怀柔区土地利用总体规划（通用8篇）
修 编 说 明
根据市国土资源和房屋管理局关于修编区、县土地利用总体规划的要求，为合理调整怀柔区土地利用规划，加强对土地利用的宏观控制和管理，2003年以来，区房屋土地管理局与技术承担单位—中国土地勘测规划院规划所，会同区政府有关部门和各镇、乡，在深入调查研究、广泛征求意见、多次协调的基础上，历时半年，编制完成《怀柔区土地利用总体规划（2001-2010年）》(以下简称《规划》)，现就《规划》修编情况及有关问题说明如下。
一、怀柔区基本概况 1.自然条件
怀柔区位于北京市的北部。北与河北省丰宁、滦平为邻，东与密云县相接，南与顺义区接壤，西南靠昌平区，西与延庆县和河北省赤城毗连。辖12个镇2个乡，共287个村民委员会。南北长约90公里，东西宽最宽约37公里，最窄处11公里，土地总面积212262.1公顷（318.39万亩）。
怀柔区地处燕山南麓，地势北高南低，地形地貌复杂，境内多山，为首都北京的天然屏障。山体主要由中生代燕山期花岗岩类侵入体和保罗系火山沉积岩构成，局部山地出露太古界变质岩、元古界和古生界的沉积岩。平原区主要为晚更新世以来的洪冲积物。土壤以山地棕壤、山地褐土、普通褐土和潮土为主。棕壤一般分布在海拔800米以上的山地，褐土分布最广，面积最大，主要分布在低山、河谷和平原农业区。南部平原土壤肥沃，适宜种植。
辖区地处暖温带大陆性季风气候区，冬夏长，春秋短。冬季受西伯利亚冷空气控制，盛行西北风，寒冷少雪；夏季受海洋性气团影响，多吹偏南风，暖热湿润；春季干旱多风；秋季天高气爽。年平均气温6—12℃，年日照总时数2748—2878小时，无霜期140—200天。年降水量470—850毫米，区域分布差异明显。自然灾害主要有旱灾、洪灾、雹灾、风灾、虫灾、泥石流和地震。造成灾害较严重的是大风、冰雹、暴雨山洪和干旱。
境内多河富水，水资源充沛，有潮白河、白河、怀河等多条4级以上河流，大部分属潮白河水系。域内修建水库17座，其中怀柔水库为大型水库。京密引水渠、大水峪干渠、北台上东、西干渠、向阳渠等骨干渠道和众多田间沟渠纵横交错，构成全区的水利网络。同时因地处北京工业区上游，污染少，植被净化能力强，水质好，是首都的重要水源地和水资源保护区。
区内天然植被属暖温带落叶阔叶林带。山区现存植被多为次生林、灌丛和草本植物组成的群落。植物种类有77科，228属，387种，其中经济植物有151种。矿产资源丰富，种类繁多，共有22类30多种，已探明开采的18种，90个矿点。主要有金、铜、铁、铅、锌、钼等金属矿；莹石、砂石、大理岩、花岗岩、熔剂灰岩、草木炭等非金属矿。
区内有众多的自然景观和人文景面。自然环境优美，山峰形态各异，且有众多的泉水清潭，奇洞怪石，包括慕田峪长城、红螺寺、雁栖湖、云蒙山等自然与人文景观。2.经济条件
2001年全区常住人口26.52万人，其中农村户籍人口17.88万人，非农村人口8.64万人。有暂住人口2.5万人。全区每平方公里人口密度137人。
2001年，全区实现国内生产总值43.3亿元，比上年增长14.2％，实现人均国内生产总值16395元，比上年增长13.7％。
2001第一产业实现增加值4.2亿元，比上年增长9％，按90年不变价，农业总产值55357万元，其中种植业19522.5万元，林业4965.8万元，牧业24621.7万元；粮食总产量6252.5万公斤，油料总产量481.2万公斤，干鲜果品产量达45212吨。第二产业实现增加值23.5亿元，比上年增长15.3％，其中实现工业增加值19.45亿元，建筑业增加值4.08亿元，工业总产值达109亿元，工业产品销售收入95.53亿元，实现工业税金3.9亿元。第三产业实现增加值15.6亿元，比上年增长14.1％。三次产业比重依此为9.7％、54.3％、36.0％。
全区经济总量的增长显著，社会消费品零售额21.4亿元，全年职工平均工资16172元，农民人均纯收入4583元，城乡居民储蓄余额达到37.1亿元，实现地方财政收入4.2亿元，同比增长52.6％。旅游业已成为第三产业的龙头，全区共接待中外游客635.1万人次，创综合收入4.25亿元，比上年分别增长了7.3％和7.4%。
二、土地利用现状 1.土地利用结构及质量 1）耕地
据2000年更新调查数据，2001年全区耕地面积11247.6公顷（16.87万亩），占土地总面积的5.30％。其中灌溉水田87.8公顷（1317.0亩），占耕地面积的0.8％；水浇地7977.6公顷（11.97万亩），占耕地面积的70.9％；旱地面积2648.9公顷（3.97万亩），占耕地面积的23.6％；菜地533.3公顷（0.80万亩），占耕地面积的4.7％。耕地主要分布在平原乡镇，耕地最多的是北房镇，占全区耕地面积的16.23％，最少的是渤海镇，占全区耕地面积的0.20％。根据北京市确定的保护要求，规划划定基本农田面积9200公顷（13.80万亩），占2001年耕地面积的81.8％。
近年来在耕地面积逐步减少情况下，耕地内部结构得到优化，粮经比基本稳定，耕地总体质量得到提高，单位面积产量基本稳定，为农业产业结构调整奠定坚实的物质基础。
2）园地
2001年全区园地面积15237.4公顷（22.86万亩），占全区土地总面积的7.2％，全部为果园面积。水果生产主要以苹果、梨、桃、红果为主，果园单位平均产量为2525.8公斤/公顷（168.4公斤/亩）。近几年，全区的园地面积、果品产量、单位平均产量均有较大幅度增长，园地集约化经营水平在不断提高，果树新品种的推广普及已取得良好的社会和经济效益。3）林地
2001年全区林地面积129095.4公顷（193.64万亩），占土地总面积的60.80％。其中有林地面积61294.5公顷（91.94万亩），占林地面积的47.5％；灌木林面积39913.90公顷（59.87万亩），占林地面积的30.9％；疏林地面积26479.1公顷（39.72万亩），占林地面积的20.5％；未成林造林地面积617.1公顷（0.93万亩），占林地面积的0.5％；迹地面积19.4公顷（0.03万亩）；苗圃面积771.4公顷（1.16万亩），占林地总面积的0.6％。全区林地面积最大的是喇叭沟门乡，占林地面积的18.81％，最小的是庙城镇，占林地面积的0.31％。
全区十分重视林地的管理与保护，首先划定原始森林保护区，云蒙山自然风景区等保护现有森林资源，其次对工程建设中占用林地的项目严格把关，并对森林资源的补充及后续管理做出硬性规定，从而使有林地面积大幅增加，森林覆盖率逐年提高，林业建设向更深的层次转化，改善林相结构，提高经济林比重，增加农民收入，提高林地经济效益，使林业生产已步入良性循环道路。
4）牧草地
2001年全区牧草地面积仅5.3公顷（80亩），全部为天然草地，随着农业结构调整的深入，畜牧业生产越来越受到重视，今后需统筹规划，因地制宜，积极发展人工草场和加强集约化经营，提高草场生产能力，促进草地资源的合理开发利用。
5）居民点及工矿用地
2001年全区居民点及工矿用地9417.4公顷（14.13万亩），占土地总面积的4.40％。其中城镇用地1352.6公顷（2.03万亩），占居民点及工矿用地面积的14.4％；村庄用地3790.4公顷（5.69万亩），占40.2％；独立工矿用地3356.9公顷（5.04万亩），占35.6％；特殊用地917.5公顷（1.38万亩），占9.7％。
独立工矿用地中，工业建筑用地占独立工矿用地面积的70.35％，主要是以工业区的形式存在；农业建筑用地占独立工矿用地面积的5.74％，以养殖场及养殖小区为主；其它建筑用地占独立工矿用地面积的23.91％，包括仓库、学校和企事业单位等的用地。特殊用地中，军事用地占特殊用地面积的38.0％；旅游用地占特殊用地面积的60.0％。
近年来全区城镇用地和人均城镇用地呈快速增加的趋势，主要原因一是怀柔卫星城、杨宋镇、北房镇等小城镇试点建设工作力度逐年加大，城镇建设在内部用地结构调整合理基础上逐年向外扩展；二是怀柔区经济发展速度较快，人民生活水平与收入逐年提高，客观上要求住房建设加快步伐，而住房选址多为外延扩展，使城镇用地面积增加。全区农村人均居民点用地为212平方米，高于国家规定标准，造成这种情况的原因一是历史形成的村庄用地偏大，二是由于经济、分户等原因，盖了新房而又不能拆旧房，致使村庄用地不断扩大土地利用率偏低，浪费现象较普遍。
6）交通用地
2001年全区交通用地2140.1公顷（3.21万亩），占土地总面积的1.0％。其中铁路用地263.9公顷（0.40万亩），占交通用地面积的12.3％；公路用地792.9公顷（1.19万亩），占37.1％；农村道路1083.3公顷（1.62万亩），占50.6％。
