到校参观。

原来，全国许多兄弟学校都想来参观取经，多的时候一个月能到好几批。渐渐地，李镇西意识到这样不妥，“学校不是商场，外面的人一拨一拨地来，势必影响学校正常教学秩序。我们需要不张不扬、踏踏实实地把学生培养好。”

事实上，两年来，除了前面提到的中职生源存在“地域限制”外，学校的课程改革实验仍承受着来自方方面面的压力和质疑。

“教育主管部门的评价改革没有完全跟上”，何光友介绍，目前，教育部门评价方式仍是按照传统升入示范高中学生数来衡量。他建议，政府应把学校为中职提供的优质生源纳入评价指标。

“我们现在完全是为了学生有一个美好前途在做这项改革，不仅没有受到奖励，还有来自社会各方面的负面评价”，何光友说，社会上仍有许多不理解，总觉得怎么这所学校办成职业学校了。

还有家长出于传统观念和面子问题，无法接受孩子读中职的现实。分班时，从小喜爱音乐的杨某非常高兴地选择了音乐特色班，但她的父亲至今仍有些耿耿于怀，要求女儿提高文化课成绩，转到“预备班”去。

根据成都市批复的课改方案，武侯实验中学校长可以实名推荐学生到高中就读，但第一年，李镇西并没有使用这项“特权”，因为他觉得改革刚起步，还不够成熟。

今年，李镇西准备把“特权”用起来。“我们将组织校级干部共同制定推荐方案，一定做到公正透明”。他说，初中还不宜强调偏才、怪才，推荐学生的标准肯定是出类拔萃、品学兼优。

两年过去了，尽管课改已走上了良性轨道并初见成效。但对李镇西和他的同事们来说，身上的担子并不轻，压力依然很大。“改革必须谨慎，尽管理论上我们都是在为学生着想，但每个设想要变成现实，还是得慎之又慎。”

信访制度改革路径综述 篇6

摘要：我党在实践群众路线过程中创造出的信访制度在历史上曾发挥过重要作用, 但近年来频发的大规模集体上访、闹访、恶性截访等事件, 越来越引起人们的广泛关注和深刻反思。关于如何改革信访制度, 一直是学术界和实务界探讨的热点和难点问题, 在争论中大致形成了三种改革取向:强化信访制度、整合信访制度和废除信访制度。本文拟对近年来国内学者对于信访改革路径的研究成果进行梳理, 以期呈现转型期信访制度存、废、改博弈的全貌。

