社会保障立法与管理

社会保障立法与管理（精选8篇）

社会保障立法与管理篇1

课题任务书

1.背景

（1）黄河流域上下游现状及存在的问题（a）生态环境问题

黄河流域是世界上最具活力的地区之一。黄河流域上游在青藏高原的内部，这里不仅是水资源保护的重要区域，也是生态敏感和气候多变地区。大部分的青藏高原高山草甸草原分布在这里，因此环境变化会影响该区域的生态安全和社会经济可持续发展。然而，由于人类和老鼠破坏，黄河流域的草原遭受不同程度的退化，导致其生态环境的不断恶化。在黄河流域下游，经常出现断流现象，在过去30年里经常性的断流影响该地区的社会和生态发展。因此，黄河上游和下游水生态环境问题主要体现为：

 人类活动和开发的加剧不断使黄河流域生态环境变得脆弱，造成其生态系统服务价值和生物多样性变得更低；

 盲目开垦农田和改变自然湿地被用于城市发展，不合理开发利用模式导致严重的污染；

 大量工农业废水、生活污水以及石油和天然气开发排放污染物严重破坏黄河流域生态系统；

 黄河流域人口密度高,频繁的人类活动造成水资源的过度和不合理的使用，使地下水面临着严重的威胁影响区域供水安全。

（b）水土流失问题

黄河上游地区水土流失极为严重的。黄河流域的气候受到干旱和半干旱大陆性季风的影响，每年大约有10.6亿吨泥沙从黄土高原运送至渤海。然而，土壤和植物是草地生态系统的两个重要组成部分。他们有密切的关系，任何变化都会导致生态系统的变化。草原植被的变化不仅改变了植被在地上和地下根系，而且还

改变了地表属性(如坡度、土壤性质等等)，并进一步影响土壤物理和化学性质。黄河下游地区，由于该区域地形，岩石属性，坡度和植物的变化，该区域草原退化、土壤有机质损耗，水土流失现象严重。因此，黄河上游和下游水土流失问题主要表现为：

 由于人类活动的变化造成黄河源区草地退化是当地水土流失的重要原因；  黄河流域自然条件的变化（例如，水、风以及冻融）引起的岩石侵蚀，泥石流，山体滑坡同样也可造成水土流失；

 黄河流域一些地区处于干旱区，然而在各种气候中，干旱时引起水土流失的重要原因。

（c）社会经济状况

黄河上游由于长期的自然因素和人为活动造成了严重的水土流失，特别是不合理的土地利用，使得土壤肥力急剧下降，导致了流域内生产力发展缓慢，群众生活困难，对流域的经济发展形成了很大的障碍，同时也对地区经济可持续增长产生了影响。下游保水固土植物经济效益较差且功能单一，不能实现生态效益与经济效益的有效结合。具体问题包括：

 黄河上下游流域现有保水固土植物经济效益较差且功能单一，不能实现生态效益与经济效益的有效结合；

 严重的水土流失造成可耕地减少、土地贫瘠和生态环境恶化，制约当地农业增产、农民增收及农村经济发展；

 流域周边农业、工业、生活污水的大量排放，使周边生态环境遭到严重污染和破坏，阻碍了人民生活水平的提高；  农业人口比例高，人均收入低。

（d）管理现状

黄河上游缺乏科学的水土保持工程措施方案，导致水土保持工程措施失效；下游重经济轻环保的粗放型发展模式, 流域治理、生态整治管理的能力建设及技能培训开展不足。因此，黄河上下游管理能力亟需提高。具体问题包括：

 黄河上下游地区性土壤流失规律有待深入探讨，缺乏科学的水土保持工程措施方案；

 水土保持效益和生态整治能力不足，经济发展与生态环境矛盾突出；  流域水资源综合管理的能力建设及技能培训开展不足，管理能力亟需提高；

 污水治理监管措施不到位，人民缺乏环保意识，污水排放严重；  水源区上游水资源开发利用和下游生态安全矛盾突出，亟需建立有效的上下游协调发展模式。

（2）示范区概况 1）山东示范点

流域介绍栖龙湾小流域位于山东省莱芜市北部山区、黄河流域大汶河支流瀛汶河上游，隶属于莱城区口镇，总面积10.71 km2。流域年均降水量720 mm，水土流失总面积8.13 km2，占总面积的75.91%，属沂蒙山泰山国家级水土流失重点治理区。流域内总人口2,928人，其中农业人口2,894人，农村劳动力1,437人，农业年人均纯收入1,017美元($1,017)。富家庄小流域位于莱芜市雪野镇西部，介于莱芜、泰安、济南三市接壤部位，大汶河水系瀛汶河支流上游。流域面积8.54 km2，水土流失面积3.60 km2，水土流失面积占总面积的42.15 %，流域形状呈条叶状，东西宽3.1 km，南北长5.4 km。流域内总人口1,927人，其中农业人口1,848人，农村劳动力905人。

山东项目建设情况栖龙湾小流域经过多年连续综合治理，截至2013年底，累计治理水土流失面积6.89 km2，治理程度达到总面积的64.33 %。建成基本农田525.12 hm2；发展园地面积36.96 hm2；水土保持林面积126.65 hm2；建成塘坝12座、谷坊9座，生产道路29 km。投入1.26×106美元($1,260,000)。富家庄小流域经过多年连续综合治理，流域内有水土保持设施保存面积435.06 hm2，其中梯田54.74 hm2，水保林356.35 hm2，经济林（果园）为23.97 hm2，小型水库2座，塘坝3座，谷坊24座，生产路营林路30 km。

图1 栖龙湾小流域水土保持工程布局图

2）内蒙古示范点

项目区介绍乌梁素海是我国第八大淡水湖，内蒙古第二大湖。水域面积285.38 km2，整个湖区呈南北长、东西窄的狭长形态，湖岸线长约130 km，多年平均水深为0.8 m左右，最大水深约2.5 m，湖面高程常年控制在1,018.5 m左右。乌梁素海是河套灌区灌排系统的重要组成部分，是河套灌区3条排水干沟、4条灌溉干渠以及山洪水和降雨是乌梁素海主要补水源，年进水量约501×106 m3，正常年份向黄河排水100×106 m3左右。

内蒙项目建设情况乌梁素海网格水道工程已于2014年开工，通过开挖水道，以加快水体流动和水质置换，计划开挖水道54条，总长140 km，现已完成总工程量40%，计划2015年8月完工；乌梁素海生态过渡带人工湿地工程及面源污染控制示范推广项目已开工建设，总建设任务6,667 hm2，通过人工湿地的构建，消减农田退水中的N、P含量，计划2016年底完工。

2.目标

深入探讨黄河上下游地区性土壤流失规律，识别水土保持最佳工程措施方案，提高水土保持效益和生态整治能力，实现经济与生态环境可持续发展；量评估下游湿地的生态价值，探讨上下游之间的生态补偿机制，建立水源区上中下游可持续发展模式。

3.关键活动

（1）开展黄河典型小流域水-经济-生态可持续发展分析评估；

（2）以黄河典型小流域为例，评估其上游水资源开发利用对下游生态环境及发展的影响；

（3）探讨黄河流域上下游水-经济-生态可持续发展模式。

4.项目内容

黄河典型小流域上游水资源浪费现象严重，经济效率低下，同时水资源不合理利用会危害其下游生态健康；为提高下游生态环境质量从而保守地使用流域上游的水资源又会抑制经济发展，降低治理环境和改善生态的能力，故亟需建立小流域可持续发展模式。为此，以黄河上游下游典型小流域为例，首先，定量评估其下游湿地的生态价值，建立流域上游水资源取用与下游生态环境状况的定量响应关系，评估其上游水资源利用对下游生态环境及发展的影响；其次，综合考虑流域上游经济发展与下游生态安全，从全局角度出发，探讨上下游之间的生态补偿模式，为流域水资源管理提供科学决策。

5.项目预期产出

（1）《黄河典型小流域水-经济-生态可持续发展分析评估报告》1份；

（2）《黄河典型小流域其上游水资源开发利用对下游生态环境及发展的影响评估报告》1份；

（3）《水回馈量核算报告》1份；

（4）《黄河上下游水-经济-生态可持续发展项目工作总结报告》1份。

6.项目执行计划

本项目期为12个月：

（1）2015.12-2016.04：实施课题调研计划，开展开展黄河典型小流域水-经济-生态可持续发展分析评估。

（2）2016.05-2016.08：以黄河典型小流域为例，评估其上游水资源开发利用对下游生态环境及发展的影响。

（3）2016.09-2016.12：探讨黄河流域上下游水-经济-生态可持续发展模式。

7.经费预算（美元）

社会保障立法与管理篇2

从现有的文献资料来看, 社会保障立法模式的分类主要有三种:一是“四种模式”论;二是“三种模式”论;三是“两种模式”论。具体如下:

(一) “四种模式”论

这种观点以郑功成教授为代表, 四种模式分别是“单一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和“专门立法与混合立法并行”模式。第一种是指国家按高度集约的原则制定一部高度综合的社会保障法律, 规范各种主要的社会保障事务, 如美国;第二种是指国家制定一部社会保障基本法或社会保障法典, 作为社会保障法律体系的最高原则规范, 在最高原则之下再制定各项专门的社会保障法律分别规范有关事务, 基本法是母法, 专门法是子法, 基本法对专门法起统驭作用;第三种是指国家根据社会保障子系统及其各项目的需要, 同时制定互不统驭、相互平行、相互协调的多部社会保障法律, 分别规范某一类别的社会保障事务, 如日本;第四种是指国家既制定部分有关社会保障方面的法律, 同时又将另一些社会保障事务纳入到其他部门法律体系中进行规范, 从而是一种专门立法与混合立法并行的社会保障立法模式。

(二) “三种模式”论

这种划分方法以王全兴和樊启荣教授为代表, 三种模式分别是“多法并立平行”模式、“一法统驭多法”模式和“混合立法”模式。其中“多法并立平行”模式是指就社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障项目, 制定若干部平行的社会保障法律法规, 分别调整某类或某一社会保障项目的社会关系, 这种模式由德国首创;“一法统驭多法”模式是指统一制定一部法律综合规定各类社会保障项目的基本问题, 作为社会保障法部门的基本法, 再依据基本法就各类社会保障项目分别制定若干单项社会保障法律法规, 这种模式由美国首创;“混合立法”模式是指即颁布部分社会保障方面的专门法律法规, 同时将另一些社会保障项目纳入到其他部门法体系中进行规范, 从而形成了一种混合性的社会保障立法模式。

(三) “两种模式”论

这种观点以余卫明教授为代表, 他认为社会保障立法模式有两种, 即“分散立法”模式和“综合立法”模式。“分散立法”模式是指没有制定综合的、统一的社会保障法典, 而是按照社会保障的各项不同内容分别制定出不同的法律。这种模式以英国和德国为代表;“综合立法”模式是指以一部全面的、系统的社会保障法律来规范社会保障事务, 在这部法律之下, 再有许多相关法律加以补充和具体化。这种模式以美国为代表。

基于上述社会保障立法模式的几种分类和有关文献, 现有社会保障立法模式的分类标准可以归纳如下:

(一) 隶属关系分类法

这种分类方法是根据法律之间是否存在包含、交叉等关系为标准划分的。由于法律之间的关系可以分为:隶属关系、平行关系和交叉关系, 那么立法模式就有:“单一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和混合立法模式四种。这种立法分类观点强调的是法与法之间的包含或隶属关系, 而不强调立法的先后顺序, 笔者认为这种分类方法是最合理、最科学的。

(二) 立法的先后顺序分类法

这种立法模式分类是根据社会保障基本法出现的先后顺序来划分的。先有社会保障或社会保险基本法的立法模式, 分别被学者称之为“母子立法”模式、“综合立法”模式、“一法统驭多法”模式, 如美国。后有社会保障或社会保险基本法的立法模式, 分别被学者称之为“平行立法”模式、“分散立法”模式, 如德国。这种分类明显不恰当, 比如, 被视为民法之“母法”的我国《民法通则》就是后于《合同法》、《继承法》、《婚姻法》而产生的。

(三) 有无社会保障基本法或法典分类法

这种分类方法是根据一个国家是否建有社会保障基本法或法典为标准来分类的。凡是建立有社会保障基本法或法典的立法模式, 则被称之为“综合立法”模式, 如美国。凡是没有建立社会保障基本法或法典的立法模式, 则被称之为“分散立法”模式。这种立法模式, 忽略了社会保障立法是一个复杂、艰巨和长期的过程。

(四) 其他标准分类法

除了上述三种标准分类法之外, 还有学者把社会保障的制度模式当成社会保障的立法模式。如有学者把新加坡的公积金制和智利的私营化为主导的社会保障制度模式, 当成了社会保障的立法模式。

综上所述可以得出, 现有的社会保障立法模式的分类标准不够严密和科学, 如按照隶属关系既把美国当成“单一立法”模式, 又把它当成“母子立法”模式, 这是不科学的。把基本法出现的先后作为“母子立法”模式的分类标准, 这也不是很恰当, 因为这种认识太过于注重字面意义和立法的“生理学”意义, 即所谓“母子立法”模式, 就必须得先有“母法”才能有“子法”。把有无社会保障基本法作为分类标准也不够合理, 如美国在社会保障基本法颁布之前, 已经进行过社会保障方面的立法, 如《工伤保险法》 (1908年) 、《紧急救济法》 (1933年) 等。社会保障立法是一个复杂的系统工程, 不可能一蹴而就, 我们不应该把立法的阶段性特征看成是社会保障立法的标准范式。

二、关于我国社会保障立法模式选择的争论

关于我国社会保障立法模式选择的争论主要集中在:是选择“一法统驭多法”模式, 还是选择“平行立法”模式;是先立基本法, 还是先立单项法律。

(一) “平行立法”模式

这种立法模式的倡导者主要有:郑功成 (2000) ;樊启荣, 王全兴, 黎栋 (1999) ;易虹 (2005) ;陈培勇, 林琳 (2006) 等。他们倡导这种立法模式的主要理由是:首先, 从中国的现实国情出发, 由于社会保障的内容广泛和多部门管理, 以及以往的立法惯例、立法结构和经验, 要制定综合性的社会保障法作为母法, 在这些基础上制定若干社会保障法子法, 显然既不现实, 也无必要。因为这种立法模式会彻底破坏现行的社会保障法律制度格局, 造成新型社会保障法律制度建设的成本高昂化;其次, 从中国政府的社会保障立法规划来看, 《社会保险法》、《社会救助法》等均是单独立法计划, 表明国家事实上选择了平行立法的模式;第三, 他们认为, 从社会保障制度运行的需要出发, 亦并非只有母子法结构才是最佳选择。

(二) “一法统驭多法”模式

这种立法模式的倡导者主要有:余卫明 (1996) ;成功 (1996) ;汤擎, 啸天 (1999) ;吕润程, 吴章法1999) ;杨婉香 (1999) 等。他们倡导这种模式的共同理由是:首先, 社会保障法是一项系统工程, 它具有长期性、根本性和全面性, 不是临时的政策、具体的措施亦或局部的规定, 必须由社会保障基本法作出整体规定, 不能零星片段、不求统一、立一条算一条;其次, 社会保障制度应在全国范围内统一实施, 因而社会保障法不应具有地方性, 需要有一个基本法对地方立法进行统一、协调并指导其发展;第三, 传统社会保障立法在内容上与市场经济的要求格格不入, 而市场经济条件下社会保障的诸多问题需要重新规范。例如, 中央政府与地方政府在社会保障职责上的分工, 多部门分管社会保障的协调, 不同社会保障项目之间的职能划分和衔接, 社会保障基金的来源布局和统一管理等。这些问题都是单行法律法规不能解决的。

对于是先制定社会保障基本法, 还是先颁布社会保障各项专门法律的问题。有学者提出我国社会保障制度立法建设, 应该先制定颁布社会保障基本法, 再在社会保障基本法的规范下制定各项专门的法律, 如《社会保险法》、《社会救济法》、《社会福利法》等;也有学者提出我国的社会保障法制建设, 应该根据我国社会经济发展的具体情况和社会保障制度立法的艰巨性、复杂性和长期性特征, 先进性各单项法律的立法, 等各项法律法规齐备之后, 在统一制定社会保障基本法。

透过上述争论, 我们不难发现, 争论与分歧的焦点是走母子立法模式平行立法模式, 要不要社会保障基本法, 以及是先制定基本法还是先制定单行法律。笔者认为, 产生争论的主要原因, 是由于立法模式分类标准的不合理性, 因此, 应该重新规范立法模式的分类标准, 再进行立法模式的选择。

