各国邮政改革（精选8篇）
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关键词：金融危机,金融监管,改革
2007年4月2日, 美国第二大次级贷款机构新世纪金融公司宣布破产, 标志着美国次级贷款危机大爆发。以美国的次级贷款危机为起点, 迅速蔓延到美国的金融、房地产市场乃至整个美国经济。金融海啸以美国为中心, 随着全球经济链条迅速扩展到全世界各地。接下来欧洲, 亚洲金融市场也出现严重的震荡, 全球性经济危机爆发。世界经济增长衰退, 消费萎缩, 失业率大增。全球面临着二战以来最严重的经济危机。
经济危机爆发以来, 各国政府以不同方式拯救经济。到2009年第二季度底, 全球经济基本止住了下滑的态势, 有企稳的特征。此时, 各国政府, 经济理论界开始从深层次角度研究这次经济危机发生的各种原因。目前各国公认的是金融创新失衡, 金融监管缺位, 是金融危机的重要原因。金融危机表面上看是由住房按揭贷款衍生品中的问题引起的, 深层次原因则是金融业严重缺乏监管, 内部管理机制失误造成的。
因此从2009年初的G8会议、4月份的G20峰会, 7月份举行的首届中美经济战略对话, 都对加强全球金融监管合作, 改革, 完善各国金融监管体系达成了一些共识。本文试图从当前各国及国际组织对金融监管改革的最新思路、方案出发, 结合我国经济发展, 金融监管的现实, 对我国的金融监管改革提供一些思路。
一、美国的金融危机原因分析及金融监管改革方案
处于全球领先地位的美国金融系统, 无论是发达程度、透明度、监管力度, 还是融资规模、金融产品多样化等都堪称世界之最, 暴发这种严重的金融危机的原因有:
(一) 金融监管放松, 缺位及衍生品的滥用
1999年美国国会通过了《金融服务现代化法案》, 推行金融自由化, 开始放松了金融监管。同时美国各金融机构推出了许多金融衍生产品, 这对繁荣金融市场和市场经济发挥过重要作用。但是衍生产品太多, 加大了投机风险而与此有关的风险预警机制及防范措施却未能跟上, 从而为金融危机的爆发埋下了祸根。美国本轮金融风暴是次贷危机进一步延伸的结果, 而次贷危机则与美国金融机构在金融创新中过度利用金融衍生品有关。
(二) 金融大机构产生系统性风险
随着金融业的发展, 美国诞生了一大批金融银行控股公司, 同时进行投行, 商业银行业务。这些混业经营的大型金融机构的业务行为, 已经不仅仅关系到其自身的发展更影响到整个金融系统的健康。在美国的监管体系漏洞下, 大量金融机构均使用高杠杆, 高风险衍生品, 所产生的风险危及整个金融市场及宏观经济, 生成了系统性风险。
(三) 金融生态中的问题, 也助长了金融危机进一步向纵深发展
金融生态本质上反映的是金融内外部各要素之间有机的价值关系, 美国金融危机不仅仅是金融监管的问题, 次贷危机中所表现出的社会信用恶化、监管缺失、市场混乱、信息不对称、道德风险等, 正是金融生态出现问题的重要表现。
针对以上, 2009年6月17日美国启动了自大萧条时期以来规模最大的金融监管改革, 以全面修复美国现有金融监管体系, 提出了监管大型金融机构、保护消费者及弥补在衍生品市场的监管漏洞三个主要内容。第一项内容, 将授权美联储监管所有可能对整个金融系统造成风险的机构。美联储将对这类商业银行、投资银行业务为主的银行控股公司 (如高盛公司) 、保险公司 (如AIG) 等实施监管。美联储有权利要求他们维持较高的资本充足率, 限制做出高风险投资、过多地提高杠杆率等。学界和市场普遍将该项提议视作确立美联储为SRR (系统性风险监管者) 的方案。第二项改革内容是计划新成立一个消费者金融保护局 (CF-PA) , 对按揭贷款、信用卡等消费信贷实施更加严格的监管, 保护消费者权益。消费者金融保护局将对金融机构发行的消费者信贷产品进行监管, 有权设立新的标准、行业规则, 并对违章银行实施惩罚。第三项改革内容, 着眼于弥补监管漏洞, 主要是强化资产支持证券 (ABS) 和其他金融衍生产品的监管。