关键词：信访,改革路径,强化,整合,废除

我国信访制度虽然在特定历史时期, 在深化政权合法性、贯彻政策执行、监督官僚体制 (包括司法体制) 和缓和社会矛盾等方面起到过至关重要的作用。[1]但越来越多的制度缺陷日益暴露, 这些缺陷主要有:一信访体制不顺, 机构庞杂, 缺乏整体系统性, 导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集;二信访功能错位, 责重权轻, 人治色彩浓厚, 消解了国家司法机关的权威, 从体制上动摇了现代国家治理的基础;三信访程序缺失, 立案不规范, 终结机制不完善, 不断诱发较严重的冲突事件。[2]有关信访向何处去、如何改革信访制度的争论愈发激烈, 在争论中大致形成了如下三种改革取向。一、强化信访制度强化信访作用的主要思路是:重新构建信访体系框架, 整合信访信息资源, 探索“大信访”格局, 并通过立法统一规范信访工作, 从而建立起高效的信访监督监察机制。[3]在有关信访部门的权限问题上, 国家信访局研究室主任张彭发在接受记者采访时表露, 信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因。[4]国家行政学院教授杜钢建认为, 现行信访部门和其他部门一样, 只是政府之下的一个普通机构, 很多人并未意识到, 信访机构实际上是在代表一级政府行使权力。因此, 必须强化信访部门在政府序列中的地位, 信访部门的领导应该是政府的主要领导。[5]从政治体制角度出发, 中国科学院国情中心研究员康晓光认为, “我们是一个行政主导的国家, 在司法难以真正独立的情况下, 中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题, 了解民众的需要。这是一个没有门坎的系统。”他提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。[6]在有关信访体系架构问题上, 中国人民大学教授莫于川主张建立集中统一的信访模式, 即将现在分散的信访机构统一起来, 形成一个专门受理信访案件的专门委员会, 与人大的其他专门委员会相并列。[7]河北工业大学副教授田文利主张将人大信访、政府信访、法院信访和检察院信访合并为一个综合的国家信访委员会, 使这一机构与政府、法院和检察院处于同一宪法地位之上。[8]二、整合信访制度整合信访制度主要从中国行政救济现状及宪政建设的角度出发, 主张渐进性改革, 发挥信访在保护公民权利等方面的作用。以是否明确表态最终废除信访制度作如下分类: (一) 最终废除——彻底改革派华东政法大学童之伟教授从信访体制在宪法框架中的定位出发, 认为信访体制是辅助政制的一部分, 从属于核心政制, 消解信访困扰的根本出路在于建设、改革和完善核心政制、提升其正义推进效能。他强调, 信访体制应该趋于淡化或消亡, 但在核心政制的建设或改革取得显著成效之前, 不得不继续借重信访体制——因为离开公民基本权利保障水平的提升、离开执政党内部的民主制度建设、离开各级人大代表和地方各级国家机关领导工作人员的竞争性选举、离开司法独立的有效保障, 要消解信访困扰是做不到。[9]中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘及其课题组, 建议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度进行稳妥而有步骤的改革:第一, 短期行政治标之策是给各级党政部门减压、给信访公民松绑;第二, 中期法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力;第三, 长期政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构, 把信访集中到各级人大。[10]北京大学教授陈瑞华从英国建立“衡平法院”的历史中得到启发, 设想当普通法院体系不能给公民提供有效的救济时, 建立一套特殊的司法救济程序。遇到普通程序解决不了的案件, 可以向省级“权利救济法院”起诉, 还解决不了, 就上诉到最高法院的“权利救济法庭”。[11] (二) 只改不废——温和改良派中国政法大学教授应星认为, 应发挥信访救济的独特优势 (节约经济成本或至少让行政相对人感觉成本较低、冲破关系网的束缚、救济效力上略胜一筹) , 集中矫正不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端, 将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制。[12]上海市人大常委会培训工委干部周梅燕主张信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来, 采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革。就信访机构的设置及功能, 她提出了四点设想:分离党政信访机构;改变人大信访机构直接处理各类信访事项的行政化处理模式;将申诉类信访案件纳入审判监督程序之中并加以必要限制;探索NGO介入信访代理领域。[13]三、废除信访制度废除信访制度主要思路是:信访制度充满人治色彩, 与现代法治精神相悖, 应撤销信访部门, 通过传统的立法救济、司法救济、行政监督等途径解决纠纷、化解社会矛盾。北京理工大学教授胡星斗认为, 中国的信访制度早已演变成聚积怨恨、激化矛盾、制造动乱的温床, 成为封建主义清官情结的祸国殃民的遮羞布, 它悖离了建设社会主义法治国家的要求, 客观上成为政权合法性、政治认同性流失的重要渠道, 成千上万的访民成了它的牺牲品。并主张在中央、省、市、县设立隶属于人大, 财政、组织独立于政府, 实行垂直领导的冤案申诉局, 建立冤案申诉专员制度, 制定《冤案申诉法》。[14]北京学者黄钟认为, 信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法弱人大、强行政、甚至一度是无司法无人大强行政的环境相适应的。[15]一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式, 忽视了从国家制度的大处着眼, 现行信访制度的许多规定, 其实直接与宪法或法

户籍制度改革路径探寻 篇7

关键词：体育管理学；公权性寻租；国际足联

中图分类号：G80-05文献标识码：A文章编号：1006-7116(2012)03-0037-04

“‘公权性寻租’不但包括权力寻租，即权人依靠掌握的政治权力为自己或本利益集团谋取租金，而且包括寻租者通过向权人行贿，如权钱交易、权权交易、权色交易和权学交易等来获得寻求租金的机会”[1]。国际足联是国际单项体育联合会总会成员，拥有200多个会员国(地区)，拥有高效配置全球职业足球资源的威权制度和执行能量，在全球职业足球发展中有着绝对的话语权。只要制度设计上出现漏洞，容易出现公权性寻租。这种公权性寻租将激励国际足联权力出租者的扩权动力和护权行为，使国际足联掌权者围绕全球职业足球公共资源配置和权力租金分配形成非合理性利益同盟和非均衡性资源配置。

1国际足联制度设计中的寻租漏洞

1.1国际足联顶层制度设计的寻租漏洞

“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”[2]。国际足联是全球职业足球管理体制、发展规划和运营模式等理性制度的顶层设计者，能够通过制度锁定来实现利益寻租。通过顶层制度设计来寻租，是国际足联利益集团的内生性寻租，是利益集团在追求个体利益最大化的自利驱使，也是经过成本和收益的计算后所做的理性选择。利益集团通过国际足联的顶层制度设计，实现寻租成本和预期收益的剪刀差。国际足联利益集团凭借隐蔽的顶层制度设计、利用公权力来谋取租金，博弈成本低、博弈风险小。

寻租活动的原因在于制度规则，而不在寻租者个人本身。当制度从有秩序的自由市场转向直接政治分配的混乱状态时，寻租就作为一种主要的社会现象出现[3]。在世界职业足球竞赛领域，不公正判罚、球员赌球和裁判贪腐等异化现象日益严重。修改世界杯足球竞赛规则、引入电子裁判装置成为了国际职业足球界呼声最高的动议，但国际足联一直强调“最后做判罚的还是人”。世界足球比赛的规则是由国际足球协会理事会(IFAB)制定，IFAB由8人组成，其中4个人来自国际足联，另外4个来自英国——英格兰足总、苏格兰足总、威尔士足总和北爱尔兰足总各占1个名额。任何比赛规则的改变，都需要IFAB的8票中6票通过。国际足联的顶层制度设计话语权掌握在少数利益集团手中，缺乏大众监督和透明机制，容易通过这种顶层制度设计形成制度性红利，通过制度固化权力寻租。执行性的腐败只要换掉贪腐官员就可弥补寻租漏洞，而利用顶层制度设计来寻租却很难弥补，因为国际足球制度一旦上升到合法性层面，寻租漏洞就成为了国际足联贪腐官员的合理性借口。利益集团采取院外游说国际足联，通过影响决策过程谋求职业足球资源再分配的优惠政策，在全球职业足球市场领域寻求垄断地位来谋取超额利润。

