社会保障政策的新功能

社会保障政策的新功能（精选8篇）

社会保障政策的新功能 篇1

1.社会保障政策是加速我国经济发展和社会进步的基本保证

社会保障政策的有效实施，是实现老有所养、病有所医、伤有所保、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援的社会“安全网”。社会保障政策的目标就是通过保障人民的基本生活，解除社会成员的后顾之忧，有效地化解可能发生的各种社会矛盾，为经济发展创造稳定的社会环境。同时，社会保障政策作为一种再分配手段，是社会不同群体收入再分配的“调节器”，它通过保障人们的基本生活需要，实现社会公平。

2.社会保障政策是社会主义市场经济体制的重要内容

健康运行的社会主义市场经济体制，是一个以市场机制为基础配置社会资源的经济结构，它不仅需要自负盈亏、自主经营的市场主体，统一、开放、有序的市场体系，以间接手段为主的宏观调控机制，相对完备的法律法规体系，同时也需要一个健全和完善的社会保障制度体系作为支撑。从这个角度讲，通过社会政策建立和健全社会保障制度体系是社会主义市场经济必不可少的重要内容。

3.社会保障政策为国有单位改革提供基本前提和必要条件

社会保障政策的新功能 篇2

一、政府采购政策功能分类

(一) 调控宏观经济功能

政府采购的宏观调控功能是指政府利用政府采购资源优势, 在满足采购需要的前提下, 实现一些政府的经济与社会宏观调控目标。政府采购作为政府的宏观调控手段, 通过政府采购引导并从资金上支持特定的目标, 最大限度地发挥有限资源的作用。由于政府采购自身独有的特点, 国家逐渐的将政府采购与财税、金融等宏观经济调节手段并列使用。

1、调节社会总供需。

由于政府强大的社会公信力, 政府支出的乘数效应非常明显, 政府采购需求发生任何变化, 都会引起社会生产和分配在总量和结构方面相当大的反应, 从而起到高效调节社会供需总量平衡的作用。当社会总供给大于总需求时, 经济发展速度较缓甚至停滞, 通过实施积极财政政策, 扩大政府采购规模和范围, 带动消费, 促进企业扩大投资, 提高社会总需求的水平。相反, 如果需要对增长过快的经济进行降温, 可以采取紧缩财政政策, 压缩开支, 缩减政府采购规模。

2、调节产业和产品结构。

政府是国内市场最大的消费者, 具有很强的市场导向作用, 政府采购的数量、品种和频率的改变, 不仅对社会总供需有一定影响, 也会影响到国民经济的产业结构和产品结构。例如政府可以加大对第三产业的扶持力度, 通过大量采购服务类产品, 解决我国第一、第二产业比例过高的问题。

3、平衡地区间的经济发展。

地区间经济发展不平衡已经严重制约我国实现全面建设小康社会的宏伟蓝图。政府可以扩大经济欠发达地区的采购量, 带动相对落后地区企业的生产销售, 提升当地的经济发展水平。

(二) 保护民族产业功能

国际上几乎所有国家都在运用政府采购来扶持保护本国产业, 特别是加入《政府采购协定》 (GPA) 的西方发达国家, 通过立法等手段要求政府采购首先采购本国产品, 同时使用GPA规则限制他国产品参与本国市场竞争, 以保护本国弱势或重要产业。我国许多产业、产品处在成长初期, 市场竞争力较弱, 就业量很大的众多中小企业需要政府给与扶持帮助。据统计, 我国规模以上中小企业约有35万户, 在2008年全球性经济危机中约有6.4万户亏损, 亏损面达到18%, 帮助这些企业走出困境的任务艰巨。

(三) 激励创新功能

温家宝总理在十届人大五次会议《政府工作报告》中指出:“要完善自主创新机制, 落实鼓励和支持自主创新的财税政策、金融政策和政府采购制度。”表明政府采购要从过去单纯的节约功能向政策功能转变, 要大力扶持科技创新。政府可以通过制定政策规定:可以优惠采购自主创新产品;某些产品的技术含量中的自主创新部分必须达到一定的比例;也可以逐步改革传统的课题费预付制度, 实行创新成果的政府采购制;在获得认定的自主产品范围内, 确定并规定自主产品的政府采购目录等。

二、阻碍政府采购政策功能发挥的主要因素

(一) 法律法规制度以及相应的机制不完善

一是制度缺失或缺乏系统性。《政府采购法》已实施多年, 但与之相配套的实施细则或条例一直未出台, 直接影响政府采购政策功能的发挥。比如由于国货标准缺失, 国货政策难以落到实处, 在实际采购中不好把握, 导致保护民族产业的目标难以实现。即便是一些零星的制度, 缺少发挥政府采购政策功能的制度体系, 各类制度之间缺少相互衔接, 没能形成一个具有逻辑性科学性的有机体, 在操作中要么相互冲突要么有重复, 政策的整体功效被降低。再加上有些制度办法自身不完善, 规定的范围有限。比如《节能产品清单》涉及的节能环保产品较少, 不能完全满足需求。

二是制度执行不力。财政部虽出台了《进口产品政府采购管理办法》, 但严格执行者不多, 有的在制定采购文件时提供倾向于进口品牌的参数, 在招投标时国产品牌的供应商只能当“观众”和“陪客”。例如国产环保节能小汽车的采购, 尽管有很多优惠政策, 但使用单位还是不能完全接受, 有畏难情绪。

(二) 政府采购规模小、范围窄、结构不合理

按照国际惯例, 一个国家或地区政府采购资金规模应当占到该国或当地财政支出的30%以上, 有些欧美国家超过30%甚至达到50%。我国政府采购资金规模偏小, 采购范围狭窄。如陕西政府采购规模虽然连年大幅增长, 2009年达到104亿元, 但只占财政支出的5.7%, 占GDP的1.3%。一是采购范围小。经过多年的制度建设和宣传培训, 绝大多数单位采购意识不断加强, 但仍有部分单位缺乏主动性, 未能按规定参与政府采购。如部分省属高校、医院尽管年采购量比较大, 但只有涉及使用财政预算资金的项目, 由于实行国库集中支付, 才得以纳入政府采购, 大量由高校医院自筹资金、非税收入资金或以国有资产担保的银行贷款项目没有纳入政府采购。省政府印发的《政府采购目录》中, 采购项目也不够全面, 扩充潜力比较大, 比如涉及三农、中小学校园建设等项目没有完全列入。二是采购预算管理跟不上。涉及公共服务的项目特别是一些公共设施建设项目没有完全编入采购预算, 而是将资金下达给有关部门, 由单位自行组织实施;三是项目结构不合理。如2009年, 陕西货物类采购为49.36亿元, 工程类采购为48.59亿元, 服务类采购为6.76亿元, 占该年度采购规模的比例依次为47.1%、46.4%和6.5%。国外政府采购中, 工程类的采购规模最大, 往往占到70%以上。由于现行体制原因, 陕西新建工程类还没有纳入政府采购。

(三) 思想认识需要转变

一是对政府采购政策功能认识不全面。把政府采购只看做是节约财政资金、预防腐败的一项制度创新, 而忽视了政府采购的政策功能。二是重视程度不够。个别部门、单位的领导习惯于传统采购方式, 没有高度重视政府采购工作, 甚至规避政府采购;三是对我国宏观经济政策认识不够。要实现可持续发展, 走低碳经济的振兴之路, 节能环保是基本要求之一, 但在实际运用中, 追求“名牌”崇尚“洋货”的观念根深蒂固, 采购单位往往抵制使用节能环保产品, 从行动上不愿意执行有关政府采购的政策和制度。

(四) 监督制约机制不健全

一是工作程序不完善。比如针对节能环保产品的采购, 没有专门的审批程序, 把节能环保产品与一般产品混在一起采购, 体现不出来扶持环保节能产品政策;二是采购环节上没能体现出政府采购的政策功能, 比如在招标文件中没有鼓励采购自主创新产品、扶持中小企业等优惠措施。三是缺少配套基础。比如要扶持本地中小企业, 鼓励使用自主创新品牌, 相应的专家库、产品库、供应商库建设必不可少, 但这些在我省是一项空白。四是对违规采购行为处罚力度不够。主要原因是处罚依据不足, 缺少相关法律法规依据, 再就是违规行为比较隐蔽, 不好界定。五是信息化建设平台亟需完善。我省目前还需要加快电子化平台建设步伐, 尽早实现全省政府采购统一大平台, 形成合力, 促进政府采购政策功能的有效发挥。

三、发挥政府采购政策功能的对策

(一) 转变观念, 提高认识

要深化政府采购制度改革, 不光要有提高财政性资金使用效率的节约意识, 规范采购行为从源头治理的廉政意识, 还应提高以下几个方面的思想认识:一是要树立国货意识。随着全球经济一体化进程的不断加快, 按照GPA规则, 一批批外资企业将陆续合法地进入我国政府采购市场, 参与竞争, 但是我国企业整体竞争力与发达国家相比还有不小差距, 因此要大力提倡购买国货, 大力扶持中小企业, 扶持本地企业。二是要树立低碳经济意识。建设资源节约型、环境友好型社会, 是确保国家经济社会可持续发展的必然要求。要大力提倡采购节能减排、环保产品, 实施“绿色采购”。三是要树立科技创新意识。我国企业竞争力弱的关键是缺乏核心竞争力, 特别是高新技术产业的竞争力很弱, 很多关键技术还受制于人。政府采购要重点扶持技术密集型和知识密集型产品, 进一步激发企业的创新能力, 变“中国制造”为“中国创造”。

(二) 完善采购制度, 建立健全运行机制

1、尽快出台《政府采购法》实施细则以及相关的政策制度。

首先要解决国货认定问题, 由于人们对国货概念界定不清, 往往将一些外资产品当做国货采购, 容易导致政出多门, 影响政府采购政策功效。其次要严格进口产品审批制度, 完善政府采购项目论证机制, 对国内已经成熟的能替代进口的产品, 禁止将合同授予国外品牌的供应商;对在中国境内无法获取或无法以合理的商业条件获取的采购项目, 需经采购单位的行业主管部门出具意见及专家论证, 并报财政部门审核同意。

