2.棚户区改造工作流程（通用10篇）
一、确定拆迁、安置范围和对象
1.各镇街区确定棚户区改造拆迁、安置范围。
2.检查棚户区改造拆迁安置范围是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划和社会发展计划。
3.编制棚户区改造计划。
二、制定拆迁补偿安置方案
4.镇街区组织对房屋情况进行调查摸底登记，以村为单位研究制定拆迁补偿安置方案。
5.对拆迁补偿安置方案进行公示，公开征求群众意见，公示期不少于30天，公示期结束后根据公示情况修改完善方案后公布实施。
6.拆迁补偿安置方案报市住房保障领导小组审批。
7.对确定拆迁的房屋实施征收，其中：
(1)对国有土地房屋，依法征收;
(2)对集体土地房屋，按程序报批。
三、房屋及附属物评估
8.选定房屋评估机构，依法开展评估，确定评估补偿金额。
9.镇街区组织村委会与村民签订拆迁补偿安置协议，并确定补偿安置方式。
10.镇街区根据村委会与村民签订的补偿安置协议书进行分类汇总，并将拆迁补偿安置协议报市棚改办审核、汇总。
四、组织棚改居民搬迁
11.根据各镇街区申请、棚改办审核情况，市平台公司分类拨付资金：
(1)对选择实物安置的棚改居民，按政策拨付奖励资金;余款按建设进度分批拨付至房地产开发企业;
(2)对于选择选购商品房安置的棚改居民，按政策拨付奖励资金，余款分批拨付至房地产开发企业;
(3)对于选择单一货币安置的棚改居民，棚改资金按棚改办审核意见，分批拨付至棚改居民。
12.镇街区、村委会组织棚改村民腾空房屋。
13.镇街区棚改指挥部或工作组对腾空房屋进行验收，发放合格证，并对腾空房屋进行拆除。
14.棚改办组织国土、规划、财政、住建等部门对各棚户区拆迁安置片区核定拆迁安置土地基本情况，包括拆迁土地四至、面积、土地性质等。
五、补偿与安置
(一)实物补偿安置
15.国土资源局对棚户区安置楼建设用地出具勘测定界图;规划局根据勘测定界图、安置楼建设要求等出具《建设用地规划设计条件通知书》。
16.各镇街区组织，市平台公司委托房地产开发企业通过土地招拍挂程序取得棚户区安置楼建设土地使用权，签订土地成交确认书及土地出让合同，对棚户区安置楼进行委托代建。
17.开发企业到发改局办理项目立项审批手续。
18.开发企业到规划局办理《建设用地规划许可证》。开发企业持《建设用地规划许可证》，到国土资源局办理不动产权登记手续。
19.开发企业委托设计单位作出设计方案，报经市城市建设审批领导小组会议审批后，到规划局办理《建设工程规划许可证》。
20.市平台公司委托具有开发资质的房地产开发企业建设安置楼，通过公开招投标，确定勘察、设计、监理和施工单位，并签订合同，按规定办理相关手续。未办结施工图设计文件审查手续就开工建设的，工程质量监督单位不再介入，也不出具相关证明。
21.住建局出具《建设工程施工许可证》。开发企业根据《建设工程施工许可证》组织施工建设，并在省财金公司开设资金账户。市平台公司按照工程进度拨付建设资金给开发企业。
22.房管中心组织办理预售许可证。
23.开发企业申请质监站、消防、监理等单位办理竣工验收手续，并按程序办理竣工验收备案。
24.镇街区会同市平台公司组织棚改居民选房，依据拆迁安置协议与棚改居民结算拆迁补偿款，拨付棚改剩余安置楼建设资金。
25.结算完成后，棚改居民回迁。
26.镇街区组织棚改居民缴纳相关税费，办理不动产权证。
(二)货币化补偿安置
27.对于选择选购商品房安置的棚改居民，按政策拨付奖励资金后，余款由市平台公司按购房入住进度，结合贷款银行要求，分批拨付到房地产开发企业预售资金监管账户。其中居民签订购房合同并报市房管中心备案后，拨付余款的30%，房地产开发商交房时再拨付余款的50%，办理不动产产权证时结清余款。
会上, 丁绍祥副省长在讲话中强调, 棚户区改造是重大的民生工程和发展工程, 认真做好棚户区改造工作, 让更多棚户区居民“出棚进楼”, 事关城市内部二元结构矛盾的缓解, 事关以人为核心的新型城镇化顺利推进, 事关全省经济社会持续健康发展。各地、各部门要牢牢抓住国家和云南省大力推进棚户区改造的重大机遇, 以敢于担当的精神面貌、求真务实的工作作风, 抓紧抓实资金保障这个“牛鼻子”, 采取坚决果断的措施, 加快推进棚户区改造工作。当前, 要抓好融资工作这个关键, 着力破解资金瓶颈制约, 力争2014~2015年, 争取国开行棚户区改造中长期贷款500亿元以上和软贷款50亿元以上。要充分发挥建设主体作用, 用好省级建设主体、符合条件的州 (市) 建设主体和社会资本为主体的资本主体三种融资模式, 建立还款保障机制, 按责任分工抓好工作推进。要夯实项目审批和拆迁安置补偿两个基础工作, 落实好资金监管、工程质量监管、责任追究三项制度, 加快棚户区改造工作力度, 确保今年各项任务全面完成。
图片新闻:云南省大理市海东城镇上山建设 (来源:云南网)
【关键词】棚户区；改造；档案记录
棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。做好相当的档案记录工作，对于提升社会和谐以及传承文明来说，起到了至关重要的作用。下文主要针对棚户区改造档案进行了全面详细的探讨。
一、棚户区改造档案工作中所存在的问题
棚户区改造工程中所涉及到的相关档案，实际上就是指棚户区改造期间，相关的档案部门能够在开始改造工作开始之前、建设过程中、工程竣工后等几个环节中，进行详细的信息记录，并且整理成档案。这些档案之中，不仅有改造之前的相关照片、音像，还有整个改造工程的立项审批、招投标、设计、拆迁回迁、拆迁补偿、施工、工程管理、工程监理、工程竣工验收等各个环节的详细文字、图表、音像、电子文档等信息。但是就我国目前在棚户区改造工作中的实际情况来看，却存在着一些不利于档案工作进行的现象：
1.棚户区改造工程建设中，直接管理的领导小组实际上属于一个宏观性管理部门，其本身并不存在实体，在执行工作的过程中，只是对于改造工程进行监督、协调、审查、统计等。那么在这样的情况下，也就无法针对整个棚户区来建立档案工作。
2.棚户区的改造工程已经开始和市场化运作相结合，相当一部分棚户区都是由于开发商的开发需求而推动的。而城市的档案管理部分，就没有针对这类商业性质的改造工作加以记录。这直接导致档案管理工作缺乏一个统一化的管理单位，也就无法充分的体现出政府这其中的整体工程规划。
3.棚户区改造工程是一个具有重大意义的民心工程,国家、省、市领导给予高度重视,领导关心、视察等形成的照片、录音、录像很多。这些音像档案均分散形成,新闻部门形成的,由新闻部门保管,棚改办形成的,由棚改办保管;开发商形成的,由开发商保管,而上述部门保管的音像档案,不仅仅是这些内容的档案,特别是新闻部门,他们所形成的音像档案非常多,内容杂,不可能把棚户区改造工程的音像作为一个专题档案保管起来,极易造成管理混乱,甚至还有不存档的可能,不能突出完整的音像效果。
4.体现民心工程、德政工程的阜新市棚户区改造工程结束后,整个工程(包括改造前、建设中、竣工后)形成完整的档案没有一个最终的保管单位。
二、棚户区改造档案的建立
1、建立完善的工作机制
动迁、安置和建设单位是履行棚户区和危旧房改造档案管理法律义务的主体。有关单位应指定分管负责人，统一领导档案工作。指定专、兼职人员负责本单位档案的集中管理。公务人员应按照规定的归档范围将在公务活动中形成的不同载体的文件资料收集、整理并及时移交。健全规章制度，建立责任体系，形成约束机制。将档案工作纳入项目法人负责制、招投标制、工程监理制和合同管理制之中，做到“三个同时”，即：下达项目计划时同时提出档案工作要求，检查项目工作时同时检查档案资料，验收项目时同时验收档案工作。加强必要的投入，配备工作需要的装具、保管和办公设备，满足基本的工作条件。另外，鉴于棚户区档案的特殊性，工作人员还应事先进行摸底调查，随时跟踪指导，上门服务，特别是关于动迁户的房照原件，因为涉及政府补偿金，更要慎而重之。
2、规范收集的档案内容
棚户区和危旧房改造档案分为文书档案、项目档案、动迁户档案、声像档案、电子档案、会计档案六大类。其归档范围按照《棚户区和危旧房改造档案归档范围》执行，档案的整理工作应按有关业务标准规范进行，文书档案按照《归档文件整理规则》的规定执行，项目档案按照《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》的规定执行，迁户档案按照货币安置、产权调换、比照合法房、违建房等类别，以户为单位进行收集整理，声像档案、电子档案的整理，按国家相关法规或地方出台的暂行条例进行，会计档案的整理，按照《会计档案管理办法》的规定执行。一般来说，棚户区改造住户拆迁档案包括下列内容：棚户区改造项目入户调查表、棚户区改造项目征求意见表、棚户区改造项目协商记录表、评估结果报告、土地、房屋权属证明材料、解决廉租房、经济适用住房等住房保障和优抚、低保、社保等社会保障的相关材料、补偿安置协议、行政裁决、强制拆迁资料、其他资料。其中，动迁户档案尤为重要，房屋拆迁协议书、验收单，煤、水、电、暖气、房费收据，土地使用证、产权证等要件，是棚户区改造檔案中不可或缺的部分。
