业务外包制度（共8篇）
第一条 为了使公司业务外包活动更加规范、有序，明确各部门和相关岗位在业务外包管理工作中的授权范围及审批权限，根据国家法律法规及公司章程的规定，特制定本制度。
第二条 本制度适用于公司在对采购、设计、加工、销售、营销、物流、资产管理、人力资源、客户服务等业务进行外包时涉及的授权审批事项。
第二章 业务外包的授权审批范围及内容
第三条 业务外包申请的授权审批
1．公司相关部门编制外包项目计划书，具体阐述业务外包背景、外包内容、实施程序、主要风险和预期收益等信息。
2．相关部门负责人审核计划书。
3．董事长、总经理、财务总监对计划书进行审议。
4．采购、设计、物流、人力资源管理、客户服务等非核心业务，或涉及金额小于200万元的外包项目，由董事长、总经理办公室审议批准。
5．加工、销售、营销、资产管理等核心业务，或涉及金额达200万元（含）以上的外包项目，由董事长、总经理审核后，提交董事会审议批准。第四条 外包合同签订的授权审批
1．外包业务归口管理部门对承包方进行资质审核及遴选后，引入合格的外包合作伙伴。根据外包业务性质不同，拟定不同形式的合同文本。
2．归口管理部门负责人会同法律顾问对合同进行初审。初审通过后，根据合同金额交由不同级别管理层审批。
3．合同金额在200万元以内的外包协议，由总经理审批。4．合同金额在200～500万元的外包协议，由董事长审批。
5．合同金额在5 000万元以上的外包协议，提交董事会或股东会审批。第五条 外包业务费用支付的授权审批
1．归口管理部门接到承包方付款请求后，在评价外包业务项目的基础上对其提交的付款申请进行全面确认，修改或删除不合理部分，计算付款净金额。
2．由部门负责人会同行政部（法务）对付款申请进行审核，并签发支付单据。
3．财会人员对支付单据进行审核，财务部门负责人复审合格后，根据支付金额交由不同级别管理层审批。4．单次涉及金额在200万元以内的申请，由总经理审批；200～500万元的申请，由董事长审批；500万元以上的申请，由董事会或股东会审批。
5．财务部门负责人确认审批程序无误后，由财会人员给予支付。
第三章 授权期间与授权调整
第六条 总监及以上级别的被授权人，其授权有效期根据公司章程中规定执行
第七条 外包业务归口管理部门的被授权人，其授权有效期自外包项目启动时始至外包项目结束时终。第八条 发生下列情况时，授权机构可调整或撤销原授权。
1．受权人发生重大越权行为。
2．受权人的行为失当造成重大经营风险或法律责任。3．经营环境、内部机构和管理体制发生重大变化。4．业务外包计划发生重大变化。5．其他情况。
第四章 附则
第九条 业务外包项目所涉及的授权审批应当在授权范围内进行，不得超越审批权限。
第十条 违反规定不履行或不完全履行授权审批的行为，要追究相关责任人的责任，进行经济处罚和行政处罚。第十一条 本制度由总经办负责制定和解释；
第十二条 本制度经总经理批准后自公布之日起执行。
外包业务管理制度 第一章 总则
第一条 为使本公司外包业务流程顺畅合理，规范参与业务外包人员的行为，确保业务外包期间公司资产安全，维护公司利益，实现业务外包的战略目标，特制定本制度。
第二条 本制度适用于本公司所有业务外包活动的管理。
第三条 本制度所指的外包业务，主要是指为实现公司的战略经营目标，通过合同或协议等形式约定由外部服务提供商（以下简称为“承包方”）提供的某些部分或全部业务。
第二章 外包业务流程
第四条 制定外包战略
1．在决定是否将业务项目外包时，应考虑以下三个方面的因素。
（1）此项业务是否是利用本公司没有的设备、生产系统、专业人员及专门技术。（2）此项业务外包可以降低成本。
（3）此项业务外包能够产生比自己运作更多的利益等。2．准确把握公司核心竞争力与盈利环节，避免将公司核心业务外包。第五条 编制外包项目计划书
公司在确定业务外包内容后，指定与该项业务相关的职能部门编制计划书。计划书主要包括以下内容。1．业务外包的背景，如公司外部环境要求及公司中长期发展战略。2．业务外包内容，将部分还是全部业务职能交由承包商提供。3．业务外包的具体实施程序。4．业务外包的主要风险和预期收益。5．其他相关内容。第六条 成立外包业务归口管理部门
1．外包项目计划书通过审核后，成立外包业务归口管理部门，由业务部门负责人、有关咨询专家、外包项目协调管理人员、合同协商管理人员等组成，必要时还应包括法律及财会专业人员。
2．业务归口管理部门负责业务外包项目的具体实施，确保业务外包流程的顺利执行。第七条 选择承包方
1．外包业务归口管理部门发布投标公告，并与候选承包商建立联系，发放《外包项目竞标邀请书》及相关材料。参与竞标的候选承包商应在指定期限之内提交《投标书》及相关材料，主要内容包括项目解决方案、实施计划、资源配置、报价等。
2．归口管理部门对承包方进行资质预审，评估承包方的综合能力。评估因素主要包括5个方面。（1）承包方类似项目的经验、服务能力、资格认证和信誉。（2）承包方是否与本公司存在直接或潜在的竞争关系。（3）承包方在知识产权保护方面的力度和效果。（4）承包方的性价比是否合适；（5）其他因素。
3．确定标底并进行公开招标。
4．组织公司其他职能部门进行开标、评标、定标。归口管理部门给出候选承包方的综合竞争力排名，会同相关管理层及其他职能部门负责人分析与候选承包方建立外包合同的风险，根据实际情况挑选出一家或几家公司作为业务承包方。
5．归口管理部门和承包方就《外包项目合同》的主要条款进行谈判，达成共识，由合同双方代表签署《外包项目合同》。
第八条 归口管理部门负责培训涉及外包业务流程的员工，确保员工正确理解和掌握业务外包项目相关政策制度。第九条 归口管理部门根据合同约定，为承包方提供必要协作条件，并指定专人定期检查和评估项目进展情况。第十条 项目结束或合同到期时，归口管理部门负责对外包业务产品（服务）进行验收。如承包方最终提供的产品（服务）与合同约定不一致，及时告知承包方进行调整。
第十一条 与承包方就最终产品（服务）达成一致后，由承包方提交费用支付申请，归口管理部门对申请书进行审核。审核通过后，开具付款证书，按照公司规定程序审批，支付承包方费用。
第十二条 对于因承包方原因导致外包合同未完整履行的，归口管理部门负责向承包方索赔。
1．指定专人对承包方认可的赔偿事项进行跟踪、报告，及时收回相关款项并追究责任人责任。2．采用法律手段解决长期未决赔款。
3．若终止对承包方的索赔，由归口管理部门提出申请，详细说明终止索赔理由，报公司总经理以上级别管理层审批后执行并备案。
第三章 业务外包流程中的资产存货管理
第十三条 固定资产管理
1．对于公司所有或有优先购买权的固定资产，如因业务需要交由承包方使用的，要求承包方按照本公司《固定资产管理制度》使用和管理。
2．业务外包归口管理部门指定专人定期检查承包方使用和管理固定资产的情况。
3．交由承包方使用但所有权归本公司的资产，只能用于外包业务活动。未经公司相关领导人员同意，擅自将固定资产挪作他用的承包方，相关部门应对其采取警告直至解除合同的措施。第十四条 流动资产管理
1．业务外包过程中形成的原材料、产成品等流动资产，归口管理部门要求承包方遵循本公司制定的相关管理政策，如防火、防盗、防未经授权接触和未经批准转移等。
2．对承包方责任造成的流动资产损失，业务外包归口管理部门有义务责成承包方赔偿。
3．业务外包过程中形成的商业信息材料等，归口管理部门按照合同中约定的保密条款对承包方的保密工作进行监督。第十五条 存货管理
1．对于因业务外包需要由承包方购进的存货，存货订单应经我方相关授权领导审核批准，而存货的数量、质量检查由承包方负责办理；归口管理部负责按公司存货管理规章制度准确、及时地在存货系统中予以记录和反映。
2．对于因业务外包需要由我本公司销售给承包方的存货，承包方只能将其用于外包项目，不得另作他用。归口管理部门负责监督。
3．归口管理部门负责定期组织相关部门（如资产管理部、财务部等）及相关人员对承包方的存货进行盘点（每月×次）。而对于盘盈盘亏的存货，应经本公司财务总监审批后，方可交会计人员进行会计处理。
4．对于所有权归我公司的、在承包方储存的存货，归口管理部门负责监督、检查承包方是否按本公司存货库存管理制度中的要求进行管理；对于检查中发现的次品、损坏品或过期存货，应当及时予以确认、分离。
5．归口管理部负责指定专人跟踪、调查外包业务中涉及的所有存货的一切变动，查明原因，报财务总经理审核后处理。对于承包方无合理原因过度使用存货，造成公司成本上升，归口管理部或相关人员有权代表公司要求承包方补偿。
第四章 外包业务流程中断防范措施
第十六条 业务外包归口管理部门采取承包方竞争机制，选择多家单位作为业务承包方，以降低一方服务失败或单方中止合同可能给本公司带来的损失。
第十七条 业务外包归口管理部门定期对所有重要承包方的履约能力进行评估，形成业务可持续能力评估报告，交由公司总经理及以上级别管理层审阅。
第十八条 根据业务可持续能力评估报告，业务外包归口管理部门负责及时替换不再继续具备履约能力的承包方，避免外包业务的失败造成公司商业活动的中断。