2、建立促进中小企业政府采购制度。

会同有关部门出台《陕西省中小企业政府采购管理办法》, 首先要建立中小企业劳动者权益保护、缴纳税收和社保资金以及劳动力就业情况的数据库和评价指标体系, 为制定倾斜性政策提供依据。其次是鼓励大型采购项目中标企业向中小企业进行分包。在采购合同金额达到一定规模时, 要求中标供应商最大限度地将合同的分包部分授予给具备履约能力的中小企业, 或者强制要求向中小企业进行分包。三是在企业性质上, 优先考虑以下中小企业:失业人员创办的中小企业;当年吸纳失业人员达到国家规定比例的中小企业;在少数民族地区和贫困地区创办的中小企业;安置残疾人员达到国家规定比例的中小企业;大中专毕业生、军队复员转业人员创办的中小企业等等。

3、建立鼓励科技创新政府采购制度。

会同科技等相关部门建立自主创新产品认证体系和评价体系, 建立科技创新产品库, 向供应商颁发证书, 为操作执行提供依据。一是考虑技术的成熟度, 有些产品其前景十分诱人, 但在生产阶段, 或者产品经过一定使用期后, 总会出现这样或那样问题, 其技术成熟度并不高, 或者对新的技术形成没有较大的推动作用。而政府采购对技术创新的扶持, 应建立在技术成熟度比较高的基础上。二是要考虑技术含量的定位。从创新手段来看, 技术创新包括有原始创新、传来创新以及传来与自我研发相结合的创新, 不同创新方式的扶持力度应该不一样, 对专利技术含量较高属于原始自主创新的产品应大力扶持, 对纯粹的引进型创新就可以不予考虑。三是要考虑企业主体, 目前应重点扶持省属民营企业, 应该排除外资占有控股地位的企业。四是针对产品所属行业不同实行不同的优惠政策。对那些符合国家经济与社会发展战略、有利于转变发展方式和产业结构调整的产品, 实行较强的优惠政策。

4、完善节能环保产品政府采购制度, 实施“绿色采购”。

一是加强对政府采购节能产品的综合研究, 制定节能采购认定办法, 建立环保节能产品 (商品) 库。二是完善节能采购配套措施, 全方位加强节能采购管理。实行政府采购节能预算管理制度, 加强对产品总体能耗的控制;制定采购节能产品监督管理制度, 明确节能采购的执行程序;对采购单位所需产品进行事前审查, 鼓励申报节能项目;对重点用能单位, 主要耗能设备和工艺进行追踪管理、建立统计档案并作为今后采购控制的主要依据。

(三) 扩大政府采购范围和规模

1、与相关部门协调, 将完全使用财政性资金完成的所有项目特别是新建公共工程项目完全纳入政府采购。

吸收发展改革委、建设、交通等部门为省采购委员会成员单位, 加强协调议事机制, 从新建工程立项、采购过程、资金结算等环节与政府采购实现完全对接。

2、强化预算管理, 完善政府采购预算。

将所有使用财政性资金的采购项目纳入政府采购预算, 实行综合预算管理, 包括“三农”资金、医院、高校事业性收费等。对使用拼盘资金实施的项目, 建立相应采购协调机制, 至少要保证财政部分的项目资金纳入政府采购。

3、重点扩大涉及“三农”项目的政府采购范围。

对一些关系到农民切身利益的支农项目, 如财政补贴的良种、农机具、畜禽疫苗、救灾物资和基层医疗装备、教育和文化软、硬件设施以及财政用于农村建设的大宗物资采购等全部纳入政府采购范围。将一些基础设施建设, 比如农业基础建设投资 (包括水利基础设施建设等) 、农业交通、水电、通信等工程建设纳入采购范畴。目前, 中央和省上对部分支农资金通常采取直接补贴政策, 将补贴发放到农民手中, 由农民自行采购, 可以考虑在农民自愿的基础上, 实行以村 (或镇) 为单位, 进行集中采购, 整合采购资源, 以降低采购成本, 变农民分散购买为集中购买, 实现农民补贴资金利益最大化。

4、进一步扩大第三产业采购范围。

一是把园林绿化、城市绿地建设、社区服务等公共服务项目纳入政府采购。尝试把物流、审计、法律、咨询等服务纳入政府采购, 培养出更多具有高水准的服务机构。二是逐步把政府投资的文化创意、图书出版、重大设计中的部分项目纳入政府采购, 为我省培养出更多拥有核心竞争力文化企业, 以满足人民群众对先进文化的需求。三是尝试将重大科研项目纳入政府采购范围。改革课题经费预拨制度, 改变仅仅依靠科研机构和高校的局面, 通过政府采购让企业的研究部门也参与到科研项目的研究中。

(四) 创新政府采购方式

1、合作采购。

合作采购以满足群众个人消费为目标, 由政府和个人共同出资, 最终产品或服务由个人决定购买并消费。当前正在开展的“家电下乡”活动, 实际上就是一种合作采购。进驻我省时间不长的比亚迪小轿车属于环保节能产品, 可以尝试使用合作采购方式进行采购。

2、首购方式。

是指对于国内企业或科研机构生产或开发的, 暂不具有市场竞争力, 但符合国民经济发展要求、代表先进技术发展方向的首次投向市场的产品, 通过政府采购方式由采购人或政府首先采购的行为。将首购产品纳入我省政府采购商品 (产品) 信息库, 采购人采购的产品属于首购产品类别的, 应当购买首购产品, 将政府采购合同授予提供首购产品的供应商。

3、定购方式。

是指对于国家需要研究开发的重大创新产品、技术、软科学研究课题等, 通过政府采购方式面向全社会确定研究开发和生产机构的行为。实行定购方式的产品, 创新程度高, 在结构、材质、工艺等方面对原有产品有根本性改进, 能显著提高产品性能。定购产品具有潜在的经济效益和较大的市场前景或能替代进口产品。

(五) 创新工作运行机制

1、在采购方式选择上体现政府采购政策功能。

对采购项目金额超过公开招标限额标准的, 可以采用竞争性谈判或单一来源采购方式, 以缩小竞争范围, 达到扶持目的。

2、在编制采购文件时, 国货能满足需求的必须采用国货技术参数;

对中小企业报价给予一定幅度的优惠率;自主创新产品参与投标竞争的, 其报价可以高出一般普通产品的报价水平。

3、在评审环节予以扶持, 加大采购单位和评审专家

培训指导力度, 使其掌握并熟练运用政府采购的制度和措施, 确保相关优惠政策落实到位。

4、在联合体投标方面予以倾斜。

涉及金额较大的工程项目, 鼓励实力雄厚的供应商与中小企业组成联合体, 共同参与投标, 规定将项目按一定比例分拆给中小企业实施。

5、在项目立项和合同签订中予以倾斜。

尝试从每年各级政府采购合同中拿出一定份额直接授予给中小企业。属于政府投资的重大建设项目, 采购人在可行性研究报告中应承诺采购节能环保或科技创新产品, 明确产品的具体要求, 并纳入项目竣工审计范围。

(六) 建立强有力的监督制约机制

1、严格工作审批程序。

在审批下达采购计划时, 对不合乎制度规定的采购项目, 不予以组织实施, 对不利于实现经济发展方式转变和产业结构调整的项目, 予以制止。要坚持采购国货, 坚持采购环保节能和自主创新产品, 杜绝高耗能、有污染产品, 支持技术密集型和知识密集型产业, 从严审批进口产品。

2、大力推行电子化政府采购。

对预算编制、计划申报和下达, 公告发布、采购文件发布, 供应商投标、专家评审、采购合同签订、采购资金结算、售后服务跟踪等所有工作环节全部使用电子资讯技术, 减少人为因素, 增加科学性、客观性和透明度, 以加快项目实施进度和采购资金循环周转。

3、加强部门联动, 明确分工, 形成合力。

社会保障政策的新功能 篇3

政府采购以其庞大的交易规模，购买行为和购买资金的公共性，购买过程的高度组织性，以及对市场秩序建设的导向性成为各国家或地区政府宏观调控的重要手段。尤其是在目前全球金融遭受重创的情形下，政府采购制度的公共政策功能日益凸现出来。这些公共政策功能能否在具体的政府采购活动中得到贯彻和落实，是实现政府采购宏观调控目标的关键。

目前，我国实行的是集中采购为主，分散采购为辅的政府采购组织模式。按照《政府采购法》“管采分离”管理体制设置要求，政府集中采购机构是我国政府集中采购活动的法定执行机构；在具体的采购活动中，贯彻执行国家调节社会供求总量，促进产业、产品结构优化等各项公共政策功能，体现国家政策对经济和社会发展的宏观调控作用是政府集中采购机构的根本职责之一。

首先，政府采购政策功能能否有效发挥，与政府采购规模的大小密不可分。政府集中采购机构“变分散采购为集中采购、变零星采购为规模采购”，能充分发挥政府集中采购的规模优势和规模效应，大大增强政府对经济社会发展的调控力度，效果更显著。如中央国家机关政府采购中心在信息类产品的采购中，加大对国内产品和民族企业的扶持力度，以网络交换机和路由器为例，民族品牌所占采购份额从2006年的19%上升到2008年的37%。其次，与社会中介相比，政府集中采购机构是法定的政府采购执行机构，不以营利为目的，具备公共服务的属性。政府集中采购机构通过依法集中采购行为，能有效防止政府采购当事人的一些不合理或者违法行为，维护国家和公共利益，实现政府采购的宗旨目标。如集中采购机构通过对采购计划的审核以及各项规章制度的建立，规范采购人在政府采购活动中存在的指定品牌、指定型号、行政干预或诱导评标专家等不规范行为，约束供应商串标、围标等不正当竞标行为等，这些制约作用是任何社会中介机构不可替代的。另外，政府集中采购机构组织实施政府采购活动，使得监督的对象由多头转为单一，通过政府采购监管部门、审计、监察等全方位、多层次监督，既能有效防止腐败现象的发生，同时便于对公共政策功能的落实进度和落实程度进行及时监管。