三、相关平房档案的销毁
棚户区改造完成后，相关的平房档案已退出历史舞台，丧失了原有的作用，所以，对它们进行销毁，对于节约库房空间、降低保管成本，都是必要的。
第一步，对照甄别。在甄别平房档案的名单时，是挑要保存的、还是挑要销毁的，这是一个值得注意的问题。正常情况下甄别时应该以要销毁的档案为主，这样即使有漏下的，也不至于有什么严重的后果；反之，若是挑出要保存的，余下来的全销毁，那么万一有漏掉的，则会给工作带来巨大的损失。在这个环节的工作中，大致有这么三种方法：一是一个人负责几个委，所有人依次把全部档案都翻一遍；二是大家全线出击，每人分一部分档案，将所要销毁的房户从所在的委中剔出。
第二步，复核抽取。复核最好按人名和档号进行交叉复核，一个人负责几个委的，只要最后把名单汇总就行了。但在此过程中，要特别注意同名的档案，因为这种情况是最容易引起分歧的；所有人负责所有委的，则要把相同委的房户名单集中到一起。接下来用excel制成表格，把人名和档号录入，最后打印出来。
第三步，集中销毁。派专人专车运到造纸厂，在档案工作人员监督下实行即时即地销毁。鉴于销毁平房档案这项工作的长期性和繁琐性，有以下两点建议：第一，对于尚未销毁的平房档案，我们是不是可以用现代化的手段对卷内目录进行一下处理，使之规范化、数字化；第二，在平房动迁的时候，可以主动先到现场去进行摸底工作，更好地掌握第一手资料。
四、结语
简言之，棚户区改造档案文件以件为单位进行整理和计算机档案管理的应用，是档案管理工作的一个改革，面对改革我们既应坚持行之有效的管理思路和方法，更要勇于开拓，积极创新，选用最先进、最科学、最高效、最经济的科技手段，达到管好，用好档案的目的。
参考文献
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何力同志在2013—2014年由市委组织部抽调参加市棚改工作第三推进组工作，与全组同志一起负责鸿嘉花园小区、融福康城小区拆迁征收工作推进落实。期间，能够积极开展工作，深入住户家中调查，加强协调，督促开发商积极推进，科学合理制定拆迁工作方案，较好地完成了市委组织部、市政府征收办公室交办的工作任务。
一、基本情况
鸿嘉花园于2010年7月动工，小区占地面积23.63公顷，规划总建筑面积52万平方米。该小区动迁面积19.2万平方米，动迁户数2915户。工作组于2013年7月初进入，进入时还有315户没有动迁。工作组进入后，突出重点，注重实效，截止现在，拆迁226户，还有89户没有动迁，已经安置入住1135户。规划建设回迁楼32栋，已经建成20栋，今年预计建设12栋。融福康城小区拆迁总面积2.6万平方米，动迁户数577户，已拆迁528户，已安置入住479户，未动迁1户。
二、主要工作
(一)深入调查摸底，准确掌握第一手材料。进入小区之后，首先，工作组听取了业务经理介绍了本小区涉及征收拆迁户的基本情况及对每户补偿的初步意见，并查看了前期工作留下的工作资料。其次，深入各家各户进行走访调查。基本是采取“白加黑、五加二”的工作模式，到各家调查摸底，详细了解各住户的想法和用房情况，然后与各户进行了初步的沟通。对白天上班不在家的住户都是晚上等下班后到家中商谈，经常工作到晚九点多才结束。如有一户主不在本地，在沈阳工作的，就通过电话约谈，或利用星期日等空闲时间从沈阳回来谈其想法和要求，组织其与征收办进行具体商谈，对上述约谈的情况一一形成笔录资料。
(二)积极宣传政策，确保顺利推进工作。在开展约谈和走访过程中，我们注意加强政策的宣传和解释，从近几年先后出台有关政策的衔接、实施和理解，以及对其要求补偿的适用哪项政策及对其影响等情况一一进行了解释说明，保证了他们对各级政策的正确理解和认可。特别是对年龄较大的老人，不听你解释政策不政策的，就要求按他要求的条件，我们就多次进行耐心的劝解。
(三)加强沟通协调，力争建迁双方满意。针对鸿嘉花园 小区拆迁户多，涉及住户面广等因素，在深入调查后，我们一是对双方所持条件相差较大的，工作组积极协调双方进行商谈协调，使所持要求逐渐接近。二是对开发商所给予补偿条件略低的，以工作组的名义建议开发商提高补偿标准。如果有住户要求过于高的，工作组进行了多次的协调讲清相关征收政策之后，仍不同意的，将建议开发商对其提出强迁申请，由工作组报市征收办。现已有2户进入强迁程序之中。三是所在住户涉及亲戚朋友的，通过多方关系进行沟通协调，促进其相互信任，达成协议。有的涉及某单位工作人员拒绝见面约谈的，工作组主动到单位上门约谈，或通过其单位领导说明情况进行约谈。
(四)注意预防上访事件，积极督促按时回迁。在工作中，一方面，针对有一部分住宅楼回迁户不满意水、电、暖等附属工程进度过慢的情况，欲串联到市政府上访的言论。工作组及时找开发商沟通，了解接水、接电、供暖等生活设施工程的进展情况，催促其抓紧时间进行协调、加快施工进度。另一方面，加大对回迁住户落实政策的解释和调解工作，保证顺利办理回迁入住手续。同时，对办理入住后对其结构不十分满意的住户，积极协调开发企业帮助解决。一住户在办理入住后，发现中间有非承重的间墙和多出一个卫生间等问题，要求能否帮助去掉间墙，取消一个卫生间，工作组出面与开发企业协调帮助解决这一问题，使住户满意而归。
三、存在的问题
一是要求条件过高的无法协商。拆迁区内剩余56户大多数因提出的要求越来越高，漫天提高安置条件，致使无法达成拆迁协议，而所占位置处在6栋回迁楼的位置，将使510户住户无法正常回迁。
二是部分签订协议仍拒绝不搬迁。有2户签订协议后拒不搬迁的，致使按规划位置建设的回迁房、廉租房不能整栋落地，动迁进程停滞。相应160户回迁住户无法回迁入住，期间每天都有不能按期入住的回迁户到棚户区动迁办上访，虽经工作组和回迁入住办做耐心细致的工作，但情绪激愤，以致到市里上访的事件频发。
三是回迁时且拒不交清余款。此种情况在协议签订时，已标明相互费用在入住时结清。但在办理入住时回迁户不认可超出面积，或感觉超出面积过多，不想交多出协议规定的面积房款的，而无法回迁入住，这类情况引起上访的也较多。
四、下步工作打算
一是继续协调做工作，督促推进工作进程。
二是积极协调开发企业，解决好办理入住中的问题。三是提出安置要求过高的，经对多次调解无效，尽快完善强迁手续。
根据市委、市政府和区委、区政府的安排、部署，自2007年起，我区计划用三年时间对全区13个棚户片区实施改造，此次改造占地面积约2439亩，涉及拆迁户数约16576户。天桥区旧城改造指挥部按照区委、区政府提出的“一年一个大提升，三年一个大台阶，五年实现大变样”的奋斗目标，把切实改善棚户区居民生活居住环境作为各项工作的根本出发点和落脚点，全面推进城市建设科学发展、和谐发展、率先发展，优化城市总体规划，加快城市基础设施建设，完善城市社区管理，使发展的成果由人民共享，基本消灭城中棚户区。
一、从全局出发，全盘统筹、连片规划，推动我区棚改工作大踏步前进
我市第九次党代会提出“力争用三年时间基本完成老城区棚户区改造”的重大决策，是贯彻落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会的一项重大举措，是一项执政为民、惠及千家万户的“民心工程”。天桥区地处城乡结合部，棚户区比较密集，普遍存在房屋破旧、低矮潮湿、拥挤不堪、排水不畅等诸多问题，而且在棚户区居住地大部分是靠自身力量无法解决住房改善问题的贫困家庭，居民改造愿望迫切。实施棚改抓住了人民群众最关心、与人民群众切身利益最直接的关键问题，是 1 一件大好事、大实事。
天桥区棚改工作自2007年启动以来，指挥部不断完善制度、健全机构，在工作开展的同时不断调节、整合，形成了一个强有力的工作团队。按照区委、区政府“一年一个大提升，三年一个大台阶，五年实现大变样”的奋斗目标，指挥部立足全区的棚改实际，本着科学发展、和谐发展、率先发展的原则，细化、量化工作，制定了统筹兼顾、突出重点的工作方略。
（一）分头推进，创新实干，实现零八大提升