美国政府的金融监管改革方案表明改革的框架。虽然并没有对金融生态改良方面, 评级机构改革方面作出制度安排。
二、G20峰会, 欧盟及英国金融监管改革方案
G20伦敦峰会在2009年4月20日发布公告中表示, 当前危机的根本原因是“金融业的重大衰退和金融监管措施的重大失误”。监管者没有及时识别风险、金融体系中一些重要环节游离于监管之外, 是美国次贷危机蔓延、深化的重要原因。更大范围、更高层次的监管合作平台成为应对危机之策。根据G20伦敦峰会发布的公报, G20峰会中诞生的金融稳定理事会 (Financial Stability Board, 下称FSB) 承担起全球金融体系监管改造、宏观审慎风险监测等重担。
欧盟委员会2009年4月也出台改革方案, 试图设立一套泛欧金融监管体系, 加强欧盟层面上的金融监管, 改变目前成员国条块分割的局面。这套改革方案由宏观和微观两大“支柱”组成。在宏观层面上, 改革方案建议设立一个由欧洲中央银行牵头组成的“欧洲系统性风险理事会”, 负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的系统性风险, 及时发出预警并在必要情况下建议采取何种措施。在微观层面上, 欧盟将强化现3个专门委员会的角色, 以保证各国监管标准一致。这3个委员会均由成员国监管机构代表组成, 分别负责银行业、保险业和证券业的监管协调。
作为世界第二大金融市场的英国, 在10年前开始了一场引起全球广泛注意的金融监管改革, 成为全球首个实行统一金融监管的国家。英国金融监管官方对这次金融危机原因分析认为:第一, 大型投行在信贷证券化发展下承担了类似商业银行的角色, 而监管对与这种新形式的信贷业务未能跟上。第二, 投行和从事一些投行业务的大型商业银行在进行自有交易时, 没有足够的资本金和资本约束。并且通过各种表外业务绕过监管。
在英国, 英国金融监管局是超级监管者, 集中国证监会、银监会和保监会等监管者角色于一身, 其优势就是针对某一个大型金融控股公司, 可以整体监管其风险, 针对这次金融危机, 作为监管者的英国金融监管局, 在以下三方面加强了监管。
第一, 对于商业银行的自有交易行为规模和对应的资金储备, 直接加以限制和要求。以高资本充足率要求银行达标, 尤其是进行自有交易行为的银行, 保证商业银行作为企业服务的角色不变, 而不是变为专门的市场交易者。
第二, 在跨境监管金融机构方面, 提高国际合作, 加强监管者之间更多交流, 得出整体结论。地区层面关注当地银行的资本充足与流动性水平。对大型跨境银行总体上提高资本充足水平, 因为这些银行相对于地区性银行, 其复杂性以及可能遭遇问题的几率都更大。
第三, 在宏观思路上, 通过和英国央行 (英格兰银行) 共同分析合作, 英国金融监管局可以提供对个体机构的了解, 央行和金融监管局合作得出整体思路, 即在周期中所处的位置问题, 如何反周期的提出资本金要求, 在局面失控之前刹车, 做出前瞻性监管要求。
三、我国金融监管改革方向
自从我国确立“一行三会”分业监管金融监管体制以来, 各监管机构在应对相关业务机构实行“审慎监管”, 化解各行业存在的金融风险。我国现有的金融监管基本原则是严格的审慎监管。在这次世界性的金融危机中, 我国的金融机构没受到大的冲击, 金融危机对我国金融体系的影响有限。
但我们同时要清醒地认识到, 目前实行的分业经营, 分业监管的金融监管体制是在我国以前相对封闭, 相对低层次的金融市场发展基础上形成的。经过近几年全球金融市场一体化, 特别是经过这次全球性金融危机后, 现有的监管体制已越来越不适应我国金融市场发展的现状。
我国金融监管部门要从现实出发, 前瞻性地对我国的金融监管改革从以下四方面着手完善。