政府采购公共政策功能的落实，政府集中采购机构肩负着重任。但是由于“管采分离”政府采购管理体制尚未理顺，以及《政府采购法》对政府集中采购定位的不明确，导致目前集中采购机构处境困难，掣肘了政府采购公共政策功能的发挥。主要表现在，一是集中采购机构没有统一的领导，机构设置和隶属关系五花八门,使得各地的集中采购机构各自为政，不仅提高了采购成本，降低了采购效率，也不利于采购规模的形成。二是由于《政府采购法》把政府集中采购机构定性为“采购代理机构”，与社会中介等同，造成目前政府采购领域社会中介机构与政府集中采购机构“并驾齐驱”的局面，有的地方政府采购甚至完全委托社会中介公司。社会中介以盈利为目的，政府采购预防腐败和落实政策功能等目标无从谈起。 三是集中采购机构一般只能从事通用类项目的采购，《政府采购法》规定“属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购”，而“特殊需求”也没有具体的标准，使得实际运行中大量属于集中采购目录内的采购项目，以部门集中采购或单位自行采购项目之名委托给社会中介代理机构，政府采购制度规模的基本功能落空。如2007年全国集中采购额仅占当年政府采购总额的65.5%，仍有34.5%的政府采购处于分散采购状态。

在国家刺激经济计划资金陆续下达，并能引导更多公共资金和社会资金进入公共投资领域的情况下，急需加快我国政府采购制度改革创新的步伐，理顺运行机制，坚定不移地依托集中采购机构走集中采购为主的发展道路，充分发挥政府集中采购机构落实政府采购公共政策功能的主力军作用，使其成为推动经济发展、改善民生的重要抓手。

准确定位是集中采购机构发展的关键。应按照与国际接轨的要求完善政府采购相关法律法规，出台《<政府采购法>实施细则》，明确政府集中采购机构 “代表政府依法行使采购权” 的“法定采购人”地位；同时改变目前集中采购机构的事业法人性质，而将其定性为行政机关，参照公务员管理。这是因为集中采购机构承担的政府采购实施职能是国家公共服务职能的重要内容和延伸，理应由国家行政机关来承担和完成。同时，政府采购政策功能的发挥必须以政策约束力来执行，必须由具有行政执行力的公务员队伍来完成。从国际经验来看，政府采购制度较成熟的国家，如美国、新加坡、韩国，其政府集中采购机构均为行政机关，人员均为政府公务员。如美国国会1994年通过了《联邦财产与行政服务法》（ Federal Property and AdministrativeService Act ），依据该法设立联邦事务服务总局作为政府采购的法定执行机构，负责联邦政府的采购工作。我国山东省济宁市一年的政府集中采购金额高达到10多亿元，比有的省级政府采购中心采购规模还要大，这与济宁“在集中采购时，市政府授权政府采购中心行使采购人权力”的定位密不可分。

健全制度是政府集中采购机构落实政府采购公共政策的有力保障。任何一项政策的推行与落实，必须由高效的组织来完成。因此要加快政府采购管理体制改革进程，理顺运行机制，统一政府集中采购机构的组织架构和隶属关系，实现政府集中采购机构垂直管理；实现上级对下级的业务指导，逐步形成全国统一规范的政府集中采购机构组织模式、执行标准、业务培训和机构考核管理体系等，做到从业人员政治可靠、素质过硬、保障有力。政府集中采购垂直管理也是国际通行的做法，如韩国政府采购制度起步较晚，但发展很快，主要归功于其高度集中的政府采购管理体制。调达厅是全国唯一的政府采购专职机构，属于中央政府部门之一，拥有较高的地位和独立性。韩国中央调达厅在14个地方派有分支机构，实行高度垂直管理。地方调达厅在实行政府采购时，首先要向中央调达厅提出申请并得到批准才能执行。社会中介机构从未被允许参与过政府采购项目。

社会保障政策减贫效应的思考分析 篇4

——以新型农村社会养老保险政策为例

摘 要：基于国家整体经济实力的显著提高和农村发展战略的重大调整，中国政府在21世纪初以来在全国范围内实行新型农村社会养老保险政策试点，从而推动农村的减贫进程与促进农村经济社会的全面发展。本文通过对新型农村社会养老保险政策的动因、目标、实行绩效等的总结性研究，探寻其与农村扶贫或减贫两对变量之间的关联程度、关联处与关联方式。结合国内外学者的相关研究成果，提出合理的政策建议。

关键词：社会保障 新型农村社会养老保险 减贫效应 政策评估

一、问题意识与研究背景

本文的问题意识在于通过对新型农村社会养老保险政策的动因、目标、绩效等的总结性研究，探寻其与农村扶贫或减贫两对变量之间的关联程度、关联处与关联方式。这一问题意识的形成主要基于新型农村社会养老保险政策以及农村贫困问题和扶贫工作在21世纪初以来的显著性变化。

在中国，政策作为对于一个国家的经济社会的发展与速度起到至关重要的最为关键的影响变量，其对农村社会和广大农民群体的影响不容忽视。在改革开放初期，中国政府的最大也是最主要的追求就是解决温饱问题，增产及增收是农村政策的主要目标。针对相对贫困日益突出的新情况，政府部门通过政策调整进行了回应。2008年，国家作出实行新的扶贫标准和重点提高农村贫困人口自我发展能力的决定，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。在深层意义上，这项政策调整实质上意味着贫困政策关注点的显著变化，即从关注区域到关注群体，并对生存性贫困人口与发展性贫困人口实行不同的政策。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就对这两类群体分别提出“重点提高农村贫困人口的自我发展能力”和“对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助”的差异性政策。从政策演变的角度看，这项政策变动是有战略调整意味的，即“标志着我国扶贫开发进入一个新的阶段，由主要解决绝对贫困人口的温饱问题转向对农村没有解决温饱的贫困人口、低收入人口全面提供扶持和帮助。扶贫工作实际上形成了开发式扶贫与救济式扶贫两轮驱动的新格局”。

随着经济社会发展、人口老龄化进程加快、土地制度改革及劳动力乡城流动,农村传统养老保障功能明显弱化。2010年,第六次全国人口普查数据显示,60岁及以上人口占全国总人口的13.26%,乡村人口比例达到50.32%,2016—2040年将是人口老龄化急剧加速的时期,农村地区人口总抚养和老年抚养比将显著提升，农村居民晚年基本生活将受到严重威胁。为实现2020年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的目标，2009年6月24日，国务院第70次常务会议审议并原则通过了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称指导意见），并决定成立以张德江副总理为组长的国务院新农保试点工作领导小组，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）的试点。《指导意见》中提到，“新农保是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策”。那么，现行的新农保政策究竟有没有减贫效应？若有，体现在何处？或者是在多大程度上发挥了作用？

二、文献综述

中国扶贫领导小组和世界银行90年代进行的“中国贫困研究”项目，主要考察项目，主要考察贫困变化的趋势和扶贫计划的效果。这一项目是上述两面机构90年代初一个很有影响的贫困研究计划的继续(世界银行，1992)。这个新报告发布的同时，中国政府正在重新评估它的减贫计划，而且刚刚宣布将在中国最贫困的西部地区性实施大开发战略。主报告的政策建议强调了加大内陆省份特别是高原和山区扶贫力度的必要性。中国绝对贫困人口主要集中在高原和山区，诸铄利因素(偏远的地理位置、恶劣的环境和薄弱的基础设施，以及社会和文化因素)综合作用使那里的减贫工作非常困难。内陆省份的反贫困应置于优先地位，这是政府实现扶贫总体目标，提高贫困人口生活水平的重要条件。这篇补充报告肯定了地区性措施的必要性，同时更强调减贫中应予以考虑的其他问题。它突出了扶贫目标区域以外贫困人口的问题。他们中既有农村人口，也有城镇人口。本报告还强调了贫困的多元性，集中讨论了人类贫困问题(例如卫生和教育状况、性别差别和民族差别等问题)。人类贫困在当前的扶贫观念和政策中缺乏应有的地位，在以收入和消费为标准的贫困指标中也得不到反映。

国内学界基于农民的视角，对农村社会养老保险的实施状况进行实证研究，以2009年国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》为界，分为2个阶段。2009年新农保实施前，学者对部分地区自行实施的“旧农保”进行了调研分析，研究成果聚焦在“农民参与意愿”和“农民满意度”2个方面。在知网以“农村养老保险”“参与意愿”“满意度”等为关键词进行搜索，共发现9篇相关的实证文献。最早的相关研究始于2002年。2009年新农保实施以来，相关研究成果日益增加，从知网搜索相关论文，发现2009年有147篇，2010年有318篇，2011年有196篇，典型的实证文献3年共有60余篇。2009年，学者的研究成果大多类似于调研报告，主要是介绍各地新农保实施的作法，从中观的层面，基于政策本身的视角，分析新农保实施过程中存在的一般性问题，提出政策建议。如今，越来越多的学者就新农保政策的减贫效应问题进行研讨，从研究过程中发现新农保政策所存在的问题并提出建议。例如：