三、农村社会保障立法:标准重构、理性根基与模式选择

以立法的先后顺序和制度模式来作为社会保障立法模式的分类标准, 是明显不妥的。立法模式的分类标准有必要进行进一步的规范和重构。

笔者认为, 立法模式的科学辨别应该基于法与法之间的隶属关系, 这种隶属关系, 既可以是以金字塔的形态出现, 也可以是以倒金字塔的形式出现, 还可以是以互相平行或单独的形态出现。换句话说, 只要法律之间存在交叉、隶属、统驭关系的立法模式, 都应该称之为“母子立法”模式, 不具有这种关系的立法模式应该称之为“平行立法”模式, 而各部法律之间存在交叉关系的则称之为“混合立法”模式, 只有一部主要法律的国家, 应该称之为“单一立法”模式。也即是, 立法模式不应该以立法的先后来区分, 而应该以法律之间的隶属关系来判定, 立法的先后属于立法的顺序问题, 顺序和模式是两回事。一个国家一旦选定了立法模式, 那么立法模式就是固定不变的, 而立法的顺序是灵活的。一个国家的立法顺序可以根据这个国家立法时的条件、基础与环境, 灵活选择, 并适时作出调整, 由于国家的具体国情不同, 立法的模式可以相同, 但立法的先后顺序可以不同。因此, 笔者建议, 立法模式的划分应该以法律之间的隶属关系为标准, 而不应该以立法的先后来划分。

在新的立法模式分类标准的基础上, 可以把社会保障制度的立法模式划分为四种, 他们分别是:“单一立法”模式, 也可以称之为“单独立法”模式;“母子立法”模式, 也称之为“一法统驭多法”模式或“纵向立法”模式;“平行立法”模式, 也称之为“横向立法”模式或者“平等立法”模式;“混合立法”模式, 也可以称之为“交叉立法”模式。根据此标准, 德国的社会保障立法模式, 就不能再称之为平行立法模式, 而应该是一法统驭多法的“母子立法”模式 (条件成熟时, 可以再颁布社会保障法典) , 美国的社会保障立法模式可以称之为“严格意义”的“母子立法”模式, 因为美国并非只有《社会保障法案》这惟一一部社会保障法律, 它还有别的立法。由于社会保障制度本身的特征, 选择“单独立法”模式和“混合立法”模式的缺陷是不辨自明的, 因此争论也无必要。至于综合立法与分散立法分类, 笔者认为没有存在的必要, 因为立法是一个渐进的过程。

基于我国社会保障制度的发展现状和国情, 笔者认为, 农村社会保障应选择“母子立法”模式, 其理性根基与具体选择是:

(一) 从社会保障制度的结构层次看

社会保障制度内容体系包括:社会保险 (养老, 医疗, 工伤, 失业, 生育等) 、社会救助 (农村五保、城市低保、农村低保等) 、社会福利 (从提供福利的主体分:有一般福利, 也即国家普遍福利, 如教育、卫生保健、公共设施等;企业福利, 也即单位福利, 如住房补贴、煤气补贴、福利设施等。从对象分:老人福利、儿童福利、妇女福利、残疾人福利等) 和社会优抚 (包括现役军人及其家属、革命烈士家属、革命伤残军人及其家属等) 等。从社会保障制度的内容结构体系中, 我们可以很容易地看出, 社会保障制度具有明显的纵向层级结构, 各层级之间是隶属关系, 也可以说是包含与被包含关系或者统驭与被统驭关系。用数学符号表达则是:可以得出, 其中A可以看成是社会保障的基本法, 而B、C、D均可看成一部或多部单行的法律或法规或规章。而这种结构, 正好符合社会保障立法的“母子立法”模式, 也即一法统驭多法的纵向层级模式。

(二) 从国外发达国家的立法演变趋势看

纵观世界各国的社会保障制度发展, 一般是先有社会保障立法, 再进行社会保障制度建设。在此, 以德国和美国为代表。德国是现代社会保障制度法制化的发源地, 经过100多年的建立、调整与完善已经形成了比较完备的社会保障法律体系, 并成为世界各国借鉴的对象。从1883年德国首次颁布《疾病保险法》开始, 相继颁布了《劳工伤害保险法》 (1884年) 、《老年及残废保险法》 (1889年) , 这三部法律于1911年合并, 另增加《孤独寡妇保险法》, 成为著名的《社会保险法典》, 是一种倒金字塔形式的“母子立法”模式。美国是首次使用“社会保障”一词, 并对其进行综合立法的国家, 1935年美国《社会保障法案》的颁布, 在社会保障的立法史上具有里程碑意义, 也开创了先从社会保障基本法立法的先河。其实, 严格说来, 美国在1935年颁布《社会保障法案》之前, 也曾经有过单项的社会保障法律, 如1908年的《工伤保险法》和1933年的《紧急救济法》等, 但由于相对来说单行立法较少, 所以美国社会保障的立法模式可以称之为金字塔形式的“母子立法”模式。

(三) 从我国的立法实践以及发展趋势看

从我国的立法实践和立法规划来看, 我国社会保障立法模式也具有“母子立法”的特征。以社会保险立法为例, 社会保险的五大子项目, 从不同的立法层次上已经出台了多部法规或政策性规章, 如《关于工人退休、退职的暂行办法》、《退伍义务兵安置条例》、《军人抚恤优待条例》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《中国人民解放军士官退出现役安置暂行办法》、《工伤保险条例》等法规。从隶属关系上来看, 应该都隶属于社会保险法。从立法规划来看, 起草于1993年, 并已经列入2007年立法规划的《社会保险法》也可以看成是《养老保险条例》《失业保险条例》《工伤保险条例》《退伍义务兵安置条例》等母法。社会保险缴费管理办法, 对各个子项目的缴费做出了明确的规定, 这本身也是一种一法统驭多法的具体实践。从未来发展趋势上看, 立法的复杂性决定立法是一个渐进的过程, 在条件不成熟的情况下, 也可能出现平行立法的阶段, 但最总仍将走向统一于基本法, 这是立法成熟的标志。

(四) 从“母子立法”模式的优势看

“母子立法”模式, 也称之为“一法统驭多法”模式, 法与法之间存在明显的隶属关系。这种立法模式的好处主要有:首先, 有利于对社会保障立法进行整体、全面、系统的规划和完善, 从而推进我国社会保障法制建设科学合理地发展;其次, 有利于通过社会保障基本法的统帅作用, 克服社会保障法系统内部之间的冲突与矛盾, 以实现系统内的整体协调和平衡发展;再次, 有利于社会保障法作为一个独立的法律部门在我国形成和发展, 从而推进我国社会保障法理论的繁荣与发达。

另外, 母子立法模式也符合国际劳工局对各国社会保障法制建设的总体要求, 国际劳工局在《展望21世纪:社会保障的发展》中曾经建议将“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来”, 这也符合社会保障立法日趋成熟的发展轨迹。但必须强调的一点是, 选择“母子立法”模式, 并不意味着一定要先制定基本法, 先制定单行法再在条件成熟的情况下制定社会保障基本法, 也是母子立法模式。

基于上述几个方面的理性思考, 笔者认为, 农村社会保障立法应该采取“倒金字塔”形式的“母子立法”模式, 也即“一法统驭多法”模式。这种立法模式与现代社会保障制度比较完备的国家——德国的社会保障立法模式具有相似之处。具体说来, 社会保障立法, 应该包括社会保障基本法, 社会保险法、社会救助法、社会福利法、优抚安置法等具体单项法律, 同时还要制定, 养老保险实施条例, 工伤保险实施条例, 生育保险实施条例, 失业保险实施条例, 医疗保险实施条例等具体法规, 另外, 再加上国家行政机关和地方立法机关制定的部门规章和实施办法等, 来具体调整与管理社会保障具体事务, 使社会保障制度在法治的条件下健康运行。

社会保障立法与管理篇3

当前，我国正处于社会结构深刻变动、利益格局深刻调整的关键时期。胡锦涛总书记多次强调，要加强和创新社会管理，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。作为省级地方国家权力机关，如何在履行宪法和法律赋予的立法职能过程中，对社会管理创新进行呼应，是摆在我们面前一个亟待研究的问题。