(一) 金融监管理念的转变
以前我国金融监管的指导思想是加强管制。通过限制金融机构的经营业务范围, 限制金融创新, 控制金融价格来保证金融市场的稳定。表面上的金融安全实际上是以金融市场的发展滞后为代价。所以我们要转变思路, 在监管部门可控的前提下, 即宏观审慎监管, 微观上逐步渐进地放松管制, 鼓励金融创新。通过强化金融市场的竞争, 促进金融市场的发育与金融业的发展。在管制逐步放松的过程中, 通过不断提高监管部门的风险防范能力和监管水平, 来控制和防范金融风险。
(二) 分业监管体制下混业金融机构的监管, 防范金融系统性风险
分业监管的金融监管体制是大体适合于我国目前金融市场发展现状的。虽然随着全球混业经营和混业监管的趋势, 我国金融业混业经营方式开始出现, 但规模和比例目前都比较小, 较快转入混业监管体制也不符合现实。
从目前我国“一行三会”的金融监管体制看, 现实的方案是改造央行的内部组织结构, 强化央行的金融稳定局对系统性金融风险的监测和监管。更好发挥央行在货币政策调控, 宏观审慎监管, 维护金融体系稳定中的作用。
(三) 在宏观审慎监管中, 强化资本约束的普遍性
从我国目前的经济金融形势看, 2009年上半年, 为了配合保增长, 4万亿的刺激内需计划, 我国银行业贷款规模迅速扩张, 对推动经济企稳起到了重要作用, 贷款高速投放积聚的风险隐患也在增加, 银行业金融机构经营活动中的不审慎行为和冲动放贷、粗放经营的倾向有所抬头。造成部分资产泡沫。当前, 金融监管机构要对各商业银行的资本充足率要提高和收紧, 特别是银行以发行次级债充实资本金的做法更要收紧, 从而控制银行的经营风险和系统性风险。
因此, 收紧商业银行以发行次级债充实资本金的监管措施是为了减轻商业银行对次级债补充附属资本的依赖性, 亦缓解商业银行互相持有次级债可能造成的系统性风险。
(四) 加强与国际及地区金融监管当局合作交流
国际间金融监管部门配合, 首先可加强与在华外资金融机构的母国监管当局的联系, 对外资金融机构母国经济状况和本部信息进行交流。其次能够加强与G20峰会中诞生的FSB沟通与协调。FSB将承担起全球金融体系监管改造、宏观审慎风险监测等重担。还应与国际货币基金组织, 国际证监会组织、国际清算银行等国际金融监管组织重点合作, 对宏观经济和金融危机风险发出预警, 并采取必要行动解决这些危机。
参考文献
[1]、赵渤.中国金融监管—风险, 挑战, 行动纲领[M].社会科学文献出版社, 2008.
[2]、李增新.美国金融监管:革命还是改良[J].财经, 2009 (13) .
[3]、吴莹.先行者的启示:英金融监管局主席谈时下金改[DB/OL].财经网, 2009-06-19.
但鲜为人知的是，中国邮政也曾是最早被迫“下海”拥抱市场经济的国有企业之一。从1998年邮、电分营，到2003年政企分开，再到邮储银行与邮政速递在中国邮政的大旗下分业经营，中国邮政在16年间经历了改革的三级阶梯，一步步向现代化企业迈进。在承担着繁重和艰巨的普遍服务与特殊服务任务的基础上，中国邮政已连续四年进入《财富》世界500强企业，并且连续升级，从2011年的排名第343位，升至2014年排名第168位，成为全球年营收额第四高的国家邮政企业。
当然，改革过程中仍然存在许多困难与问题。比如，如何适应互联网商务高速发展的时代，如何面对纸媒危机下的报刊发行传统业务，以及如何在减员增效的大环境下，依然保质保量地完成必须承担的基本服务……