（1）“新农保政策不会因为农民缴费而使其生活变得贫困，我们不应低估农民的缴费能力。”近日，由武汉大学社会保障研究中心发布的《中国社会保障改革与发展报告2012》针对“我国新型农村社会养老保险减贫效应”做出的专项研究中，通过构建倍差法计量模型对广西壮族自治区43个县域经济数据进行实证分析，发现新农保政策具有显著的增收、减贫效应。该研究指出，从理论上分析，对处于缴费阶段（16—59岁）的农民来说，新农保不具有减贫效应，或者可能存在负的减贫效应；而对于领取阶段（60岁以上）的农民来说，新农保具有正的减贫效应。但通过基于样本数据所建的计量模型分析显示，新农保增收效果大于预期。此外，调研发现，新农保政策不会因为农民缴费而致使其生活变得贫困，即对于处于缴费阶段的农民来说，新农保不会产生负的减贫效应。课题组认为，这不仅与农民的缴费能力有关，也与国家制定政策时已经充分考虑到缴费困难群体，规定“对于农村重度残疾人等缴费困难群体由地方政府为其代缴全部或部分最低标准的养老保险”有一定关系。但课题组同时指出，由于样本选取地——广西的新农保覆盖面还不大，其对广西整体农民人均纯收入的影响还没有体现出来。而课题组根据对湖北省团风县、宜都市和仙桃市的调研数据发现，新农保对农村老年居民而言产生了一定的增收效应，但由于农村老年居民领取的养老金水平偏低，其减贫效应还十分有限；对农户家庭而言，新农保的增收效应不明显。鉴于新农保目前的增收效应有限，课题组建议进一步提高新农保的养老金待遇水平，加强新农保对贫困人群的倾斜力度。首先，加大财政补助力度，提高基础养老金的待遇水平。第二，应考虑经济增长、地方财政能力增强及物价水平上涨等原因，适时提高地方政府缴费补贴标准。第三，加大“长缴多补”的力度，鼓励长期缴费。第四，拓展投资领域，提高新农保个人账户基金的收益率。第五，尽快实现新农保由“制度全覆盖”向“人群全覆盖”迈进，加大对缴费困难群体的倾斜力度。据悉，《中国社会保障改革与发展报告2012》是武汉大学社会保障研究中心承担的教育部哲学社会科学系列发展报告首批建设项目“中国社会保障改革与发展报告”的重要研究成果，由来自中华全国总工会、国家人力资源和社会保障部、武汉大学、华中科技大学、中南财经政法大学、暨南大学、军事经济学院等部门和高校的众多专家与学者共同攻关完成。报告在开展大量而广泛的社会调研的基础上，运用定量研究与定性研究相结合的方法进行研究，提出了一系列重要的研究结论与政策建议。国家人力资源和社会保障部社会保障能力建设中心主任、党委书记王玉君肯定了报告的现实和理论意义。

(2)以河北省任丘市为调研区域的一个关于新型农村养老保险政策的实施效果研究，据实地走访了解到，早在1991年，任丘市就启动了旧农保试点工作。2008年到2009年两年间，任丘依靠自身财力，成为河北省首批新型农村社会养老保险制度18个试点县（市）之一，开展了新农保制度的探索。根据调研得知任丘市于2009年12月底出台了《任丘市新型农村养老保险试行办法》，原《任丘市城乡居民社会养老保险试行办法》同时废止、截至2010年6月底，全市实际缴费人数达到24万人，共收缴保险费1.35亿元，为60周岁以上的老人发放养老金5620元，参保率达85.1%，参保缴费率达80.2%。此研究发现了新型农村养老保险政策实施过程中所存在的问题有以下几点：（1）调研主体对新农保政策了解程度低，参保积极性不高。（2）调研主体了解新农保政策的渠道单一。（3）“养儿防老”思想根深蒂固，限制新农保政策的推广。（4）新农保政策试行办法表述不清晰。（5）基础养老金标准与个人账户养老金待遇偏低。（6）养老保险关系无法实现异地转移接续。（7）基础养老金发放存在缺陷。（8）旧农保对农民的心理影响较大。针对这些存在的问题，调研组提出了相应的可行性对策：

1、进一步加大宣传力度。相关政府部门应该采取更多的措施宣传新农保政策，使新农保这项重大惠农政策真正的深入人心，让农民感受到该政策将为其带来的实惠，提高他们的参与积极性。

2、增加中央和地方财政支出，加大补助力度，提高基础养老金标准。国家应该不断增加财政支出，投入更多的资金到加快建立健全覆盖农村居民的社会养老保障体系中来，适当提高基础养老金标准，逐渐健全我国的社会保障体系。同时，各地方政府也应该根据当地的实际情况，适当增加财政支出，提高当地政府的基础养老金补贴标准。

3、解决养老保险关系的异地转移接续问题。

4、建立好新农保与相关制度的衔接。凡参加旧农保、年满60周岁且已领取养老金的参保人，应该可以享受新农保的基础养老金；未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应该可以将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按照新农保政策继续参保。同时应做好新农保政策与被征地农牧民养老保险的衔接，新农保政策与享受农村计划甚于家庭奖励抚助政策、农村五保政策、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策的衔接。

(3)《当代学者论著文库：中国社会保护政策减贫效应研究》的研究目标是说明社会保护政策减贫的机制及其在中国减贫政策框架中的地位，并分析和评价中国政府目前已有的社会保护政策的减贫效果。具体目标包括：一是通过分析我国农村扶贫开发的效果及其局限，探讨扶贫工作的战略转向；二是分析我国社会保护政策影响减贫的机制；三是分析我国政府社会保护政策及其减贫效应；四是提出构建社会保护与开发式扶贫并行的减贫战略政策体系。单纯的经济发展并不能自发的消除贫困，社会保护政策在反贫困中的作用举足轻重。本书有助于政府有关部门及学者探讨在中国反贫困战略的新形势下，社会保护政策减贫的机制的重要性，系统评估现有社会保护政策的减贫效果，从而为新时期中国政府制定更加具有针对性、可操作性、战略性的社会保护政策，推进新时期中国扶贫工作提供参考。同时，分析总结中国社会保护政策的经验和不足，也可以为未来全球扶贫工作的开展，提供借鉴和参考。

当前，学术界关于社会保障减贫效应的研究，理论分析居多，并且学者基本已经达成一致，用阿玛蒂亚·森的话来说，就是“社会保障应该是直接针对收入贫困的，理论上具备显著的减贫效应”；而实证研究非常少，已有的研究主要集中在新农合、城乡低保等方面，如齐良书实用全国微观面板数据，对新农合的减贫效果进行了评估；李实、杨穗利用“中国收入分配课题组”对2007年城市住户调查数据，测算了城市低保户获得低保收入前后贫困指数的变化。由于新农保试点的时间还不长，目前尚未发现对新农保减贫效应问题进行系统论述的文献。

三、结论与政策建议

分析上述学者的研究成果，我们发现，在关于新型农村社会养老保险政策的减贫效应的研究中，实地论证对于单纯的理论分析更能详细有效地反映问题。从各地的实证研究中，我们可以得出结论如下：

1、当前新农保政策实施过程中仍会受到旧农保政策的影响

2、新农保政策的宣传力度不足，推广难。

3、政策自身尚未健全。

4、养老金水平低与发放不合理。

5、对农户家庭而言，新农保的增收效应不明显。正因为面对这些新农保政策实施过程存在的问题，我们发现政策并没有达到预期所想的减贫效果。对此，我们提出的建议是：

1、国家、集体与个人之间的责任分配以及中央与地方之间的权利与义务关系需要进一步明确。传统农保制度失败的主要原因之一就是政府责任缺失，致使其沦为农民的自愿储蓄制度。新农保试点提出了“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式”。据媒体报道，此次试点也将给出中央财政与地方财政对于东、中、西部地区的补贴标准。但是，对于个人缴费与集体补助的标准，政府、集体与个人在新农保筹资中的分担比例与方式，中央政府与地方政府的权利与义务关系等方面，新农保试点模式依然没有给出明确的界定。相对于传统农保制度，其结果可能导致新农保走向另一个极端——社会保险“福利化”，以及出现类似于新农合试点过程中在部分地区违规套取中央财政补贴（“钓鱼”）的现象。

2、“新”、“老”制度的转换与并轨问题需要妥善解决。当前全国部分地区单独开展的新农保试点和各部门出台的具有身份化的农保政策使农保制度体系陷入了“碎片化”割据。新农保试点应该妥善解决好“新”、“老”制度的转换与并轨问题，避免走城保制度的老路。

3、农保与城保制度之间的衔接机制需要建立。“乡—城”人口迁移已经是一个不争的事实，因此为促进“乡—城”劳动力转移就业，新农保制度应该充分考虑到参保对象在城乡之间的转移接续，通过建立衔接机制实现农保与城保制度之间无缝对接。

4、尽快实现并长期维持新农保的“人群全覆盖”。建议在推进的初期要加大新农保的宣传力度，在新农保制度实现覆盖、新农保深入人心之后，适时将新农保改为强制参保。

5、按经济社会发展及物价变动等情况，适时调整新农保基础养老金的标准，增强农民的参保信心，提高参保率。

6、高度注重信息化建设，为今后统筹层次的不断提高和各保障制度间的有效衔接打好基础。由于新农保制度目前属于试点阶段，无论是人员业务操作程序及要求还是信息化系统建设，也都处于摸索的过程中，系统软件和网络建设规划仍属于测试阶段，在系统结构、业务模块、数据接口、指标体系等方面均存在一定的问题。另外，农保制度有其自身的特点，如农民是以个体的形式参保，主要以村为单位来参保，而各村的经济情况差距较大，手工操作的情况较为普遍，所以对开展农保工作来讲，作好信息化管理工作就显得更加重要。如在新农保工作中出现了重复参合的问题。新农保工作在开展初期就应首先避免重复参保的情况发生，这一问题的避免则完全依赖信息化程度的提高。

7、拓宽农村养老基金保值增值的渠道。目前各社保基金的运营中均面临缺乏风险较小、回报较高的投资渠道的问题, 按照个人、集体、政府三方分担的基础上建立起农村社会养老保险基金后，应高度重视基金的保值增值问题，否则将面临较大的长期资金支付压力。因此应把寻求适合社保基金保值增值的渠道作为一项重要的工作加以探讨，除参照其他保险实行优惠利率外，个人认为可与地方银行达成一定的理财协议，或优先购买国家发行的各项国债和具有保本功能的企业债券，也可积极探索基金市场化的投资管理模式，制定相应的基金投资管理办法，以确保新型农村社会养老保险制度能够可持续发展。