第五章 附则
科教项目支出是指医院使用除财政补助收入以外的科研、教学项目收入开展科研、教学项目活动所发生的各项支出,实际工作中科研项目支出主要用于购买材料试剂、劳务费、差旅费等支出,其会计处理也相较简单,但如果是将科研项目收入用于购买仪器设备,因为会涉及到设备投放,其会计处理就应根据经济事项的本质进行操作。
1.正常购买设备,款项已付10万元,设备已入库,其会计处理为:
2.设备使用年限为5年,计提折旧额,其会计处理为:
如设备由供应商投放,但条件是试剂只能购买设备供应商的,此时会计处理可调整为:
入库后:
计提折旧:
每年购买试剂4万元,可根据签订合同分为市场单价与供应商单价,按市场单价乘以数量为2万元,另2万元通过经济事项分析后作为医院无偿使用该设备的付出成本,会计处理为:
上述会计处理的用意是:投放设备不能简单作为捐赠设备处理,两者有本质区别,此类固定资产计提折旧,购买试剂超过市场价同时做相向会计处理是虚拟增加医院支出,而将其他收入与累计折旧相抵减,就能较真实地反映经济事务的本质,同时还应设立辅助明细账,以更加全面、完整地进行会计核算、资产管理。
建议:《医院会计制度》中增加有关医疗设备投放业务会计处理规范以及有关投放业务形成固定资产的管理制度。
二、与社会资本合作办医方面
党的十八大后,政府鼓励社会资本办医,实际工作中在项目、在科室层面上与社会资本合作办医的情况越来越多,其会计处理是实行收支两条线,产生收入按“医疗收入”入账,而分成后付合作方款项则进入“其他支出”,这样做从账理上来说也是可行的,但核算较粗,无法体现收入支出本质,也给今后审计工作带来难度。
建议:《医院会计制度》中增加有关社会资本合作办医的会计处理规范,增加相关明细科目,统一会计核算标准。
三、资产管理方面
其一,在某些情况下,如经营性租赁、租用等情况,虽然其固定资产所有权不属于医院,但医院能够控制与该项固定资产有关的经济利益流入医院,也意味着与该项固定资产所有权相关的风险和效益实质上已转移到医院,在这种情况下,医院应将该项固定资产予以确认,但在实际工作中很多医院往往未作固定资产处理,成为资产管理的真空。
建议:此项资产纳入医院固定资产单项专门管理,根据资产市场价、评估价入账,建立“三账一卡”制度,依据经营性租赁合同设立明细账,通过上述措施使资产得到管理控制。
其二,固定资产折旧。目前医院对于用财政、科教补助资金购置的固定资产,计提折旧时不计入成本,冲减待冲基金;对于医院自有资金购置的固定资产,计提折旧时应计入医疗成本,而对于可在职工福利基金范围内开支的一些资本性支出,计提折旧时应如何处理。重点专科所使用的设备,由财政拨付的经费购买的设备,计提折旧时,冲减待冲基金;如果是使用医院自筹资金购买的设备,计提折旧时能否计入重点专科经费。
建议:细化会计科目设置,如在职工福利基金范围内开支的一些资本性支出,计提折旧时应计入“医疗成本———职工福利基金来源”,自有资金购置的固定资产,计提折旧时应计入“医疗成本———自有资金来源”。
四、购买活动中的现金折扣
医院在行政管理上是事业单位,但其在经济活动中与企业差异不大,会遇到与企业相同的业务事项,如现金折扣。由于现金折扣对购销双方均较有利,因此医院的药品、材料、设备供应商均会采取这种方式。但由于工商部门、纪检部门可能将这一业务事项视为商业贿赂行为,因此医院往往不敢办理或进行模糊化会计处理。
建议:应将医院的现金折扣、折让,视同企业一样的正常购销行为加以监管,同时在《医院会计制度》中加以明确规定,以便于统一规范处理。
五、非财政补助资金
现在很多医院都挂靠在大学,医院进行基建时大学或多或少为所属医院进行出资补助,而在《医院会计制度》中这类出资作为非财政预算内补助资金,其会计处理是收到出资时:借记“银行存款(基建户)”科目,贷记“其他收入”科目;用该资金支付基建款时:借记“在建工程”科目,贷记“银行存款(基建户)”科目。上述会计处理会出现当期或当年总收入和结余大幅增加,在建工程在工程完工投入使用而转为固定资产计提折旧时,由于此项资产资金来源为非自有资金也非财政补助资金,产生固定资产计提折旧部分不需列为支出,同时,待冲基金下又没有相应的明细科目可以冲减,在之前的会计核算中也没有资金转到待冲基金科目,从而导致会计信息不真实。
建议:《医院会计制度》中增加非财政补助结转(余)科目和待冲非财政补助基金科目,这样之前的会计处理可变为:收到出资时:借记“银行存款(基建户)”科目,贷记“其他收入”科目;用该资金支付基建款:借记“其他支出”科目,贷记“银行存款(基建户)”科目,借记“在建工程”科目,贷记“待冲非财政补助基金”科目。期末,把收到的补助金和用该资金支付的基建款结转入非财政补助结转(余)科目,在基建完工投入使用后,计提折旧的会计处理:借记“待冲非财政补助基金”科目,贷记“累计折旧”科目。
六、坏账准备的提取和使用
目前医院按应收医疗款和其他应收款余额的4%计提坏账准备。对已经发生的坏账损失必须经财政部门批准后方可冲销,但实际工作中财政部门对坏账冲销把控极其严格,这就会导致大量呆账、坏账长期挂在账上,妨碍了资金的周转,虚增了医院的资产。
建议:参照国企做法,对医院超过3年以上,确认无法收回的应收医疗款和其他应收款可作为坏账损失处理,对此认定权由卫生主管部门负责,收回核销坏账,增加坏账准备,以使规定更加符合实际情况,更加真实地反映资产状况。
七、医保超总控的处理
随着全民医保的推进,医保支付已成为医院收入的重要来源,但随之而来的是医保收入超医保机构结算定额的问题,原来医院会计制度不明确,医院往往对其超定额收入不作销账处理,长期挂在“应收医疗款”科目中,虚增医院资产,造成流动资产不实,不能真实反映实际收入,夸大医院经营成果。鉴于此,新医院会计制度中增设了“结算差额”科目对医保超总控进行账务处理,但在实际工作中仍然存在一些问题:(1)影响收支配比。目前药品零差价已成为现实,药品收入根据新医院会计制度已纳入医疗收入,如果冲减医保收入时冲减到药品收入,将会出现有药品成本无药品收入情况,从而影响到收支配比。(2)冲减明细缺乏科学性。医保超结算定额冲减医疗收入时,在落实到具体项目中缺乏科学性,这是因为“医疗收入费用明细表”没有单列结算差额项目,而在会计期末将“结算差额”科目金额分摊后冲减各明细项目,是无法科学确定的,只能凭经验或只能说是“拍脑袋”,各家医院缺乏统一科学标准使得会计数据在各医院间也缺少可比性。(3)分析考核指标失真。目前镇江作为全国医改试点城市,对于医院因上年医保超总控而产生的拒付收入,统一是在下年的12月份根据一定比例冲减每类收入,虽然目前上报的财务报表中增加了医疗收入费用明细表(还原超总控),但是资产负债表、收入费用总表中的指标还都是根据冲减超总控后的收入数据生成,如人均费用、卫生材料率、资产负债率等多种分析考核指标失真,在医保超总控而产生的拒付收入越高的情况下失真程度越高。
建议:(1)统一冲减收入明细方法。各医院间应统一冲减收入明细方法,如药品收入不能作为冲减项,门诊收入、住院收入、检查收入、治疗收入、化验收入等具体项目统一按收入比例作为冲减标准,这样使得各医院间会计数据具有可比性。(2)改变报表中医疗收入填列方法。在医疗收入明细表中可将医疗收入分为医疗收入原值和医疗收入净值,原值按实际发生值填列,净值按统一冲减收入明细方法填列,便于各收入明细的分类统计与比较分析。(3)分析考核指标规定不同选取方法。各卫生主管部门、财政部门应对各类分析考核指标规定不同选取方法,如资产负债率规定选取医疗收入净值,以更好地反映医院实际经营状况,人均费用、卫生材料率等指标规定选取医疗收入原值,以更好地反映实际诊疗状况。(4)调整冲账周期。由于医保超总控而产生的拒付收入实际已属于坏账,冲减收入应由年度改为月度,每月根据月度收入占比暂估“结算差额”,这样可以让每个月收支状况接近实际,避免年终集中影响。
八、总结
随着新医改进程的加快,医院面临新经济业务将成为一种新常态,同时政府、银行、审计等相关部门对医院会计信息质量要求也越来越高。对此有关主管部门应从实际出发,对医院会计制度相关内容不断进行修正,出台会计应用指南,以满足新常态下工作需求,为统一规范地进行会计处理奠定基础。
摘要：新《医院会计制度》的实施,对建立适应我国社会主义经济体制,具有中国医疗卫生事业特色的、较为科学规范的医院会计模式和财务管理机制起到了重要作用,但由于医院日常经济业务日趋复杂化,出现了一些特殊业务事项,如何正确处理这些特殊业务事项,做到既满足会计制度要求,又符合政府部门、审计机构政策规范,对此文章抛砖引玉,供同行参考。
关键词：公共服务外包；正当性；正当程序；政府责任
中图分类号：C916.2 文献标识码：A 文章编号：1007—8207（2012）10—0025—05
收稿日期：2012—05—29
作者简介：王慧娟（1966—），女，河南郑州人，郑州师范学院讲师，研究方向为思想政治。