一、国家医疗服务模式（英国）。即英国、北欧、南欧以及其他众多英联邦国家和地区实行的所谓“国民健康服务”，也被称之为“英国模式”。这种模式最显著的特点就是“医药分家”——医生开药方，患者独立到药店购置药品。因为政府对药品价格的管制十分严格，所以很少有医生乱开药、开贵药的现象。这种模式最大的优点是其广泛性和公平性。英国政府通过税收资助全国性医疗服务，国家医疗预算根据全国各地的人口进行按需分配，从而保证了每个人平等享受国家医疗服务。然而，随着英国人口的增加和百姓健康要求的提高，完全依赖国家的“国家卫生服务体系”逐渐不堪重负，其弊端逐渐显现。第一，政府承担了大部分的医疗费用，而医疗费用几乎无限度的增长对国家财政带来了巨大的负担，也成为了该模式最大的困扰。第二，医疗服务微观效率低。由于医疗属国家经营，医护人员获得的报酬与其劳动量并不挂钩，因此医生工作积极性差，医疗服务效率低下。第三，医疗需求过度。实行几乎免费的医疗服务，导致公众对医疗服务的过度需求，进而造成医疗服务供给不足。鉴于这些问题，上世纪八十年代撒切尔执政时向医疗领域导入了市场机制，也由此形成了英国社会目前“富人去私立医院看病，穷人到免费医院排队”的局面。面对这种局面，布莱尔政府发布了“国家卫生服务体系”现代化改革五年计划，承诺将该体系改造成为以病人为核心、真正有效率的二十一世纪医疗服务，要“再次成为全世界羡慕的对象”。但知道今天，这些改革措施仍然没有解决“国家卫生服务体系”的矛盾。目前，还有数十万患者等候治疗，候诊时间至少为半年。
二、国家医疗保险模式(加拿大)。加拿大实施全国健康保险制度(NHI)，保证每个公民都享受免费医疗服务。NHI由联邦和省政府共同资助，由省政府设立并管理。省政府设立的医疗保险制度必须符合联邦政府制订的标准：医疗保险必须覆盖面广、具有普遍性、可随人们职业或住址变化而转移、并“涵盖所有必需的医疗服务项目”。具体来说就是在政府财政资助下，由私人提供具体医疗保健服务。它的经济效益体现在由“单一财政费用支出”系统控制的经济，以及有一定竞争机制的医疗保健经济市场，即市场经济和政府参与相结合的管理模式
三、私人医疗保险模式(美国)。美国的医疗保险制度强调的是个人自由与个人选择，而不注重整体的公平性。美国依赖私人医疗保险来支持整个医疗保险体制。为避免人们作出不利的选择，美国绝大多数私人医疗保险都是就业倾向型的。因此，那些年老、失业以及穷困的人完全享受不到医疗保险。政府不得不出面干预，并设立了老年保健医疗来资助老年人，还设立了医疗补助制度来资助穷人。显而易见，和美国的经济体制一样，美国的医疗卫生体制也是高度市场化的。虽然美国拥有世界上最先进的医疗技术和专业素质一流的医护人员，病人在选择医疗服务方面拥有极大自由。但美国医疗体制缺陷也十分明显，素以高投入、低产出而闻名于世。无论是卫生总费用、人均医疗费用或总费用占国内生产总值的比例，美国均为全世界最高。但衡量卫生事业产出的人均寿命等国民健康指标却不尽人意。尽管美国推出了各种扶持弱势群体的医疗补助计划，但仍有多达１５％的人被排除在医疗保险体制之外。整个医疗体制效率低、浪费大，公平性较差、分配不合理，这些问题多年来一直困扰着美国社会和其各届政府。
讲完外国的医疗体制改革，现在回到我们中国自己身上来。中国医改走到今天，已是举步维艰，官民双方都认为从“总体上讲，医改是不成功的”，原定“2000年人人享有卫生保健”的最低目标，不得不至少推后十年。近二十年来中国医疗卫生体制变革基本走向是商业化、市场化，其带来的后果主要表现为医疗服务的公平性下降和卫生投入的宏观效率低下。2000年世界卫生组织对全球191个成员国进行卫生筹资与分配公平性评估，中国仅列第188位，倒数第四；而对卫生总体绩效评估，中国名列第144位。“看病难、看病贵”原因何在？从目前来看，我国医疗卫生体制至少存在以下几个问题。
一、卫生资源总体不足，资源配置不合理；
二、医药费用上涨过快，个人负担比例过高；
三、政府卫生投入不足，医疗机构以药补医，公益性淡化；
四、药品审批、生产、流通、购销领域混乱，政府监管不力；
五、医疗保险覆盖面小，保障体制不健全。
中国医疗体制改革究竟路在何方？我并不敢遑论之，但想就两个方面简述一些自己的看法。