党的十七大以来，中央多次提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这一格局明确了党委领导核心的地位，政府社会管理的职能，社会组织协同的功能和公民广泛参与的作用。不难看出，这种“社会管理格局”其实就是一种公共治理模式（参见罗豪才等著：《软法与公共治理》）。公共治理理论是20世纪中后期以来世界范围内公共领域发生深刻变革和公共行政学科发展的产物。公共治理模式具有以下几个特征：一是主体多元化，二是方式多样化，三是过程公开化，四是利益最大化。需要强调的是，公共治理的内在价值在于充分尊重和相信公民社会的自组织和自管理能力，依靠国家与社会、政府与公民的良好合作来进行公共事务管理，在兼顾公益和私益的基礎上实现社会整体利益的最大化，这一点与我们当前强调的以人为本、构建社会主义和谐社会的社会管理目标，是契合一致的。

据此，本文试以公共治理为视角，对如何呼应社会管理创新、推进地方立法民主，作一粗浅探讨。

一、培育地方立法的多元主体

强化地方立法机关构成的多元性。推进地方立法民主，要以地方立法机关组成的民主作为前提。立法机关组成民主，意味着代表选举更加普遍、平等、真实，真正体现人民的意志；选出的代表作为立法机关组成人员，不但要具有代表性特征，更要具有功能性内涵。就代表性特征而言，通过间接选举选出来的代表，要能广泛体现出民族、种族、性别、职业等多方面的代表性，从源头上保证多元利益主体在代表结构中有很好的体现；就功能内涵而言，作为行使立法权的主体，代表要具有一定的法律知识、政治素质、参政议政能力，常委会要增加专业性、学者型专职委员，完善与立法相关专业的委员结构。

培育地方立法的多元参与主体。强调地方立法主体的多元化，并非否定地方人大作为地方立法机关的地位和作用，而是主张在地方立法活动过程中，作为权利主体的个人和组织能以参与主体的身份平等地参与进来。这是公共治理“主体多元化”对地方立法民主的重要启示之一。当下，培育地方立法多元参与主体，应当解决以下几个问题：一要明确参与主体的种类。从社会关系主体的总体构成来看，在地方立法领域，除了地方立法机关这一行使地方立法权的主体之外，其余则是与之相对的权利主体，主要包括个人、组织和利益联盟。二要明确参与主体的范围。如何确定这样的参与范围，需要兼顾充分性和必要性，一则尽可能赋予更多的个人和组织以参与主体资格，二则又要设置某种标准来将这种资格授予那些有必要参与的个人和组织。需要特别指出的是，在培育地方立法的多元参与主体时，要注重引导和量力而行。既要顺应多元利益格局对不断拓展权利的主体参与地方立法广度和深度的需要，增强地方立法的民主性和科学性，同时又要理性估计参与主体的参与意识、参与能力，切合地方实际界定参与主体的范围及其对地方立法的参与范围和程度。

二、推动地方立法活动方式的多样化

扩大立法项目的利益代表性。一要加强调查研究，拓展立法项目征集渠道。立法机关要准确把握经济社会发展对地方立法的客观需要，科学地进行立法决策；充分保障代表行使提法规案的权利，创造条件支持他们提出成熟的具有广泛代表性的法规案；不断扩大立法项目征集源头，公开向社会征集立法项目。二要发挥立法综合机构的主导作用，建立科学的项目论证机制。要对项目征集到规划、计划编制进行统筹安排，为相关利益主体提供利益博弈的开放式平台，使确定的立法项目有多元利益代表性。

增强法规起草的民主性。一是拓宽法规案的起草渠道。打破由政府主导法规起草权的局面，强化人大各专门委员会、人大常委会各工作委员会的法规起草职能，充分引入专家、学者的力量，多建立像地方立法咨询专家库这样的智囊组织，切实拓宽法规起草渠道，增加参与起草人员的广泛性和代表性。对部分专业性、技术性较强的地方性法规，可以通过立法招标等形式，有偿委托给高校、科研机构、社会组织、学术团体等组织进行起草。建立起草回避制度，杜绝法规起草过程中的部门利益影响。二是改革和完善法规草案的论证制度。要改变过去只重领导意见与利益相关部门意见的局面，充分考虑利益关联群体的广泛性和利益诉求的真切性，通过调查、听证、座谈等形式，使有利益关联的参与主体能够参与到法规草案的论证过程中来，保证他们的诉求得到反映，利益得到合理反馈。

增进法规审议的合意与共识。首先，充分发挥联组会议和全体会议的审议作用。不断推进联组审议、全体审议的规范化、制度化，从制度上保证组成人员有交换意见、充分沟通的渠道，有效避免组成人员之间的信息不对称，有利于集思广益、达成共识。其次，建立规范的审议意见沟通机制。在统一审议法规草案时，对数量较多、较为分散的不同意见，应全面完整地反映出来。对没有采纳的重要意见，应向提出意见的组成人员进行沟通说明，并在主任会议听取审议修改情况时予以说明。对一些争议较大、涉及利害关系的重要分歧意见，一时难以断定，可以建议暂不进行表决，会后再进行调研论证，确保不发生“多数人的专权”。再次，建立地方性法规草案修正案制度。可以借鉴国外立法程序中对有不同意见的条款提出修正案的普遍做法，最大限度地吸收常委会组成人员的审议意见，充分发挥其作为立法主体的职能作用，有效解决法规草案审议过程中重大意见分歧。

三、扩大地方立法过程的公开性

建立地方立法公开制度。笼统地讲，立法公开就是“立法程序的每一阶段、每一步骤及其阶段性都应当以社会外界看得见的方式进行，向社会公开，公众有权知悉并取得立法的有关资料和信息”（毕可志：《论建立和完善立法公开制度》）。除法律法规有特别规定应当保密的外，应当公开所有便于公众对地方立法全面了解的资料和信息，既要包括立法依据、背景资料、拟立法案的主要问题等实体内容，也要包括公众参与的途径和方式等程序内容。要注重借鉴国外立法公开的先进经验，结合地方立法实际，不断提高公众对地方立法的可接受性、易参与性。在公开方式上要多样化，充分发挥广电、报纸、网络等媒介的作用；在公开内容上要全面，不仅要有法规草案本身的内容，还要有相关的文书档案等；在公开环节上要按阶段逐步公开，注意立项、起草、审议、表决等不同阶段的特点，选择合适的公开方式。

增强立法机关对参与主体的互动与回应。在地方立法活动过程中，应通过召开听证会、座谈会等形式，邀请相关参与主体参与到立法活动中来。立法机关以普通主体的身份，充分陈述所要听证、座谈事项的全面、真实信息；参与主体以平等的身份对自己所关心的事项进行询问、提出合理的意见与建议，确保在互动过程中，能发出自己所代表利益群体的真实声音。通过充分沟通、协商，立法机关与参与主体“各取所需”，多作换位思考，尽可能增加认同、促进共识。目前，立法机关“注重”吸纳参与主体对地方立法活动的参与，但并不重视参与之后对其合理意见、建议的处理，使参与主体与地方立法机关的互动往往流于一种形式，使参与主体对地方立法民主失去信任，影响了地方立法的效果。立法机关要切实改变“作秀”的心态，重视对参与主体所提意见、建议的处理与回应，不断激发他们参与的热情，进而支持地方性法规的实施。

四、构建促进社会整体利益最大化的地方立法机制

地方立法民主的最高境界，是各立法主体（包括立法权行使主体和立法参与主体）在广泛、充分地沟通、协商基础上达成合意，将这种合意通过一定的技术、形式固化为地方性法规，进而约束、调节多元利益主体的利益诉求，促进社会实现建立在内部平衡机制上的和谐状态。这个过程其实已经隐含了两层意思，一层是各立法主体都以平等的身份进行博弈，另一层是立法机关既是这博弈过程中的一个普通的主体，又以所行使的立法权这一公权为后盾，成为主导、协调整个立法活动的“掌舵者”。

在利益日趋多元化的形势下，各利益主体在参与地方立法过程中，不可避免地会产生利益冲突，地方立法就成了平衡、保护各方利益的最后一道屏障。因此，建立一种什么样的利益平衡机制，就成了关键。在地方立法过程中，各参与方力量有悬殊，博弈的过程不能依靠各方的自觉。强势方会千方百计保全自己的利益，弱势方也会不甘示弱，这样一来，利益矛盾就有激化的危险。立法机关应当找准“掌舵者”的角色定位，充分发挥主导作用，运用有形之手对立法过程进行适当的调控，根据地方立法“自由与秩序、公平与效率辩证统一”的价值取向，积极协调、平衡各方利益，实现民意汇集与社会治理目标的和谐统一。