作为济南市“迎和谐全运，建美丽泉城”的重点项目的天桥区棚改工程，在时间和工程总量上，08年都是关键一年。区旧城改造指挥部创新工作模式，一是以片区为单位，明确各自任务，多片区分头推进；二是划分工作司职，统筹协调各部门紧密配合，十指弹琴，多头并举。根据每个片区的具体情况，指挥部统筹规划，统一调度，以各片区项目组为主体，充分利用所在办事处和属地部门的区位优势，部门联动，多方配合。馆驿街西片区要进一步加快回迁安置房的建设进度，汽车厂东路南片区和明湖西（北）路茂新、顺河、聚贤三片区国有土地收储尽快收尾，将安置房建设提上日程。明湖西（北）路角楼、北关、经一顺河三角地、济安街、北刘五片区确保拆除按时完成，加快土地熟化。官扎营、宝华片区加快进度，为动迁工作做好前期准备。仁丰片区进一步优化规划，争取尽早实施动迁。
根据08年的总体目标，区旧城改造指挥部提出了必须立足 2 区情，彰显大胸怀、大手笔、大思路、大气魄；必须坚持又好又快发展，坚持区域统筹；必须创新思想观念，健全体制机制；必须体现以人为本，关注民生，人民的利益高于一切的四个必须的要求，努力实现08年度天桥区棚改工作实现一个大提升。
（二）完善配套，保障回迁，实现三年大台阶
“棚户区改造” 是城市发展中极具历史意义的大事件，是惠及千家万户的民心工程。城市建设不能像穿衣服，可以随换随新，如果只顾眼前利益，缺乏科学规划，只能使今天的“建设”成为明天的“改造”。我们进行旧城改造要本着为人民负责，从长远考虑的原则。眼光要远，眼界要宽，要制定高标准的规划方案，遵循高标准的行为准则，建设高标准的基础设施。坚持发展依靠人民、发展为了人民，发展的成果由人民共享，是特定历史时期我们棚改工作的出发点和落脚点。
天桥区棚户区改造工程自2007年三月正式启动，总体规划在三年之内完成，共涉及13个片区，总占地面积约2439亩。棚户区改造是整个天桥区提升形象、改善区貌的重要抓手，也是打造省会城市中心城区，创建和谐新天桥的关键之举。按照整体规划进度，2009年9月十一届全运会召开之前完成所有片区的拆迁工作，2010年13个棚户区的拆迁安置要求全部完成。预计建设回迁安置房面积超过100万平方米。拆迁安置去向应充分考虑群众生产生活需要。严格执行补偿安置各项政策，努力使困难群众迁得出、安的下、买得起。统筹调剂、配套建设 3 相关基础设施，统筹考虑被拆迁居民的居住周转、日常生活、子女上学、交通出行等一系列周边问题。三年后，让如今这些散落在现代都市边缘的、生活在高楼大厦以外的棚户区居民都能住进宽敞、明亮的楼房，能生活在便捷、和谐的社区内，能拥有蓝天碧水、林荫绿地，能享受更舒适的空间、更清新的空气。不断改善民生，建设和谐社会，这是大势所趋，更是人心所向，我们绝不能辜负群众对我们棚户区改造寄予的厚望，尽一切努力实现人民迫切改善生活环境的愿望，使人民群众的生活环境、生活质量、生活水平有一个大的改善和提升。
（三）科学衔接，和谐发展，实现五年大变样
棚户区改造工作是一项功在当代、利在千秋的事业。这层意义尤其体现在天桥区的棚改特情。我们改造的13个棚户片区中，有很多人家是世代居住在落后简陋的斗室中，在这样的居住条件下，谈何共享现代化发展成果？谈何发展城市经济，共建和谐社会？我们旧城改造首要任务是让这些居民告别棚户区，住进楼房，但棚改的意义目的决不能仅仅停留于此，要以此为契机、为开端，各片区科学衔接，整体拉动，全面辐射，带动提升全区的招商引资和经济实力，为进一步建设和谐新天桥，为天桥区更加强有力的向前发展提供一个坚固的平台。
二、从细节入手，创新措施、优化方法，突破五个方面全面推进棚改工作
为了保障棚户区改造顺利完成，使棚户区居民彻底告别低矮破旧的住房，为居民创造一个布局合理、设施齐全、功能完备的新型小区，让更多群众共享城市发展成果，同时依托棚户区改造为提升济南市、天桥区城市形象提供良好的平台。天桥区旧城改造指挥部进一步坚定信心、加大力度、提高效率、扎实工作、紧密配合，毫不动摇地推动棚户区改造工作顺利前进。在工作中，区指挥部深入领会、落实张辉书记关于“反对和克服一般化”讲话的精神实质，及时总结经验教训，不断优化创新工作方案，将工程细化，各个阶段实现突破。
一是从片区规划设计上突破，尊重民意、合理布局。棚户区改造工作旨在关注民生、改善民居，片区规划既要符合提升城市形象、改善城市面貌的要求，更要从实用出发、以民意为本，区指挥部采取设计方案公示、发放征求意见书、召开居民代表会等多种方式广泛听取棚户区居民的意见和建议，最大程度的让百姓参与户型设计，真正体现民心工程。
二是在拆迁上突破，加快进度、确保安全。明湖西（北）路五片区是今年天桥区棚改工作的重点，片区动迁工作开始以来，从前期摸底到片区规划再到现场选房，各项工作进展顺利。目前，五片区进入签订回迁安置协议、交验和拆除空房阶段，时值汛期和奥运特殊时期，我区指挥部协同区拆迁办与中标拆除队伍签署责任书，明确职责，落实到户，一是强调安全意识，二是确保拆除进度，做到安全拆迁、和谐拆迁。
三是在土地收储上突破，多方配合、攻坚克难。随着三片区和贸易楼地区的国有土地收储进入收尾阶段，五片区的国有土地收储也全面展开，我们将继续沿用与市旧投、区土地局、属地办事处及收储单位多方联动的收储方式，主动到收储单位调查摸底，积极沟通，确保收储进度和回迁安置房的按期开工。
四是在回迁安置房建设上突破，加强督促、保质保量。作为济南市“迎和谐全运、建美丽泉城”的重点建设项目之一，馆驿街西片区是我区启动的第一个棚户区改造项目。根据计划，将于2009年9月之前建成回迁安置楼房，完成居民回迁安置。为了保质保量的完成任务，区指挥部要求开发商倒排工期，督促开发商充分认识棚改工作的重要意义，充分考虑回迁居民的切身利益，加快施工进度，确保按期交房。
五是在回迁安置及社会管理上突破，创新模式、以人为本。棚改，不仅仅意味着棚户区居民的生活环境质量明显改善，在从低矮潮湿的平房搬到宽敞明亮的高层楼房后，其居住成本也将相应增加。面对棚户区居民大多数属低收入群体，承担提高后的居住成本相对困难的情况，区指挥部提前动手，着力破解这一难题，让棚改回迁居民不仅买得起房，还要住得起、用得起房。区指挥部认真贯彻落实张辉书记提出的“两结合一完善”，即由政府牵头，把业主委员会和居委会相结合，物业管理和政府公益性岗位相结合，降低小区物业管理成本，进一步完善低保救助制度。
棚改工作是一项民生工程、民心工程，天桥区旧城改造指挥部始终以大局为重、以民生为重，更加紧密配合、扎实工作，注重办事过程、提高办事效率，坚定不移地将棚户区改造向前推进，为棚户区居民谋求一个面貌整洁、设施齐全、功能完备、管理民主、社会和谐的居住环境。
天桥区旧城改造指挥部
〇〇八年七月二十一日
实施棚户区改造是一项关爱民生工程、是推进新型城镇化建设的重要举措。几年以来，区委、区政府高度重视，周密部署，责任部门密切配合，棚户区改造工作全面展开，取得了一定成效。现将我区棚户区改造工作情况汇报如下：
一、X与X目标任务。X、上级下达我区X年城市棚户区改造目标任务为：X户。X、上级下达我区X年城市棚户区改造目标任务为：X户。
二、工作完成情况。（一）X工作完成情况。X、任务完成情况：X年目标任务，截止X年X月X日城市棚户区改造已经完成X户，征迁面积约X万平方米（其中南门、青井片区完成了X户，其他片区完成了X户;
南门、青井片区共有棚户区改造X户，现已经完成X户，还有X户未签订棚改协议）已经超额完成了X年上级下达我区的目标任务，实际完成率为X%。在X年X月份，迎接省住建厅、市房管局检查，已认定完成X棚改工作任务。
X、融资工作情况：X我区共获取银行棚户区改造融资贷款X.X亿元（其中：①X年X月份省国开行下达了，在X以X的棚改项目申请的融资贷款X亿元；②X年X月份，由区城投公司以X的棚改项目向建设银行东乡支行申请了X.X亿元的贷款，并于X月X人发放了贷款资金X.X亿元；③X年由区城投公司申请到了农发行融资贷款X亿元。
（二）X工作完成情况。X、任务完成情况：①区委区政府根据目标任务，已将X我区城市棚户区改造目标任务纳入到X年全区重点工程建设工作，并下文（《关于做好X年全区重点工程建设工作的通知》将X、青井、中医院、一小等片区纳入X年棚改范围。②XX户目标任务已经完成项目立项与可研批复工作。③对拟实施的片区，已开展调查摸底工作。
一、城市棚户区改造工作中档案管理的主要内容
政府和社会民众都对城市棚户区改造工作非常重视, 在城市棚户区改造工作的各个阶段, 都需要将相关的信息、资料真实准确地记录下来, 并以档案的形式保管好。由于城市棚户区改造工作至关重要, 所以对城市棚户区改造工作中的档案管理也提出了更高的要求。总体而言, 档案管理部门需要加强城市棚户区改造工作中的档案管理, 确保档案信息的真实性和完整性, 最大限度地提高城市棚户区改造工作中档案管理工作的规范性和科学性, 并充分发挥档案的价值, 在档案不受损害的前提下提供利用服务。