第一是政府和市场在医疗卫生体制中的作用问题。从上面所论及的英国、美国、加拿大等国家的医疗卫生体制，我们不难看出各国其实都在做着一件同样的事情，那就是摆正政府和市场的位置。究竟是政府起主导作用还是市场起主导作用呢？必须根据自身国情综合判断，在政府与市场之间找到一个最适点，让政府和市场的作用相辅相成而不是矛盾对立。就中国而言，我认为目前我国医疗卫生体制中政府的主导作用过于强势，几乎不存在任何市场性，由此造成了资源配置的不合理性。我认为今后中国医改的一个可能方向应该是鼓励社会参与、鼓励私人参与，加大医疗卫生体制中的市场调节作用，从而形成一种合理适度的良性竞争氛围，优化资源结构，促进体制发展。
第二是医疗服务的广泛性和公平性问题。目前我国医疗服务中存在的一个显著弊端就是两极分化，其中两个方面。一是城乡之间、地区之间和不同收入群体之间看病费用的两极分化。数据显示，2006年，中央财政收入3.93万亿元；2007年，中央财政安排1200多亿元用于医疗领域，绝大多数用于公费医疗，为中国的5000万人口使用。其中，中央财政安排卫生补助资金101亿元用于新型农村合作医疗制度建设，重大传染病投入28亿元，合计129亿元，占上年财政收入的0.33%，重大传染病占卫生补助资金投入的21.71%。政府财政对卫生的投入本来就捉襟见肘，加之大部分用在了公费医疗方面，导致普通百姓“看病难，看病贵”的问题并没有得到根本性的解决。二是城乡医务人员收入出现两级分化。在城市，医务人员一方面技术高，另一方面买方市场流向城市，收入较高。在农村，医务人员一方面技术差，另一方面买方市场短缺，导致收入少，出现无资金培训，容易形成“恶性循环”。如果不改变现状，未来20年，我国的农村医务人员将失去生存空间，农村危、重、急病得不到及时有效治疗的严峻问题将更加凸显。所以我认为，我们必须坚持基本医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、防治结合的大众方针。以农村为重点，建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系。为最广大群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。重点加强农村三级医疗卫生服务网络和城市社区医疗卫生服务体系建设，加大对中西部地区医疗卫生事业发展支持力度，整合城乡医疗卫生资源，完善医疗卫生相关配套措施改革。坚持以民为先的原则，优先解决贫困人口就医难、就医贵问题。
国家大计，民生为重。医疗问题是一根敏感的“社会神经”，牵动着千家万
在改革开放，市场经济是趋成熟的今天，经过几代＂邮政人＂的不懈努力，邮政企业把许多个＂不可能＂变为了现实，真正实现了邮政业务持续稳定的发展．作为新一代＂邮政人＂我深感肩负的重大责任和神圣使命，承上启下继往开来，创造优质．高效，全新的邮政企业形象，成为全体同仁共同的奋斗目标．
在去的几十年里，尤其是年邮政分营体制改革之后，邮政企业又迎来了更多的机遇和更为激烈的挑战．这一路走来我们深知其中的艰辛和不易！时至今日，我们能在如此激烈的竟争中占领一席之地，再次证明了我们的经营理念是非常正确的．作为一名普通的邮政职工，我看到了我们的优势同时也看到了我们较其它行业的不足之处．公同以＂服务三农＂为根本的.发展理念，说明了我们有较高的发展眼光以及准确的市场定位．然而，光有这些是远远不够的！