传统的行政法律制度是以“政府——公民”和“公共利益——个人利益”二元结构为核心而构建起来的，政府被视为超越于个人之上的有机体，总是或始终是代表公共利益而行为的，因此，它是公共服务的最佳供给人，而私人作为追求个人利益的利己主义者是不能涉足公共服务的供给的。政府将公共服务外包就是政府放弃其本来应该承担的公共义务，政府本身存在的合法性将因此而受到损害。然而，自上世纪70年代以来，公共行政民营化的浪潮开始在英美等国兴起，政府开始将原来本应由自己执行的行政任务以合同方式外包给私人组织去完成，私人开始涉足那些原本由政府包揽的公共事务，比如从水、电等公共产品的供给到基本公共设施的修建和维护，从教育医疗卫生的承担到家庭养老、基本生活的保障服务等等。事实表明，政府将公共服务外包这种新兴的供给机制不仅大大降低了运营成本，而且提高了服务质量，丰富了服务的内容。
在我国，随着构建服务型政府目标的不断推进，原有体制下的管理方法和手段越来越受到挑战，公共服务的供给与需求之间的矛盾日益突出。一些地方政府也开始尝试将公共服务外包给私人的模式，将一些公共服务项目转包给符合条件的民间组织供给，政府负责政策、资金的支持。这种政府向民间购买公共服务供给民众的模式已渐成规模之势，并得到中央政府的支持。[1]
政府将公共服务外包，在实践中推动了政府管理方式和手段的创新，加快了政府职能的转变，催生了新的公共行政运行机制，也培植了私人参与公共服务民主意识。然而，这些实践中的积极效果背后尚有许多理论和现实问题亟待廓清和证成。比如政府将公共服务外包或委托给私人是否会破坏公私法各自固有的领域？如何认定这种外包行为的法律性质？如何从法理上疏通其存在的正当性？外包后的私人主体是否还受公法的约束？等问题依旧是公法学者探讨的焦点。
一、政府公共服务外包的界定
政府将公共服务外包给民间组织（包括企业组织和非营利性组织）旨在于将市场竞争机制引入公共服务的供给，以激活政府对公共服务的僵化管理机制，提高公共服务的质量和效益，增强服务的针对性和人性化品格。其惯常的实施方式是“……透过政府部门与民间部门签订契约关系，由政府提供经费或相关的协助，由民间部门履行契约中的规定项目或对‘标的团体’提供服务，并在契约中载明双方的职责、义务、期限及标的团体人数。”[2]这种公私混合的行政模式被认为是公共行政民营化的典型表现。英国的公共行政民营化有较为成功的实践。20世纪80—90年代，英国开始私有化改革。撒切尔和梅杰政府受当时意识形态的驱动，将许多公用事业的股份以相当低的价格转让给公众，许多著名的国有企业如英国电信公司、英国航空公司等等都通过私有化的形式引进民间参与。短期内，这被证明是增加国家收入的一个重要来源，对缓解当时英国经济困局起到了重要作用。因此，这也被大肆鼓吹为寻求实现共享式民主迈出的第一步。[3]（p63—64）随后，公共行政民营化在世界范围内逐渐推行开来，越来越广的公共行政领域也开始以开放的姿态吸收私人参与。比如政府可以委托私人组织履行行政职责，政府也可以合同的方式将公共服务外包给非政府组织，还可以颁发特许状的形式让企业组织代为执行某些职能等等。王克稳教授认为，政府业务委外依其性质不同可分为，行政性业务委外（属于行政委托）、事业性业务委外（属于政府采购）、经营性业务委外（属于政府特许经营）。政府公共服务外包属于政府业务委外三种类型中的政府事业性业务委外，政府事业性委外是特殊的政府采购，应由行政采购法律制度来调整。[4]由此，公共服务外包属于公共行政民营化的多种类型中的一种。
然而，公共服务外包可以从诸多公共行政民营化形式中剥离出来，凸显了其自有特征：一是外包是采用行政合同形式进行的，是政府与私人组织意思一致的结果。不过，政府将公共服务外包给私人，并没褪去其监管和指导的职责，在合同的履行过程中，绝不是撒手不管，“公共性”不会因私人履行而丧失。二是私人组织是公共服务外包的主体或承担者。政府虽然也可以将公共服务包给其他政府组织，但这在性质上往往属于行政授权，与民营化的性质差别明显。三是政府公共服务外包仍然受法律保留与法律优先原则的制约。公共服务外包并非没有禁区，法律保留与法律优先是行政法治的两项基本的“核心”原则。法律保留要求行政机关实施相应行为需取得法律授权。法律优先则要求行政行为不得违背现行的法律规定。对于政府公共服务外包行为也必须遵守这两项原则，属于法律保留范围内的公共服务行政应该由政府亲自实施。如德国传统观点认为，司法、警察、军事、财政等领域不适合外包。据此笔者认为，除行政业务性委外，如行政检查、检验、鉴定、代扣、委托拆除等典型的行政委托外，其余由政府提供公共服务的领域如居家养老、医疗救助、城乡环卫等事业性行政以及由政府提供公共产品的领域如水、电、燃气的供应等经营性行政，都应该属于公共服务外包之列。
二、政府公共服务外包的正当性
（一）公民参与公共服务的权利视角
由政府提供公共服务给民众是政府行使公共权力的主要表现。公共权力的形成来源于公民的委托授权，在本质上它是一种异化的社会力量。民众愿意将自己的部分权利让渡给政府，是信任政府为公共利益的代表，能超越个体利益为全体社会谋福利。然而，洛克说，集中的权力会公权私用甚至公权作恶，会转变成为侵害个人权利的利器。[5]（p6）公共权力在运行的过程中，总是表现出超越了公共性的要求，而不必然是社会整体利益的代表。它似乎极易被某些利益集体所俘获，用于推行有利于自己的法律或政策制度安排。政府在公共服务的供给过程中，同样会因某些利益集体（以赚取垄断利益为目的）的操纵，进而造成服务效率底下、质量低劣，阻碍技术进步和革新，公共利益的祈求落空而异化为个别利益等后果。
为了使公民的自身权利免受来自公共权力的侵害，一种制衡公共权力肆虐的力量——公民参与权的创设和行使就成为必然。在英国，1999年《政府的现代化》白皮书公布后，工党政府致力于“为提供世界水准的公共服务而战”，启动了“服务至上：新宪章计划”，目的在于为公众提供更高质量、更具有回应性的公共服务，而采用的方法是通过合作关系增加公民的参与。[6]（p70）实践表明，公民参与公共服务不仅可以有效防止权力滥用和行政腐败，促进公共服务在正确轨道上协调、高效地运行，还可以弥补政府的缺陷，发挥民间的智慧，创设服务形式，丰富服务内容，提升服务品质。公民参与公共服务体现出一种全新的公民责任、权利以及政治理念，是现代民主政治的基本要求和重要特征。
公民参与的正当性来源于人民权力和权利的正当性。国家的一切权力属于人民。人民主权原则是当代各国宪法规定的基本原则。如法国《宪法》明确规定，一切权力只能来自国民。我国《宪法》第2条也明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。哈贝马斯说，人民主权的原则是以确保公民的公共自主性的沟通权和参与权所体现出来的。因此，法律是作为同等保护私人自主性和公共自主性的工具而获得正当性的。[7]（p199）政府将公共服务外包给民间组织，使得公民能够以国家主人的身份，依照法律的规定，参与社会事务的管理之中，实现了决策科学化、民主化的权利，正是宪法的本意之所求。公民参与公共服务，把公共服务建设中的民情民意，通过科学的程序表达出来，增强了政府管理的公共性和民主性。
（二）公共选择理论
把公共服务的供给视为由政府独办或专供是基于传统行政法学的理念逻辑，认为国家或政府是人们共同缔结的“超凡脱俗”独立于个人情感的有机体。国家或政府的决策总是建立在公共利益的背景之下来考量的，其目的就是要实现所有人或大多数现实人的“社会利益”最大化。也只有政府才能是公共服务的最佳供给人。
然而，形成于20世纪40年代的公共选择理论对这一传统的行政法学基础理论提出了挑战。公共选择理论以个人主义为分析方法的基础，认为适用于市场经济的个人主义方法同样适用于政治市场的分析。其代表人物穆勒说，个人不会因为结成团体就变成了另一种完全不同的东西。布坎南也说，只有个人是选择和行动的唯一的实体。因此，国家或政府并非是超越于个人之上的有机体，国家或政府的决策本质其实是官员个人主义或官员个人主义之间经选择后冠上集体主义标签的决策。政府不是有机体，没法思考、选择和行动。只有个人才能作出最终的决策和评判，才能对好的与坏的作出区分和选择。正是因为政府只不过是一些与普通人一样的官员或政治家组成并作出集体行动的一套程序或机制，因此，经济人的特性——自利、理性、利益最大化也必然体现在政府的决策中，官员们必然会积极追求个人权力或利益的最大化，当约束机制缺漏或不完善时，“创租、寻租”等腐败行为便不可抵御。公共选择理论给传统行政法学带来了冲击，一种“控权论”思想及实践模式在行政法学研究领域由此形成。
既然政府并不必然是公共利益的最佳代表，它常常会逃逸立宪者的期望之外，我国行政法学者们就有职责寻找那些能够激发和约束政府行为的基本价值规范和实践模式。在公共服务供给方面，采取公私合营作的模式是不错的选择。