（作者单位：江苏省人大常委会办公厅综合处）

谁在为农民工社会保障立法篇4

李凌云

农民工是具有农村居民身份而在城镇从事工资性收入的劳动者，他们是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突的客观结果。农民工的社会保障也是中国社会转型时期面临的一大课题。从对农民工一味的管理、限制和防范到对其社会保障权的正视和保护，全国及各地的立法者经过了近二十年艰难探索。如今农民工社会保障立法的社会效益已经初步显现，但是依然面临着巨大的挑战。

全国立法实现突围

对于农民工社会保障立法而言无疑具有里程碑式的意义。

从201月1日起，国务院颁布的《工伤保险条例》正式开始实施，它赋予农民工与城镇职工平等地享受工伤保险待遇的权利，这标志着农民工社会保障全国性立法的开端。

在此之前，全国性的社会保障立法虽然层出不穷，但其适用范围均采取对企业进行列举的方式，而未对职工作明确规定。就法理而言，其中应当包括农民工。但是，由于农民工具有不同于城镇劳动者的特殊性，这些立法没有就农民工社会保障的特殊权益作出规定，因而事实上缺乏可操作性。而《工伤保险条例》则采取了直面问题的态度。年6月，劳动和社会保障部发布了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，强调各类用人单位招用的农民工均有享受工伤保险待遇的权利，并对用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区以及对跨省流动的农民工如何享受工伤保险待遇进行了详细规定。工伤保险对农民工来说再也不是一纸空文，而是实实在在的权利。

紧接着，2004年7月，劳动和社会保障部发布了《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》的文件。该文件明确要求各地劳动保障部门，把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。近日，建设部又公布了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，指出有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金。

这一连串的立法行动说明，国家对农民工社会保障权的漠视已经彻底转向积极稳妥、循序渐进的维护，针对农民工的社会保障立法在国家层面上实现突围。

地方立法各领风骚

中国的社会保障毕竟是属地化的，国家的法律法规强烈地依赖于地方的立法与实践。农民工社会保障的地方立法肇始于上世纪九十年代末，进入新世纪后呈现出百花齐放的局面。

“上海模式”是其中一个引人注目的类型。9月1日，上海市政府颁布了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，用人单位全额缴费，外来农民工则享受工伤保险、住院医疗待遇及老年补贴等三项待遇。用人单位向政府指定的商业保险公司投保后，一旦外来民工发生工伤或因病住院时，就能获得相应的保险待遇。用人单位为个人累计缴费每满一年，外来农民工即可获得一份老年补贴凭证，并可在男性满60岁、女性满50岁时，到户籍所在地的商业保险公司约定的机构一次性兑现。截至2004年底，上海市外来从业人员综合保险的参保人数为209.4万，约占全市外来人员的2/3，有9200多人获工伤保险待遇，其中最高一次性享受工伤保险待遇为44.6万元。

同属于“上海模式”的另一个典型是成都。初，成都市出台《非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，要求用人单位按照非城镇户籍从业人员实际收入的14.5%，非城镇户籍从业人员按照本人实际收入的5.5%来缴纳综合社会保险费。这项社保政策也考虑到了与城镇职工社会保险的衔接。在此之前参加了城镇职工社会保险的，可以按规定转为综合保险，而非城镇户籍在转成城镇户籍后，也可以由综合保险转为城镇职工社会保险。

与“上海模式”实行综合保险不同的是“北京模式”，它建立的是专项保险。北京市于8月颁布了《北京市农民工养老保险暂行办法》，要求用人单位必须为农民工办理养老保险手续。规定农民工与用人单位解除劳动关系时，经本人同意，农民工可一次性领取养老金，并终止其养老保险关系。

同属于“北京模式”的还包括深圳、厦门、珠海、广西等地。

20，深圳出台了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，外来人员只要累计缴满的社会养老保险费，并达到退休年龄，就可以像本地户口的员工一样享受按月领取养老金的退休待遇。

厦门市推出了《外来从业人员住院医疗保险暂行管理办法》住院医疗保险费由用人单位按上年度全市社会平均工资总额的4％为外来从业人员缴纳，个人不缴纳。珠海也于年8月颁布了《珠海市外来劳务人员大病医疗保险暂行办法》。

月，广西壮族自治区人民政府通过《失业保险办法》，明确把进城务工的农民工、临时工等纳入社会失业保险范畴，正式享受失业保险待遇，最多可领取24个月失业保险金。农民合同制工人失业后，由失业保险经办机构给其支付一次性生活补助，缴费时间每满1年按当地失业保险金的发放标准发1个月生活补助，最长不超过12个月。进城务工就业的农民按规定缴纳失业保险费的，同样可按规定享受失业保险待遇。

如果说“上海模式”和“北京模式”是面向当地全体农民工建立的社会保障主渠道，那么在此基础之上实行的针对特殊群体的特定风险而实行的商业保险，就成为有益的补充。2004年7月1日起，上海市推出的家政服务综合保险具有社会公益意义的商业保险，年保费为30元，最高赔付额为10万元。如从事家政服务的保姆发生意外伤害身故的，可获最高保险金额。

2004年8月1日起，北京市建委出台了《北京市施工人员意外伤害保险办法（试行）》，要求建设单位将保险费全额交付施工单位，施工单位（总承包单位）依法为施工现场的施工作业人员和工程管理人员办理施工人员意外伤害保险。保险以工程项目或单项工程为单位投保，保险期限自建设工程开工之日起至竣工验收合格之日为止。办法出台以后新开工的项目，施工单位必须办理施工人员意外伤害保险，否则到建委也办不了开工证。

浅谈推进社会组织立法论文篇5

党的十八届四中全会提出，“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。”截至年底，全国共有社会组织54.7 万个，其中社会团体28.9 万个，基金会3549 个，民办非企业单位25.5 万个，社会组织在法治社会建设中发挥着越来越重要的作用。加强社会组织立法是激发社会组织活力，推进社会治理体制、创新法律制度建设的重要举措。

目前，现行的法人分类难以涵盖所有社会组织。企业法人和非企业法人是我国法人的基本分类，非企业法人又包括机关法人、事业单位法人和社会团体法人。依据法人分类，社会组织只能划归社会团体法人。但是，一旦涉及基金会，则会发现其与社会团体法人存在明显区别。例如在成立基础上，基金会以从事公益事业为目的的捐赠财产为基础，而社会团体法人以会员为基础;在设立人数上，基金会可以由一人设立，而社会团体法人对成员人数存在严格要求。在司法实践中，仍然存在仅以社会组织从事经营活动来判断社会组织行为违法的情形。禁止社会组织从事经营活动，将使得社会组织难以生存，更谈不上健康发展。社会组织营利与否的判断标准，不应是社会组织是否从事经营活动，而应是经营所得如何分配。只有社会团体将其经营所得分配给会员时，才能认定社会团体违反法律禁止性规定，从事了营利性经营活动。

社会保障立法与管理篇6

关于印发〘黑岗乡开展〖中国共产党党员权利保障条例〗

执行情况立法调研的实施方案〙的通知

各村、场支部：

现将〘黑岗乡开展〖中国共产党党员权利保障条例〗执行情况立法调研的实施方案的通知〙印发给你们，请结合实际，认真抓好落实。

中共黑岗乡委员会

2011年12月3日

主题词：条例调研方案通知中共黑岗乡委员会2011年12月3日印发

共印10份

〘黑岗乡开展〖中国共产党党员权利保障条例〗

执行情况立法调研的实施方案〙的通知

各村、场支部：

按照上级相关文件要求，中共黑岗乡委员会决定在全乡开展〘中国共产党党员权利保障条例〙(以下简称〘条例〙)执行情况立法调研工作。为确保按时保质完成任务，按照县纪委要求，现就我乡开展〘条例〙执行情况立法调研工作的有关事项通知如下：

一、调研目的（一）通过对〘条例〙贯彻实施情况的调查研究，了解〘条例〙实施后取得的成效，总结分析〘条例〙实施的经验和不足，为进一步贯彻落实〘条例〙提供借鉴。

（二）通过对〘条例〙贯彻实施情况的调查研究，分析〘条例〙中各项制度设计的合理性、可操作性、针对性及存在的问题，总结立法工作经验，为中央修订完善〘条例〙和制定配套规定提出意见和建议。