近几年交通运输事业发展迅速，京承、大秦、京通3条铁路穿越区境南部，京沈公路斜贯区境东南，京加公路纵贯区境南北，乡间公路硬化工作进展顺利，交通用地逐年增加。主要问题是山区公路等级较低，质量差；平原地区公路标准偏低，损坏比较严重；旅游专用道路建设未能与旅游业的快速发展相配套，制约了旅游业的发展。
7）水域
2001年水域用地面积5912.1公顷（8.87万亩），占土地总面积的2.80％。其中河流水面2653.3公顷（3.98万亩），占水域面积的44.9％；水库水面1409.4公顷（2.11万亩），占23.8％；坑塘水面357.4公顷（0.54万亩），占6％；苇地3.2公顷（47亩），0.1％；滩涂848.2公顷（1.27万亩），占1.20％；沟渠456.7公顷（0.69万亩），占7.7％；水工建筑物183.9公顷（0.28万亩），占0.31％。
水域中有潮白河、白河、怀河等17条4级以上河流水面以及滩涂用地；域内水库17座，怀柔水库为大型水库，北台上、大水峪、沙峪口、红螺镇等水库为中小型水库；京密引水渠、大水峪干渠、北台上东、西干渠、向阳渠等骨干渠道和众多田间沟渠构成全区的水利网络。
8）未利用土地
2001年全区未利用土地面积39206.8公顷（58.81万亩），占土地总面积的18.5％。其中荒草地面积37547.9公顷（56.32万亩），占未利用土地的95.8％；沙地14.2公顷（213亩）；裸岩石砾地1640.5公顷（2.45万亩），占未利用土地面积的4.2％；田坎4.2公顷（63亩）。未利用土地的开发利用应在科学论证的基础上，进行适度开发，增加土地利用率。2．土地利用特点
1）非农业建设用地增长较快
近年来怀柔经济发展比较快，城镇建设用地按照规划逐年增长；通过建立工业开发区和工业小区促进了工业生产向规模化和现代化的发展；不断建设完善旅游服务设施，加快了旅游业的发展；新建铁路、高速公路和环城乡公路并改造原有道路网络，使交通等基础设施状况大为改观；所有这些也使非农业建设占用土地速度逐年加快。据土地更新调查，2001年全区非农业建设用地，已占土地总面积的5.75％，增长速度较快。
2）土地资源类型多样,农业用地潜力较大
全区地貌类型以山地丘陵为主，耕地资源数量不多，但土地资源类型多样，农地利用多种多样。有适于集约经营综合条件、位于优势的平原类型农用地，也有后备资源较为丰富的丘陵山区农用地，适宜发展林业和牧业，土地级差效益明显，农业土地利用的潜力巨大。3）土地利用率和利用效益较高
2001年全区土地利用率达到81.13％。耕地中灌溉水田、水浇地、菜地占耕地总面积的76.4％；果园面积基本稳定，总产量与单位面积产量大幅提高；绿化造林成活率较高，林地中有林地和疏林地占林地面积的68.0％，木材蓄积量高，森林覆盖率大，在林业用地中，以栗树为主的经济林发展迅速，取得良好的经济效益和生态效益。
4）耕地后备资源有限，开发难度较大
全区未利用土地占土地总面积的18.5％。虽然其中荒草地占未利用土地的95.8％，但荒草地大部分集中在山区半山区，地理地形条件差，且土地开发后质量较差。开垦为耕地的难度较大，经过开发整理大部分适宜发展林果业，因此，今后增加耕地重点应着眼于已利用农地的整理及平原地区的后备资源开发。
3．土地利用中存在的问题
1）耕地持续减少，人地矛盾日益突出
耕地减少的原因主要是：由于经济发展基础较好地区，小城镇规划建设步伐逐年加快，征用其周围的耕地数量较大；工业小区规模向外扩展速度加快，出现了圈而未用现象，浪费了一些耕地；本区旅游资源丰富，为发展旅游业要增加旅游服务设施建设用地，占用部分村庄和山区的平地和耕地。
2）农用地利用结构与布局尚需调整
耕地中的中低产田面积约占总耕地面积的70％左右；园地面积增加的乡镇主要集中在平原地区，且主要以占耕建园为主，未坚持“上山、下滩、占边、进沟”的原则；林地面积较大，但部分乡镇灌木林、疏林地面积所占比重较大，木材蓄积量小，林业中经济林比重较小，未取得可观的经济效益；河流及水库蓄水量较大，可利用水面较多，但水产业发展缓慢，收益低。3）非农业建设用地集约化程度较低
近几年来，由于小城镇建设及工业小区迅速发展，加快了非农业建设用地的增长速度。但与此同时，浪费现象也不断出现。部分工业小区内部空闲地约占工业小区总用地面积的20--40％。非农业建设用地宽打宽用，早征晚用现象比较严重。城镇建设部分未严格按规划用地，布局零乱，建筑容积率偏低。
4）部分地区水土流失及土地污染严重
在山区，还有一部分地区的荒山林草覆盖率很低，水土流失较严重。在平原地区，一些镇村企业环保工程不配套，工业废水、废渣不达标排放，水土污染仍在漫延，生态环境恶化的危机须引起足够的重视。
三、《规划》修编背景与编制过程
1.宏观背景
2000年1月国务院批准了《北京市土地利用总体规划》，同年4月北京市人民政府发出通知，要求各区县依据国务院的批复编制行政辖区范围内的土地利用总体规划，2001年3月，在区国土资源和房屋管理局与技术协作单位的努力下，《怀柔区土地利用总体规划》经市局组织专家评审组和验收组通过评审验收。2002年11月市国土资源和房屋管理局发出通知，按照二次详查数据，修编各区县已通过评审验收的土地利用总体规划，在这样的背景下，怀柔区国土资源和房屋管理局会同技术承担单位，合作开展全区土地利用总体规划编制工作。
2.《规划》修编过程
1）前期准备
《规划》编制工作从2002年12月着手准备，成立了由副区长王仕龙任组长、区国土资源和房屋管理局局长佘建国任副组长，成员由各有关部门主要领导组成的区土地利用总体规划编制工作领导小组，下设办公室。随后，召开了由政府有关部门、各乡镇主管领导和业务人员参加的规划工作会议和培训会，区国土资源和房屋管理局会同技术承担单位的技术人员组成编制工作小组，一起制定了详细的工作方案和技术方案。
2）调查研究、整理基础资料
规划编制工作小组历时2个多月，全面开展调查研究，先后涉足14个乡、镇和有关部门、单位实地调查、收集资料，以二次详查为基础，有针对性地开展土地利用现状分析、土地供需预测、旅游开发用地规划等研究，随后，对所掌握的规划基础资料和图件进行整理，建立计算机数据处理库和文档。
3）比选规划方案、确定推荐方案
通过对基础资料的分析、归纳以及大量的数据处理，根据所掌握的全区非农建设用地总需求量和土地资源环境保护的要求，按照《北京市土地利用总体规划》下达给怀柔区的各项调控指标，经过具体分析和平衡比较，于2003年1月，编制工作小组提出了全区土地利用规划修编的初步方案。该方案侧重考虑卫星城及小城镇建设用地，工业小区建设用地安排较多，主要指标是：非农建设新增用地总量控制在9000公顷(11.1万亩)，其中占用耕地2120公顷(3.18万亩)，2010年耕地保有量12000公顷(18.0万亩)。由于该方案与市国土资源和房屋管理局有关部门下达的指标有一定的差距，超出下达的规划指标较多，不符合要求，因此又进行新的方案研究。
在进一步研究的基础上大家认识到，未来9年是全面加快现代化、工业化和生态环境建设的时期，形势发展要求规划应有一定的超前性，不能拘泥于现状，于是编制工作小组在一个一个地研究卫星城及小城镇、工业建设项目和基础设施建设用地规模时，本着实事求是、从严掌握的精神，对一些重点项目和地区考虑留有一定余地，但对其他镇、村建设用地一般不多考虑。由此确定规划期内全区非农建设新增用地总量控制为7374公顷(11.06万亩)，其中占用耕地1881公顷(2.82万亩)，2010年耕地保有量12430公顷(18.65万亩)，基本农田保护区9200公顷（13.8万亩），此方案既服从了上级规划的指令性调控指标，又基本满足了全区经济发展战略的用地需求，既符合国家有关法规，又符合怀柔的实际，作为推荐方案形成《规划（送审稿）》方案上报审批。
四、《规划》指导思想、依据和任务
1.指导思想
修编指导思想上主要是坚持“发展是硬道理”和可持续发展的思想，并突出两点：一符合《土地管理法》等国家法规政策要求，符合《北京市土地利用总体规划》，贯彻执行可持续发展战略要求；二从实际出发，以怀柔区全面建设小康社会、率先基本实现现代化、基本建成京北一流的国际、国内会议中心和旅游观光度假胜地的部署，统筹规划，合理安排各类发展用地，为实现怀柔区经济社会发展十年规划提供用地保障。
2.主要依据
1）国家有关法律法规和政策，其中主要是《土地管理法》、《城市规划法》。