在城市棚户区改造工程的整个阶段, 档案管理工作的主要内容包括收集棚户区改造前的照片、音像等文件、棚户区改造工程的招投标文件、工程立项审批、设计图纸等副本文件以及棚户区工程施工前准备工作至竣工时形成的一系列文字、图表、电子形式的文件等, 涉及到很多方面, 档案管理工作难度较大。档案管理部门必须充分认识到档案管理在城市棚户区改造工作中的重要作用, 采取有效措施, 提高档案管理的规范性和科学性, 为棚户区改造工作的实施奠定坚实的基础。
二、档案管理在城市棚户区改造工作中的重要作用
(一) 有助于检验棚户区改造工程质量。一方面, 国务院在2000年颁布的《建设工程质量管理条例》中, 明确规定档案管理是建设工程质量管理最重要的组成部分之一, 以法律条文的形式确定了档案管理在工程质量管理中的重要作用和重要地位。棚户区改造工程质量管理最重要的就是严格落实质量终身责任制, 而档案管理就是负责全面、准确地记录改造工程的施工情况以及质量责任落实情况, 确保质量终身责任制严格落实, 也就是说, 棚户区改造工程档案管理的过程, 也是对棚户区改造工程质量进行检测和监督的过程, 是工程质量管理的重要环节。
另一方面, 棚户区质量改造工程的最终产物, 除了具体的建筑物, 就是工程档案。一旦棚户区改造工程出现重大事故, 需要开展调查工作。首先要做的就是了解棚户区改造工程施工全部的情况。而档案资料负责真实、全面地记录工程信息, 真实反映工程的质量, 具有唯一性、依据性、原始性等特点, 可以全面、综合、客观地反映棚户区改造工程施工的全部情况, 具有质量责任检验监督的效果。所以城市棚户区改造工作中实施档案管理有助于检验、监督棚户区改造工程的质量, 进一步促进棚户区改造工程质量的提高。
(二) 有助于查处贪污腐败事件。在工程建设领域, 导致工程质量事故频发的主要原因之一就是贪污腐败, 而档案则是分析、审查贪污腐败行为的重要信息。良好的档案管理可以及时提供档案利用, 真实的档案信息是对工程招投标、回迁安置、资金使用等活动最原始、最直接的记录, 所以只需要查找档案信息, 通过对该工程土地出让、施工技术档案、预算和决算等档案的分析, 就很容易找出其中存在的问题, 充分发挥档案的凭证和依据作用, 严厉打击犯罪分子, 扼制棚户区改造工程领域中各种贪污腐败现象的滋生, 确保棚户区改造工程中物尽其用、财尽其用, 保障棚户区改造工程的顺利实施。
三、结语
综上所述, 城市棚户区改造工作在促进城镇化发展、改善民生中具有非常重要的作用, 而在城市棚户区改造工作中, 严格规范档案管理, 提高档案管理的规范性和科学性, 确保档案收集的客观性和全面性, 充分发挥档案的凭证、依据作用, 有助于提高城市棚户区改造工程施工质量。同时可以为贪污腐败事件的查处提供依据, 有力打击不法分子的犯罪行为, 为城市棚户区改造工程的实施保驾护航。
摘要：本文主要针对城市棚户区改造工作中档案管理的主要内容进行深入地分析, 探讨档案管理在城市棚户区改造工作中的重要作用。
关键词：城市,棚户区改造,档案管理
参考文献
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[2]肖慧平.确保棚户区改造工程档案归档齐全完整的有效途径[J].黑龙江档案, 2013 (02) :138.
关键词：棚户区改造 项目收益债券 融资模式 土地一二级联动开发收入
棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭居住条件而实施的重大民生工程。2009年，棚户区改造正式在全国范围内拉开帷幕1，并被视为“稳增长”的重要举措。今年7月，国家开发银行获批成立专门的住宅金融事业部并发行住宅金融债券，向市场投资者筹资，重点用于支持棚改工程。在各级政府的大力推动下，棚户区改造工程迅速推进。据住建部统计，2008-2012年间，全国开工改造各类棚户区1260万户，基本建成各类棚户区改造安置住房750万套，棚改成就显著。
然而，资金缺口巨大是推进棚户区改造面临的最大障碍。近日，国务院下发《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发﹝2014﹞36号）。根据该通知，2014年全国计划改造各类棚户区470万户以上。如果按每户50平方米、建安成本3000元/平方米计算，仅2014年棚户区改造资金的建安成本就将超过7000亿元，而财政部会同住建部下拨2014年保障安居工程专项资金仅有1193亿元（包括用于公租房、各类棚户区改造及配套基础设施建设的资金等）。即使保障性住房安居工程全额用于棚户区改造，加上国开行的千亿元贷款，距离470万套棚户区改造所需要的7000亿元资金仍存在较大缺口，而这就需要地方政府创新融资模式以拓宽融资渠道。
棚户区改造的融资模式分析与比较
（一）传统融资模式
1.政府直接投资
棚户区改造的公共属性，决定了政府直接投资是支持棚改的重要手段。目前，政府投资棚户区改造除通过公共财务预算收入安排资金以外，还通过地方国有资本经营预算、土地出让金收入等多渠道筹集建设资金。根据财政部统计，2010-2012年，用于棚户区改造的全国公共财政支出分别为231.25亿元、555.12亿元和580.08亿元；2013年，全国各级财政补助棚户区改造及配套基础设施建设资金780.61亿元。
2.银行贷款
除政府投资外，银行贷款也对棚户区改造提供了巨大资金支持。目前，我国的棚户区改造可采用的银行贷款主要有三种模式，分别是商业银行贷款、政策性银行贷款和住房公积金中心政策性贷款。其中，政策性银行贷款是棚户区改造贷款的主力，特别是国家开发银行为公租房建设提供了有力的贷款支持。据统计，截至2013年底，国开行累计发放棚户区改造贷款4077亿元，贷款余额2946亿元，占全部棚改贷款余额的60%。住房公积金中心政策性贷款是指建设公司向当地住房公积金管理中心借款来支持棚户区改造。但是，受制于住房公积金的资金规模较小，其对棚户区改造的支持力度不大。
3.企业债券
企业债券是支持棚户区改造的重要资金来源渠道。为吸纳更多的社会资本参与棚户区改造项目，国家发展改革委发布多个文件，支持地方融资平台公司发行企业债券用于棚户区改造。据统计，2013年全国发行了63只企业债券专项用于棚户区改造，募集资金约527.06亿元；2014年上半年，全国已发行58只企业债券专项用于棚户区改造，募集资金约552.29亿元。从当前实践来看，由于企业债券发行额度受发行主体自身净资产规模的限制，通过发行企业债券来支持棚户区改造很难满足建设需要。但从长期看，随着企业债发行方式的改革与优化，通过发行企业债券来填补保障性住房建设的资金缺口具有可持续性。
（二）创新融资模式
1.REITs模式
REITs（房地产投资信托基金）在20世纪60年代兴起于美国，其本质是一种资产证券化，即由信托公司或基金管理公司发起信托计划并通过公募或私募方式面向投资者发行各种受益凭证（如股票、债券、票据等），从而筹集资金并投向房地产，其房地产运营收入的一部分将作为投资者的回报。需要强调，信托计划所募集资金主要投向不动产领域，包括直接收购物业、购买房地产抵押贷款或购买房地产抵押支持证券等，一般采用组合投资，从而分散单一项目的投资风险。
2.项目收益债券
2014年5月，国家发展改革委办公厅出台了《关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》，明确提出要推进企业债券品种创新，研究推出棚户区改造项目收益债券。
项目收益债券是指以项目公司为发行主体，募集资金直接投入固定资产投资项目，项目运营收入进入专户并专项用于债券本息支付的债券。在我国，项目收益债券属于创新品种，目前尚无先例，但其运作原理与美国的市政收益债券类似。具体来说，项目收益债券应具有三大特征：一是在发行主体方面，以承担各类固定资产投资项目的项目公司为主；二是在募集资金投向方面，在开展初期应主要投向市政基础设施建设以及国家产业政策支持行业的项目建设；三是在偿债资金来源方面，以项目产生的现金流作为债券还本付息的第一来源，同时还设有适当的内外部增信。
与一般的企业债券相比，项目收益债券的最大特点在于“融资-投资-项目收入-本息偿付”资金流的封闭运行，即从募集资金的筹集使用到项目资金回收，再到债券本息的偿付，都在一个闭合的环境中操作，这既实现了资金的专款专用，也保证了债券的偿付。
棚户区改造项目涉及到土地整理和开发，会形成一定收益；棚改之后的住宅商业开发，也会形成可观的回报；同时，作为重大民生工程，中央及地方政府会对棚户区改造给予较大的财政补贴。这就意味着，棚户区改造能够产生相对稳定的现金流。基于此，可以依托项目收益债券来支持棚户区改造，解决资金短缺问题。