（三）通过对〘条例〙贯彻实施情况的调查研究，进一步促进〘条例〙的深入学习和贯彻落实，充分保障党员权利，进一步发展党内民主，促进我乡的基层组织建设和民主法治建设。

二、调研内容及方式

（一）〘条例〙实施的效果

1．〘条例〙贯彻落实的基本情况、取得的主要经验和存在的主要问题。

2.党员、党组织对〘条例〙的了解程度以及依据〘条例〙维护党员权利的情况等。

3．各单位制定配套措施的情况。

（二）〘条例〙的立法技术情况

1．〘条例〙设立的制度是否科学合理。

2．〘条例〙与其他党内法规有无矛盾冲突。

（三）对〘条例〙贯彻实施的意见和建议

（四）对〘条例〙修订完善的意见和建议

三、调研方式

（一）准备阶段（12月1日-5日）

各支部要成立专门的活动小组，细致研究调研方案，并搜集有关〘条例〙贯彻实施的材料，印制调查问卷，落实座谈和访谈对象，做好调研准备。要采取多种形式，组织党员干部系统学习〘条例〙及相关配套制度，以便在问卷、座谈、访谈中提出建设性意见。

（二）调研阶段（2011年12月6日-2012年1月31日）

各支部要按照提纲确定的步骤，采取专题调研、召开座谈会、实地考察、问卷调查以及分析统计侵犯党员权利案件、信访、申诉等方式开展调研工作，全面了解掌握本单位部门贯彻执行条例的有关情况，充分听取党员干部对贯彻落实及修改完善〘条例〙的意见和建议。

（三）总结分析阶段（2012年2月1日-2012年2月29日）

各支部要及时把相关的调研材料上报给乡党委，乡党委根据调研情况，起草〘条例〙执行情况立法调研报告。

四、具体要求

（一）请各单位结合当前的具体工作，加大对条例的学习宣传，确保条例在党员中的知晓率。

（二）〘条例〙执行情况立法调研工作仅限于在党内一定范围内进行，原则上不对外宣传，不邀请专家学者参与。

（三）执行情况立法调研旨在了解〘条例〙贯彻实施情况及存在的问

题，不对涉及党员权利保障的案件处理情况予以评价和直接纠正，不接受有关党员权利保障的信访和申诉。在立法调研中遇见的问题，请及时与乡党委办公室联系。

五、领导组织

为保证此次调研活动达到预期目的、取得预期效果，乡党委成立了专门的领导组织。

组长：张鹤

副组长：贾承志

成员：魏波

张颖

白景微

浅析中医药立法名称与中医药管理篇7

1 中医药名称的历史沿革

1.1 历史上对中医药的称谓

中医药虽然在我国已经有了几千年的历史,但“中医药”这一名称的出现却只能追溯到近代。一方面,在西方医学还没有传入我国以前,我国只有一种医学体系,即中国传统医学,因此没有必要进行“西医”、“中医”的区分;另一方面,由于中医药本身有很深的文化积淀,其中渗透着很多人文因素,因此在中医药的发展过程中出现了许多有特殊意义的称谓来代替“中医药”的使用。

据考证,关于中医药的第一个称谓是“岐黄”。这个称谓来源于中医药最早的医学典籍《黄帝内经》。因为该书主要内容是黄帝和岐伯对于医术的讨论,因此《黄帝内经》也被称为“岐黄之术”,“岐黄”也就成为了中医药的别名。

第二个中医药的称谓是“青囊”。这个称谓的来历与三国时期的名医华佗有关。相传华佗因为得罪曹操被判杀头之罪,在行刑前为报答一个狱吏的“酒肉侍奉”之恩,就将自己的医书装在一个青囊中交给他,从此人们就称医术为“青囊”。

第三个中医药的称谓叫“杏林”。据传三国时期有一位叫董奉的名医,他为病人看病分文不取,但却有个特殊的要求:“轻症被治愈者种一棵杏树,大病重病被治愈者种五棵杏树。”数年之后,董奉的家门口就被种满了杏树,而“杏林”也就成为中医药的别名。

第四个中医药的称谓是“悬壶”,而这个称谓的来历极具浪漫主义的色彩。相传东汉时期在河南汝阳有个叫费长房的人,一天他看到街上有个卖药的老者,老者拄着的竹竿上有个葫芦。在天黑后这位老者竟跳进了这个葫芦中。费长房之后就拜这位长者为师,学成之后就悬壶行医。从此医者腰间挂着的与诊所前悬挂着的葫芦就成了医术的代名词,“悬壶”也成了中医药的别称[2]。

1.2 “中医药”的由来

“中医药”作为我国本土医药的代名词出现其实年代并不久远,始于清朝末年。它是作为与“西方医学”相对应的概念而产生的。在近代以前,我国传统社会中的国外因素很少。但鸦片战争打开了国门,从此以后大量的西方因素涌入。为了便于区分,从那时起我国的政界与学术界把我国本土固有的学术体系称之为“中学”,而把国外传入的学术体系称之为“西学”。而与之相对应,起源于我国的医学就被称为“中医”,而从西方传入的医学就被称为“西医”。因此“中医”与“西医”的划分更多的是以地理和文化作为依据的。这一点也可以从我国现行的《现代汉语大词典》中得到例证。大词典中对“中医”的解释为:“中国固有的医学。”而对“西医”的解释为:“从欧美各国传入中国的医学。”[2]

据考证,1832年英国东印度公司的医生郭枢雷在一份报告中第一次使用了“中医师”的概念。尔后“中医”的概念开始普及,“中华医学”、“国医”、“华医”等概念也陆续出现。到了十九世纪末期,“中医”已经成为和“西医”相对应的概念,在民间得到了广泛接受。到了1936年,国民政府颁布了《中医条例》,这标志着“中医”的概念在法律上也得到了真正确认。从此“中医药”的称谓得到了民间和政府的广泛接受。

2 中医药立法名称分歧的原因

目前学界对中医药立法名称确定的分歧很大。究其原因,主要是学者对我国本土医药的相关概念的认识并不相同。

有学者基于中医药与中国传统文化关系,认为我国中医药基本法的名称应定为《传统医药法》。中医药有着极其浓厚的传统文化背景,一方面,关于中医药的起源就有很多富含我国传统文化因素的传说,例如“神农尝百草”“岐黄之术”等;另一方面,中医药的预防、诊断和治疗所依赖的理论和方法也渗透着传统文化因素,例如阴阳五行理论、四气五味、脏象学说等。因此中医药的产生与发展都离不开中国的传统文化,学者们认为将中医药立法名称定为《传统医药法》是贴切的。

而也有一些学者站在民族平等和保障民族医药平等发展的角度,认为我国中医药基本法的名称应定为《中医药、民族医药与民间医药法》。持这种观点的学者多是。虽然目前中医药得到了全世界越来越多人的认可,但是目前广为人知的仍然是狭义的中医药,即汉族医药,而其他民族的医药以及民间医药的知名度,与汉族医药不能同日而语。基于此,很多民族平等的倡导者们建议将中医药立法名称定为《中医药、民族医药和民间医药法》,用以保证少数民族医药、民间医药同汉族医药的平衡发展。

还有的学者认为,把《中医药法》作为我国中医药基本法的名称就很贴切。他们认为“中医药”其实就可以理解为“中华医药”或者是“中国医药”的简称。从文化与历史角度,“中医药”完全可以阐明中医药产生与发展的传统文化背景;从内容上看,“中医药”也可以囊括汉族医药、少数民族医药和民间医药。基于这样的理由,学者们认为中医药立法名称应定为《中医药法》。笔者也赞同这种观点。