参考文献：

1、齐良书：《新型农村合作医疗的减贫、增收和再分配效果研究》，《数量经济技术经济研究》2011年第8期。

2、李实、杨穗：《中国城市低保政策对收入分配和贫困的影响作用》，《中国人口科学》2009年第5期。

3、齐杏发，现行农民工养老保险政策[J].山东社会科学，2008（8）：47-51。

4、李海金，汤玉权，黄加成《惠农和社会保障政策：运行逻辑与减贫效应——以农村最低生活保障制度为例》。

5、《中国的减贫政策内容提要》2004年“中国消除贫困奖”评选专题。

6、薛惠元《新型农村社会养老保险减贫效应评估——基于对广西和湖北的抽样调研》。

社会保障政策的新功能 篇5

印度是世界上第二人口大国，2001年总人口已超过10亿人，其中劳动人口超过4.05亿人。印度的人口年增长率1991年为2.03%，1998年为1.68%（注：（印）塔塔服务公司：《1998～1999印度统计年鉴》第45页。），这意味着每年新增劳动力700万人（劳动力参与率1997年为41.8%）（注：（印）塔塔服务公司：《1998～1999印度统计年鉴》第161页。）。因此，就业问题是印度经济发展所面临的一大难题，印度政府为解决这一问题作出了持续的努力，发挥着重要的作用。

（一）印度经济发展与就业问题

独立50年来，印度经济发展取得了令人瞩目的成就，尽管如此，印度经济仍然是发展中的市场经济，就业问题仍然未能较好解决。印度经济发展的目标之一，是消除失业和向千百万无业者提供有报酬的就业机会。然而，50年来的发展历程表明，这一目标未能实现。如1951年印度的失业人数仅为330万，到1990年已上升为2800万（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第10页。）。这意味着在这期间印度经济发展未能吸收同期正常增长的劳动力，更不用说减少积压的失业人数。印度未能在解决失业问题上取得重要进展。所以如此，原因是多方面的，其中起主导性作用的因素，一是人口及劳动力过快增长，超过了经济发展所能提供的新增就业机会；二是经济发展过程中的资本——技术密集化趋势，导致经济增长加速而就业机会相对减少，进一步加重了就业压力，使印度的失业问题日益突出。失业问题的社会经济后果也是多方面的，其中重要影响之一是加重了印度社会的贫困问题。贫困问题是印度经济社会发展中严重而又长期存在的问题。虽经独立后50年的发展，生活在贫困线以下的人口占全印度人口的比例仍然很大，例如，1992年这一比例为41.7%，即生活在贫困线以下的人口总数达3.548亿（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第318页。）。据有关资料分析，造成贫困的重要原因之一是失业或就业不充分。因此，解决就业问题与消除贫困问题是紧密相关的。虽然印度解决就业问题的效果并不理想，但50年来为解决这一问题而付出的持续努力却不能说没有作用。如果没有长期持续的努力以解决这一问题，今天印度的失业和贫困问题会更加严重。

（二）印度政府在解决就业问题中的作用

印度的就业问题从本质上说是一个发展问题，它是由印度市场经济的欠发达所造成的。因此，解决这一问题的根本途径只能是加快发展经济，创造更多的就业机会，在这方面仅仅依靠市场经济运行的自发性作用是远远不够的，作为市场经济宏观调控主体的政府可以发挥极为重要的能动作用。独立以来，印度政府为解决就业问题进行了持续不断的努力，发挥了重要的促进作用，主要表现为以下方面：

第一，重视政府对经济发展的宏观管理和控制作用，把国家置于引导经济发展的中心位置，在促进经济社会发展中发挥了重要作用。印度政府一方面发挥“企业家”作用，直接参与并调节经济发展，另一方面又发挥经济调控者作用，通过编制实施经济计划，颁布法令、政策，利用价格、税收、信贷等经济杠杆，调节印度市场经济的生产、分配、流通、消费等各个环节，实现对经济发展的宏观调控（注：参见陈继东著：《独立后印度经济社会发展研究》四川大学出版社，1997年，第19～43页。）。可以说，如果没有50年来印度政府的这种双重作用，印度经济是不能取得显著发展和进步的。换言之，印度经济的发展在一定程度上减缓了就业压力，印度政府的促进作用功不可没。[!--empirenews.page--] 第二，印度政府在促进经济发展过程中，强调从印度这一人口大国的实际国情出发，走适合自己的工业化发展道路。从印度是一个以农业为基础的人口大国的国情出发，印度政府在推进工业化的进程中，十分强调发展中小企业，发挥中小企业劳动密集的特点，创造更多的就业机会。印度大规模工业化进程从“二五”计划开始，也就在这个时候，印度政府颁布相关政策，为小型企业保留了部分行业领域，不许大型企业参与经营，有力地促进了中小企业的发展。中小企业所吸纳的就业人数亦显著增加，从1979～1980的670万人扩大为1997～1998的1670万人，增长约1.5倍（注：（印）塔塔服务公司：《1988～1989印度统计年鉴》第84页。《1998～1999印度统计年鉴》第91页。），有助于减缓就业压力。

第三，大力推行计划生育政策，强调控制人口增长规模，取得一定成效，有助于减缓就业压力。印度政府从“四五”计划开始重视人口问题和实施计划生育政策，经过近20年的努力，印度的出生率已从1961～1970年的平均41.2‰下降为1981～1990年的平均32.5‰。印度人口增长率也相应有一定幅度的下降，从1971年的24.8‰下降为1991年的23.8‰，1998年估计人口年增长率为1.68%（注：（印）塔塔服务公司：《1998～1999印度统计年鉴》第45页。）。人口及劳动力增长规模控制，有助于减缓就业压力。

第四，大力推行各种就业计划，努力创造更多就业机会，以减轻就业压力和消除贫困。

二、印度的就业计划及其措施

大力推行各种就业计划，努力创造更多就业机会，是印度政府解决就业问题的主要措施之一。尽管这些计划的实施结果与预期目标还有差距，但积极作用是应予肯定的。

（一）经济发展计划关于扩大就业的安排

失业和就业不充分是印度贫困的重要因素。因此，从一开始起，印度的经济发展计划就把实现充分就业列为经济计划的重要目标。

“三五”计划明确规定经济计划的长远目标：“最大限度地增加生产，充分就业，实现经济平等和社会公正，这些都是目前条件为人们所接受的计划目标。它们实际上并不是不同的概念，而是国家须致力实现的一系列相互联系的目标，这些目标没有哪一个能在排除其他目标的情况下实现，发展计划必须对所有目标给予均等的重视（注：印度政府，计划委员会：《第一个五年计划》第28页。）。”印度经济计划的制订者认为，增加投资就会带来国民收入和就业的增加，因为当国民收入随着投资的扩大而增加时，对劳动力的需求就会自动提高，就业便会扩大。因此，在印度的第1个五年计划至第5个五年计划中，虽然增加就业一直是这些五年计划的目标之一，但在每一个计划里却找不到为每个经济部门和地区所专门拟定的就业计划，以便一方面促进就业，另一方面增加国民收入。之所以出现这一弱点，在于计划的制订者未认识到只有在选择了适当技术的情况下，投资和国民产值的增加才能相应创造出更大的就业。其结果就是五年计划关于实现充分就业的目标落空了，失业率随着一个计划接着一个计划持续增加。例如，“一五”计划结束时，失业率仅2.9%，失业人数为530万人；“二五”计划结束时失业率上升为3.6%，失业人数增加为710万；“三五”计划结束时失业率进一步上升为4.5%，失业人数达960万（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第350页。）。[!--empirenews.page--] “六五”计划在就业政策的序言里承认：“在就业方面，情况远远不令人满意。过去10多年来，失业和就业不充分的人数大大增加。因此，我们的就业政策应当包括两个主要目标：通过提高有偿就业的增长率来减少就业不充分和减少通称为公开性失业的经常性失业。”“六五”计划开始时的失业总人数为1200万，“六五”计划预计在1980～1985年间将新增劳力3430万，计划新增就业3430万个，到该计划结束时的失业总人数仍为1200万。“六五”计划的就业目标总体上得到实现，到1985年3月第7个五年计划开始时，失业总人数为920万（注：但印度经济学家对此有不同看法，认为失业总人数为1390万。见鲁达尔·达[1][2][3][4]下一页 特：《印度经济》1996年英文版，第352页。）。

“七五”计划改进了计划方法，在计划方案中列出了各部门设想的就业增长指标，并预计在该计划期内的4756万个标准人／年的就业总需求中，有4036万个可望得到满足，即就业年均增长率为3.99%，那么，到“七五”计划结束时的失业率将仅为2.1%，失业总人数为722万。但鉴于80年代期间，劳动力一直在以年均2.2%的速度增长，而就业的年均增长率仅为1.55%，因此，失业人数增加就成为不可避免的事。

“八五”计划开始时印度的失业总人数为2800万左右。“八五”计划估计在1990～1995年间将新增劳动力3700万。因此，“八五”计划文件把该计划期间的就业增长率定为3%，以保证就业目标的实现。“八五”计划的前三年，就业人数增加了1878万人，这使1992～1995年的就业年增长达2%，但仍低于计划的年均增长率。“九五”计划把在增长过程中创造充分就业机会列为计划的一个基本目标，强调在高失业率和就业不足地区集中发展更多劳动密集型项目、部门和技术。同时，鉴于失业率很高和临时工不断增加，“九五”计划决定实施一个国家就业保障计划来增加穷人的就业机会。（注：印度政府，计划委员会：《第九个五年计划建设报告》(1997～2002)，转引自鲁达尔·达特：《印度经济》1998年英文版，第868～874页。）

综上所述，我们可以看出，经济发展计划是印度政府解决就业问题的一个主要工具，在每个计划的文件中都把实现充分就业列为基本目标。由于认识上的偏差和政策上的问题，前5个五年计划未对各部门、行业的就业增长作具体规划，而依赖于经济增长自动增加就业机会，其结果是导致失业问题越来越严重。从第6个五年计划开始，计划文件对总的扩大就业目标进行了按部门的分割性规划，并注意发展劳动密集型项目来增加就业，收到了一定效果，有助于减缓失业压力。但是“七五”计划和“八五”计划中都存在就业平均增长率高估的问题，实际就业年均增长率不仅低于计划指标，同时也低于新增劳动力的年增长率。这样，印度失业的总人数仍在不断扩大。尽管有这种问题，但总的失业率未出现明显上升，还略有下降，应该说经济计划对扩大就业所做的安排和相应的努力是有成效的。总的看来，解决就业问题仍将是印度经济发展计划的一个长期目标。