（三）融资模式比较分析
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1.传统模式面临诸多限制，难以满足棚改所需资金
在棚户区改造的上述三种传统融资模式中，就政府投资而言，在我国经济增速回落的背景下，政府财税收入增幅也可能会随之下降，所以对棚改的资金支持力度不可能大幅提升，因此政府筹资将在棚改中更多地发挥引导作用，并非扮演投资主力的角色。就银行贷款而言，商业银行的逐利性决定其不会大规模向具有公益属性的棚户区改造提供低息贷款，而且利率市场化也会进一步强化其这种行为；而国家开发银行作为棚改融资的主力，每年投资规模也在千亿元左右，对有近万亿元资金需求的棚改工程来说，仍然杯水车薪。就企业债券而言，受地方融资平台债务负担较重以及发债企业净资产的约束，企业债券对棚改的支持力度有限。因此，传统的融资方式无法满足我国棚改所需的巨额资金。
2.REITs模式发展不成熟，难以适应棚改项目
对于成熟经济体来说，REITs是房地产建设融资的主要模式。但在我国，REITs属于创新品种，将其应用于棚户区改造领域，仍然面临三大问题：一是REITs的配套制度不完善。REITs的发行、运行以及赎回等过程中涉及众多法律法规，包括REITs的成立、募集、资产托管、证券交易和转让等，而这些制度建设在短期内是难以实现的。二是REITs要求的投资回报率较高。REITs模式的一大特点是依靠较高的投资回报率来吸纳私人资本，但棚改项目的保本微利特性决定其很难满足REITs所要求的收益率，所以投资者投资棚改REITs的积极性可能不高。三是REITs以已经开始建成运营的房地产为基础资产发行收益凭证，无法解决在建项目的资金筹措问题。
3.项目收益债是适合棚改的有效融资模式
依托项目收益债券来支持棚户区改造，在很大程度上能够消除传统融资方式和REITs模式所面临的障碍。第一，项目收益债券可以有效降低地方债务压力。项目收益债券的还款资金主要来源于未来项目收益，而不依托地方财政，因而不会增加地方债务压力。第二，项目收益债券可以有效隔离风险。与以融资平台为发债主体的企业债券相比较，项目收益债以具有稳定收入的棚改项目公司为发行主体，并实行严格的账户管理，确保募集资金专款专用和项目现金流闭合运行，能够有效隔离融资平台公司的其他业务风险。第三，项目收益债券的筹资规模较大且成本更低。项目收益债券的发行额可以匹配项目总投资，不受企业净资产等条件约束；另外，项目收益债券主要在银行间市场和交易所市场公开发行，面向的投资者以商业银行、保险公司、证券公司等大型金融机构为主，有较强的流动性，债券利率可参考同评级企业债券，较低的利率水平符合棚改公益属性的特点。因此，项目收益债券是适合我国棚户区改造的有效融资模式。
棚改项目收益债券的运作模式分析
（一）债券发行主体
在已发行的以棚改为募投项目的企业债券中，地方融资平台是主要发行主体，这就意味着目前的棚改企业债券隐含了政府财政担保并加大了地方政府债务压力。但是棚改项目收益债券与现行的棚改企业债券不同，其以独立运营的棚改项目公司为发行人，募集资金专项用于棚改项目，并由项目公司封闭运作管理。具体来说，由地方政府或融资平台设立专门且独立的棚改项目公司作为发行主体，负责棚改项目的投融资及经营管理，并以项目收益作为偿债基础。由此可见，棚改项目收益债券的最大特点在于实现了发行主体与地方融资平台的主体信用脱钩。
（二）偿债资金来源渠道
项目收益债券的偿债资金来源主要是项目自身产生的现金流，所以棚改项目收益债券也以棚改项目所产生的收益为主要偿债来源。从已发行的资金用于棚改项目的企业债券来看，棚改收入主要来源于三方面，分别是政府回购款、土地一级开发收入和土地二级开发收入。
1.政府回购收入（BT收入）
棚改属于重大民生工程，其公益属性和公共特征决定了政府应在棚改中发挥主导作用，相应的，政府财政资金也就成为棚改项目的重要收入来源，这种现象在棚改工程推进初期尤为明显。在具体操作中，棚改项目建设主体与当地人民政府签订“委托代建”协议（即BT协议），明确规定地方政府按协议约定向建设主体支付回购款，而这部分回购款也就成为棚改项目的收入来源。从已发行的棚改企业债券来看，大约有七成左右的债券都以政府回购款作为偿债来源。
以政府回购收入作为棚改项目的收入来源，最大的问题是增加了地方政府财政压力和债务负担。创新棚改项目收益债券，目的之一就是以项目公司而非地方融资平台作为债券发行主体，使地方政府不承担棚改债券的直接偿还责任，也不为其提供隐性担保。如果继续使用BT模式作为棚改项目收益债券的还款来源，则违背了债券创新的初衷，即没有起到缓解地方政府财政压力和债务负担的作用。因此，政府回购收入不适合作为棚改项目收益债券的偿债来源。
2.土地一级开发收入
土地一级开发收入是棚改项目的另一重要收入来源。就其操作而言，地方政府授权棚改项目公司承担土地一级开发职责，承诺待土地开发整理完成后公开出让，从而将一定比例的出让金作为收入支付给项目建设公司。从已发行的棚改企业债券来看，部分债券以土地一级开发收入作为偿债来源。
值得注意的是，在传统企业债券中，政府通常会在棚改地块之外配套给予发行人土地出让金的收益权作为偿债保障，这种形式则违背了项目收益债券的“偿债来源于项目自身收益”的初衷。因此，以土地一级开发收入作为收入来源，出让金必须来源于棚改地块本身，但项目地块的出让金可能无法很好地覆盖投资成本。
3.土地一二级联动开发收入
对于土地一级开发资金不足以平衡项目投资的棚户区改造项目来说，政府与项目公司往往采取一二级联动开发的合作形式，即政府授予项目公司土地一级开发的权利，同时通过合法合规的方式，使得项目公司通过公开招拍挂合法获得土地二级开发权。项目投资主体可以进行商业开发，待项目建成后，项目投资主体有权获得房产的销售收入、租金收入以及停车费等配套收入，并以该收入作为偿债资金来源。从已发行的棚改企业债券来看，部分债券以土地一二级联动开发收入作为偿债来源。
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与政府回购收入和土地一级开发收入相比较，土地一二级联动开发收入是棚改项目收益债券较好的收益来源。一是不增加地方债务压力。由于土地一二级联动开发收入是棚改建设企业经营棚改项目的经营活动收入，不属于地方政府收入范畴，地方政府也没有为其提供隐性担保，因此不会增加地方财政压力和债务负担。二是项目收益来源明确且多样化。以项目建成后房屋租售收入偿付棚改项目收益债券本息，可通过未来租售收益金额分布确定债券本息偿还的结构。
（三）债券的交易结构及还款安排
1.交易结构安排
棚改项目收益债券的交易主要分为以下步骤（见图1）：
第一步，投资人缴款，主承销商在扣除承销费用后，将净额划入棚改项目公司开立的募集资金账户，该账户由监管银行监管，资金划出必须用于约定的棚改项目；
第二步，棚改项目产生收入，一部分来源于土地一级开发收入，另一部分来源于商业开发收入；
第三步，棚改项目收入直接划入由监管银行监管的项目收款专用账户中，若有剩余则将剩余资金划入发行人日常账户；
第四步，若棚改项目收入无法覆盖应支付债券本息，可适当安排第三方作为外部增信机构，就实际账户金额与应付本息的差额部分进行补足；
第五步，在债券付息日前，项目公司将付息兑付款项划入登记托管机构开立的账户，完成本息兑付。
2.还款方式设计
以土地一二级联动开发收入作为偿债来源，是棚改项目收益债券的有效还款方式。在具体的还款方案设计中，应重点从三个方面着手：
一是债券偿付周期与项目现金流相匹配。应在科学估算棚改项目未来现金回流的基础上，设计债券偿付周期，确保棚改项目收入覆盖债券本息。
二是实行严格的资金账户封闭管理。一方面设立“募集资金专户”，确保债券资金专项用于棚改项目；另一方面设立“项目收款专户”，专门全额接受棚改项目未来产生的现金收入，并对项目资金流进行实时监控；同时，还要设立“偿债资金专户”，使其与“项目收款专户”对接，保证棚改项目收入优先用于债券本息偿付。
三是采取差额补偿措施，当预计的项目收入不能完全覆盖债券本息时，应由第三方就差额部分进行及时补偿，确保债券本息按时偿付。这里的第三方机构可以为企业法人，例如项目公司的母公司、担保公司等，也可以为各地为推进保障型住房建设设立的专项基金。
棚改项目收益债券的推广实施建议
最后，本文就促进棚改项目收益债券的推广实施提出以下建议：
（一）建议允许棚改项目收益债券发行利率超过同期定存利率的40%