2）北京市有关法规及相关规划，主要是《北京市城市总体规划》、《北京市土地利用总体规划》等。
3）《怀柔区国民经济和社会发展“十五”计划》、《怀柔卫星城总体规划》及政府有关部门和乡镇发展规划等。
4）怀柔区2001年土地利用全面更新调查数据和图件。
3.《规划》主要任务
1）根据本区土地资源的特点和上级规划要求，确定全区土地利用规划目标，落实建设用地指标，统筹安排各类用地；
2）合理调整土地利用结构，确定土地开发整理任务；
3）划定土地利用分区，确定土地用途管制规则； 4）将土地利用规划指标分解落实到各乡镇；
5）制定实施规划的政策措施。
五、《规划》主要成果
1.主件
1）《怀柔区土地利用总体规划(2001—2010年)》规划文本
2）《怀柔区土地利用总体规划(2001—2010年)》规划说明
3）《怀柔区土地利用总体规划图》(1 : 50000)
4）《怀柔区土地利用现状图(2001年)》(1 : 50000)
5）《怀柔区14个乡镇土地利用总体规划(2001—2010年)》规划文本
6)《怀柔区14个乡镇土地利用规划图》(1:10000--1:20000)
7)《怀柔区乡镇土地利用现状图(2001年)》(1 : 10000--1:20000)
2.附件
1)专题研究报告：《怀柔区土地利用现状分析研究》
2)专题研究报告：《怀柔区土地利用需求量预测研究》
3)专题研究报告：《怀柔区土地利用战略研究》
4)专题研究报告：《怀柔区旅游发展用地研究》
5)土地利用总体规划修编技术工作报告
6)上述成果的计算机软盘、光盘
五、关于《规划》重点内容的说明 1.落实保护耕地的指标
《北京市土地利用总体规划》下达给怀柔区到2010年耕地保有量指标是12200公顷(18.3万亩),其中划定基本农田9200公顷（13.8万亩），开发整理新增耕地3200公顷(4.8万亩),落实这些指标是贯彻基本国策的要求，是编制本规划的基本原则，为此《规划》要按照“开源”和“节流”并举的方针，一方面严格控制各项建设占用耕地，另一方面强化土地开发整理，经调查预测和反复协调，积极落实了保护耕地的指标。其中规划划定基本农田面积占耕地保有量指标的75.4％，这是从全市的角度出发，根据不同地区的不同情况安排给怀柔的任务量，而对于全北京市来讲，保证全市基本农田保护面积不低于耕地保有量的80％，是应当完成的法定任务。
对于规划期间农业结构调整使用耕地的，要按照国土资源部和农业部有关政策文件的规定办理，不安排占用耕地的指标。非农建设占用耕地的，均安排占用耕地指标，但要按照国家规定实行“占补平衡”政策，占多少补多少。
2.统筹安排非农建设用地
非农建设用地包括城镇居民点用地、工业开发区、工业小区及基础设施用地、交通用地、旅游开发用地等。市土地利用总体规划下达给怀柔区到2010年建设占用耕地指标是1200公顷（1.80万亩）。规划按照以下原则处理指标的使用：（1）从严控制建设占用耕地；（2）确保重点建设用地需求；（3）优先考虑近期（2005年前）的用地需求；（4）新增建设用地应充分挖掘现有潜力。由于怀柔区未来10年发展定位和战略目标是，全区将按照全面建设小康社会、率先基本实现现代化的方针，实施怀柔区经济结构优化升级，形成符合区域功能特色要求的产业结构和生态经济体系，全面提高人民生活水平；国内生产总值突破100亿元，年均递增10％左右，因此建设用地需求量相应加大，市土地利用总体规划下达的建设占用耕地指标1200公顷是远远不够的。经多次研究、协调，规划确定全区非农建设新增用地占用耕地面积控制在1881公顷(2.82万亩)，其中使用规划指标1200公顷，依靠建设用地整理、复垦置换取得指标681公顷。3． 积极保护和改善土地生态环境
《规划》的主要目标之一是改善土地利用的生态环境，土地利用结构和布局的调整，特别是土地开发，要以保护和改善生态环境为前提。
1）现有林地作为生态保护林区进行特别保护，加大荒坡和滩涂地绿化造林，《规划》新增园地2269公顷、林地4173公顷，安排一批建设旅游观光林果园区，改善山区生态林保护区,使全区林木覆盖率和绿化率继续有所提高。
2）通过产业结构调整，土地用途管制规则的落实，促进土地资源的合理、集约利用，进一步开展小流域水土流失治理，综合整治平原地区水土污染，使规划提出的土地生态环境保护工作得到全面实施。
4．提出《规划》的实施措施
《规划》的生命力在于实施，为此，从实施的需要提出一系列包括法律、经济、行政及技术手段在内的具体实施措施：要制定《怀柔区土地利用总体规划实施办法》，使《规划》的实施有法可依、有章可循；要编制土地利用计划，把规划目标按年分解落实；要完善规划管理体系，加强建设用地的规划预审工作；要建立和实行诸项制度，包括土地用途管制制度，领导目标责任制、规划公告制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度、监督检查制度等；要进一步落实土地开发、整理、复垦措施，建立土地利用专项基金；要推进土地使用制度改革，运用经济手段和市场机制促进土地资源的合理配置；七是要运用计算机等先进技术手段，对《规划》实施进行动态监测和跟踪管理，为《规划》的全面实施提供技术保障。
六、若干问题的说明
1.关于土地分类和基础数据
本次修编仍然采用《土地管理法》中明确的土地分类法，即土地首先分成农用地、建设用地、未利用地三大类，其中农用地包括耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面等；建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿企业用地、交通和水利设施用地、旅游设施用地及军事用地等；未利用地指农用地和建设用地以外的土地。在三大类之下按土地利用现状调查规程，再分一级类八大类，二级类四十六类。
各类土地面积基础数据统一采用北京市2001年更新调查数据。目前土地行政管理部门掌握的土地详查分类面积数，与有关部门自己掌握的部门用地数据有一定差距，其原因，有的是用地分类标准的差异所致；有的是沿用过去的老数据，未能按变化及时更新；也有的主要是因为统计口径、统计方法不一致的问题，如“城镇用地”，土地管理部门与城市建设、规划部门的口径不一样。
2.关于土地用途分区
划分土地用途分区主要是为土地用途管制提供依据。土地利用分区按照土地基本用途的不同，以土地适宜性为基础，考虑到保护、利用和可持续发展的要求而划定。《规划》划定了8个土地利用分区，其中以农用为基本用途的有3个，即基本农田保护区、林业用地区和一般农地区。以非农建设为基本用途的分区有4个，即城镇建设用地区、村镇建设用地区、工业用地区和风景旅游用地区。规划城镇建设用地区指卫星城和建制镇市政设施较完善的中心区（现状和规划建设用地）；村镇建设用地区指村庄、集镇和其附属用地划入乡村用地区；工业用地区是指独立于城镇和村庄之外的工业开发区、科技园区、乡镇工业小区（现状及规划的）等；风景旅游用地区是指按照经批准的旅游开发建设规划将进行开发、建设、保护的特殊用地区域。规划根据怀柔区对于北京水资源保护的重要地位和具体情况，还划定了以资源保护为基本目标的管制分区，即水资源地保护区。
划定的土地用途分区面积，一般都要比该种类土地用途的地类面积略大一些，这是因为土地用途分区内还包含有零星的其他种类用途的地块。土地用途分区划定后，要结合实际制定各分区土地利用管制规则实施细则，进一步明确各分区土地的主导用途和鼓励、限制(或控制)、禁止的用途。3．关于小城镇建设用地和城镇化水平
大力推进小城镇建设发展是目前北京农村经济和社会发展的一个重大举措，按照中共中央、国务院发出《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，“发展小城镇要统一规划，集中用地，做到集约用地和保护耕地。┄┄要采取严格保护耕地的措施，防止乱占耕地。”“对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持。”经国务院批准的《北京市土地利用总体规划》也要求“严格控制村镇建设外延扩大，特别要严格控制村镇建设占用耕地和林地”。