（二）乡村发展计划关于扩大就业的安排[!--empirenews.page--] 印度政府还通过实施各种乡村发展计划来增加就业，因为印度最主要的失业者分布在广大的农村。而要促进广大乡村的发展和消除贫困，给农村广大无业者或就业不充分者提供有偿就业机会是必不可少的措施之一。因此，印度从第4个五年计划开始，就陆续在不同地区，不同范围内实施了多种乡村发展计划，以促进增加就业。需要指出的是，乡村发展计划是一种综合性计划，它包括乡村和安全饮用水、道路设施建设等项目，还包括在乡村开展扫除文盲和进行技术培训、扩大医疗卫生保健网络等内容，而不仅仅是安排有偿就业。在此我们主要对乡村发展计划中关于扩大就业的安排进行分析。

70年代初，印度政府设立了一个专门委员会来制定解决失业问题的措施。该委员会提出了农村电气化、修建公路和农舍及小型灌溉工程等方案，以缓解农村的失业和就业不充分。该委员会还建议，应当最优先实施农村服务中心的计划，因为该计划有助于向工科大学生和技术人员提供就业或自我就业的机会。在1973年该委员会的报告发表以后，印度政府为提供就业和缓解就业不充分而实施了以下措施：1.农村工程计划。该计划以修筑永久性民用工程为重点，以此来缓解实施该计划地区的落后状况。2.边际农和农村劳动力计划。该计划是对农村的边际农等贫困家庭发放专项贷款，使之用于饲养家禽、养鱼、养猪和从事园艺之类的辅助性行业，扩大自我就业。3.小农发展机构计划。该计划通过相应机构向小农提供专项贷款，帮助他们采用最新技术开发农业的精耕细作和多种经营活动，以此减少季节性就业不充分。4.综合旱地农业开发计划。该计划开展土壤保护、土地开发和水利等永久性工程。这些计划项目是劳动密集型的，据估算，每投资1000万卢比，就可为大约1.5万人提供就业，因此可为计划项目实施地区提供大量就业机会。5.农村服务中心计划。该计划是向失业的大学毕业生和文凭持有者自谋就业提供援助，帮助他们在农村建立车间，从事农业机械的安装、维修、设备和零部件供应等等技术服务工作。援助对象主要是机械、农业、电机工程及其相关专业的大学毕业生。6.地区发展计划。该计划带有缓解地区发展不平衡性质，它涉及到在10个大型灌溉工程地区建设足够的公路、综合市场等基础设施，促进这些地区的发展，也相应增加就业。7.为农村就业的现金计划。该计划对包括治理水土流失、小水利、土壤保护、造林、防洪、垦荒、养鱼业、饮用水和道路建设等各种劳动密集性和生产性的农村发展项目提供资金，以创造新的就业机会。该计划规定，在每个区设立的一个项目要向100人提供在一年里平均持续工作10个月的就业，同时，与当地发展计划相一致，每个项目要生产具有耐用性的商品或建立永久性的资产。上述各种农村就业计划在70年代中期（即“四五”计划期间），仅中央政府就耗资17亿卢比，但效果并不显著，因为这些计划的缺点是“应急”性的和地区性的，缺乏总体规划和持久性。它们可以暂时性提供一些就业机会，项目完后失业或就业不充分又恢复了。

1977年，印度政府所积累的缓冲储备粮达2000多万吨，印度的粮食自给基本实现。在经济学家建议下，印度政府制定了以工代赈计划，即用粮食来支付生活低于贫困线以下的人的劳动工资。该计划的目的在于：一是为农村地区的人们提供有偿就业的机会；二是增加生产和提高农村地区生活水平，新创社会财富，加强基础设施；三是利用过剩的粮食，开发国家的人力资源。该计划的实施方式是：政府用粮食来支付在该计划项目中就业的全部和部分人的工资。中央政府以粮食的形式分配给各帮政府，以资助邦政府承担的正在进行的计划项目或一些特殊项目的资金，并授权由乡村自治会之类的基层权力机构来具体实施该计划。[!--empirenews.page--] 印度中央政府在1978～1980年间分配了270万吨粮食给以工代赈计划。计划实施的效果是：受益者中70%以上是劳动家庭和农村人口中的最贫困阶层；各受益家庭的收入增加了17.17%；就业总共增加约10.9%，每户就业的平均人日数从计划实施前的403个提高到实施后的447个；创造了一大批基础设施性的项目，以工代赈所占比重为60%。以工代赈计划的效果是明显的，因此，印度政府决定继续在更大范围实施。从1980年10月起，以工代赈计划更名为全国农村就业计划，由印度中央政府发起组织并提供50%的援助。该计划设想每年为失业者和就业不充分者新增30～40亿个人日的就业机会，计划所包括的项目有：饮水井、社区灌溉井、村储水池、小型水利工程、农村道路、学校和乡村评议会议事场等基础设施。在“六五计划期间，中央和邦政府实际支出资金183.4亿卢比，全国农村就业计划共创造就业17.75亿个人日，实现了162亿卢比的拨款指标和15～20亿个人日就业机会的预期目标。“七五”计划的拨款指标为248.7亿卢比，其中由中央政府支出125.1亿卢比，邦政府支出123.6亿卢比，预计总共创造14.45亿个就业人日。据“七五”计划前4年的资料，1985～1986至1988～1989共支出294.0亿卢比，已创造了14.77亿个就业人日（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第358页。）。可以说该计划的实施是较为顺利的。

印度政府还于1983年8月15日开始实施一个称为“农村无地劳动者就业保证计划”的新计划作为全国农村就业计上一页[1][2][3][4]下一页 划的补充。农村无地劳动者就业计划的资金完全由印度中央政府筹集。“七五”计划由中央部门提供174.4亿卢比资金，其目标是在此期间创造就业10.13亿个人日。“七五”计划前4年实际支出了241.2亿个人日。“七五”计划前4年实际支出了241.2亿卢比，共创造就业机会11.54亿个人日。

1989年4月28日，拉·甘地总理宣布实施贾瓦哈尔就业计划。该计划是由现存所有农村工资性就业计划合并而来，这也就意味着全国农村就业计划和农村无地劳动者就业保证计划为贾瓦哈尔就业计划所取代。在1989～1990至1993～1994的5年间，该计划总支出共1107.2亿卢比，其中用于小水利278.6亿卢比，占25.2%；用于乡村道路247.8亿卢比，占22.4%；用于村落和房屋建设166.0亿卢比，占15.0%；用于学校和社区场所86.8亿卢比，占7.8%；用于人工造林48.0亿卢比，占4.3%，其他项目280.0亿卢比，占25.2%。其所取得的效果也是明显的，共建成水井44.7万个；村落49,478个：建房148万间；学校16.8993万所；乡村道路67.4万公里；饮水井48.9万个；村庄储水池32.9万个；人工造林65.5万公顷。（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年版，第367页。）目前，贾瓦哈尔就业计划仍是印度政府所实施的主要的乡村就业计划。

（三）各种扶贫计划关于扩大就业的安排

贫困是一种社会现象，指的是社会中一部分人甚至不能得到基本的生活必需品。在印度，贫穷被界定为生活在最低生活水平之下的状况。许多经济学家和组织对印度贫困范围进行了有价值的研究，尽管他们据以进行分析的方法和衡量标准不同，因而得出的关于印度贫困状况的看法各异，但有一点是共同的，那就是印度社会，尤其是在广大农村，存在大量生活在贫困线以下的人口，即贫困是印度社会面临的一个普遍问题。同时也都承认，随着经济增长率的上升和政府实施各种扶贫计划，低于贫困线以下人口占总人口的比重已开始下降，但穷人的绝对数仍在继续扩大。造成贫困的原因是多方面的，主要包括：失业和就业不充分；穷人缺乏财产基础；穷人受教育程度低因而收入也相应低；个人收入分配严重不均，等等。因此，消除贫困是一项涉及各个方面、多领域的系统工程，其中，解决就业问题是至关重要的。在印度政府所实施的扶贫计划中，都包括有关于扩大就业的安排。[!--empirenews.page--] 提高广大民众的生活水平历来是印度经济计划的目标之一。“二五”计划说要改变低层人民的“状况”，“四五”计划又说要提高普通人和社会贫弱阶层的生活条件，特别是保证“就业和教育”。该计划还强调要实施“全国最低需求计划”以便改善较低收入阶层的条件。尽管如此，印度穷人的数量仍继续增加。1971年提出了“消除贫困”的口号，从此把贫困问题提到了政府议事的中心位置。“五五”计划指出：“失业、半失业以及大量生产者缺少资源基础，特别在农业部门，是贫困的主要原因。”“五五”计划提出，“将对失业、半失业和大规模的贫困问题发动一场直接的进攻。”（注：印度政府，计划委员会：《对“五五”计划一种有利的方法》，转引自鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第323页。）“六五”计划为此目的制定了一个反贫困计划即“农村综合发展计划”。农村综合发展计划的基本战略是，通过促进贫困家庭的自我就业，以便随着生产资料的转移，使他们得到收入，帮助他们跨过贫困线。该计划于1980年10月2日在全印5011个区开始实行，其主要措施是按逐级补贴的办法，即遵循穷者最先受益原则，对部落民补贴资本成本的50%，边际农、农业工人和农村手工业者占33.3%，小农占25%，通过对这些家庭的投资，帮助他们实现或增加自我就业。所需经费由中央和邦政府按50∶50的原则来分担。“六五”计划期间为该计划实际支出166.1亿卢比，受益者总人数1656万。