找准了位置，我们还应依靠独特创新，高效务实的经营模式，不断积淀企业文化含量，依托我们网点遍布城乡这一独特优势．＂先用户所想，急用户所急＂时时刻刻心系用户，以客户的满意为我们的最高追求，以服务人民为我们的主要宗旨，只有做到了这一点，才是企业发展的前提条件．而不是让：＂服务三农＂成为一个响亮的口号．＂一条锁链，最弱的一环决定其强度；一个木桶最短的一片决定其容量＂．这个道理在企业中也同样适用．不论一个公司有社会上拥有多高的知名度，多大的影响，如果没有一支服务专业，技能过硬的团队，那么，公司的一切经营成果都无法实现．成绩都像是建设在无基础之上的＂空中楼阁＂，再美丽的外表也避免不了轰然倒塌的结局．我们的用户，在使用我们提供的所有业务时，我想他是不会去了解这个公司的管理如何，公司的经营理念有多先进，而是只会看我们为其提供的服务是否到位，我和满意度有多高，看似很小的一个点，却是企业发展的关键所在，可靠的服务的同时，用户对企业的满意度，信任度就会增加一分，同时我们对市场份额的占领就会增加一分，反之我们就会因为各种故障，扎帐停业，态度生硬，缺乏职业素养等诸如此类的细节问题，让用户高兴而来，失望而归，长此以往我们还拿什么来参与市场竞争？
作者：李明肖
2010年01月25日 摘自：《中国金融》 2005年第12期共有0条评论
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日本邮政储蓄是政府长期扶持形成的金融怪胎，是当今世界最大的金融机构。它已经与日本经济、金融、政治深度交织在一起，成为日本重构现代经济制度的一个巨大障碍。它在今天的改革中呈现的种种艰辛和问题，对我国严重滞后的邮政储蓄体制改革有着重要的警示和启发意义。同时，日本邮政储蓄在发展和改革中所积累的一些积极经验，也值得我们借鉴。
日本邮政储蓄体制改革情况
长期以来，日本庞大的邮政储蓄由政企合一的邮政省混合经营管理。它作为日本政府实施产业政策的一个巨大、隐晦的资金来源而得到政府的大力扶持，也因此成为一个体制扭曲、脱离市场的金融怪胎。
泡沫经济破灭后，日本原有的财政投融资体制在邮政储蓄资金运用上的低效率备受责难，邮政储蓄体制不顺、效率低下、持续亏损，面临强大的改革压力和金融自由化的冲击。但由于日本邮政储蓄改革涉及上层政治和基层经济之间盘根错节的利益关系，改革同时触及邮政28万从业人员作为国家公务员的就业体制以及广大受惠已久的存款人（选民）既得利益，阻力重重，一直以来是日本政治的禁忌，历届政府对此信心不足，改革在艰难中摸索前进。
日本邮政储蓄体制改革在上世纪90年代后期开始酝酿。改革从邮政体制整体改革入手，并强调了立法先行的原则。1998年6月，日本国会通过的《中央省厅改革基本法》（即中央政府机构改革法）明确提出，邮政储蓄改革的方向是改造成一个国有公司，保留“狭窄业务银行”特色。为此，日本邮政体制实施了分两步走的改革步骤：
第一步，实行邮政行业管理与经营职能分离。2001年1月6日，根据《中央省厅改革基本法》，废除邮政省，将邮政省的政府管理职能与邮政经营职能实施分离，分别划归新设立的总务省，在总务省下设邮政企划管理局和邮政事业厅（行政法人）。其中，邮政企划管理局承担邮政行业管理职能；邮政事业厅承担邮政机构经营管理职能。同时，日本政府决定邮政储蓄资金不再转存大藏省，从2001年4月起，新增存款全部实行自主运用。
第二步，实行企业化改造。2003年4月1日，将邮政事业厅改制为邮政公社（国有公共企业），由行政法人改为企业法人，实行自负盈亏的企业化运作，接受国家有关部门的审计。邮政公社下设13个分社（按经济区划），分管全国邮局网点；内设三个事业部：邮政事业部、邮政储蓄事业部、邮政简易保险事业部，并作为邮政公社的三个独立核算的利润中心而存在，实行分账核算，相当于三个分立的子公司。邮政公社的资本金由政府担保发行证券筹集。邮政员工仍保持国家公务员身份。
邮政公社的成立是日本邮政业自1871年创建以来最大的变革。为提高效率，邮政公社希望按照私营企业的经营管理方式管好百年老店，采取了包括调低工资、尝试灵活经营、改善服务态度等措施。同时，对内部人事制度进行了改革，废除干部履历制度（即论资排辈制度），引入竞争上岗机制；在占全国邮局网点约3/4的特定邮局局长任用上，改变原来大多