从怀柔区全面建设小康社会的实际出发，《规划》对怀柔作为有一定经济基础的大都市远郊区的城镇化进程和小城镇建设予以了足够的考虑，通过协调有关规划，对卫星城、中心镇、建制镇的发展用地均有所安排，协调城镇规划建设总规模达3560公顷，其中新增用地2210公顷。怀柔卫星城按照人均城镇建设用地120平方米计算（现状怀柔卫星城人均城镇建设用地115.6平方米），可容纳城镇人口规模21.5万人，其他建制镇按照人均城镇建设用地120平方米计算，可容纳城镇人口规模分别为:杨宋镇2.80万人，北房镇2.4万人，桥梓镇1.4万人，怀北镇0.75万人，汤河口镇0.50万人，渤海镇0.42万人，九渡河镇0.42万人，以上城镇人口合计30.0万人，占2010年预测全区规划总人口38万人的79.0%，即全区城镇化水平达到79％左右，与全市2010年城镇化80％的水平相当。实施城镇化战略，全区小城镇建设用地要强调统一规划，统筹建设，加强规划管理，严格按照规划集中、集约用地，积极通过挖潜改造旧镇区，开展迁村并点，村庄用地整理置换，解决小城镇建设用地指标问题。
4.关于非农建设占用耕地指标
市土地利用总体规划下达怀柔区规划期间非农建设占用耕地指标是1200公顷（18000亩），该指标是规划调控的一项核心指标，要严格掌握，不允许突破。但前文述及的经济社会快速发展和建设规模不断扩大的实际情况使我们在从严掌握该指标时，不得不寻找其它办法来弥补指标定量的不足，以促进并保障经济社会快速发展的用地需求。经多次研究、协调，最后确定规划期内全区各项非农建设新增用地规模为7374公顷，其中占用耕地面积控制在1881公顷，这样就超出市级规划指标681公顷，超出的这部分指标占下达指标量的57%。超指标主要原因是卫星城和小城镇建设发展用地需求量较大。对超指标占用的耕地，规划考虑从政策允许的途径上，采用大力推进村庄土地整理、土地复垦方法，获得折抵指标、置换指标来解决问题，再加上经济成本，由此引导非农建设尽可能节约使用土地，尽可能利用荒地、废弃地和闲置土地，在实际工作中尽可能减少超指标占用耕地数量。5.关于土地开发、整理、复垦指标落实情况
根据市级规划下达的土地开发整理新增耕地指标，全区至2010年土地开发整理和复垦增加耕地的任务是3200公顷(4.8万亩)。2003年3月怀柔区土地开发整理专项规划（2002-2010年），通过评审验收，专项规划确定全区土地开发可增加耕地和园地23346亩，土地整理可增加耕地和园地15678亩，土地复垦可增加耕地和园地9230亩，合计可增加耕地和园地48254亩。
依据最新完成的土地开发整理专项规划成果、市级规划下达的土地开发整理新增耕地指标要求和怀柔区土地资源保护、利用的实际情况，本规划确定规划期内，全区土地开发整理增加耕地2383公顷(3.57万亩)，其中耕地、园地整理可增加耕地473.3公顷(0.71万亩)，未利用土地开发增加耕地1865公顷(2.86万亩)，由于耕地、园地整理增加耕地在土地利用结构调整平衡表和规划图上难以表达，因此耕地、园地整理增加耕地数量体现在未利用地开发的数量中。因此本规划确定的全区土地开发整理增加耕地数量比市级规划下达的指标少了817公顷(1.23万亩)。这也说明在切实保护好土地资源环境的条件下，根据土地的适宜性实施开发规划，后备资源是有限的，不能进行过度开发。
规划期内通过村庄整理增加耕地511.6公顷(0.77万亩)，土地复垦，可增加耕地169.3公顷(0.25万亩)，合计680.9公顷(1.02万亩)，按照政策规定，建设用地的整理、复垦增加的耕地，可用于置换建设用地，解决规划建设用地指标不足的问题。
由于未利用土地开发的重点地区是半山区和山前丘陵地带，因此生态环境问题备受关注，本规划强调未利用土地开发必须经科学论证和充分评估，要坚持在保护中开发，在保护中利用，注重生态效益，切忌盲目开发、过度开发。积极鼓励开展土地整理，其中重点是农地整理，按先易后难的原则，对田、水、路、林、村进行综合整治，建设高标准农田，增加耕地有效面积，改善农业生产条件和生态环境。对部分地区的可调整园地、可调整林地和坑塘地，通过整理改为耕地。
6．关于近期规划
近期规划是本规划的重点和重心所在，为同“十五”计划时间上相衔接，近期的时间段改为2001—2005年。近期国家和北京市将加大基础设施投入，加快北京卫星城和试点小城镇的建设，怀柔也不会例外，因此，规划有所偏重地安排了交通、旅游等基础设施和卫星城建设用地，加大了土地整理力度，加强生态环境保护和整治，力争实现耕地总量平衡，生态环境进一步改善。规划安排2001—2005年各项建设新增用地规模和占用耕地量，约占规划期间新增建设用地总量的68%，从而为实现2010年土地利用目标奠定基础。
七、关于《规划》的可行性
《规划》在修编过程中遵循国家有关法律法规、政策和编制原则，努力做到以下基本要求，从而使《规划》具有较好的可行性。
1.基础资料详实可靠
规划有关土地资源利用现状的数据和图件采用土地更新调查的数据和图件，土地分类标准明确、统一，土地基础数据准确。其他采用国民经济统计资料和有关部门、乡镇经最新调查、核实的资料，真实可靠。
2.调查研究扎实
规划在深入进行大量调查基础上，注意有针对性地开展相关课题研究，通过开展土地利用现状分析、土地供需分析、待开发土地资源潜力评价、旅游用地规划等研究，摸清了全区土地利用状况、土地供求情况和资源环境条件，为制订《规划》提供科学依据。
3.注意政策法规和现实的结合
《规划》认真贯彻《土地管理法》及有关政策法规，十分重视保护耕地和改善土地生态环境，同时，围绕怀柔区经济社会发展战略，从实际出发，因地制宜，实事求是，注意原则性和灵活性、局部利益和整体利益的统一。
4.协调充分
在《规划》编制中充分注意与各部门、各乡镇和各专项规划的协调，尤其当规划指标与需求量差距较大时，多次与各方面进行磋商、协调，上下结合，集思广益，尽可能照顾到各方面的利益，使方案达到各方面的基本满意。
5.方法科学、技术手段先进
《规划》编制过程中，采用了定性和定量相结合、外业调查和专题研究相结合、领导决策和专业人员相结合的方法，注重先进技术手段和方法的运用，同时根据大都市郊区的特点和市场经济条件下规划的作用，吸取国内外规划经验，对城镇、村庄、基本农田等采用指标控制和分区控制相结合，对其他各类用地采用分区控制，使规划有一定的“弹性”和应变能力。
6.重点突出，具有可操作性
“吃饭”、“建设”、“环保”在用地上的矛盾是焦点问题，本《规划》修编兼顾保护耕地和控制建设占用耕地这两个重点，合理安排建设用地，注重生态平衡，控制协调各类用地规模，促进各项用地向集约化转变。
为保证《规划》的实施，拟定了一系列切实有效的措施，通过建立和实行各项制度，并通过乡级规划把土地利用规划指标和土地利用分区分解落实，使规划具有较强的操作性。
附件：
怀柔区土地利用总体规划修编领导小组及修编工作小组成员
一、怀柔区土地利用总体规划修编领导小组成员
组长： 张延昆(区政府区长)副组长： 王仕龙(区政府常务副区长)
佘建国(区国土资源和房屋管理局局长)
成员： 徐占明(区农委主任)
吕延发(区计委主任)
焦振华(区市政管委主任)
曹立仓(区建委主任)
董 林(区工业经委主任)
邓连中(区规划局局长)
祝自河(区财政局局长)
朱淑霞(区农业局局长)
赵学恭(区林业局局长)
邢万臣(区水利局局长)
彭兴文(区公路分局局长)
杨振富(区旅游局局长)
规划修编办公室
主任： 纪品良(区国土资源和房屋管理局副局长)成员： 韩维赢（规划科技科科长）康 宁（规划科技科科员）
于昌龙（规划科技科科员）
二、怀柔区土地利用总体规划修编工作小组成员
怀柔区国土资源和房屋管理局参加编制人员
局长： 佘建国(局长)
副局长： 纪品良(副局长)
主要参加人： 韩维赢（规划科技科科长）
康 宁（规划科技科科员）
于昌龙（规划科技科科员）
技术协作单位——中国土地勘测规划院参加编制人员
项目负责人： 萧 霖(土地规划所高级工程师)
主要参加人： 郑伟元(土地利用所所长、高级工程师)
孙永峰(经济所高级工程师)
李玉勤（经济所高级工程师）
1 土地集约利用概念的来源
土地集约利用是针对粗放式土地利用而言的。土地集约利用的概念最早来自于李嘉图等古典经济学家在地租理论中对农业用地的研究。他认为农地集约利用是指在一定面积土地上, 集中投人较多的生产资料和活劳动、使用先进的技术和管理方法, 以求在较小面积土地上获取高额收人的一种农业经营方式。其基本涵义是指增加土地投人, 获得土地最高报酬。
2 落实科学发展观, 正确认识土地宏观调控
以人为本, 全面协调可持续的科学发展观是党中央国务院从国家事业的全局发出的重大战略思想, 是对土地利用总体规划工作的本质要求。坚持科学发展观, 必须正确认识土地宏观调控, 把土地作为国民经济宏观调控的手段之一, 是由我国土地国情、土地供需矛盾和我国经济发展阶段决定的, 土地利用总体规划作为土地宏观调控的基本手段必须引导各业用地, 优化结构, 合理布局, 节约和集约土地资源, 达到由粗放型向集约型利用土地的目标。