将公共服务外包给私人不需担忧其“经济人”本性，恰恰相反，是利用其这一现实性。“经济人即使纯粹追求自身利益的最大化而丝毫不关心别人的利益，也将在既定的约束下无意识地自动增进社会公共利益。”[8]就私人企业与政府比较而言，私人企业更善于对其员工追求自身目标的管理。“资本主义企业和行政部门的区别不在于个人在其中的表现不一样，而在于规定他们追求个人目标时的自治程度的行为法则和制度束缚，在私人企业中要比在政府部门严格得多。由此产生一种反常的结果：在其他条件不变的情况下，私人企业中的个人活动最有可能符合公共利益。”[9]（p129）因此，政府将公共服务外包给私人，既有效避免了腐败和垄断的发生，又充分利用了私人的潜在优势，提高了公共服务的质量。
三、政府公共服务外包面临的法律问题
政府将公共服务外包虽然获得了一定的理论支持，但其实践运作中也存在诸多的法律障碍。尤其在我国，政府公共服务外包还处于探索和起步阶段，现行的行政法律制度还不能对其予以有效的回应和规范。主要表现在：
（一）公共服务外包法律适用产生的问题
在我国，政府公共服务外包是由《政府采购法》来进行规范的，该法第2条规定，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，适用政府采购程序。这表明公共服务也可以与货物、工程一样，政府可以通过民间采购的方式提供给人们。但公共服务的无形性特征还是与货物、工程的有形性相去甚远的。从政府采购法竞标程序的设计路径及理念可以看出，货物、工程等有形的采购标的更具有对应性和可操作性。立法关注的重点在于找到最低中标者以降低成本和防止采购中的腐败。但最低中标原则无疑会导致两个问题的产生，一是公共服务的承包者必然为节约成本而忽视服务的质量，无法满足公众的需求。而且，也会为获得更多利润只是选择性的提供服务，从而牺牲公平，加剧公共服务的差别对待，如城乡差别供应、群体差别供应等。二是由私人提供公共服务的市场在我国本来就不成熟。缺乏竞争的市场，必然存在机会主义和垄断的风险。其结果也必然是服务的质量低劣、效率低下。另外，政府采购公共服务是采取合同方式进行的，承包者将受到的是合同义务的约束，政府本应承担的公法义务，如披露相关的服务信息或成本，将难以要求私人承包者来承担，公法目标因此无法实现。
（二）政府监管责任的迷失问题
旨在提高公共服务质量与效益的外包行为，极易给政府或其工作人员造成错觉，责任随服务外包而转移，其监管职责也往往因服务外包而迷失。在实践中，由于人员的限制、技术的不足和信息的不对称，有些政府干脆把公共服务外包出去当作推责任、卸包袱的途径。而现行的政府采购监督法律制度在设计上也只是注重财政性资金的使用约束、招投标程序约束、合同签订过程监督，对服务承包者履行合同的监管基本上没有规定。造成这种现象的原因是立法上的公、私法对立的传统观念。认为适用公法的规则不可涉足私法领域，否则，就会导致公私混合破坏其应有的疆域，导致行政遁入私法的危险。其实，政府公共服务外包并非政府简单的“除任务化”，也非纯粹的“私有化”。政府角色并不会退缩，其减少直接的公共服务的生产和供给，恰恰为其加强规划、监督和评估能力提供了时间和空间。因为民营化本身不是一个终点。民营化应被看作是提高效率的手段而不是消减或破坏政府地位的途径，政府公共服务外包并不会导致行政混入私法，毋宁说将加速传统行政法学概念架构和知识体系的更新。[10]（p357）此外，“合同规制”论认为，政府在通过合同将某项公共服务外包时，出于对公共利益的维护，亦通过合同将许多公法义务加诸给了私法主体。合同正成为一种新兴的行政特权。合同规制有利于促进宪法价值，如个人权利、参与、责任等，与许可规制下的命令控制模式相比，合同规制具有较强的合作、协商色彩。[11]合同规制论给政府对外包商履行监管责任提供了新的理论依据。
四、推进政府公共服务外包优化的路径选择
政府公共服务外包无论是形式还是内容、理论还是实践，都日渐丰富并在政府执法领域存在着广泛的基础和空间。从行政管理学视角的探索已有了许多成熟的研究成果。但从法律规制的视角看，其被行政法律规则和政策制度加以确认和规范，并在政府公共服务供给行为与现实社会接受中做到恰当地协调和有效地运用，进而推进公共服务管理的创新，都还有待于进一步的制度化构建。可以说，在我国，公共服务外包的制度供给和实践无论是在应然层面还是在实然层面都还有很长的发展道路。而当前，针对这种特殊的政府采购行为，政府应该通过制定实施细则，引入公法的约束机制，构建如下核心制度：
（一）建立促进社会组织成长和参与的激励制度
政府向社会组织购买公共服务需要社会组织竞争市场的形成，而我国素有大政府、小社会的传统，社会组织或民间组织在当前社会转型过程中还没有充分的发育成长，数量有限，而且不成熟，其参与公共服务的能力也极为有限。因此只有建立一定的法律激励机制，建立培育和促进社会组织成长和参与的制度，吸纳更多的市场主体与社会主体积极参与公共服务供给，才能充分发挥社会组织的参与作用，真正实现政府公共服务的采购目标。
（二）建立公共服务外包过程的正当程序制度
正当程序既是社会组织有效参与公共服务的保障也是遏制腐败的重要屏障。英美等国的社会组织虽然相对发达，但仍然非常注重正当程序的保障功能，专门制定了政府外包合同的规范程序。同时也有效地防止了在此过程中腐败的发生。我国的公共服务外包从决策作出到招标投标，再到合同的履行的全过程都应该建立正当的法律程序制度。具体而言，一是建立公开听证制度。对适合政府采购公共服务项目和价格议定引入公众参与听证制度。通过专家参与论证、风险评估、审查决定可以实现公共服务项目外包决策的科学性；同时，服务项目定价的公开听证制度有利于公众参与公共服务项目外包的定价，能够打破传统的政府与服务供应商之间的双向定价模式，对预防腐败、节约成本、减少损失有重大作用。二是建立服务信息公开制度。将本属于政府法定义务的服务信息公开纳入服务供应商的合同义务，即“在某些外观上被定位为‘私’性质的事项，也应在决定过程坚持注入‘公’观点”。[12]（p63—64）三是建立公众对服务承包者的代位诉讼制度。在现行的法律制度下，有权追究服务供应商违约责任的是合同签订方——政府，服务消费者（公众）却没有诉权。根据上文的个人主义方法论，政府并不必然代表公众利益行事，政府更有可能因“寻租”而偏袒服务供应商。因此，立法赋予公众对服务承包商违约的诉讼请求权甚为重要。
（三）建立政府对公共服务外包合同监管制度
公共服务的质量直接关系到公众对政府的信赖度。确保外包出去的公共服务品质是政府的职责所在。在外包合同签订时，要加强政府内部监督，明确责任，以防暗箱操作使合同招标流于形式。在合同履行过程中，要加强对合同项目的质量和进度的监管和调控，明细业绩评估指标，对照督查，确保质量。
⒋建立政府对公共服务的“网罗”责任制度。“网罗”责任是德国学者G.F.Schuppert提出的，他根据国家执行行政任务密度的不同，由强至弱依序将行政责任区分为履行责任、担保责任与网罗责任三种基本类型。[13]履行责任是指国家或政府基于权力自己履行特定任务的责任。担保责任是指当国家或政府将某些行政任务交给民间执行时，国家或政府必须担保其执行任务的合法性，符合实现公共利益的目的。而网罗责任则是指私人在执行公共行政任务疏漏或失灵时，政府能及时跟进填补，以保证公共服务供给的连续性，起到备位功能。公共服务外包后，作为代理人或受托人的服务供应商，能否全面、准确、尽职尽责地履行合同义务和社会责任，不仅需要政府加强监管责任，还必须担负其“网罗”责任，以确保服务供应商供给不能时，公共服务还能持续而不间断，从而充分保证公民在公法支持下应当享有的收益权。
政府将公共服务外包是政府履行行政职能转变方式、创新模式的积极成果，这种实践模式对原有的法律观念提出了挑战并带来了法律关系的系列变化，“公法”元素嵌入“私法”的公私混合约束模式已日渐形成。政府在此过程中的责任范围有所扩张。行政民主化、政府与公民合作化已成为未来公共行政的发展方向。因此，加强其中法律问题的研究，保证其在合法与合理的轨道上运行是学者们不可推卸的责任。
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考勤管理制度
一、为了加强公司的考勤管理，维护公司的正常工作秩序，提高工作效率，公司所有员工必须自觉遵守劳动纪律。按时上下班，不得迟到，不得早退，工作时间不得擅自离开工作岗位，不得吵架、打架、打牌、玩手机等与工作无关的事项，外出办理相关业务须报请本部门负责人同意，违者每次扣发年度目标考核管理奖1分（员工月工作日27日，管理人员加班按基本工资补发；轮休由各部门负责人安排。夏天作休息时间：8时一12时，14时一19时；冬天作休息时间：8时30分一12时，14时一18时；门店员工中午要保证二人看店销售）。
二、公司员工休息及夜间加班。由邓总统一安排调度指挥,员工必须服从指挥，无正当理由无故缺岗加班的，违者按旷工处理，并扣发年度目标考核管理奖2分(门窗生产车间加班工资，由公司按计件工资核发);
三、严格执行请销假制度。公司员工因事请假1天(含1天)由所在部门负责人批准,部门负责人、员工请假2天（含2天）由邓总批准，月请假超过3天的，每天扣发年终目标考核管理奖1分，未经批准离开工作岗位的按旷工处理，每天扣发年度目标考核管理奖1分(婚、丧、产假，由邓总特批不作该请假范围内).