由局长儿子继承的做法，实行考试录用制。此外，邮政公社还引入丰田管理模式对个别业务领域进行试点，目标是用1年半时间将高效率的经营管理模式植入日本效率最低下的国营组织。当然，上述措施对于问题积重难返的日本邮政系统，效果不尽理想。
值得注意的是，上述改革只是对日本邮政实施有限的政企分开，而没有触及改革的核心，即按市场机制和现代企业制度对包括邮政储蓄在内的邮政企业实施治理结构改革。改革本身并没有打破日本邮政及邮政储蓄垄断经营和政策保护的制度旧弊，基本维持国有企业的老样子。此外，《中央省厅改革基本法》还明确排除了对日本邮政系统进行私有化的改革方案。对此，小泉改革派强势政府在2001年4月上台后，打着“改革无禁区”的口号，提出要对最棘手的改革禁区——日本邮政实施彻底改革。在小泉看来，邮政公社的成立只是邮政改革的第一阶段，小泉的任务就是要通过其设计的私有化轨道，分阶段最终彻底将日本邮政公社推向反面——“邮政私社”。小泉的这一激进改革思想自上台以来就在朝野党派、邮政内部以及社会各界引起了持久、广泛的争议和反对。但是，他始终顶住压力，通过3年多的政治积累，2004年9月10日，日本临时内阁会议终于通过了小泉的《邮政民营化基本方针》，并将作为政府法案提交日本参众两院审议，目前尚未通过。
《邮政民营化基本方针》提出的改革也是分两步走：
第一步，到2007年4月，政府停止对邮政的保障和支持后，将邮政公社改组为政府100%控股公司。该公司为不进行经营活动的纯粹持股公司，在此基础上，将邮政、邮政储蓄、邮政简易保险三个事业部分别改组成窗口网络服务公司、邮递公司、邮政储蓄公司和邮政保险公司，使其能和同行展开平等竞争。为此，政府还将修改有关法令，同时取消邮政职员的国家公务员身份，使其成为普通民间企业的职员。然后，政府将分批出售持有的公司股份，使公司逐步成为由企业法人和私人持股的民营公司。
第二步，到2017年4月，上述4家公司将完成所有的民营化改革。其中，邮政储蓄公司和邮政保险公司的股份将全部出售，成为完全独立的民营企业，其权利和义务与其他金融机构完全相同。考虑到邮政所承担的普遍服务职能，仍需国家参与，邮递公司和窗口网络服务公司将改组为政府持有1/3以上股份的控股公司。
如果顺利，上述邮政私有化法案将在2005年秋季获得国会最终通过。预计小泉在最后两年任期内，结束邮政的国营体制是其最主要的任务。目前看来，法案被国会通过的阻力依然很大，各政治党派和社会舆论尚未对改革形成最终共识，甚至自民党高层内部也存在很大的分歧。这场改革对小泉来说，是其政治生命的赌注，只有背水一战。邮政私有化的进程可能在今后几年展开，并对日本的金融系统产生深远影响，但顺利推进这场改革尚需解决大量辅助性体制问题，特别是在邮政储蓄体制改革上，还需要解决以下主要问题：
一是如何解决政策性保护和民营化经营的体制冲突。长期享受政策扶持的日本邮政储蓄在私有化进程中无疑要面临国民待遇问题，但一系列的政策保护措施无论是逐步取消还是一次性废除，都将给邮储民营化经营形成冲突，并可能引发严重后果。如果采取逐步取消优惠政策，则意味着允许日本邮储可以继续借助政策保护伞，挟持240万亿日元资金以及2.4万个营业网点，以民营角色冲入市场并形成压倒性的竞争优势，将造成严重的不公平竞争问题；但如果一次性废除优惠政策，这个金融尤物无疑将陷入严重亏损，丧失效率，资产流失，造成国家难以承担的金融包袱。
二是如何处理邮政储蓄巨额资金。目前日本邮政拥有高达350万亿日元的邮政储蓄和保险资金。邮政实现私有化后，政府将不再为邮政储蓄和保险基金提供资金保证。对于这笔资金如何运用及安全问题，各方意见不完全一致，改革也没有提出明确的方案和对策。因此，这一问题依然是日本邮政私有化过程中一个非常敏感的话题。