3 将立法名称定为《中医药法》的必要性

3.1 “传统医药”不能体现中医药的不断发展

虽然目前以“传统医药”作为中医药等非主流医药学代名词的做法在世界范围内已经十分通行,但笔者认为这个概念并不能体现中医药的真正发展状况。“传统医药”的称谓把中医药局限在一个停滞不前的状态,否认了中医药不断发展的事实。WHO制定的《传统医学研究和评价方法指导总则》中对“传统医学”的概念定义为:“传统医学是在维护健康以及预防、诊断、改善或治疗身心疾病方面使用的种种以不同文化所特有的无论可解释与否的理论、信仰和经验为基础的知识、技能和实践的总和。”[3]我国也有学者认为:“传统医药是一个非正规性的流传于乡间的医药知识体系的总称,它是一种知识,也是一种技艺,是一种实务的操作统称。”[4]从以上的定义可以看出,国际和国内都没有承认“传统医药”是一门不断发展的医学,这显然不符合中医药发展的真实状况。例如著名科学家屠呦呦等发明的青蒿素就是对晋代葛洪《备急时后方》记载内容的挖掘,而青蒿素的发明挽救了全球上百万人的生命。因此,中医药在每个时期都有医家对它的修正与创新,现已经过了古代、近代和现代等阶段。“传统医药”的内涵显然不能把这些修正与创新包含其中。相比之下,“中医药”的概念却可以涵盖其发展的全部阶段,因此更符合实际情况。而且国际上普遍把“传统医药”作为与“现代医药”相对的概念,如果硬把中医药与“传统医药”等同,从文义上看,似乎中医药就不是现代的、陈旧的,显然有贬低中医药地位之嫌。因此笔者认为,将基本法的名称定为《传统医药法》的合理性是值得商榷的。

3.2 将“民族医药”与“中医药”并列会引发一系列不良问题

立法名称应当追求言简意赅,把中医药基本法的名称定为《中医药、民族医药和民间医药法》显然过于冗长。“中医药”其实就是“中华医药”或者“中国医药”的简称,其内涵已经把汉族医药、民族医药和民间医药囊括其中。相比之下,《中医药法》显然比《中医药、民族医药和民间医药法》更加简洁。其次,汉族医药和少数民族医药有着千丝万缕的联系,例如汉族医学中的五行学说,藏族医学中的三元素学说,蒙古族医学中的“三邪”学说就有很多互通之处。如果将它们看作一个整体研究,互通有无,取长补短,显然更能促进中国医药学术的整体繁荣。而且,许多少数民族医药并没有完善的医药理论,有的甚至还没有形成体系。在这种情况下,一味追求“名义”上的平等,而忽略其相关性,其必然会阻碍中国医药学术整体的融合与发展。再次,“民族医药”和“中医药”之间不是并列的关系。从文义上看,“中医药”是“中国医药”或“中华医药”的简称,其含义已经包括了“民族医药”。如果把两者硬性并列,不利于国家和民族的和谐,甚至可能引发一系列社会问题。综合上述原因,笔者认为将立法名称定为《中医药、民族医药和民间医药法》并不合适。

3.3 “大中医药”的称谓已经普及且深入人心

目前从整个世界的范围来看,“大中医药”的称谓已经十分普及。例如香港在1997年通过的法案就叫做《中医药条例》,而2000年澳大利亚维多利亚州通过的世界上第一部中医注册法案也被命名为《中医注册条例》[5],随后世界各国的相关法律也多以中医药称呼中国的传统医药。更为值得注意的是,国际上目前在对我国中医药的翻译也开始慢慢转变。从以前的Traditional Chinese Medicine(中国传统医药),到现在的日益频繁使用的Chinese Medicine(中医药),这些改变也从侧面反映了国外对“大中医药”的认可。例如北京中医药大学的英文名也已经改为Beijing University of Chinese Medicine[6],这说明“大中医药”的概念已经逐步得到了世界的共识。若将中医药基本法定为其他名称,反而会造成全世界范围内中医药相关概念的混乱,进而阻碍中医药的国际化进程。鉴于此,笔者认为盲目的篡改中医药称谓是不合适的,继续使用“中医药”作为现今的立法名称是明智之举。

4 立法名称与中医药管理

4.1 立法名称与中医药管理的关系

中医药立法名称的确定对中医药管理的意义重大。一方面,从法律的本质上看,法律与国家政策相比,更具有稳定性。从某种意义上说,法律就是国家政策的固化。因此,中医药立法名称的确定,意味着我国对中医药管理的相关方法和规范的确定,而且这些方法、规范具有稳定性,在一定时间内不会改变。另一方面,立法名称确定了该部法律的保护对象。为了让中医药基本法对中医药进行全面的保护与促进,对中医药立法名称的清晰界定具有其必要性。理清中医药、汉族医药、民族医药和民间医药之间的关系,给基本法一个科学的名称,可以为中医药管理扫除许多障碍。

4.2 立法名称对中医药管理的促进与推动

我国现阶段的中医药管理并没有对汉族医药、民族医药和民间医药进行严格区分。《中医药条例》的第三十八条第二款中就规定:“民族医药的管理参照本条例执行。”而将立法名称定为《中医药法》也是符合现阶段我国中医药管理实情的做法。笔者认为现阶段不严格区分汉族医药、民族医药和民间医药,并不是立法者与管理者的疏忽,其实是有意为之。一方面,目前中医药在全世界范围内还是非主流医学,即便是作为中医药发源地的我国,中医药的地位也远不及西医。因此,汉族医药、民族医药和民间医药都是国家要扶持的对象。在中医药的管理中,如果国家对不同民族的医药区别对待,制定不同的政策,颁布不同的法律,势必会造成管理力量的分散。而统一立法管理模式可以在“求同存异”的背景下“集中力量办大事”,其效果自然优于分别立法管理模式。更为重要的是,与其他民族的医药相比,汉族医药具有更为完整的理论体系。在管理经验方面,其他民族医药更是不能与汉族医药同日而语。少数民族医药现阶段的管理与立法完全需要借鉴汉族医药的相关经验,这显然更加符合少数民族医药发展的实情。因此,将基本法的名称定为《中医药法》可以对中医药进行有效管理,同时促进汉族医药与少数民族医药之间的交流,推动中医药的整体繁荣。

4.3 立法名称确定后中医药管理的前瞻

《中医药法》作为基本法的名称,可以透露出中医药立法者与管理者对中医药管理的理念,中医药的发展也进入了新阶段。首先,《中医药法》对中医药的范围有了更为清晰的界定。从时间角度看,传统医药与对传统医药的革新都是我国中医药管理的扶持对象。从地域角度看,汉族医药、民族医药和民间医药都在中医药管理的范围之中。可以想象,在《中医药法》颁布之后,中医药古籍的发掘、中医药的创新以及汉族医药、民族医药和民间医药等多个维度都会出现繁荣发展的情景。其次,《中医药法》也体现了现阶段我国中医药发展的实情。在西医成为世界主流医学的今天,中医药的管理模式必须具有统一性。统一性的发展模式可以让各民族医药可以互通有无,在经验上相互借鉴。届时,汉族医药以及其他民族医药都能完善其理论体系,实现中医药的整体繁荣。中医药的管理也将进入一个新纪元。

5 结论

综合中医药的历史发展、民族间融合和国际社会的认可度等方面可知,“中医药”并不是我国本土医药的与生俱来的概念,它是伴随着近代以来“西学”的传入,为了与“西方医学”相区别而产生的“新生名词”。“中医药”产生之初就已经彰显了我国本土医药的地理及文化特征。而且与“传统医药”相比,“中医药”更能够展示我国本土医学不断发展的特性,更加契合中医药的本质特征。与“中医药、民族医药和民间医药”相比,“中医药”更加言简意赅,同时有助于各民族医药的交流与融合,实现中医药学的整体学术繁荣,也更有利于实现社会的稳定和谐。“大中医药”的概念已经深入人心,且已对全世界产生了很大影响,盲目的改变只会阻碍中医药的国际化进程。同时为了符合各民族医药的真正利益,真正实现各民族医药的平等发展。更为重要的是,就中医药现阶段的发展实情,统一的立法管理模式显然更加符合各民族医药发展的实际利益。笔者认为,在其他民族医药在其体系得到更加完善之前,可以借鉴汉族医药的相关管理经验,参照汉族医药的立法管理模式。待少数民族医药体系相对完善后,再出台相应的单行法,这样显然更加符合少数民族医药的发展状况,真正实现各民族医药的平等发展。而在现阶段的立法名称应该定为《中医药法》,如果分歧争议过大,也可以考虑以《中医药法》为名,而将民族医药的依法管理列入参照执行条款。这种折中的办法兼顾了中医药与民族医药、民间医药的不同特色与发展阶段,可能是较为理想的办法。综合上述的理由,笔者认为《中医药法》作为立法名称符合我国现阶段中医药管理的现实要求,也是现今中医药立法名称的唯一选择。