《企业债券管理条例》第18条规定，“企业债券的利率不得高于银行相同期限居民储蓄定期存款利率的百分之四十”。然而，棚改项目收益债券属于创新品种，在推广的初期，由于市场认可度相对较低，可能会推高棚改项目收益债券的发行利率，并使其超过同期银行存款利率的1.4倍，从而导致债券发行失败。因此，为保证棚改项目收益债券的顺利推广与实施，建议突破《企业债券管理条例》，允许棚改项目收益债券发行利率不受第18条规定的限制。
（二）建议允许棚改项目收益债募集资金占投资总额的比例最高为80%
根据《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发﹝2009﹞27号），保障性住房和普通商品住房项目的最低资本金比例为20%，其他房地产开发项目的最低资本金比例为30%。就棚改项目而言，鉴于当前有限的政府财力和较大的债务压力，政府难以向棚改项目提供大规模的财政支持，更多的资金需要从市场筹集。因此，除了20%的最低资本金由政府提供之外，建议剩余80%的资本金可以完全通过棚改项目收益债券来补足。
（三）引入专业咨询公司及评估公司对项目未来运行情况做出可靠评估
与一般的棚改企业债券不同，棚改项目收益债券以未来棚改项目收益作为偿债来源，并依托项目收入现金流来设计债券的发行额度与偿付周期，因此准确估算棚改项目的未来现金流及收益，对于债券的按时偿付非常关键。目前，棚改项目未来运行情况的估算主要由两类机构来完成，分别是工程咨询公司和房地产评估公司。其中，工程咨询公司的主要职责是评估棚改项目的可行性、工程进度、工艺标准、投资金额以及经济效益；房地产评估公司的主要职责是评估棚改项目完成后的项目收入。
为促进棚改项目收益债券更好的推广应用，建议选择高资质的工程咨询公司和评估公司对棚改项目未来收益做作出可靠评估。其中，工程咨询公司应具有国家发改委认定的甲级资格；评估公司应具有证券评估资格，或具有住建部认定的房地产估价一级资质，亦或是具有中国土地估价师协会认定的土地评估A级资信资质。
注：
1.2009年，棚户区改造首次在中央经济工作会议中提及，随后国务院常务会议决定启动城市和国有工矿棚户区改造工作，同时住建部、发改委等五部委联合发布了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保﹝2009﹞295号）。
作者单位：海通证券股份有限公司债券融资部
责任编辑：孙惠玲 印颖
为支持云岩区建设棚户区改造创新区，根据xx工作方案，政研室组成联合调研组，实地调研云岩区棚户区改造现状，查找和分析存在的问题，结合贯彻落实国家有关政策提出对策建议，形成如下调研报告。
一、云岩区棚户区现状
云岩区是贵阳市的中心城区和老城区，建成区面积45平方公里，其中在城市一环路周边10平方公里内居住约50万人，人口密度每平方公里约5万人。伴随着工业化和城镇化快速发展，“城中村”“城边村”“城郊结合部”问题逐步突出，低标准低水平规划、建设、管理形成的棚户区问题逐步凸显。经调查测算，目前云岩区范围内各类需要改造的棚户区、城中村现状建筑面积约1000万平方米、涉及居民约9万户。其中，城市棚户区约5万户，现状建筑面积约300万平方米；城中村现状建筑面积约450万平方米，约2.5万户；工矿棚户区总面积约250万平方米，约1.5万户。
云岩区高度重视棚户区改造工作，按照省、市“疏老城、建新城”要求，加强项目统筹，引进社会资金，积极争取贷款支持，创新方式加快征收进程，强力推进集中成片和非集中成片棚户区改造，着力改善人居生活环境、完善城市基础设施、化解房地产库存、提升城市功能和品位、促进经济社会协调发展，取得了较好的社会效益、经济效益、生态效益和环境效益。云岩区棚户区改造大致分为两个阶段，第一个阶段是2013年以前，主要以社会资金为主，推动20宗土地完成挂牌。其中，大营坡、万科城、老百货大楼及周边棚户区改造等项目已开工建设；第二个阶段是2014年以后，因房地产市场不景气，拆迁费用比较高，土地政策调整等原因，主要以政府投资的国家开发银行贷款项目为主。国家开发银行一期贷款项目包括公园路2、3号地块和新建厂项目，共获得贷款67.48亿元；二期贷款项目包括非集中成片改造项目和雅关、偏坡、杨惠三个集中成片棚户区改造项目，共获得贷款43.01亿元；专项贷款项目三马工矿棚户区改造项目获得贷款86亿元。
“十二五”期间，云岩区积极争取国家支持，大力引进社会资金实施棚户区改造，五年共实施棚户区改造项目31个，完成棚户区改造450万平方米，惠及群众9万余人。2016年完成棚户区改造49万平方米，纳入保障性安居项目4个，完成开工任务541户。
二、影响云岩区棚户区改造的主要问题
云岩区棚户区改造取得了一定成效，也存在一些问题，亟待认真研究、采取措施加以解决。
（一）拆迁成本高，房屋征收难度大。调研发现，近年来云岩区范围内“钉子户”呈扩大蔓延趋势，征收难、拆不动已成为棚户区改造顺利推进的最大障碍和关键制约因素。中心城区棚改项目涉及的房屋征收量大，搬迁人口多，大部分被征收对象拆迁补偿期望值过高，攀比心理重，对回迁安置房区位条件要求十分苛刻，对货币补偿金额要求过高，造成安置成本高，开发、建设资金难以平衡。由于位于老城区，无证房、住改非、拆迁不合理等历史遗留问题突出。不少群众提出对历史遗留问题一并解决，导致征收工作阻力加大，完成时限无法掌控，使得改造项目难以按照计划推进。
（二）资金缺口大，融资渠道窄。资金缺口大、落实速度慢是棚户区改造的关键难题。云岩区地处贵阳市中心城区，对棚户区项目改造后开发用地的容积率有严格的控制，拆迁成本高，部分项目“倒挂”现象严重，开发商无法通过提高建筑容积率来获取商业利润，因而不愿意将资金投入到棚户区改造项目中来，存在项目难以落地的情况。目前棚户区改造资金主要来源于中央财政补贴和国家开发银行的专项贷款，远远不能满足棚户区改造的推进需要，区级政府负担重，融资能力十分有限，资金缺口无法弥补。如何调动社会力量的积极性，建立新的棚改资金供给模式，是棚户区改造的又一难点。
（三）政策不完善，鼓励支持力度弱。棚户区改造涉及政府、居民、开发商三方利益，既要保证居民、开发商的利益，还要保障棚户区改造符合城市发展的要求，现有的融资、税收优惠、土地供应、安置补偿等政策还不够完善。如现有土地出让分配机制（区县级分配65%）难以覆盖土地一级开发成本，存在成本“倒挂”问题。
（四）空间布局乱，基础设施欠账多。云岩区的棚户区主要位于城市核心区的周围，具有分布“散”、规模“小”、密度“高”、权属“杂”、环境“乱”、配套“差”等特征，基本公共服务基础设施欠账多。道路交通问题严重，由于道路狭窄、停车设施不足，压力外溢到主城区道路，加剧城区交通拥堵。如纳入城市规划统筹，进行土地出让、拆迁安置等不确定因素多，改造难度大。
三、加快推进云岩区棚户区改造工作的建议
棚户区的大量存在，严重影响市民的幸福感和获得感，影响着云岩区现代化建设，加快推进云岩区棚户区改造势在必行。必须深入学习贯彻总书记系列重要讲话精神特别是关于城市建设发展的重要论述，统筹生产、生活、生态三大布局，坚持把棚改工作放到经济新常态中来审视，坚持问题导向和发展导向，注重整体改造与局部改造、长远发展与近期突破相结合，找准“症结点”和“成长点”。将云岩区纳入“贵阳市棚户区改造创新试验区”，优化城市规划、创新资金投入、创新土地出让、完善配套政策，本着“公平共享”原则，深化体制机制改革，激活内生动力，强力推动云岩区的棚户区改造，提高城市的宜居性、持续性和创新性。
（一）贯彻充分认识和自觉顺应城市发展规律这个“大思路”。认识、尊重、顺应城市发展规律，尊重城市发展的自然历史过程，把棚户区改造纳入城市发展大局统筹安排。顺应城市和经济发展相辅相成、相互促进的要求，培育发展具有特色的城市产业体系，增强产业承接能力，特别是着力提高服务业比重，营造良好就业和生活环境，才能增加就业岗位和吸纳城市人口。经济发展和劳动生产率提高之后，增加居民收入，可以扩大消费和投资需求，反过来促进城市建设和改造步伐。顺应资源要素从农业部门向非农部门转移的趋势，深刻认识城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，自觉把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。在注重接收高素质人才进城定居的同时，发挥省会城市中心城区优势，主动承接进城务工农民就业、居住，逐步融入城市、实现市民化，增进城市人口结构的协调性。城市规模要同资源环境承载能力相适应，坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，立足区情，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境。要深着力在改造中增强城市功能，提高土地和空间资源利用效率，发挥人口高密度城区的优势，努力解决人口高密度带来的城市问题，推动“精明增长”，实现紧凑集约、绿色高效发展。