3 规划的空间布局上的节约与集约
由于我国规划编制的自上而下指标控制, 在规划编制过程中实际上就是落实上级下达的规划指标, 很少研究各业发展布局问题。从本质上说, 土地利用总体规划是空间规划, 因此布局十分重要, 否则会造成土地资源的浪费。
第一, 农用地布局。根据我国的国情, 今后相当长一个时期内我们还要把保护耕地作为规划的重点和主线, 因此首先就要考虑农用地布局尤其是耕地布局, 这里主要是基本农田布局问题。
第二, 建设用地布局。建设用地布局主要是城镇体系布局, 在规划中, 从统筹区域、统筹城乡的空间均衡理念出发, 使人口、经济、城镇的分布与环境、资源的承载能力相协调, 要考虑那些地方适合扩大城市规模, 适合进一步聚集人口, 那些地方不适合进行大规模开发和建设, 而是需要进行保护和恢复, 甚至疏散人口, 这些问题都需要通过加强发展规划的空间引导和约束功能来予以解决。
4 完善指标控制方法, 确保土地集约利用
为了增加规划的可操作性, 按照“弹性”与“刚性”相结合的原则, 把指标分成强制性指标和指导性指标。我国土地国情, 决定了耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地面积、城镇建设用地规模应是强制性指标, 这些指标直接关系国家粮食安全和经济增长方式由粗放型向集约型的根本转变, 这部分指标需要无条件地实施, 如规划应明确规定在空间上需要进行严格保护和管制、严格禁止开发建设的区域和地段。所谓指导性指标, 主要包括农业结构调整指标 (设施农业、畜禽饲养和养殖水面等农业用地占用耕地指标、生态退耕) 、土地资源生态保护、林木覆盖率等指标等, 这些指标主要是为农业结构调整、生态保护需要, 具体实施是由相关部门实施。这部分指标体现规划的弹性和适应性。这些指标的规模和时序应是指导行动。
5 合理设置土地用途分区, 引导土地集约利用
作为土地宏观调控的基本手段的土地利用总体规划, 在用途分区和管制方面应进行合理引导, 根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和土地置换、土地周转等政策, 建议划中设立村镇建设控制区、城乡建设土地置换区、城镇建设土地周转区, 并相应制定用途管制细则, 深化土地置换、土地周转政策和可操作性。这些土地用途区, 主要作用是鼓励农民居住向中心村、集镇、城镇集中, 引导土地集约利用。
6 建立土地利用总体规划的集约利用评价体系
随着经济建设快速发展, 工业化、城市化进程不断推进, 对土地资源的需求日益增多, 给土地供应带来了较大压力。同时, 中央对各级政府提出了积极运用土地资源进行宏观调控的新任务, 也使经济加快发展的强劲需求和土地资源硬约束的矛盾显得突出。为此必须创新思路, 探索土地管理的长效机制, 保障经济社会可持续发展约束用地关键是合理用地、集约用地。为此要建立一个土地利用可操作的量化标准指标, 主要包括土地的投入强度、单位面积土地产出强度等方面规定。
7 调整规划编制主体, 适应土地集约利用的要求
根据《中华人民共和国土地管理法》规定, 各级人民政府编制规划, 但由于地方政府既是土地利益的主体, 又是规划的主体, 地方利益和中央政府利益取向并不完全一致, 有时存在“上有政策, 下有对策”的现象, 这也是规划受地方领导人为影响的主要原因。
8 研究规划实施机制, 优化规划的实施环境
现行规划实施机制研究不够, 规划编制与管理实施脱节。三分编制, 七分实施。规划编制和实施管理应该是一个统一的整体, 技术和管理的统一。规划的编制本身不是目的, 关键是发挥规划的调控和引导作用。要采取法律和行政手段, 合理运用各项经济政策, 确保各类规划的实施。
8.1 强化耕地保护的经济机制
调整建设用地占用耕地与利用原有建设用地的成本比例, 形成“优惠挖潜”和“高价外延”的两个政策价格, 提高耕地占用成本, 引导城镇建设利用非耕地资源和挖掘现有用地潜力。
8.2 调整土地收益分配办法
土地既是宝贵的资源又是有很大价值的资产。为了解决一些市、县为获取高额土地收益不惜大量处置耕地问题, 必须改进目前实行的不加区别地把占用耕地和利用原有建设用地的土地收益全额留给地方政府的做法。
9 建立政策性土地金融体系来合理引导土地集约利用
关键词：土地利用；总体规划；实施评价
中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2014）-08-10-1
土地一直作为人们赖以生存的基础，千百年来被人民不断的开垦，如今，人口增多，土地紧缺，成为当下非常严峻的问题，可行的就是对土地进行合理化的应用，均衡化的发展和实施。
1 土地利用总体规划的含义及内容
土地利用总体规划就是指国家从长远的利益出发，全局考虑，以全部土地作为对象，对土地的利用、整改、开发、保护等方面进行合理化的安排。城市、村庄等建设用地，以及能源、水利、军事项目等国家发展用地，都属于土地利用规划的范畴。土地利用总体规划的内容包括很多，有土地利用现状分析，土地供给量预测，土地利用结构与布局调整以及土地规划目标、任务和实施措施等。由此可见，土地利用总体规划非常重要，是关系着土地能否合理利用的基础。
2 土地利用总体规划的组成
土地利用总体规划的组成如下：现行规划实施情况评估；规划目标的确定；土地利用结构、布局、分区等方案的确立；土地利用形式与背景分析以及土地规划实施的保障措施等，其涵盖的内容非常全面，涉及到土地利用总体规划在实际操作中遇到的不同需求。
3 土地利用总体规划中存在的问题
3.1 土地利用总体规划审批不严谨
由于城市化的发展速度过快，导致土地日益紧张，现有的土地已经远远不足以满足人们的需要，此时，就会发生一些土地规划审批不严格的问题。例如，有些城镇对投资方的用地审批宽松，导致很多土地被超出规划范围，过度使用；个别人员为了一己私利，以权谋私，实际审批的土地远远大于原有的规划内容，超出国家规定。这些情况大大影响了国家对于土地规划的总体策略。
3.2 规划偏离实际
国家对于土地利用总体规划是一个大的方向，是一个指引方针，根据这个方针，土地规划部门应该合理利用土地进行建设。而当下，有些地区，土地规划部门经常发生规划设计图纸与实际操作不符的情况，差别较大，乃至影响土地利用的总体规划，导致土地利用率低下。
3.3 土地规划实施影响耕地
我国是一个农业大国，耕地占据着非常大的面积，而当下，有的地方过于注重经济设施的建设发展，忽略耕地的意义，在土地规划方面，减少农民耕地，改为建筑设施，导致耕地变少，农民收入减少，严重地影响了当地人民的生活水平。
3.4 土地规划影响环境
环境直接影响着人民的生活质量，而土地的规划或多或少会对环境造成影响。有的地区过度开采土地，砍伐植被，破坏环境，大力兴建工程项目，导致当地环境受损；还有的地方土地规划选取的地域不合理，影响人民日常生活的同时，又带来环境的损害，严重的还会影响当地的气候条件。
4 如何解决土地利用总体规划实施中的问题
对于土地规划审批不严谨的问题，国家已经出台了相关的文件，要求土地规划部门严格按照国家规定执行，同时作为土地规划部门，应该对土地与经济建设进行合理化的分析，不能盲目的为了求发展而浪费土地资源，要严于律己，不能贪图私利，要合理制定土地的规划，使当地的经济健康发展。
对于土地规划偏离实际的问题，作为土地规划部门，必须要配以专业的工作人员，严格规划图纸，不能忽视图纸的重要性，要切合实际，根据当地的人文环境和土地情况，合理分配，综合规划，只有这样，才能让土地利用最大化，使得城市建设与土地利用总体规划协同发展，共同进步。
对于土地利用总体规划实施影响耕地的问题，土地规划部门必须要充分满足耕地的需求，不能盲目的减少耕地，只求经济发展，不求农业发展；与此同时，也不能过度的将土地全部变为耕地，让城市变为农业城市，二者都不能过度利用，必须合理规划土地，在保证农民有地种，农业合理发展的同时，再考虑土地对经济建设的规划，只有这样，才能让土地规划得到实际的应用。
对于土地规划影响环境的问题，作为土地规划部门，要充分将环境因素考虑进去，在做规划的时候，根据当地环境气候条件，合理设计，在不破坏环境的同时，保证土地的利用率，为当地的各项发展做出贡献。
5 结语
只有土地利用总体规划得到合理的实施，均衡的分配使用土地，不断完善土地的法律法规，提高土地利用总体规划的科学性，持续性，才能让国家发展得更迅速，更富强。
参考文献
[1] 夏春云.土地利用规划实施评价与实施保障研究[D].南京农业大学，2011.