四、公司每十天召天一次部门负责人工作生产调度会议，通报劳动纪律、生产、业务等相关工作情况，每位部门负责人对前期工作简要总结和下一步的工作计划打算；部门负责人未经邓总批准请假的不得缺会，违者一律按无故缺会处理，每次扣发年度目标考核管理奖1分(开会时间:10、20、30日晚7时，地点：铝合金生产加工厂)。
五、员工考核考勤原则上由各部门负责监督考核，部门负责人要秉公办事，认真负责，严格履行“一岗双责”管理制。如弄虚作假，包痹袒护本部门员工早退、旷工、迟到、工作时玩手机等问题的，一经查实，一律按员工违规负同等责任扣发度目标考核管理奖分；
材料、营销、生产、安装、货款回收工作责任制
一．仓库保管材料员。对出入库的材料名称、规格、数量、金额验收确认无误后，方可签发三联单据办理出入库手续。平时要掌握各种材料性质及用途，每月对出入库的材
料进行盘点，做到帐、物、票一至，对损坏的材料要填报三联单据报生产厂长、邓总审定签发后方可入帐，材料员因工作失误造成的损失，每次扣发年度目标考核管理奖1分。
二．技术总监、后勤部长负责甲方门窗尺寸规格草图制作，交设计员制图后再呈报技术总监、后勤部长审核，三人签名，将设计图纸交门店长下单到生产车间保管员安排加工的原材料及设计图交生产厂长、生产队长安排员工进行样品下料制作，再经技术总监、后勤部长、生产厂长审核，确保样品制作无误后，生产车间方可大批量按合同生产加工，对未按该规定制作审核把关造成加工材料损失的，由上述相关责任人承担(来自:小龙文档网:门窗公司业务管理制度)损失，并扣发年度目标考核管理奖2分；
三．设计员未按技术总监、后勤部长负责甲方门窗尺寸规格草图制作及甲方提出的要求制图，并擅自改变制图规格形状后，未经技术总监、后勤部长审核签名交门店长下单加工的，每次扣发设计员年度目标考核管理奖2分；
四．安装队从生产车间领出的加工材料。必须经仓库保管员，生产厂长清点开出三联单据签名，方可领料出库安装，安装人员在运输、下料安装过程要妥善爱护加工好的材料，因工作失误损坏的加工材料，扣发责任人年度目标考核管理奖2分、队长1分。
五．公司员工有责任和义务对货款的回收。对单位和个人加工安装的门窗一律签定合同，并电话跟踪服务回访，
督促甲方按合同履行付款义务，对未按合同要求付清货款的.，业务员应跟踪在一个月内将货款回收，未收回货款的每户每月扣发业务员年度目标考核管理奖1分（收回货款后，报请邓总批准可恢复被扣分值）。
六．生产车间工作人员必须要遵守安全操作规程，严禁违规上线作业，严禁穿拖鞋、玻璃操作工不戴工作手套进入生产车间作业，严禁将非工作人员带入生产车间，违者每次扣发年度目标考核管理奖1分。
卫生、食堂、车辆、财务工作责任制
一．每天早上由各部门负责人组织本部门员工对责任区进行打扫。生产车间按各自生产线进行清理打扫，对脏、乱、差的部门，扣发部门负责人年度目标管理奖1分、员工0.5分。
二．食堂工作人员要保持食堂清洁卫生、整洁。对食物的采购要精打细算，力行勤俭节约，适时安排每天的用餐，严格实行员工实名报餐制，每天每位就餐员工餐费成本控制在10元内，超额部分由食堂工作人员承担，按时用餐，如发现食堂卫生脏、乱、差，每次扣发食堂工作人员年度目标考核管理奖1分（员工家属到食堂用餐按每人每餐5元收费；用餐时间：冬季早餐8时至8.30分、中餐12时至12.30分、
晚餐18时至18.30分；夏季早餐7.30分至8时、中餐12时至12.30分、晚餐19时至19.30分）。
三．公司工程车辆必须用于工作。驾驶员要遵守“交通安全法规”，安全行驶，爱护、维护、保养好工程车辆的安全性能，严禁公车私用，未经邓总批准将车辆用于非工作，一律追交油费100元，并扣发年度目标考核管理奖1分；
四、公司财务严格实行邓总一支笔审批。公司管理人员确因工作需要支出工作经费的，经报请邓总同意，凭发票经邓总审核，方可到财务报账。
附：1、公司管理制度如存在不宜事项待以后工作中完善；
2、本管理制度只限于本公司员工；
3、本管理制度解释权归公司董事长；
4、本管理制度自宣布之日起执行。
永兴xx门窗有限公司
第一节 存货业务会计制度设计概述
一、存货业务的内容和特点
（一）存货业务概念及基础工作设计
1、存货是指企业在日常活动中持有以备出售的库存商品或商品、处在生产过程中的在产品、在生产过程或提供劳务过程中耗用的材料和物料等。
主要包括：原材料、在产品、半成品、库存商品、商品（可供销售的物品）、周转材料。
2、存货的基础设计工作
1）存货编号的设计：
a、按存货的性能、技术特征和规格标准编号：汉字或字母“多号定位法”
b、按存货存放地点位置标准编号：四号定位法（仓库号、料架号、层号、位号或区号、点号、排号、位号）
2）存货的计量
存货成本的初始计量：采购成本、加工成本、其他成本
存货成本的后续计量：发出存货成本的确认，先进先出法、加权平均法、移动加权平均法、个别计价法等。
存货成本的期末计量：在资产负债表日，按照成本与可变现净值孰低计量。
3）盘存制度的确定：
永续盘存制：对各种存货每一次收入和支出后，都要计算出结存数。
实地盘存制：平时除了要建立钱、物、帐分管的内部牵制制度外，还要加强各部门的经济责任制，严格考核；期终盘存时，除认真清点全部存货实存数外，还应抽查若干种存货凭证，以上期末盘存数加上本期购入，减去本期耗用数或销售数，其结存数是否等于本期盘存数。
（二）存货的特点
1、企业持有存货的最终目的是为了出售
2、存货是有形资产
3、存货是流动资产
4、存货具有时效性和发生潜在损失的可能性
（三）存货业务设计的内容
存货业务包括材料、物资的采购与付款、验收入库、保管和发放等环节
二、存货业务会计制度设计目标和要求
（一）存货业务会计制度设计目标
1、提供存货的各种真实、完整、有用信息
2、保证存货的安全
3、控制存货的流动
4、监督、落实存货的经营责任
5、加速存货资金周转，考核存货的经济效益
（二）存货业务会计制度设计要求
1、严格各种存货收发手续的规定，保护实物财产的安全
2、正确反映各种存货增减变动和结存情况，保证企业生产活动的正常进行
3、正确计算物化劳动，考核存货资金以及防止存货超储积压
第二节 存货业务内部会计控制制度设计
一、采购与付款业务内部会计控制制度设计
（一）职责分工与授权批准设计
不相容岗位至少包括：
1、请购人员与审批人员分离
2、询价人员与确定供应商人员分离
3、采购合同的订立人员与审核人员分离
4、采购、验收人员与相关会计记录人员分离
5、付款的申请、审批人员与执行付款人员分离
（二）授权制度和审核批准制度设计
1、建立完整的采购登记制度
2、请购与审批控制设计
1）建立采购申请制度
2）加强采购业务的预算管理
（三）采购与验收控制设计
1、建立采购与验收环节的管理制度
2、根据采购物资及其供应情况确定采购方式
3、掌握有关供应商信誉、供货能力
4、严格执行验收制度
（四）付款控制设计
1、遵守相关制度
2、加强预付账款和定金的管理
1）建立健全预付账款和定金的授权批准制度，加强预付账款和定金的管理
2）加强应付账款和应付票据的管理，由专人按照约定的付款日前、折扣条件等管理应付账款
3）建立严格的退货管理制度，对退货条件、退货手续、货物出库、退货货款回收等作出明确规定，及时收回退货货款
4）定期与供应商核对应付账款、应付票据、预付账款等往来款项。如有不符，应当查明原因，及时处理。
二、储存业务内部会计控制制度设计
（一）建立专库专人保管制度
存货保管设计制度设计，包括授权控制和职责分工两部分内容
（二）建立严格的存货计量、记录和管理制度
1、存货的分类和编号
2、存货的计量与记录
3、存货的计划和管理
1）对各种存货要实行计划管理
2）按规定办理存货的收、发手续
3）妥善保管
4）对于委托外单位加工的存货管理
5）建立存货的稽核制度
（三）采用永续盘存制度
（四）健全实地盘点制度
（五）实施存货保险制度
（六）建立库存存货质量管理制度
1、存货的残损变质
2、存货的积压呆滞
（七）健全存货明细账制度
第三节 存货业务核算规程的设计
一、采购与付款业务核算规程的设计
（一）采购与付款业务主要原始凭证的设计：
采购业务凭证：
材料采购计划、订货合同、请购单、入库通知单、收料（货）单、退料（货）单、收料溢缺报告单
1、采购计划编制的步骤：
1）确定各种物资的需要量
2）确定工作物资的储备量和核定储备资金定额
3）编制采购申请计划表
2、订货合同：定期订货合同、一次性订货合同、协议性订货合同