“七五”计划期间该计划使1820万户家庭得到援助，其使用经费331.6亿卢比。除此之外，由金融机构发放了537.2亿卢比定期贷款。这样，总共投入868.8亿卢比帮助1820万户受益者，其中45%的受益家庭属于表列种姓和表列部落（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第360页。）。1990～1991和1991～1992期间，该计划共支出391.9亿卢比，受益者为540万户，其中表列种姓和表列部落占受益者的比重上升为51%（注：鲁达尔·达特：《印度经济》1996年英文版，第360页。）。

“八五”计划期间，通过加大对每户援助力度，帮助受援家庭跨过贫困线。具体措施一是把对每户家庭的投资额从过去的6000～8000卢比提高为12000卢比，二是实施“家庭信贷计划”，把金融机构对受援户的贷款额扩大为2000卢比～25000卢比，使之能够跨进贫困线。“九五”计划为了重新调整乡村发展计划的方向并加大其贯彻力度以减少农村贫困，“农村综合发展计划”的战略重点从个人受益转向群体受益，同时延长高投资水平以确保项目的可行性。同时，援助的内容扩展为培训穷人的技能和技术改进以及提供适宜的基础设施（注：印度政府计划委员会：《第九个五年计划建议报告》(1997～2002)，转引自鲁达尔·达特：《印度经济》1998年英文版，第868～874页。）。总的看来，扶贫计划中的扩大就业措施不同于就业计划，它是通过援助贫困户使之逐步具备自我发展能力，从而实现自我就业和最终脱贫。而就业计划则是为失业者安排就业机会从而使之得到收入。二者的区别在于，扶贫计划有“治本”的作用，而就业计划更侧重于“应急”。两类计划同时实施，可收相互补充之效。

三、印度的社会保障体系[!--empirenews.page--] 市场机制具有巨大的能量，但也有先天的缺陷和不足，对于它带来的利益关系不平衡，必须由国家加以协调，这是市场经济正常运行的重要保证。社会保障体系就是国家利用自己的权力对国民收入进行宏观调控，为普通居民提供基本生活保障，缓解社会分配不公的一个重要手段。在印度市场经济条件下，社会保障体系主要由公共分配系统、社会保险措施、对农业工人的保障措施等三方面内容构成。

（一）印度的公共分配系统

印度的公共分配系统是社会保障体系的重要组成部分。它是在政府监督和指导下，由国家给予财政补贴，专门向低收入居民提供基本生活保障的零售商业系统，即平价商店。印度现有45万多个平价商店，遍布全国各地城乡，包括边远地区、山区和少数民族地区也都开设有平价商店。按照规定，当局向低收入居民发放购物卡，这些居民持卡可到平价商店购物。目前平价商店主要供应小麦、大米、白糖。食用油、布匹、煤炭和煤油等7种生活必需品，有的还供应茶叶、肥皂、火柴、食盐、豆类等重要生活品。为了保证这一系统的正常运转，印度政府每年拨出巨款进行补贴，仅粮食补贴一项，中央政府的支出已从1991～1992的285亿卢比增加为1997～1998的750亿卢比，1998～1999达900亿卢比（注：印度政府：《1998～1999经济调查》第67～68页。）。为了对公共分配系统进行监督，还专门成立了消费监督委员会。印度的公共分配系统在实现社会公正方面起到了一定积极作用，深受低收入平民百姓的欢迎。它既有利于低收入的消费者，也有利于生产者。因为通过该系统，一方面使低收入消费者获得平价商品，另一方面使生产者获得政府的支持价格和稳定的国家市场。

（二）印度的社会保险措施

印度的社会保险措施目前主要包括疾病、事故和养老方面的社会保险制度，其受益者主要是对工厂工人（20人以上的企业）和国家雇员，不包括小企业的工人和农业工人。其具体规定主要体现在以下法令中：

《雇员国家保险法》。1948年通过，其目的是向工人提供强制和捐助相结合的健康保险，为病、孕、伤工人提供上一页[1][2][3][4]下一页 医疗帮助，现金补贴，为死亡工人的亲属提供抚恤金，为接受保险者在死亡时提供丧葬费。《雇员准备基金和其他专款法》，1952年通过，主要内容是向企业雇员提供准备金、家庭养老金和保证金相联系的保险。《煤矿准备基金和奖金计划法》（1948年），专门解决煤矿工人的保险。《养老金支付条例》，1972年通过，为企业雇员提供养老金。家属抚恤金方面主要有《1971年煤矿家属抚恤金计划》和《1971年雇员家属抚恤金计划》。在生育津贴方面主要有《1961年生育津贴条例》以及各邦的相关立法。此外，印度先后颁布了100多个劳动保护方面的法规，涉及工资待遇、工作时间、劳动环境及人格保障等诸多方面，也是社会保险措施的重要组成部分。[!--empirenews.page--]

（三）对农业工人的保障措施

印度的农业工人大部分由经济和社会落后阶层所组成，是农村中最贫弱的一部分人。鉴于印度的社会保险措施并不包括这部分最困难的人群，印度政府采取了一些专门针对农业工人的保障性措施，这些措施也应视为印度社会保障体系的一个组成部分。

社会保障政策的新功能 篇6

浅论经济增长与社会保障政策选择的关系

近年来,国际社会关于经济增长与发展的概念有了很大的改变,并且对于经济增长与发展的目的.也进行了全新的思考.人们已经意识到经济增长与发展是一种经济因素和社会因素不断相互作用的进程.

作 者：王杰峰 作者单位：辽宁财政高等专科学校,辽宁,丹东,118001刊 名：辽宁财专学报英文刊名：LIAONING FINANCIAL COLLEGE JOURNAL年，卷(期)：5(5)分类号：F810.451关键词：经济波动 社会保障 政策选择

论农业政策性银行功能的作用发挥 篇7

一、强化收购资金管理,完善和发挥政策性银行的监督功能

(一)加强监管协作,建立健全监督管理体系。

加强收购资金管理,杜绝挤占挪用和亏损挂账,是一项比较复杂的工作任务,牵涉到国家的各项政策以及企业的利益等方面,不是农发行一家就能很好解决的问题。要充分发挥农发行的监管功能,就必须建立健全政府领导下有纪检监察、财政、农发行、粮食、供销社、工商、物价、税务、公安、交通、质量技术监督、人民银行等有关部门参与组成的收购资金封闭运行大管理体系。加强各职能部门之间的沟通与协作,形成监管合力,并分别制定相应的目标责任和严格的考核奖罚措施,将监管责任落实到各单位,实行分工负责,发现问题,及时研究解决,谁的工作出了问题,就追究谁的责任,充分发挥其在收购资金监管中应有的职能作用,改变农发独家管理和独家承担责任的做法。

(二)完善监管内容,拓宽监管覆盖面。

重点是实现四个转变,防止出现监管“盲区”。一是要有单纯监管企业与借力监管其他金融机构相结合的方式转变。即在对购销企业实施严格监管的基础上,还要通过政府和人民银行对其他金融机构进行监督,防止其他金融机构随意为企业开户或利用高息及其他手段诱使企业开户存储,要经常对其他金融机构和购销企业账户进行检查、核实,对违规开设账户的金融机构和企业都要给与严惩。二是由单纯监管企业政策性业务向监管政策性业务和非政策性业务相结合的方式转变。目前,由于购销企业的政策性业务与非政策性业务仍混同在一起,不少企业存在着损害国家利益,谋取自我利益的行为,把损失或亏赔摊入政策性业务,把利润摊入非政策性业务,所以农发行要从严监管,杜绝损公肥私,维护国家利益。三是由合规性监管向合规性监管与风险性监管相结合的方式转变。要加强对企业亏损挂账和超期限结算货款以及其他不合理占用贷款的管理,能收即收,暂不能收的要采取有效措施保全债权,确保国家资金不受损失。四是由静态监管和事后监管向动态监管和超前预防监管转变。凡企业发生大宗调销业务,农发行都要派出专门人员对企业销售实行跟踪监管,确保顺价销售和全额收回货款。

(三)改进监管手段,加大监管处罚力度。

一是要改变依靠手工操作的方法,充分利用计算机等现代化工具进行监管,尽快实现农发行与企业主要业务非信息现场监管监控系统联网,提高监管效率。二是要加大监管处罚力度。目前基层农发行在依法监管,依法处罚中,普遍存在着处罚不力,纠正不力的现象,使农发行的监管功能没有发挥出应有的震慑力和约束力。因此,要有效的发挥监管功能就必须进一步加大监管处罚力,不能姑息迁就,对违规企业该停贷的要停贷,该加罚息的要坚决执行加罚息;对违规企业责任人,该采取行政或经济处罚的,要建议有关部门给与处罚,该移交司法机关处理的,应及时起诉,移交司法机关进行处理,不仅要学会用政策监管,也要学会用法律进行监管。

(四)强化自身建设,提高监管水平。

一是要建立事前、事中、事后全方位的内控机制,不仅使各岗位的工作有权、有责、有利,而且有行之有效的监督网络,促使其更好的履行职责,落实规章制度,增强有关岗位对企业的监管功能。二是确定各个时期监管工作的重点环节以及内部各岗位工作的主要考核指标,加强对监管工作的领导。要逐步把监管工作的重点放到企业顺价销售和货款全部实现收回方面。三是要加强培训,全方位提高员工素质,特别是思想道德素质,增强其职责和监管本领,促使其更好地履行监管职责。

二、努力搞活企业,完善和发挥政策性银行的服务功能

(一)认清职责,正确处理农发行粮棉油收购资金封闭运行与搞活企业的关系。首先,必须深刻认识到,国务院设立农业发展银行,其主要目的是为了更加有效地支持粮棉油等农业和农村经济发展中的作用。我国是农业大国,农业和农村经济的基础主要是粮棉油等农副产品的生产,而这些农副产品的生产价值主要是通过粮棉油购销企业的经营来实现。只有大力支持搞活粮棉油购销企业,才能搞好整个社会的粮棉油等农副产品流通,不断开创购销新局面,带动农业和农村的经济发展。因此,农业发展银行要建立大服务格局,为企业提供更加优质、高效、便捷的服务,无论何时都要以支持粮棉油购销为己任,做好“支、帮、促”工作。