[2] 周也奇.县级土地利用总体规划实施评价研究[D].西南大学，2013.
第一章 土地利用面临的形势
第一节 土地利用现状
──农用地特别是耕地保护得到强化，非农建设占用耕地规模逐步下降。
──建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会各项事业发展的必要用地。
──土地整理复垦开发力度加大，总体上实现了建设占用耕地的占补平衡。
──国土综合整治稳步推进，土地生态环境逐步改善。
土地利用总体规划的有效实施，促进了国家粮食安全和国民经济平稳较快发展，缓解了生态环境破坏加剧的趋势。──人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少。
──优质耕地减少和工业用地增长过快。
──建设用地粗放浪费较为突出。
──局部地区土地退化和破坏严重。
──违规违法用地现象屡禁不止。
第二节 机遇与挑战
──农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻。
──建设用地的供需矛盾更加突出。
──统筹协调土地利用的任务相当艰巨。
第二章 指导原则与目标任务
第一节 指导原则
要遵循以下基本原则：
──严格保护耕地
──节约集约用地。
──统筹各业各类用地。
──加强土地生态建设。
第二节 规划目标
──守住１８亿亩耕地红线。
──保障科学发展的建设用地。
──土地利用结构得到优化。
──土地整理复垦开发全面推进。
──土地生态保护和建设取得积极成效
──土地管理在宏观调控中的作用明显增强。
第三节 主要任务
围绕规划目标，明确以下主要任务：
──以严格保护耕地为前提，统筹安排农用地。
──以推进节约集约用地为重点，提高建设用地保障能力。
──以加强国土综合整治为手段，协调土地利用与生态建设。
──以优化结构布局为途径，统筹区域土地利用。
──以落实共同责任为基础，完善规划实施保障措施。
第三章 保护和合理利用农用地
第一节 严格控制耕地流失
严格控制非农建设占用耕地。
严格禁止擅自实施生态退耕。
第二节 加大补充耕地力度
严格执行建设占用耕地补偿制度。
积极开展工矿废弃地复垦。
适度开发宜耕后备土地。
第三节 加强基本农田保护
稳定基本农田数量和质量。、加强基本农田建设。
第四节 强化耕地质量建设
加大耕地管护力度。
确保补充耕地质量。
第五节 统筹安排其他农用地
提高园地利用效益。
严格保护林地。
推进牧草地综合整治。
合理安排畜禽养殖用地。
第四章 节约集约利用建设用地
第一节 严格控制建设用地规模
严格控制新增建设用地规模。
加大存量建设用地挖潜力度。
积极拓展建设用地新空间。
第二节 优化配置城镇工矿用地
控制城镇工矿用地过快扩张。
优化工矿用地结构和布局。
引导城镇用地内部结构调整。
第三节 整合规范农村建设用地
积极支持新农村建设。
加强农村宅基地管理。
稳步推进农村建设用地整治。
第四节 保障必要基础设施用地
保障能源产业用地。
统筹安排交通用地
合理安排水利设施用地。
加强矿产资源勘查开发用地管理。
第五节 加强建设用地空间管制
实行城乡建设用地扩展边界控制。
落实城乡建设用地空间管制制度。
完善建设项目用地前期论证制度。
第五章 协调土地利用与生态建设
第一节 加强基础性生态用地保护
严格保护基础性生态用地。具有重要生态功能的耕地、园地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全国土地面积的比例保持在７５％以上。
构建生态良好的土地利用格局。
第二节 加大土地生态环境整治力度
巩固生态退耕成果。
恢复工矿废弃地生态功能。
加强退化土地防治。
第三节 因地制宜改善土地生态环境
快速城镇化地区，平原农业地区，要把严格保护耕地特别是基本农田放在土地利用的优先地位，加强基本农田建设，山地丘陵地区，要大力推进国土综合整治，严格控制非农建设活动，积极防治地质灾害。
能源矿产资源开发地区，要坚持资源开发与环境保护相协调，禁止向严重污染环境的开发项目提供用地。
第六章 统筹区域土地利用
第一节 明确区域土地利用方向
第二节 实施差别化的区域土地利用政策
根据资源环境承载能力、土地利用现状和开发潜力，统筹考虑未来我国人口分布大力推进优化开发区域土地利用转型。严控建设用地增量，积极盘活建设用地存量，鼓励土地利用模式和方式创新，促进优化开发区域经济发展方式转变和产业结构升级，促进国家竞争力的提升。
有效保障重点开发区域集聚人口及经济的用地需求。
切实发挥限制开发区域土地对国家生态安全的基础屏障作用。
第三节 加强省级土地利用调控
根据各土地利用分区的调控方向和差别化的区域土地利用政策，综合经济社会发展水平、发展趋势、资源环境条件、土地利用现状和潜力等因素，分别确定各省、自治区、直辖市的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设占用耕地规模等土地利用约束性指标，以及园地面积、林地面积、牧草地面积等预期性指标（详见附表１－６），强化省级政府的土地利用调控责任。
第七章 规划实施保障措施
加强规划对土地利用的整体控制，健全规划实施管理制度，强化经济激励约束措施，完善规划基础建设，确保规划目标的实现。
第一节 加强规划对土地利用的整体控制
落实耕地保护和节约集约用地责任制。
地级和县级土地利用总体规划要突出空间性和结构性，合理调整土地利用结构和布局，重点明确中心城区和城镇建设用地区的范围。乡级土地利用总体规划要提高针对性和操作性，重点将土地用途落实到地块。各地应在土地利用总体规划的控制和指导下，编制土地整理复垦开发等专项规划，落实总体规划。
第二节 健全规划实施管理制度
强化近期规划和计划控制。
严格建设项目用地预审。
加强农用地转用管理。
严格土地利用总体规划修改。
加强规划实施动态监管。
第三节 完善规划实施的利益调节机制
健全耕地保护的经济激励和制约机制。
加大对补充耕地的资金支持力度。
强化节约集约用地的价格调节机制。
第四节 加强规划实施的基础建设
不断提高土地规划的法律地位。
加强土地调查统计和监测评价。
集约利用潜力调查评价。
提高土地规划信息服务水平。
第五节 推进规划民主决策
改进规划工作方式。
一、土地利用总体规划修编的指导思想
本次规划修编以《土地管理法》等有关法律、法规、规章为依据，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和保护耕地”的基本国策，按照党的十六届三中全会精神，全面落实科学发展观和省委“八八战略”，围绕市五届人大三次会议精神和推进率先发展、实现富民强市的战略部署，结合我市社会经济发展实际，坚持以人为本、坚持统筹发展、坚持“三保“主线，正确处理内涵挖潜与外延扩张、全面利益和局部利益、长远利益和当前利益的关系，通过合理配置土地资源，优化土地利用结构，转变土地利用方式，提高土地利用水平，推进社会、经济、环境的协调发展。
本次规划要充分与上一轮规划相衔接，继承和发扬在规划编制、实施中的经验。同时要与时俱进，做到六个“转变”，即规划定位向区域规划转变，工作任务向资源保护和集约利用并重转变，规划方法由指标控制型向空间控制型转变，规划内容由耕地保护研究向综合研究转变，决策方法逐步由领导决策向民主决策转变，规划实施由目标导向型向过程导向型转变。努力使修编后的规划更具科学性、可行性和可操作性，服务于全市社会经济全面、协调、可持续发展。
二、土地利用总体规划修编的原则
总体上要坚持“保护、保障、挖潜和集约利用”的原则。保护就是依法依法保护耕地、保障基本农田、保护农民合法权益；保障，就是千方百计保障我市经济社会发展对建设用地的合理需求；挖潜，就是清理消化闲置土地和盘活存量土地；集约用地，就是努力提高节约、集约利用土地水平。
1、用途管制原则。
土地用途管制是土地利用总体规划的核心。要统筹合理安排各业用地，明确各土地利用区块的用途，严禁随意改变土地用途。用途管制的重点是耕地保护，特别是加强基本农田和标准农田的保护，要立足保护和提高粮食综合生产能力，努力推进耕地保护向数量、质量和生态上并重转变。
根据《绍兴市土地开发整理规划》，进一步加大土地开发整理复垦力度，适度开发宜耕后备土地资源，大力推进农村居民点的撤并和退耕，增加有效耕地面积，确保实现全市耕地占补平衡。
3、合力建设原则。