1）对重点控制的物资一般可以实行两种订货方式：定期订货、定量订货
2）设立供应合同备查簿或登记卡片
3、请购单：
4、收料单：三联或四联（保管部门、供应部门、财会部门、统计部门）
采购频繁的企业可按月根据“收料单”汇总编制“收料凭证汇总表”
5、收料溢缺报告单
6、退货单：多联：销货单位、仓库、供应部门、财会部门等
（二）各种凭证传递程序的设计
1、指定专人填制有关凭证
2、不能由一个部门（或人员）完成凭证的所有必要手续
3、不相容职务分离
4、凭证传递要及时
（三）采购与付款业务处理程序的设计
主要包括：
1、日常采购计划编制、合同签订程序设计
2、临时采购申请程序设计
3、材料采购、验货、付款程序设计
4、退货及折让程序设计
1、日常采购计划编制、合同签订程序设计
1）日常采购计划编制、合同签订处理程序
①供应部门根据生产计划部门的各种生产计划编制采购计划
②采购计划经审核批准后与供货单位签订采购合同
③财会部门根据采购计划、采购合同编制财务收支计划
2）日常采购计划编制、合同签订流程的控制点
①采购计划须经审核批准后才能签订采购合同
②会计部门参加采购合同的会签
2、临时采购申请程序设计
1）临时采购申请处理程序
①请购单位编制请购单交供应部门
②供应部门编制临时采购计划，经审核同意后通知采购员进行采购
③通知财会部门以备货款结算
2）临时采购申请流程的内部控制点
①临时采购必须经过授权批准才能办理
②会计部门监督临时采购计划的实施
3、材料采购、验货、付款程序设计
1）材料采购、验货、付款处理程序
①供货单位在材料发运后，将材料发票、运单和提货单经银行寄往购货单位
②购货单位财会部门收到寄来的单据，将其送交供应部门，供应部门审核合同后据此编制收货单，通知仓库准备收货，另将提货单交企业运输部门提货
③财会验收后登记保管卡，并将签收的收货单交送供应部门
④供应部门将收货单与合同再次审核无误后，将供货单位的发票、代垫运单以及收货单一并送财会部门
⑤财会部门对照合同副本进行审核无误后，授权出纳办理货款结算，出纳付款后在发票上加盖“付讫”及日前戳记，与订购单副本一并归档。
2）材料采购、验货、付款流程的控制点
①采购材料入库验收、记账与付款分离
②加强材料单与合同的核对，保证材料名称、规格、数量和金额的正确；材料验收入库后才支付货款
③定期进行帐帐、帐卡和帐实核对
4、退货及折让程序设计
1）退货及折让的业务处理程序
①由储存部门或用料部门填制“请购单”
②由采购部门填制“订购单”或其他契约
③由检验部门验收并编制验收报告
④储存部门对照验收报告收料入库，如有差异应报告给会计部门
⑤会计部门比较购货订单、验收报告及卖方发票，发票经核准后付款
⑥凭证移送出纳处付款
2）退货及折让流程的控制点
①退货及折让发生时，应由双方协商解决
②由采购部门编制退回及折让通知单，分送有关部门，作为处理依据
③送交会计部门的通知单，可作为冲减应付账款的凭证
二、储存业务核算规程的设计
（一）储存业务主要原始凭证、帐表的设计
存货收发存有关凭证主要有：收料单、自制材料交库单、产品入库单、收料汇总表、领料单、退料单、销售材料发料单、委托加工发料单、发料汇总表、吊卡、盘盈盘亏报告单等。
1、领料登记表
1）多次使用，适用于经常领用的损耗性材料
2）一式三联：领料部门、仓库留存、会计部门
2、限额领料单
1）多次使用，适用于有消耗定额的材料，主要有原材料及主要材料，一单一料、一单多料
2）由供应部门和仓库编制，一式三联，领料部门、仓库、会计部门
3、收发料汇总表：会计部门编制
1）收料汇总表
2）发料汇总表
3）存货收发结存表（库存月报表）：按仓库编制，按期交会计部门分析和对帐
4、材料吊卡
5、盘点报告：定期、不定期
6、报废单
（二）储存业务主要处理程序设计：收料程序和发料程序
1、材料发料业务处理程序
1）材料发料程序
①领用部门开出一式四联领料单，经审核后到仓库领料
②仓库发料后登记材料保管卡，并将领料单相应联次交领用部门和供应部门
③供应部门根据领料单登记材料明细账，月底根据材料明细账编制材料库存月报
④会计部门根据领用部门和供应部门送来的领料单进行核对，无误后编制材料发出汇总表
2）材料发料业务处理流程的控制点
①材料领用审核、发放和记账分管
②会计部门对来自领用部门和发料部门的领料单进行核对，从而保证领料的真实性和正确性
③定期进行帐帐、帐卡、帐实和表表核对
2、委托加工材料发料程序
1）委托加工材料发料程序
①企业生产计划部门编制委托加工材料领料单，通知本企业运输部门办理领料及运输
②材料仓库发料、运输部门领料后送往外加工单位并取得外单位签收证明
③供应部门根据委托加工领料单登记材料明细账
④月末，生产计划部门、运输部门和供应部门分别将委托加工领料单送至会计部门，会计部门经核对后登记材料发出汇总表上的委托加工材料发出数，并登记有关总账和明细账
2）委托加工材料发料业务流程的控制点
①委托加工材料领用、运输、发放和记账分管
②财会部门分别从不同部门核实委托加工材料请领、实领和实发数量的一致性
③定期进行帐帐、帐卡、帐实和表表核对
3、委托加工材料完工验收、付款程序
1）委托加工材料完工验收、付款程序
①委托加工材料加工完毕，由加工单位寄（转）来加工费发票，供应部门将其与原留存的委托加工领料单合在一起，并编制委托加工材料收料单
②材料仓库收料后，登记材料卡，并将收料单交供应部门
③供应部门核对无误后，通知会计部门付款，登记材料明细账
④会计部门审核付款凭证无误后，授权出纳员办理付款结算
⑤供应部门和会计部门定期分别编制库存月报和收料汇总表，并进行帐卡、帐帐和帐实核对
2）委托加工材料完工验收、付款业务流程的控制点
①核对委托加工发料单和收料单，保证加工材料品种、规格和数量的正确性
②对委托加工材料进行入库检验，并核对加工发票和发料单
③对加工费用进行审核
④定期进行帐帐、帐卡、帐实核对
4、低值易耗品发放程序
1）低值易耗品发放程序
①领用部门提出领用申请，经本部门的主管审批后交供应部门
②供应部门根据低值易耗品登记簿审核其领用是否合理，如批准，则开具领料单授权仓库发放
③仓库发放后及时登记卡片
④通知供应部门和会计部门入账
2）低值易耗品发放业务控制点
①领用必须经过审批
②设置登记簿，加强对在用低值易耗品的管理
1、实行分级培训，做到有计划、有教材、有记录，必要时有试题。
2、妇幼保健人员积极参加上级组织的业务培训，强化业务知识提高医疗水平。
3、县级妇幼保健院负责全县、乡级妇幼保健人员的定期培训，必要时进行业务技能考核。
4、乡级卫生院负责定期召集村级保健人员进行培训，普及妇幼保健知识，提高基层业务技能。
5、所承办的各项培训任务，均应写出书面的培训计划，备好培训教材，做好培训记录等工作并备案。
6、负责授课人员应按培训计划及培训教材认真准备。
国际保理又称国际保付代理, 它是商业银行或附属机构通过收购消费品出口债券而向出口商提供的一项综合性金融业务, 其核心内容是以收购出口债券的方式向出口商提供出口融资和风险担保, 其特色在于将一揽子服务综合起来由一个窗口提供, 并可根据客户需求提供灵活的服务项目组合。供应商应至少履行两项下述职能: (1) 为供应商融通资金, 包括贷款和预付款; (2) 管理与应收账款有关的账户; (3) 代收应收账款; (4) 对债务人的拖欠提供坏账担保。
二、国际保理的优势
国际保理作为国际贸易融资以及结算的方式, 因其具有以下优势, 弥补了信用证以及票据的劣势, 成为了新兴的主流国际贸易结算方式:
第一, 为出口商的交易安全提供了信用保证。基于出口商对进口商的企业情况信息的不了解或不对称, 从而加大了出口商的交易风险。国际保理的出现, 实现了第三方为进口商进行了第三方保证, 增强了出口商出口的信心。
第二, 为出口商提供了快速的现金流。国际贸易往往是一种耗时较长的交易, 随着交易时间的加长, 交易风险亦随之放大, 交易成本亦随之上升。国际保理的出现, 为出口商实现了大部分货款的快速回款或放贷, 为出口商提供了良好的现金流入量。
第三, 进口商获得了资金融通的机会。对于赊销交付的进口商, 国际保理的出现, 为进口商提供了信用保证, 进口商无须预先支付款项, 也使得货款出账时间滞后, 为进口商的现金流出延后提供了机会。进口商在查验货物后, 基于基础贸易合同的权利可以对保理商或出口商进行抗辩, 规避了信用证下的欺诈问题, 避免了进口商因欺诈而蒙受的直接或间接损失。