（二）优化顶层设计，统筹绘制规划这张“大蓝图”。针对云岩区棚户区功能性衰落的现实，统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市发展的系统性。规划要从城市要素、结构、功能等方面入手，综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素，优化整合现有功能，在完善居住配套基础上，积极拓展新功能，为老城区的发展注入新的活力。进一步细化棚户区改造规划。围绕彰显城市特色、完善城市功能、提升城市形象、理清发展思路，高起点、高水平、高质量做好新一轮城市规划，构建以总体规划和专业专项规划为主体、控制性详细规划和街区立面规划为保障的城市改造规划体系。棚户区改造规划指标根据整个片区综合测算，整体平衡改造成本，针对重要城市节点、轨道交通沿线等重点区域，适当放宽容积率、绿地率等相关指标，吸引社会资本投资。丰富和繁荣老城核心区商圈建设，积极打造中央商务区；在东线片区、西线片区、北线片区结合临空经济区、综合保税区建设，不断优化产业空间布局，大力推动片区开发建设。实施棚户区改造项目，将周边老旧小区纳入统一规划改造。对于年代久远、改造成本高、具有开发价值的区域，采取整体征收补偿安置后开发建设；对于建设年限不长、房屋征收成本高的区域，只进行屋顶、立面整治和配套设施升级改造。既促进棚户区改造大规模开展，又避免大拆大建的“浪费性建设”。进一步优化城市功能布局。立足老城区历史文化资源禀赋和商贸要素聚集的优势，认真谋划市西河、贯城河、文昌阁、阳明祠“两河一阁一祠”项目，着力打造一批特色鲜明、底蕴丰富的历史文化商业街区，再现老贵阳风貌；积极谋划老客车站地块、友谊路新印厂地块、上河坎街地块改造建设工作，提升中心城区商业聚集度。加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，保护好前人留下的文化遗产，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”，保护好城市文脉，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。加强规划的执行管理，完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更安全、更方便、更舒心、更美好。
（三）创新融资方式，抓住资金保障这个“牛鼻子”。更大规模推进云岩区棚改，必须抓住资金保障这个“牛鼻子”，把政策性项目资金和市场机制有效结合，尤其要发挥好开发性金融的“供血”作用，不断拓宽资金筹集渠道。鼓励省级平台公司参与云岩区的重大棚户区改造，如阳明历史文化街区建设、贯城河沿线开发等，为云岩区棚户区改造项目提供资金支持。市级平台公司进一步统筹“疏老城”和中心区棚户区改造的融资工作，切实推进土地一级开发，合理控制土地出让节奏，提高土地使用率，提升土地出让价值，逐步实现经济收益的综合平衡。着力打造财政资金引导、政策性金融支持、社会资本广泛参与的多元化融资模式，保证棚改任务的资金需要。适当降低棚改项目地方政府资本金的比例，减轻地方政府承担的债务，将土地出让金100%返还给云岩区。根据筑府发〔2014〕48号文件精神，对云岩区出让地块的成本返还为地块出让起始价扣除基础设施配套建设基金和轨道基金后按照65%作为预估成本拨付云岩区。由于云岩区收储地块普遍成本较高，按当前政策返还成本多数地块仍存在成本“倒挂”，不能覆盖土地整理开发成本，建议省市加大对云岩区扶持力度，收储地块出让后，出让金扣除中央、省市计提部分后全额返还云岩区用于区域内地块成本平衡。市级政府性基金预算安排土储资金向云岩区倾斜，市级通过国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金统筹安排用于土地储备的资金，优先考虑安排给云岩区。
（四）创新土地出让方式，牢牢把握经营城市这个“核心点”。学习借鉴土地资源节约、集约利用的“深圳模式”，率先在云岩区开展试点，重点在老城区土地二次开发和存量用地开发上狠下功夫。坚持市场化运作，激发城市更新活力。城中村改造项目可由权利人自行实施，也可由市场主体实施，对于“城中村”“城边村”“城郊结合部”改造项目，还可以由原农村集体经济组织继受单位与市场主体合作实施。拆迁、补偿等问题由开发主体与原权利主体遵循市场原则平等协调解决。政府部门主要做好规划统筹、法规保障和监管服务等工作。创新土地政策，优化城市结构。改造用地可以协议方式出让给原权利人或参与改造的市场主体；未建设用地可通过城市更新的规划整合进行腾挪、置换，零星用地可以协议出让给开发企业；区分城中村、旧屋村、旧工业区和其他旧区等不同类型，运用差异化的地价标准；建立地价与容积率的联动机制。在非农建设用地和征地返还用地指标落地、历史用地处置方面，充分发挥城市更新消化历史欠账、激发政策创新的作用。多措并举，因地制宜推进改造。按照“节约集约是目标、利益共享是核心、市场化是方向”的原则，通过综合整治、功能改变和拆除重建“三驾马车”拉动城市更新驶入快车道。出台加建扩建、功能改变和土地延期等一系列激励政策，提倡以综合整治和功能改变为主的改造方式，鼓励按照绿色建筑的标准进行规划、建设和运营管理，尽量避免大拆大建。对拆除重建类项目进行细分，划定一些现状保留和整治维护区域，重点有效保护一批历史建筑、传统世居和工业遗存。
（五）落实主体责任，提高土地房屋征收的“加速度”。严格落实主体责任，加大对云岩区棚户区改造工作的统筹力度。进一步加强对棚改工作的领导，探索建立市抓总、区落实、省支持的管理体制，形成齐抓共管格局。加强干部培训，提升城市建设和管理工作能力，增强协作合力。进一步完善协调推进机制。建议建立省、市、区三级联动推动棚改工作的机制，各级各部门提前介入，强化监控，严防死守，坚决制止抢修强建。依法加强规划、建设、管理，规范司法介入程序和办法，在司法强制执行方面予以大力支持，营造依法征收的良好氛围，促进征收工作进入规范化和法治化轨道。强化因户因人施策，定期召开征收工作协调调度会，通报进度、分析问题、交流经验、提出要求，组织、指导、协调征收全过程。进一步强化调度考核。明确各征收片区单位的责任和时限要求，加大对项目的督促检查力度，采取跟踪督查、现场督办等形式，及时掌握情况，解决具体问题，层层传导压力，加快工作进度，推动任务落实。进一步加大舆论宣传力度。通过广播电视、宣传手册、手机短信、微信等方式和上门做工作、耐心讲政策、反复讲道理等方法，大力提升群众支持、参与棚改工作的主体意识和责任意识。
国发〔2013〕25号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。2008年以来，各地区、各有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，大规模推进实施。2008年至2012年，全国改造各类棚户区1260万户，有效改善了困难群众住房条件，缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐。但也要看到，目前仍有部分群众居住在棚户区中。这些棚户区住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大。为进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善，同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应，现提出以下意见：
一、总体要求和基本原则
（一）总体要求。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，适应城镇化发展的需要，以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造。2013年至2017年改造各类棚户区1000万户，使居民住房条件明显改善，基础设施和公共服务设施建设水平不断提高。
（二）基本原则。
1.科学规划，分步实施。要根据当地经济社会发展水平和政府财政能力，结合城市规划、土地利用规划和保障性住房建设规划，合理确定各类棚户区改造的目标任务，量力而行、逐步推进，先改造成片棚户区、再改造其他棚户区。