(二)改善销售结存方式,在促使企业开拓营销、占领市场方面搞好服务。一是要改变以往对企业“死看硬守”的做法,延伸服务,拓宽服务。要大力推行“驻企业信贷员”制度或信贷员“委派(特派)”制度,不仅给企业送资金,也要送人才、送信息、送策略,主动帮企业联系客户和找市场。要重点选择那些实力强、信誉好的企业加强合作。根据其需要确定产品收购、生产和加工的数量、品种、规格,以增强收购、生产和加工的针对性,促进企业当年实现购销平衡。二是在销售方面农发行要进一步完善“一手交货、一手交钱”或“钱货两清”的做法,为企业提供更加便捷的服务。农业发展银行要在确保封闭运行的前提下灵活运用政策,对于那些实力强、经济效益好、信誉好的客户,只要他们与粮棉购销企业签订了符合法律规定的购销或供求合同,并预付了定金、保证金或抵押金,农发行就应采用商业银行管理办法,支持企业先销售,取得营销主动权。

三、坚持“以销定贷、以效定贷”原则,完善和发挥政策性银行的引导功能

(一)要准确把握“以销定贷、以效定贷”的原则。

“以销定贷、以效定贷”是农发行根据市场规律和市场经济规则对保护价粮食收购以外的主要农副产品收购所提出的投放贷款、支持企业的原则,目的是以此引导企业研究把握市场行情,不断提高经营效益,使企业逐步改变“多收就是效益”或只管收购,不管销售、坐拿补贴的观念。

(二)要引导企业在收购工作中坚持“以质论价”。

主要是引导企业拉开收购品种档次及价差,多收多储优质产品,对劣质产品收购,农发行应少投或不投贷款,为及时、顺价销售和取得盈利创造好的条件。对优质的粮食、棉花、烟叶等,要给予高价收购,对质次产品应给予低价收购或不予收购,有利于引导企业有选择性开展收购,引导农民积极调整种植结构,产出优质产品,从而达到促进农业发展的目的。

(三)要引导企业开展多品种收购。

目前,不少基层农发行以其他农副产品价格不好掌握、库存不好管理为借口,只支持企业收小麦、稻谷、棉花等,导致企业经营品种过于单一、范围过于狭小,不利于企业开拓市场和增强竞争能力,也不利于推动农业生产的全面发展。事实上,农发行只要加强管理,积极支持企业开展豆类、谷物类、油料类等其他农副产品的收购,企业在经营上就会取得相应的效益。

(四)要引导企业算好资金需求效益明细账。

在资金投放上,如果投放过多,既不利于企业节约资金使用,减少利息支出造成经营成本加大,也不利于收购资金封闭运行;如果投放资金不足,不仅不利于企业扩大经营,也不利于支持企业敞开收购,影响了国家购销政策的贯彻实施。因此,投放资金要掌握好“度”。农发行要协助企业测算好收购资金需求大账,促使企业改变资金投放越多越好的片面认识,使资金投放适时、足额,满足需要而又不闲置浪费。

四、贯彻执行有关政策、法规,完善和发挥政策性银行的保护功能

一是在执行国家政策方面,农业政策性银行应积极履行其职责,发挥其功能作用,参与企业的财务管理,帮助企业建立用好激励机制,对购销政策执行好、效益好的企业,要给予一定的优惠措施,提高其搞好购销工作积极性。同时在利率政策、货物期限管理等方面,放宽对企业经营管理好,粮食顺价销售,而货物还不能及时归行,但有相应库存商品或合理结算票据作保证的,可以给予办理延期。

二是面向农业和农村经济,放大国家信用,拓宽业务范围,努力推进农业和农村经济的快速发展。首先要高瞻远瞩,正确认识政策性银行的发展前景及其未来在中国农业和农村经济发展中的作用。就目前状况看,农发行的功能作用还没有得到充分发挥,尤其是加入世贸组织后,我国农业由于其生产方式、经营手段、技术措施等方面还比较落后,更需要加以保护和扶持。其次要充分发挥政策性资金在支持农村工业化和城市化中心的作用,开辟专项信贷资金渠道,支持农村经济发展壮大,发挥其应有的作用。

摘要：农业政策性银行功能的作用发挥主要体现在:一是强化收购资金管理,完善和发挥政策性银行的监督功能;二是努力搞活企业,完善和发挥政策性银行的服务功能;三是坚持“以销定贷、以效定贷”原则,完善和发挥政策性银行的引导功能;四是贯彻执行有关政策、法规,完善和发挥政策性银行的保护功能。

社会保障政策的新功能 篇8

关键词：政府采购 政策功能 民族产业 中小企业

政府采购在国家宏观调控手段中占有举足轻重的地位。政府采购不仅代表着资金的流动，更体现出了国家政策动向，所以它还具有保护和扶持中小企业、支持不发达地区和少数民族地区、保护环境以及促进自主创新等社会经济政策功能。本文拟就我国政府采购的政策功能问题进行研究，以希望促进我国政府采购政策功能的更好发挥。

一、政府采购的涵义与特征

《中华人民共和国政府采购法》中规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位、社会团体组织，使用国家财政性资金依法采购货物、工程和服务的活动。本文研究中对政府采购的界定主要采用此观点。

相较于私人采购，政府采购具有如下几个方面的特征：（1）政府采购的主体具有特定性。（2）政府采购具有公共性。（3）政府采购具有广泛性。（4）政府采购程序的法定性。

二、我国政府采购政策功能缺失的表现

（一）资源有效配置方面的功能缺失

目前，我国政府采购法对于政府采购的主体认定包括三个：采购人、采购机构和监督机构，采购人对需要采购什么加以掌握，采购机构接受委托进行采购，而监管机构只对采购程序、采购方式是否合法进行监督。对于采购需求是否科学并没有经过论证，在这样的情况下，从"经济人"假设看，采购人在申请采购时必然希望采购高价位高功能的产品。所以，我国政府采购不太利于资源的有效配置。

（二）民族产业保护方面的功能缺失

尽管在《中华人民共和国政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》以及《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》等法律法规及相关文件中，都提到政府采购要优先采购本国产品或劳务。但对于什么是本国产品或劳务，都没有进行非常明确的概念界定，因此导致各地政府采购机构在实际操作执行时出现了很多问题。

（三）节能环保方面的功能缺失

在很长一段时间以来，我国政府在采购过程中形成了相互攀比的心理，盲目的拿着财政资金去高消费。在政府采购时主要考虑的是品牌是不是大，款式是不是新颖，价格是不是合理等问题，至于该产品是不是节能、是不是环保则考虑较少，对政府采购政策功能的认识不足。

（四）中小企业扶持方面的功能缺失

世界各国的政府采购政策都对中小企业有所倾向。我国政府采购的相关法律法规也都对此进行了说明，但实施的效果差强人意。我国中小企业参与政府采购的企业占我国企业总数的比例偏低。

三、我国政府采购政策功能缺失的成因

（一）政府采购政策功能的思想认识不足

一是政府采购主体对政府采购的政策功能的涵义、政策功能的作用和必要性了解不全面、深刻。

二是政府采购主体对相关的政策法规不够重视，导致在执行法律时难免出现偏差。比如，在政府采购中有意提高中小企业的参与门槛，排斥国货不注重环保节能等，完全不按政府采购的相关规定来进行采购。

（二）政府采购政策功能的政策法规缺失

我国目前在政府采购方面的法律法规还不完备。与国外发达国家相比，法律体系建立的时间短，虽经过多方努力，己出台了不少法律和相关文件，但与发达国家相比还显不足。相关政策法规的缺失主要表现为：

一是政策原则性较强，不便操作。

二是我国政府采购的政策法规之间不协调，集中表现在基本法和地方法的不协调以及基本法与行业法不协调。

（三）政府采购过程中采购管理存在不足

一是行业垄断和地方保护主义严重。

二是监管力度不够。

四、完善我国政府采购政策功能的对策

（一）提高政府采购政策功能的意识

从国际上看，世界各国都非常重视政府采购的政策功能，国外的成功经验也证明了有效发挥政府采购的政策功能可以在很大程度上促进政府公共职能的实现。政府采购规模越来越大，其对经济社会的影响也越来越大。

加强对政府采购人员的培训，要让他们认识到能源和环境问题目前已经成为影响我国经济发展的一个严重问题，认识到我国区域之间的经济发展不平衡程度以及中小企业在解决就业问题方面的作用，认识到中小企业目前的生存状况不容乐观，以及我国的产业结构亟待升级，而经济增长方式的转变，需要企业的自主创新拥有自主知识产权。

（二）完善政府采购政策功能的政策法规

一是扶持中小企业发展方面政策法规的完善。应用法律形式规定中小企业参与政府采购的最低比例。

二是推动自主技术创新方面政策法规的完善。

三是保护民族产业方面政策法规的完善。

四是促进节能环保方面政策法规的完善。

（三）加强政府采购过程中的采购管理

一是要確保政府采购程序规范化。应进一步优化政府采购的程序，减少中间的流转环节，缩短采购的时间。

二是要做好政府采购信息公开化。必须要建立一个统一的信息公开平台，改变我国现在政府采购信息公开渠道混乱的局面。

三是完善政府采购的监督机制。通过一整套完善的、科学的法律法规对政府采购进行监督可以保证政府采购制度的有效运行。

最后是要完善社会监督机制。要通过立法赋予群众合法监督政府采购的权力。政府采购的信息要及时公开，真正做到公开透明。

五、结论

从政府采购在我国实施以来，政府采购的规模迅速增加，在资金节约方面取得了很大的成绩。但政府采购的介入力度和深度都不是很充分。本文从政府采购的基本理论出发，系统分析了我国政府采购政策功能缺失的表现及原因，在此基础上提出了完善政府采购政策功能的具体措施。尽管本文提出了我国政府采购政策功能强化的具体措施，但是这些措施是否在我国能够行得通，还需要实践的进一步检验。

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