三、我国国际保理现状及存在的法律制度问题
1987年, 中国银行与德国贴现和贷款公司签署了保理总协议, 从此为我国企业开辟了一条新的国际贸易融资渠道—国际保理。2012年底, 我国在FCI注册的会员数居国际之首从2008年起, 中国出口保理业务量就跃居全球之首;2011年赶超英国成为全球最大的保理市场。中国保理业务量连续多年创造了保理业务量增长的太空速度。随着中国经济的腾飞中国便成了国际保理市场的主角。2012年6月27日国家商务部下发了《关于商业保理试点有关工作的通知》, 同意在天津滨海新区、上海浦东新区开展商业保理试点, 设立商业保理公司, 这意味着经过近年来培育发展的商业保理最终获得认可。也为津、沪两地商业保理的快速发展奠定了基石。迄今天津注册的保理公司已逾40家, 商业保理的准入门槛、行业规范也都在建立之中。但从加入WTO至今, 国家都未颁布专门的法律, 所以我们也应对我国国际保理业务发展进行法律上的探究。与国外银行相比, 无论在业务规模、服务水平和经验方面都存在着差距。我们不得不面临更为严峻的问题:
第一, 我国国际保理业务法律体系不完善。目前国际保理适用的国际公约有《国际保理公约》, 国际惯例有《国际保理通则》和《国际保理业务通用规则》等。然而, 1995年生效的唯一一部关于国际保理的专门性国际公约《国际保理公约》, 虽然我国在最后文本上已经签字, 但其是在西方发达国家形成的法律和规则, 并不适合我国市场经济的发展要求不能直接指导和监督我国保理业务的具体实施。全国人大尚未批准, 因而不能作为国际公约在国内适用。而我国现行金融法律法规中没有《保理法》, 没有针对保理业务的法律法规或司法解释, 没有相应的法律保障, 这就使得国际保理业务无法可依、有法难依、一旦遇到业务纠纷, 银行很难保障自己的权益。因此, 目前我国开展国际保理业务面临的一大薄弱环节就是法律的欠缺以及相关制度的落后, 这严重阻碍了我国国际保理业务的开拓和创新。
第二, 经过十年发展, 中国保理的主角依然是银行, 不论国际保理还是国内保理国有银行在从业机构数和业务量上都占绝对统治地位, 但不可忽视的是, 外资银行的保理业务部或应收账款融资部门的设置、功能相对齐全, 总体服务水平也相对较好, 保理内涵更为丰富。在台湾, 中小银行相对活跃在欧美, 保理公司更加活跃, 在市场占有更大的份额。而中国保理市场则是一窝蜂上, 又一窝蜂给FCI交会费, 即使几年都没有挣回会费的本钱, 也先出国溜达一圈再说。这其中, 国有大银行获得大量的订单, 而中小银行由于资金问题不能参与进去。中国既没有一家银行附属的专业的金融保理公司, 也鲜有银行设立了保理部或应收账款金融部。目前这些商业保理公司最缺少的是两样东西, 一是保理专才, 二是资金, 而商业保理公司与银行合作, 则有利于扩大资金规模, 还可以弥补保理营销专才的不足。
Wide Angle|广角
四、我国国际保理的法律关系
国际保理的法律关系的核心问题就在于应收账款的转让, 我们从出口保理商的运营盈利模式来看, 一般主要为;1、应收账款的所有权的转让, 出口保理商支付转让款, 赚取差价。2、应收账款的权利质押, 以收款的权利作为担保, 向出口商发放贷款, 赚取贷款利息;3、提供应收账款的催收、客户信用调查以及坏账担保等其他服务, 赚取服务费用;4、出口商对出口保理商是否负有权利瑕疵担保义务, 分为有追索权和无追索权保理。
从国内现行法来看, 以双保理的模式为例, 国际保理业务实际由四方构成, 但从法律关系与合同相对性原则来讲, 出口商与进口商之间形成的国际贸易合同关系应由国际私法调整, 出口商与出口保理商之间形成的合同关系属于国内法调整, 出口保理商与进口保理商之间形成的合同关系属于国际私法调整, 进口商与进口保理商之间有可能适用外国法也有可能适用我国国内法调整。对于其中适用国际法调整的法律关系部门, 依据《国际保理公约》、《联合国国际贸易应收账款转让公约》、《国际保理通则》并无法律障碍。但对于出口商与出口保理商之间形成的法律关系是否能适用国际法直接调整?如果从整个业务宏观出发, 我们当然的认为是国际保理业务, 但根据我国现行法律的适用管辖以及合同相对性原则, 在仅有出口保理商与出口商之间订立的合同的情况下, 是否能适用国际法有待商榷, 可能大多数情况还是作为合同法规定的债权转让合同。
五、构建中国保理法律制度的对策
第一, 国际保理行业作为金融业的一类, 也应比照金融业务监管方式实施严格的政府监管。目前, 银行保理机构主要由银监会负责监管, 非银行保理机构则无明确规定。因此, 应确定监管机构, 明确监管职责和监管内容, 结束中国保理行业多头监管又缺乏明确责任的局面。就目前中国金融业监管现状来看, 单独成立保理业监督管理机构似无必要。笔者认为从中国从事国际保理业务的机构以银行为主的现实出发, 没有必要再设定一个机构单独管理保理行业, 可以指定银监会为法定的保理业监督管理机构, 并将非银行保理公司纳入监管范围。中国人民银行作为政策性银行, 应尽快出台保理业务管理法规和基本操作规定, 以便规范我国保理业务的发展同时加强保理业务的现场监管和风险防范。通过配套的法规建设, 一方面保证保理业务在我国的健康发展, 减少甚至避免银行的经营风险, 提高银行的经营效益。另一方面, 充分发挥保理业务在国际贸易结算中的优势, 提高国际贸易份额, 促进经济发展。另外, 还应促使我国开展国际保理业务的各商业银行都加入国际保理商联合会。以共同遵循国际上普遍接受的国际保理公约和国际保理惯例规则等。
第二, 以《合同法》债权转让为基础, 构建保理业务规则。明确当事人各方的权利与义务国际保理业务的核心问题是应收账款让与。主要解决以下两个问题
1. 应明确限制“禁止转让条款”的效力。
我国《合同法》规定, 当事人约定不得转让的债权不得转让。根据此规定, 转让应归于无效。但如果供应商在签订合同时并无资金周转困难, 而签订合同后企业运转始发生问题, 禁止其利用应收账款融资, 势必导致企业面临危难, 而其转让应收账款后被宣布无效, 又使得保理商面临经营风险。因此, 应限制“禁止转让条款”的效力, 明确此种应收账款可以转让, 由供应商承担由此引发的违约责任, 以保护债务人信赖利益的损失。这与国际上通行的做法也是相一致的。
2. 明确将来应收账款债权的可让与性。
国际保理常采用“一揽子转让型”:即协议生效时已经存在的和此后将产生的应收账款将自动转让给保理商, 并不再签署任何证明转让的文件。对此, 《国际保理公约》给予了肯定而我国《合同法》并未涉及, 但从顺应商业发展需要和促进保理业务顺利开展出发, 我国保理立法应予明确, 使“一揽子转让”协议取得合法地位。
第三, 制定保理法及相关的规则。无论是从国家大力发展国际贸易与金融的角度, 还是从推进国际保理业务快速发展的角度分析, 这些工作都需要制定一套完整规范保理业务的法律制度。中国立法机关应结合中国的实际情况, 将《国际保理公约》和《国际保理通则》的规定通过立法的形式转化为中国的国内法。
我们需要构建相关法律框架, 为国际保理业务的迅猛发展铺平道路。国际保理业务为我国经济发展服务将近二十年, 却仍然处于法律法规的空白地带, 我们应该尽快走出这种馗尬的境地, 向国际保理业务先进的国家和地区学习, 尽快制定出一套适应国际保理业务运行发展的法律规范, 争取早日与国际接轨。我国立法部门应当尽快制定专门的国际保理法律法规, 并在其中明确规定国际保理的概念功能、当事人各方的权利义务关系、保理商的法律定位、保理流程的操作规范、应收账款的转让及效力、应收账款的优先权冲突规则、应收账款的法律风险防范等一系列内容。鉴于国际保理业务涉及到合同法、公司法、银行法、担保法、破产法等多项法律规范, 所以还应当及时清理、修改、完善现存的相关法律法规, 可以比照保险法、证券法, 在对我国保理业务充分调研的基础上, 起草保理业务法规草案, 并在其中添加规范国际保理业务开展的内容, 明确保理商的法律责任。包括违反法律及合同约定, 对保理业务相关当事人赞成的损害承担的民事责任;因违法经营、违反监管机构的监管所应承担的行政责任;以及因违法情节严重, 构成犯罪, 应承担的刑事责任等, 制定我国统一的保理法, 对保理行业进行统一监督和管理, 构建中国国际保理法律体系。
参考文献
[1]国际统一私法协会国际保理公约第1条.[1]国际统一私法协会国际保理公约第1条.