“工业立市、开放兴市、合力建市”是这几年我市社会经济快速发展的成功经验，也是各项工作的指导方针。土地利用总体规划要按照明确重点，兼顾一般，统筹安排的原则，遵循市场化机制，在全市范围内实现资金和资源的互补和互流，优化土地资源配置。
4、集约用地原则。
一是要加强土地利用水平评价，调查闲置土地情况，制定盘活存量建设用地的措施和方法。二是要研究促进新增建设用地集约利用的政策，完善“双控”指标体系。
5、公众参与原则。
规划编制要充分利用“外脑”，依靠科研单位、专业技术单位和大专院校的技术力量，提高规划编制的客观性、科学性和技术性。在规划编制过程中要广泛征求公众和社会各界的意见和建议，建立相关信息的交流和互动渠道，同时要加大宣传力度，通过听证或公示等手段，完善规划的决策机制和监督机制，努力做到规划“以人为本”、公正透明。
6、三规衔接原则。
土地利用总体规划要正确把握社会经济的发展方向和重点，科学预测用地需求，认真分析土地供应潜力，合理土地资源布局，正确处理“保护”和“保障”的关系，使土地利用总体规划与“十一五“规划、城市总体规划的有机结合。同时土地利用总体规划还要与矿产资源规划、地质灾害防治规划、城镇体系规划等相关规划相衔接。
7、成方成块原则
根据城市发展边界理论，按发展阶段、重要程度和资源供给能力，合理界定城市和开发区的外延扩张边界，开发区块尽量做到成方成块，以利于资源配置、规划实施和耕地保护。
要按照生态绍兴建设的要求，充分考虑“环境容量”和生态承载力，开展土地适宜性评价，进行土地敏感性分析和不确定性分析，减少对生态脆弱地区和地质灾害易发地区的不合理的开发，切实保护生态环境，确保土地的可持续利用。
9、信息化原则。
要建立土地利用总体规划信息系统，利用现代信息技术，进行规划编制、规划审批、规划实施,满足规划要素实时更新、快速统计、共享互动等要求，增加规划科技含量，有效提高规划管理水平和工作效率。
三、土地利用总体规划修编工作计划及时间安排
工作时间总体上按省厅和市政府有关要求安排，即计划在本完成整项工作。如遇国家、省、市相关政策及安排的影响，则作相应的时间调整。
1、健全组织机构。
(1)由市政府统一成立“三规”领导小组。(时间根据市政府安排)
(2)在成立“三规”领导小组后半个月内设置联络员、专家咨询组。
长汀县土地利用总体规划修编中土地利用驱动机制研究
本文将长汀县为研究区域,通过定性的`方法,对长汀县土地利用变化进行深入地分析,探寻土地利用变化规律和其变化驱动因素.结合社会经济方面的资料,提取长汀县土地利用变化驱动因子指标,采用定量分析的方法分析土地利用变化驱动力,建立土地利用变化驱动模型,揭示该研究区域土地利用变化与驱动力的关系,进而指导现实决策.
作 者：林椒 Lin Shu 作者单位：福建省地质测绘院,福建,福州350011刊 名：现代测绘英文刊名：MODERN SURVEYING AND MAPPING年，卷(期)：32(2)分类号：P272关键词：土地利用变化 驱动力 驱动机制 长汀县
关键词：土地利用,总体规划,调整完善,思路
“十三五”时期是我国全面建设成小康社会的决胜阶段, 也是我国经济发展进入新常态后积极推进新型城镇化和生态文明建设的一个“五年时期”。新常态下经济发展的新理念、新趋势, 对国土资源工作提出新的挑战, 对如何发挥土地宏观调控的作用, 实现土地供给侧改革, 增强有效供给能力提出了新要求。
1 经济发展新常态下规划存在的问题
(1) 从耕地保护目标上看, 规划对耕地质量保护与提升重视不够: (1) 优质耕地没有应保尽保。本轮规划为满足城市发展建设用地需求, 减少建设与耕地保护的矛盾, 在城市周边、交通沿线预留了相当的优质耕地未划入基本农田予以保护。尤溪县城市规划区内基本农田面积仅占城市规划区内耕地面积的6.22%, 仍有相当耕地具备划入基本农田的条件。 (2) 没有土壤防治的措施。当前耕地土壤因化肥不合理使用、生活废水、工业废水引起的污染日益严重、不断恶化, 影响农产品的产量和品质, 以及国际竞争能力。规划没有针对当前土壤污染的突出问题提出修复治理、改善土壤环境、提高耕地综合生产能力的措施。因此, 本轮规划对城市周边、交通沿线的优质耕地未予全力保护, 没有对耕地的质的改善与提高提出相应的防治措施, 规划不能起到引领推动农业实现绿色发展的作用。
(2) 从战略目标上看, 规划对自然生态保护体现不够。尤溪县地貌属丘陵山地, 自然资源丰富, 但本轮规划仅将少数的自然保护核心区纳入禁止建设区, 没有将自然生态保护区、江河湖泊生态区、水源涵养区、饮用水保护地以及自然文化遗产地等划入禁止建设区, 全县生态环境安全控制区面积仅占国土面积的0.5%, 基本忽略了生态保护对土地利用的影响。规划缺乏构建生态空间开发利用保护的格局, 没有解决土地利用与生态保护的矛盾, 引导促进人与自然和谐共生。[1]
(3) 从土地供应上看, 土地利用结构不能适应新常态下的经济发展要求。从“十二五”期间尤溪县土地供应统计数据分析, 全县土地供应量中间年份稍大、两头小, 其中2013年土地供应量占“十二五”期间的29.26%, 2015年回落到8.69%。可见随着我国经济增速放缓, 建设用地整体需求量也在下降, 用地与经济发展呈正相关关系。从用地结构上看, 工业用地供应占全县用地供应总量的40.56%, 其中2012年为工业用地高峰期, 占工业用地供应总量的36.89%, 其后逐年下降, 2015年回落到8.99%。住宅和公共管理与公共服务用地, 稳定在13.13~17.84%之间。可见随着经济增速换挡与结构转型, 用地结构也相应发生变化, 工业用地下降幅度较大, 住宅和公共管理与公共服务等用地需求量比较平稳。而本轮规划新增建设用地指标侧重安排用于工业用地, 全县工业园区、集中区新增建设用地指标占全县新增指标的2/3以上, 工业用地的比例偏高, 与经济发展现状不相符。规划需要进一步优化建设用地结构和空间形态, 以适应“十三五”期间经济发展的趋势和结构变化的特点。
2 原因分析
(1) 规划偏重于耕地数量保护和量的占补平衡。为推进城镇化和工业化进程, 满足城市建设需求, 规划编制时将城市周边、交通沿线的相当的耕地作为城市远期发展用地而不划入基本农田, 同时为满足基本农田划保指标要求, 将部分偏远山垅田划入基本农田, 影响基本农田保护质量。在占补平衡方面, 对占用耕地仅要求补充耕地数量相等, 没有强制要求补充耕地质量相当。因此土地利用主要调控指标仅建立数量保护指标体系, 设置耕地保有量、基本农田面积、整理复垦开发补充耕地义务量等数量方面的约束性指标, 没有质量方面的指标。
(2) 规划的自然生态安全理念不足。规划虽然将“生态保育, 维护良好的生态本底, 促进人地协调”写进土地利用战略重点, 但规划主导思想仍是保发展用地, 因此没有很好与林业、水利等部门规划衔接到位, 象征性划定少量生态保护区。规划没有树立绿色发展、循环发展、低碳发展的理念, 与中央提出的加快推进生态文明建设的理念不相适应。[2]
(3) 建设用地指标配置过于集中。规划编制时, 国家实行扩大内需, 以基础设施拉动经济增长, 以房地产建设进一步推进城镇化工业化进程。因此新增城乡建设用地指标, 主要满足工业、商住用地需求, 重点布局到城市规划区内, 尤其安排布局到工业园区内。基础设施指标优先满足交通、能源、水利等重点工程。新村建设等其他用地指标偏少, 造成生产、生活、生态用地结构失衡。[3]
3 对策建议
(1) 增加耕地质量保护目标: (1) 要划定城市周边的基本农田。在充分合理预留“十三五”期间城市新增建设用地空间的基础上, 将城市周边、交通沿线的优质耕地、已建设的高标准农田优先划入永久基本农田, 提升基本农田中优质耕地的比例, 切实保障粮食安全。拟划入的基本农田面积必须达到城市规划区内一般耕地20%以上, 质量要有所提高, 形态优化。 (2) 丰富土地整治的内涵。土地整治要增加提高耕地质量的措施。要突出污染土壤修复与治理, 加强农业面源污染防治, 切实改善土壤环境;加强废弃土地生态和矿区环境恢复治理, 以及重点流域水土综合整治, 改善自然生态环境;加强农村环境整治, 结合增减挂钩村庄整治, 开展农村垃圾、污水等治理, 防止土壤污染, 改善农村人居环境。对建设占用耕地的耕作层进行剥离, 用于中低产田和新开垦耕地培肥地力, 提高耕地生产能力。对新增耕地要进行耕地质量等别评价。通过这些整治修复与耕地层再利用, 以及质量等别评价, 真正实现耕地的质的改善, 提高耕地综合生产能力, 保障农业绿色发展。