2.政府主导，市场运作。棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予积极支持；注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，动员社会力量广泛参与。
3.因地制宜，注重实效。要按照小户型、齐功能、配套好、质量高、安全可靠的要求，科学利用空间，有效满足基本居住功能。坚持整治与改造相结合，合理界定改造范围。对规划保留的建筑，主要进行房屋维修加固、完善配套设施、环境综合整治和建筑节能改造。要重视维护城市传统风貌特色，保护历史文化街区、历史建筑以及不可移动文物。
4.完善配套，同步建设。坚持同步规划、同步施工、同步交付使用，组织好新建安置小区的供水、供电、供气、供热、通讯、污水与垃圾处理等市政基础设施和商业、教育、医疗卫生、无障碍设施等配套公共服务设施的建设，促进以改善民生为重点的社会建设。
二、全面推进各类棚户区改造
（一）城市棚户区改造。2013年至2017年五年改造城市棚户区800万户，其中，2013年改造232万户。在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。城市棚户区改造可采取拆除新建、改建（扩建、翻建）等多种方式。要加快城镇旧住宅区综合整治，加强环境综合整治和房屋维修改造，完善使用功能和配套设施。在改造中可建设一定数量的租赁型保障房，统筹用于符合条件的保障家庭。
（二）国有工矿棚户区改造。五年改造国有工矿（含煤矿）棚户区90万户，其中，2013年改造17万户。位于城市规划区内的国有工矿棚户区，要统一纳入城市棚户区改造范围。铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区，要按照属地原则纳入各地棚户区改造规划组织实施。国有工矿（煤矿）各级行业主管部门，要加强对棚户区改造工作的监督指导。
（三）国有林区棚户区改造。五年改造国有林区棚户区和国有林场危旧房30万户，其中，2013年改造18万户。对国有林区（场）之外的其他林业基层单位符合条件的住房困难职工，纳入当地城镇住房保障体系统筹解决。
（四）国有垦区危房改造。五年改造国有垦区危房80万户，其中，2013年改造37万户。要优化垦区危房改造布局，方便生产生活，促进产业发展和小城镇建设。将华侨农场非归难侨危房改造，统一纳入国有垦区危房改造中央补助支持范围，加快实施改造。
三、加大政策支持力度
（一）多渠道筹措资金。要采取增加财政补助、加大银行信贷支持、吸引民间资本参与、扩大债券融资、企业和群众自筹等办法筹集资金。
1.加大各级政府资金支持。中央加大对棚户区改造的补助，对财政困难地区予以倾斜。省级人民政府也要相应加大补助力度。市、县人民政府应切实加大棚户区改造的资金投入，可以从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排资金用于棚户区改造支出。各地区除上述资金渠道外，还可以从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。有条件的市、县可对棚户区改造项目给予贷款贴息。
2.加大信贷支持。各银行业金融机构要按照风险可控、商业可持续原则，创新金融产品，改善金融服务，积极支持棚户区改造，增加棚户区改造信贷资金安排，向符合条件的棚户区改造项目提供贷款。各地区要建立健全棚户区改造贷款还款保障机制，积极吸引信贷资金支持。
3.鼓励民间资本参与改造。鼓励和引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。要积极落实民间资本参与棚户区改造的各项支持政策，消除民间资本参与棚户区改造的政策障碍，加强指导监督。
4.规范利用企业债券融资。符合规定的地方政府融资平台公司、承担棚户区改造项目的企业可发行企业债券或中期票据，专项用于棚户区改造项目。对发行企业债券用于棚户区改造的，优先办理核准手续，加快审批速度。
5.加大企业改造资金投入。鼓励企业出资参与棚户区改造，加大改造投入。企业参与政府统一组织的工矿（含中央下放煤矿）棚户区改造、林区棚户区改造、垦区危房改造的，对企业用于符合规定条件的支出，准予在企业所得税前扣除。要充分调动企业职工积极性，积极参与改造，合理承担安置住房建设资金。
（二）确保建设用地供应。棚户区改造安置住房用地纳入当地土地供应计划优先安排，并简化行政审批流程，提高审批效率。安置住房中涉及的经济适用住房、廉租住房和符合条件的公共租赁住房建设项目可以通过划拨方式供地。
（三）落实税费减免政策。对棚户区改造项目，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。落实好棚户区改造安置住房税收优惠政策，将优惠范围由城市和国有工矿棚户区扩大到国有林区、垦区棚户区。电力、通讯、市政公用事业等企业要对棚户区改造给予支持，适当减免入网、管网增容等经营性收费。
（四）完善安置补偿政策。棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。各地区要按国家有关规定制定具体安置补偿办法，禁止强拆强迁，依法维护群众合法权益。对经济困难、无力购买安置住房的棚户区居民，可以通过提供租赁型保障房等方式满足其基本居住需求，或在符合有关政策规定的条件下，纳入当地住房保障体系统筹解决。
四、提高规划建设水平
（一）优化规划布局。棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，优先考虑就近安置；异地安置的，要充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，合理规划选址，尽可能安排在交通便利、配套设施齐全地段。要贯彻节能、节地、环保的原则，严格控制套型面积，落实节约集约用地和节能减排各项措施。
（二）完善配套基础设施建设。棚户区改造项目要按照有关规定规划建设相应的商业和综合服务设施。各级政府要拓宽融资渠道，加大投入力度，加快配套基础设施和公共服务设施的规划、建设和竣工交付进度。要加强安置住房管理，完善社区公共服务，确保居民安居乐业。
（三）确保工程质量安全。要落实工程质量责任，严格执行基本建设程序和标准规范，特别是抗震设防等强制性标准。严格建筑材料验核制度，防止假冒伪劣建筑材料流入建筑工地。健全项目信息公开制度。项目法人对住房质量负终身责任。勘察、设计、施工、监理等单位依法对建设工程质量负相应责任，积极推行单位负责人和项目负责人终身负责制。推广工程质量责任标牌，公示相关参建单位和负责人，接受社会监督。贯彻落实绿色建筑行动方案，积极执
行绿色建筑标准。
五、加强组织领导
（一）强化地方各级政府责任。各地区要进一步提高认识，继续加大棚户区改造工作力度。省级人民政府对本地区棚户区改造工作负总责，按要求抓紧编制2013年至2017年棚户区改造规划，落实年度建设计划，加强目标责任考核。市、县人民政府要明确具体工作责任和措施，扎实做好棚户区改造的组织工作，特别是要依法依规安置补偿，切实做到规划到位、资金到位、供地到位、政策到位、监管到位、分配补偿到位。要加强信息公开，引导社会舆论，主动发布和准确解读政策措施，及时反映工作进展情况。广泛宣传棚户区改造的重要意义，尊重群众意愿，深入细致做好群众工作，积极引导棚户区居民参与改造，为推进棚户区改造营造良好社会氛围。
（二）明确各部门职责。住房城乡建设部会同有关部门督促各地尽快编制棚户区改造规划，将任务分解到年度，落实到市、县，明确到具体项目和建设地块；加强协调指导，抓好建设进度、工程质量等工作。财政部、发展改革委会同有关部门研究加大中央资金补助力度。人民银行、银监会研究政策措施，引导银行业金融机构继续加大信贷支持力度。国土资源部负责完善土地供应政策。
（三）加强监督检查。监察部、住房城乡建设部等有关部门要建立有效的督查制度，定期对地方棚户区改造工作进行全面督促检查；各地区要加强对棚户区改造的监督检查，全面落实工作任务和各项政策措施，严禁企事业单位借棚户区改造政策建设福利性住房。对资金土地不落实、政策措施不到位、建设进度缓慢、质量安全问题突出的地方政府负责人进行约谈，限期进行整改。对在棚户区改造及安置住房建设、分配和管理过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职的行政机关及其工作人员，要依法依纪追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
国务院