参考文献

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住房保障立法进退篇8

在2008年10月，曾被列入十一届全国人大常委会五年立法规划的是《住房保障法》。近4年间，《住房保障法》草案几经修改，已形成底稿、内部讨论稿、专家建议稿、征求意见稿等四五个版本。

由法“降格”为条例的缘由是什么？对政府责任的约束力是否会相应打折？这些焦点问题近期在业内一直不断讨论。

《财经国家周刊》记者调查发现，目前改为制定条例，主要有三方面的主客观原因：一是牵扯部门责任、利益众多，尤其是在土地、资金拨付方式上，住建部“担心做不了其他部门的主”；二是对于住房保障法的适用范围，住建部官员与课题组专家也存有分歧，前者倾向于“保基本”，后者则倾向于“保全部”；三是在立法进行的4年间，全国住房保障建设骤然提速，“立法进程跟不上形势变化”，因而有人提出“目前立法条件不成熟，应先出台条例”。

利益敏感区

一位参与立法的核心人士告诉《财经国家周刊》记者，《住房保障法》几易其稿，其中大部分被删内容涉及土地、资金和政府责任的条款。这些内容既是法律起草的技术难点，也是利益协调的敏感区域。

4月17日，上述知情人士向记者展示了一份据称是接近《住房保障法》草案最终版本的草案。在这份草案中，对保障范围和标准、保障性住房的供应、保障性住房的配租和配售、保障性住房的管理和退出、金融和财税支持、法律责任等方面都有相关规定。

供应方面，规定土地部门要制定保障性住房土地供应的年度规划、近期规划和中期规划，向社会公布。并且土地纳入计划前要进行三通一平，熟地供应。同时，保障性住房不能集中建设，要保障有公共交通等基础设施和公共配套。

政府责任方面，要求人大进行监督，在政府工作报告里要有相关情况阐述。并且要实行政绩考核，达不到就不合格。不合格要实施行政问责，如果怠于行使就追究行政责任。

金融和财税支持方面，要求各地要编制基本住房保障规划并列入国民经济社会发展规划，支出纳入各地财政预算体系，由住建部来主管。

问题是“土地平整的钱谁出？当然是要国土资源部门自己搞定。基础设施配套的钱谁来支付？当然是地方政府。地方政府不愿出钱，中央应该出一些钱，但又不知道该怎么出，该给谁？”上述人士透露，这些问题没有搞清楚，是立法的最大难点。住房和城乡建设部还曾担心一旦依据上述条款立法，还可能会引发各种纠纷。

即便是在住建部内部，立法意见也没有形成共识。

曾参与讨论起草《住房保障法》专家建议稿的北京大学房地产法研究中心主任楼建波介绍，目前我国在保障房管理方面经验尚不成熟，这也是《住房保障法》搁浅的一个原因。“如果‘十二五’期间3600万套保障房建设都完成，全国就差不多有5000万套保障房，那个时候重点就是‘管理’，包括分配、运营和退出。而政府恰恰在这方面经验不足。”

有专家曾提出，《住房保障法》作为一部利益牵涉面甚广的大法，其立法非住建部一个部门所能驾驭，应该上升到由国务院法制办公室或者全国人大法工委牵头起草。

而住建部政策研究中心房地产处处长赵路兴对此的回应是：对于专业性比综合性更强的法律，由主管业务部门起草更为合适。因为主管部门起草的法律草案也会递交到国务院法制办，由他们下发各部委和地方政府去协调意见。

由于一些敏感的利益纠葛无法平衡，知情人认为，住建部考虑到一己之力难以权衡驾驭多部门利益和责任，草案即使上交也可能会在“征求意见”阶段受到其他部门反对。因此还不如改出条例。

条例执行效力几何

专家介绍，从法“降格”为条例，出台时间会相对较快。但在执行效力上，“条例”作为部门规章的效力将不比法律。

北京大学房地产法研究中心主任楼建波表示，预计“条例”会在此前已经成型的《住房保障法》草案的基础上进行删减。

《财经国家周刊》了解到，实际上早在2007年讨论立法之初，住建部就曾设想先出台《基本住房保障条例》。但后因全国两会代表、委员不断呼吁，中央高层对住房保障立法高度重视，才决定“一步到位”起草《住房保障法》。

2008年，住建部曾分别委托深圳房地产研究所和北大、清华法学专家做国内外理论和实践双重研究借鉴。前者搜集和吸取国内各地地方条例精髓，后者参阅境外14个国家和地区的住房保障制度。研究团队阵容强大，动用国内外上百名专家。并且在2010年全国两会期间，被列入国务院2010年立法计划。

一位不愿具名的《住房保障法》起草专家认为，《住房保障法》考察、研讨等工作已经做了“无数遍”。

依照惯例，条例中的条款都是一些管理性的、运营性的规定，此前出台的相关文件已经多有包括。按道理来讲，条例的相关规定，地方政府应该按规定实施，但在“条例效力难出部门”的现实状况下，必须跨部门的去实施约束。

“而跨部门之间的协调，必须通过大法来实现，住建部没办法去约束其他部门。”上述专家认为，出台法律难度太大，但难度不大立法又没意义。条例侧重的是基础性的政策，法律位阶比较窄。

住房保障立法降格为条例，可能将削弱对地方政府落实责任的考核力度。曾于2010年联名30余位全国人大代表将《住房保障法草案建议稿》移交两会的全国人大代表、律师迟夙生，接受《财经国家周刊》记者采访时表示，条例是行政规定，比法律更加具有灵活性及自由度，地方政府执行中容易操控。但当问题出现时，难于追究地方政府的责任。

核心问题如何约定

当前，在保障性住房建设热潮中，一些地方政府倾向于能带来商业开发收益的旧城区改造、城中村改造项目；甚至有些地方为了获取廉租房补贴资金，推倒好的房子建廉租房，然后再违规卖掉以双重获利。在专家看来，这些失当行为，均与法的缺位有关。

而对于此前曾抱有参建保障房预期的民营房地产企业来说，立法搁浅也是一个政策利空消息。“我们最期待的，是政策能明示保障房建设的拿地、融资以及税费优惠鼓励方案。现在估计是看不到了。”一位不便具名的房地产上市公司副总裁说。

据了解，受制于持续限购调控，当前诸多面临商品房开发压力的房地产企业，大都颇为关注住房保障的立法工作，“甚至有企业愿意出高价请立法组专家去讲课。”知情人透露，这些房企大都对保障房政策趋势较为关心，希望能够尽早熟悉“游戏规则”，找到保障房的盈利模式。

北京一家大型房企的负责人在接受《财经国家周刊》采访时表示：“我们都想快点看到相关政策规定。公租房怎么定位？利用企业自有用地、集体土地建设公租房在法律上能否承认？融资政策如何限定？会享受哪些政策补贴？政府责任如何限定？”

上述房企负责人说，当前很多房地产企业在商品房市场限购、限贷的调控下，都有意愿投入能够获取贷款支持的保障房领域。但目前投资保障房建设还存在政策不明带来的“风险”，比如地方政府在保障房的回购上一再展期。据悉，中冶、首开等大型房企承担的保障房建设都存在政府不能如期回购的问题。

对于社会公众而言，希望通过住房保障立法以提升保障标准，实现“居者有其屋”。而上述未具名的专家认为，条例最大的用途可能是“对社会大众违法违规行为的约束”。

为了减轻住房保障立法层次下降的影响，多位业内专家对于正在起草中的《基本住房保障条例》给出了建议。

刚刚出版《住房保障法律制度研究》一书的中国政法大学博士生导师、首都经贸大学法学院长符启林认为，条例需要明确保障性住房建设主体、资金来源、补偿方式、质量落实、如何分配、如何流通、如何退出以及政府责任等内容。

亚太城市房地产业协会会长谢逸枫建议，条例必须明确保障性住房的类型、住房租赁补贴政策以及土地、财政、税收与金融支持政策。

清华大学法学院副教授王洪亮建议，条例起草时要与现在的廉租房、经济适用房、包括即将要制定的公租房管理条例的内容分开。一是明确政府的职责，以及如何落实这些责任。二是明确保障房的分配标准，是按照人、居住面积、家庭结构，还是经济收入？三是明确保障房的融资渠道。

王洪亮认为，通过上述内容的约定，可以降低当前各地出现的保障房骗租、骗购等骗保问题，也可以明确房地产企业关心的保障房定位、融资政策等关键问题。