(2) 将生态保护纳入规划。规划要与林业、水利、环保等部门的生态环境保护方面的相关规划进行充分衔接, 在现有规划的禁止建设区基础上, 将自然保护区核心区、风景名胜核心区、水源地一级保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动物植物自然栖息地等划入生态环境安全控制区, 划定自然生态保护红线。加强江河湖泊湿地的保护, 划定河岸生态保护蓝线。自然生态保护红线、河岸生态保护蓝线与耕地保护红线共同构成国土资源保护经脉与网络, 管控农用地, 保护山峦、水域、湿地等自然生态用地, 构建新型国土空间规划体系。
(3) 优化建设用地结构和空间形态
(1) 城镇用地:a.要划定城镇开发边界。在与城市总体规划充分衔接的基础上划定城市开发边界, 与永久基本农田和生态保护红线共同形成国土开发格局, 严控城市新区无序扩张, 推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变, 促进串联式、组团式、卫星城式发展。b.新增城乡建设用地指标适当向住宅、公共管理与公共服务用地倾斜。对于三四线城市而言, 经营性房地产有库存没销量, 因此应重点支持保障性住房用地, 支持社会民生, 以及国家扶持的健康和养老、文化、体育、旅游等产业用地, 推进以人为本的新型城镇化建设, 构建科学合理的城镇化宏观布局。
(2) 乡村用地:a.划定乡村居民点管控边界。规划要与最新的乡村规划衔接, 合理安排居民点用地, 规范布局, 保障乡村垃圾污水处理、道路供水建设等基础设施用地, 以及学校、医卫等公共服务设施用地。尚未完成乡村规划编制的, 其乡村用地布局要充分征询村民意见, 经村民代表会或村民小组讨论通过, 使用地布局更加合乎民意, 以便实施。b.支持乡村旅游发展用地。发展乡村旅游是新农村建设的重要组成部分, 要依托乡村生态、文脉资源, 倡导休闲农业、自然生态、文化传承等形式的旅游开发, 保护原有生态系统, 保留乡村古风文韵。新增建设用地指标重点安排纳入《福建省“十三五”旅游业发展专项规划》的重点旅游项目用地, 主要用于旅游接待服务及旅游厕所、停车场地、区间交通等配套设施建设。倡导利用空闲地, 少占耕地。不破坏自然生态环境, 保障自然资源可持续利用。[4]
(3) 工业用地:实行“减量化”政策, 提倡节约集约用地。“十三五”期间是经济增速换挡时期, 要下调过高的工业用地比例, 调整工业内部用地结构, 完善指标配置。对以钢铁纺织化工业为代表的传统产业应以去产能为主, 积极盘活闲置土地, 解决低效利用问题, 合理处置僵尸企业, 化解过剩产能, 促进结构转型。严禁为产能过剩项目提供用地。重点保障以高端制造业和现代服务业为代表的新兴产业用地。三四线城市要满足大众创业、万能创新等新产业、新业态用地需求, 满足物流仓储等“互联网+”带动高技术产业的用地。
4 结束语
综上所述, 本文分析了新常态状况之下土地利用之中存在的相关问题, 并针对中期的规划方向以及对策进行了积极意义的探讨, 以期促进国内土地利用在结构与布局上的优化。与此同时, 本文由于篇幅有限, 各相关问题研究上存在不足之处, 需要进行更深入的研究和总结。
参考文献
[1]夏春云.土地利用规划实施评价与实施保障研究[D].南京农业大学, 2011 (07) 237:246.
[2]赵晓波.中国全要素土地利用效率计量分析[D].辽宁大学, 2013 (09) 377:386.
[3]董祚继.中国现代土地利用规划研究[D].南京农业大学, 2007 (03) 137:156.
关键词：土地资源；土地利用规划；调查
中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-24-95-1
1 土地资源调查与土地利用规划概述
通过土地资源调查和土地利用规划调查能够对一个地域的农业自然资源做出综合评价，从而判断一个地区的自然生产潜力。通过土地资源调查能够更加清晰地了解一个地区的土地资源情况，从而能够更加合理地制定土地资源开发计划，提高资源利用效率。从现代化的发展角度来说，土地资源调查和土地利用规划工作是基础，通过系统化的全面调查，能够明确各项工作的开展进程。从土地资源的开发角度来看，土地资源调查和规划是实现资源优化配置的关键，土地资源调查是多种农业自然资源的综合，也是最终开展土地利用规划的基础和前提。
土地利用规划是土地资源调查的直接应用成果，土地利用规划主要表现在对土地的空间形式、承载方式以及用途等方面综合分析土地的利用目的，从而能够以最佳的结构比例及最佳的组合方式实现土地资源的利用。通过土地资源利用的规划能够增强土地利用的效率，在土地资源的开发利用过程中避免盲目性，从而提高资源利用的效率，使得土地利用规划更加科学合理。行之有效的土地利用规划首先要从国家、集体及个人的实际需要出发，其次是要与当前的社会科技水平和经济发达程度相吻合，再次是要综合考虑土地的实际情况，避免过度开发，四是要制定出系统的综合计划并且考虑突发情况的应急处理措施。
2 土地资源调查与土地利用规划的主要内容
基于土地利用规划的基本目标，土地资源调查主要应该包含三个主要内容，分别是首先要明确土地资源的开发利用现状，其次是要调查土地资源的开发利用现状，尤其是要对土质进行勘测，再次是要综合调查社会、经济、技术的实际条件和环境。土地资源的基本情况不仅反映了土质情况，还反映了长期以来的社会历史演变，是对生产水平和人类对自然改造的客观反映。从土地利用现状的调查来看，是要通过调查来了解土地的开发程度，只有基于土地利用现状的土地利用规划才是科学合理的。土地利用现状的具体内容应该从土地利用的结构、土地利用的方式以及土地利用的空间布局来综合考虑。土地利用现状的调查途径主要是通过土地利用现状图、土地利用现状调查表来实现的。
土地质量的调查是对土地开发潜力的深入考察，是土地生产能力和综合属性的综合体现，也直接表现了土地各个要素之间的综合特征。土壤的综合质量会直接影响土地利用规划的结果。土地质量调查是土壤本身特性的调查，这与该地域的光、热、水直接相关，不同的光热组合之下会形成不同的土壤特征。土地质量调查还需要对土地类型的相关组合进行描述，分别是对土壤的酸碱度、土壤肥力以及土层的厚度和坡度、高度等进行综合调整。
土地资源调查的第三项内容便是土地利用的社会条件、经济条件以及技术条件的调查，即主要综合考虑土地的周边环境情况进行深入分析和调查。社会需要是首先进行土地资源开发的前提条件，土地资源的开发也需要有客观的经济和技术条件支持，从供需环境、价格因素以及市场环境等方面综合考虑土地资源开发的可行性和价值。总之，通过土地资源调查能够为土地利用规划提供依据、奠定基础，是土地资源开发的关键和前提。
3 土地资源调查与土地利用规划的应用意义
随着人口的增长，人类生存的空间日渐狭小，土地资源的重要性也更进一步地凸显出来。土地资源的研究开发起源相对来说比较晚，从国内外的研究成果来看，还没有形成系统化的研究成果，因此使得土地资源调查工作的开展面临诸多难题和挑战，但土地资源的开发和研究终究会是一个长期性的持续工作，必然会得到越来越广泛的应用。土地资源调查和土地利用规划调查的应用目的是明确的，其最终目的在于通过土地资源调查能够对一个地区的土地资源状况作出评价，并且要结合当地政治、经济、社会以及技术等多种因素对自然资源进行综合考虑。土地资源调查与其他自然资源调查是相辅相成的，共同组成了一个系统，是国家规划资源配置重大决策的关键性依据。土地资源调查与土地利用规划之间也具有直接的联系，土地资源调查是土地利用规划的前提和基础，只有基于土地调查的土地利用规划才是符合实际应用情况的，才能因地制宜。土地资源调查和土地利用规划的调查能够减少在土地资源开发过程中的决策性失误，避免出现过度开垦或资源利用不合理，与周围环境不协调，破坏自然环境的情况。
参考文献
[1] 周步国.务实创新，开创国土工作新局面[J].金山，2011，（7）.
[2] 曹明德，黄东东.论土地资源生态补偿[J].法制与社会发展，2007，（3）.
[3] 张睿.可持续发展理念下我国土地资源利用的法律规制[D].福州大学，2005.
[4] 胡小健.对土地利用总体规划方案编制的若干思考[A].“土地利用总体规划与经济社会可持续发展”研究文集（下册）[C].2004.