1.2国际足联制度设计中的资源配置权寻租

权力介入资源配置，利益同盟形成，腐败就不可避免[4]。在资源的梯次配置过程中，利益主体在权力成本与寻租收益之间形成了配置权博弈。国际足联拥有全球范围的资源配置权和投放力，对每个成员国职业足球发展都有不可小觑的话语权。为了实现利益诉求，国际足联和某些具有重要话语权的成员国会形成利益输送同盟，在资源配置权上寻租。1998年世界杯前，布拉特和当时的欧足联主席约翰松竞争国际足联主席宝座。国际足联副主席、中北美及加勒比海地区足联主席杰克•沃纳在布拉特获胜后公开叫嚣：“我们在布拉特的胜利中发挥了至关重要的作用，我们应该马上得到经济和技术上的支持。”[5]

世界杯主办权、巨额利润分配和国际足联话语权配置，甚至包括世界杯门票和世界杯特许经营产品都成了资源配置利益链条的利益环节，成为国际足联各利益主体的博弈对象和寻租对象。2006年德国世界杯时，国际足联副主席沃纳通过家族产业——一家旅行社向外出售球票，将德国世界杯赛门票拿到黑市上交易，获利高达近百万美元。沃纳还在南非世界杯前试图从国际足联购买价值8.4万美元的球票，拿去黑市倒卖[5]。《泰晤士报》披露，南非世界杯贵宾票以及往返机票销售的机构由国际足联主席布拉特的侄子负责[6]。“权利转让是资源配置的实现途径”[7]。电视转播权也是稀缺性资源，成为了国际足联资源配置权的寻租途径之一。ISL公司曾经负责出售国际足联世界杯电视转播权事务，于2001年破产后。瑞士法庭重新调查ISL案件，确认巴西足协主席特谢拉、南美足联主席里奥兹和非洲足联主席哈亚图等现任国际足联执行委员会委员曾经接受ISL公司的贿赂，迫使国际足联缴纳了350万英镑的罚金，庭外解决了问题[8]。国际足联为了集团利益，通过资源配置权获得高额利润，甚至在2010年南非世界杯前迫使南非政府签订了一项特权协议：FIFA在南非的任何收益和活动都可以免税，且有权不受南非汇率兑换制度的限制[9]。

1.3国际足联制度设计中的自由裁量权寻租

自由裁量权是威权执法管理主体，“依据立法目的和公正合理原则自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力”[10]。自由裁量权在国际足联威权制度的强力管理中大量存在，在基本制度、执行原则和程序标准上形成了独特的实践经验和运行机制。自由裁量权虽然有利于提高国际足联管理绩效和弥补国际职业足球立法的不足，但也有自我扩权和自我护权的寻租冲动和利益导向。

国际足联中的国际足联代表大会、执行委员会、裁判委员会、道德委员会、技术委员会和纪律委员会等威权管理执法主体，都有相应的自由裁量权。“裁量对规则体制的运转在逻辑上是完全必要的，实际上是不可消除的：它们无法消除，除非消除规则体制自身”[11]。在这种制度设计中，国际足联作为管理执法主体拥有足够大的空间利用自由裁量权寻租，存在国际足联管理执法主体利用事实认定、程序选择和标准适用来寻租的现象。国际足联虽然在世界杯举办权的管理决策上形成了较完善的制度保障，但还是为利用自由裁量权寻租留下了极大空间。国际足联世界杯投票相关规定，24位国际足联执委都拥有投票权，票数相等则由国际足联主席做决定，也有利于国际足联官员在法定幅度内进行自由裁量权寻租。2010年10月，英国《星期日泰晤士报》曝光了国际足联执委在2018年世界杯和2022年世界杯申办拉票过程中的索贿丑闻，涉及国际足联副主席雷纳尔德、国际足联前秘书长鲁菲南和执委会委员阿达穆等6名国际足联官员[12]。国际足联在世界杯举办权的制度空间上富有弹性，没有建立科学公正的自由裁量基准，容易使自由裁量权失去自我约束和裁量救济，容易产生寻租行为。为了获取足球资源的利益输送，一些国际足联会员国也会采取不正当手段来影响和干预国际足联管理执法主体自由裁量权的行使，影响管理执法主体行使自由裁量权。自国际足联宣布启动2018年和2022年世界杯申办工作后，相继传出澳大利亚足总向有权投票的两位国际足联执委的妻子送上珍珠等贵重珠宝和为多个国家向国际足联执委提供豪华旅游等超常规待遇等丑闻[13]。