[2]黄斌.国际保理——金融创新及法律实务[M].法律出版社, 2006年.[2]黄斌.国际保理——金融创新及法律实务[M].法律出版社, 2006年.
[3]联合国国际贸易法委员会秘书处.国际贸易中应收账款转让公约草案.[3]联合国国际贸易法委员会秘书处.国际贸易中应收账款转让公约草案.
为什么需要业务外包呢？
公司在制定外包战略时应考虑以下四个方面的因素：
1、此项业务需利用本公司没有的设备、生产系统、专业人员及专门技术。2、此项业务外包可以降低成本或提高效率。3、此项业务非公司核心技术且外包能够产生比自己操作更多的利益。4、生产能力暂时无法满足市场需要时。
公司决定是否实施业务外包战略，须考虑上述各项因素，从公司的实际出发，有条不紊制定相关流程，控制好风险。
业务外包应关注的风险点
1、业务外包违反国家法律法规，可能遭受外部处罚、经济损失和信誉损失;2、业务外包未经适当审核或超越授权审批，可能因重大差错、舞弊、欺诈而导致损失;3、业务外包策略不科学、承包方选择不合理，可能导致企业核心资产遭受损失;业务外包流程未恰当履行或监控不当，可能导致企业外包战略失败或经营效率低下;4、业务外包信息保护措施不当，可能导致企业商业秘密泄露;5、外包范围和价格确定不合理，承包方选择不当，可能导致企业遭受损失;6、业务外包监控不严、服务质量低劣，可能导致企业难以发挥业务外包的优势;7、业务外包存在商业贿赂等舞弊行为，可能导致企业相关人员涉案，业务外包会计处理不当，可能导致财务报告信息失真等方面的风险。
案例分析
业务外包流程主要包括：制定业务外包实施方案、审核批准、选择承包方、签订业务外包合同、组织实施业务外包活动、业务外包过程管理、验收、会计控制等环节。
案例一 制定业务外包实施方案A企业根据年度生产经营计划和业务外包管理制度，结合确定的业务外包范围，制定实施方案。企业在实施管控措施时主要从以下几个方面展开：第一，建立和完善业务外包管理制度，根据各类业务与核心主业的关联度、对外包业务的控制程度以及外部市场成熟度等标准，合理确定业务外包的范围，并根据是否对企业生产经营有重大影响对外包业务实施分类管理，以突出管控重点，同时明确规定业务外包的方式、条件、程序和实施等相关内容。第二，严格按照业务外包管理制度规定的业务外包范围、方式、条件、程序和实施等内容制定实施方案，避免将核心业务外包，同时确保方案的完整性。第三，根据企业年度预算以及生产经营计划，对实施方案的重要方面进行深入评估及复核，包括承包方的选择方案、外包业务的成本效益及风险、外包合同期限、外包方式、员工培训计划等，确保方案的可行性。第四，认真听取外部专业人员对业务外包的意见，并根据其合理化建议完善实施方案。由于企业的实施方案切实可行，同时措施跟上使得方案不择不扣地得到了贯彻。
案例二 重视业务外包合同的管理B企业确定承包方后，及时与选定的承包方签订业务外包合同，约定业务外包的内容和范围，双方权利和义务，服务和质量标准，保密事项，费用结算标准和违约责任等事项。他们的主要管控措施是：第一，在订立外包合同前，充分考虑业务外包方案中识别出的重要风险因素，并通过合同条款予以有效规避或降低。第二，在合同的内容和范围方面，明确承包方提供的服务类型、数量、成本，以及明确界定服务的环节、作业方式、作业时间、服务费用等细节。第三，在合同的权利和义务方面，明确企业有权督促承包方改进服务流程和方法，承包方有责任按照合同协议规定的方式和频率，将外包实施的进度和现状告知企业，并对存在问题进行有效沟通。第四，在合同的服务和质量标准方面，应当规定承包方最低的服务水平要求以及如果未能满足标准应实施的补救措施。第五，在合同的保密事项方面，应具体约定对于涉及本企业机密的业务和事项，承包方有责任履行保密义务。第六，在违约责任方面，制定既具原则性又体现一定灵活性的合同条款，以适应环境、技术和企业自身业务的变化。在合同有力约束下，使得双方的权利义务得到了落实，有效地控制了风险。
案例三 业务外包过程管理C企业根据业务外包合同的约定，要求承包方在特定时点向C企业一次性交付产品或在一定期间内持续提供服务的方式交付业务外包成果。他们的主要管控措施是：第一，在承包方提供服务或制造产品的过程中，密切关注重大业务外包承包方的履约能力，采取动态管理方式，对承包方开展日常绩效评价和定期考核。第二，对承包方的履约能力进行持续评估，包括承包方对该项目的投入是否能够支持其产品或服务质量达到企业预期目标，承包方自身的财务状况、生产能力、技术创新能力等综合能力是否满足该项目的要求。第三，建立即时监控机制，一旦发现偏离合同目标等情况，应及时要求承包方调整改进。第四，对重大业务外包的各种意外情况做出充分预计，建立相应的应急处理机制，制定临时替代方案，避免业务外包失败造成企业生产经营活动中断。第五，有确凿证据表明承包方存在重大违约行为，并导致业务外包合同无法履行的，应当及时终止合同，并指定有关部门按照法律程序向承包方索赔。第六，切实加强对业务外包过程中形成的商业信息资料的管理。
案例四 在验收和会计控制上加强管理A企业在业务外包合同执行完成后重视验收环节和会计控制环节，以保证业务实施的成果不流失。A企业在验收方面采取了以下措施：第一，根据承包方业务外包成果交付方式的特点，实施了整个外包过程中分阶段验收。第二，根据业务外包合同的约定，结合在日常绩效评价基础上对外包业务质量是否达到预期目标的基本评价，确定验收标准。第三，组织有关职能部门、财会部门、质量控制部门的相关人员，严格按照验收标准对承包方交付的产品或服务进行审查和全面测试，确保产品或服务符合需求，并出具验收证明。第四，对在验收过程中发现异常情况的，应当立即报告，查明原因，视问题的严重性与承包方协商采取恰当的补救措施，并依法索赔。第五，根据验收结果对业务外包是否达到预期目标作出总体评价，据此对业务外包管理制度和流程进行改进和优化。
在会计控制方面采取的措施是：第一，企业财会部门应当根据国家统一的会计准则制度，对业务外包过程中交由承包方使用的资产、涉及资产负债变动的事项以及外包合同诉讼潜在影响等加强核算与监督。第二，根据企业会计准则制度的规定，结合外包业务特点和企业管理机制，建立完善外包成本的会计核算方法，进行有关会计处理，并在财务报告中进行必要、充分的披露。第三，在向承包方结算费用时，依据验收证明，严格按照合同约定的结算条件、方式和标准办理支付，完成了预先制定的成本控制方案。
点评
1、制定方案要抓住重点。要严格按照业务外包管理制度规定的业务外包范围、方式、条件、程序和实施等内容制定实施方案，避免将“核心业务”外包，确保企业的核心技术秘密不外泄。
2、签订业务外包合同不能走过场。应当规定承包方最低的服务水平要求以及如果未能满足标准应实施的补救措施。明确合同的数量指标和质量指标，明确双方的权利和义务，确保合同不走过场。
3、验收和会计控制结合起来。在向承包方结算费用时，依据验收证明，严格按照合同约定的结算条件、方式和标准办理支付，完成了预先制定的成本控制方案。