三是如何平缓邮政储蓄改革对金融市场以及经济社会的冲击。目前邮政储蓄资金是日本长期公债的稳定买主，并维持着日本国债市场的低利率水平以及高负债财政的正常运转。随着私有化的进程，邮储资金势将转向期限较短的投资品，以规避价格下跌的风险，这将引起利率市场的剧烈波动，从而影响到整个金融市场乃至国民经济的稳定发展。此外，邮政私有化进程中将导致大量人员失业、分流，社会稳定问题也是不得不考虑的政治现实。
日本邮政储蓄分账核算的做法
日本邮政储蓄分账核算是2003年4月改革成立邮政公社的重要步骤。邮政公社成立后，实行邮政、邮政储蓄和邮政简易保险三大事业部独立经营，执行统一企业会计准则。三大业务的共用资产、负债、收益和费用均按比例分配或分摊计入各自事业部。三事业部独立反映各自的盈利和亏损情况，亏损可用本事业部上盈利弥补，不得相互调整或弥补盈亏。邮政公社负责对三个事业部的财务结果进行汇总合并向总务省报告；负责调查制定三事业部具体的财务分摊标准。邮政公社不缴纳营业税和所得税（中国邮政则须缴纳）。
《日本邮政公社法》及《公社法施行规则》规定，邮政、邮政储蓄和邮政简易保险在资产、负债、收益和费用方面的分摊总原则是：根据内涵或发生原因能够确定借方发生和贷方发生专属某一业务的，则由该业务全部承担；与两个以上业务相关的，则按一定比例分摊。具体按如下规则进行分摊：
一是共同资产和负债，按取得该项资产和负债时三大业务实际承担的比例进行分摊。而实际承担的比例则是根据三大业务所确定的场所使用面积、业务量、人员比例确定的。
二是共同收益和费用的分摊，按人员、工作时间和场地使用面积等比例计算。凡是无法区分特定业务的，通常按人员比例分摊。
一、总体进程分析
由Conway, P.和G.Nicoletti等人编著的OECD国际规制数据库 (the OECD International Regulation Database) 对34个OECD成员国的自然垄断产业 (包括航空、电信、电力、燃气、邮政、铁路、公路7个产业) 市场化改革进程和政府规制改革进行了连续的监测 (1975-2007年) , 另外对6个非OECD国家 (巴西、中国、印度、印尼、俄罗斯、南非) 的自然垄断产业市场化改革和政府规制改革也给出了2007年监测数据, 但没有连续的数据。OECD国际规制数据库采取定量方法研究各国垄断产业的改革。每个产业从进入壁垒、公有产权、市场结构、纵向一体化、价格规制等若干方面进行评价。规制指数取值范围为[0, 6], 取值越接近0表示改革越彻底, 市场竞争程度越高;反之, 数值越接近6表示市场化程度越低, 产业改革越处于起步阶段。
根据OECD国际规制指数测度办法, 铁路规制指数从进入管制、公有产权、市场结构、纵向一体化四个方面进行度量。其中, 进入管制包括进入客运市场和进入货运市场的法律条件两个方面, 分独家经营、多家企业专营和自由进入三个选项;公有产权包括基础设施领域最大企业政府拥有股份比例、客运领域最大企业政府拥有股份比例、货运领域最大企业政府拥有股份比例、铁路系统商业公司政府是否拥有股份四个方面, 分没有、0~100%、100%公有产权3个选项;市场结构包括客运市场同一区域运营企业最大数量、货运市场同一区域运营企业最大数量两个方面, 分仅1家、2家、大于2家三个选项;纵向一体化即测度网运分离状况, 分未分离、会计分离、法律分离、产权分离四个选项。各指标权重和选项的分值分布具体见表1。
OECD国际规制数据库实际测度铁路规制指数的国家有39家[不含冰岛 (OECD成员国) , 因冰岛没有铁路], 其中, 非OECD国家巴西、中国、印度、印尼、俄罗斯、南非和OECD国家智利、爱沙尼亚、以色列、斯洛文尼亚缺乏连续的数据, 只有最后一年即2007年的数据, 因此, 有连续监测数据的国家有29个。
如图1显示, 在20世纪90年代之前, 世界各国铁路规制指数高企, 接近6, 20世纪90年代铁路规制指数开始处于连续下降的状态, 这与总的垄断产业市场化改革形势是一致的。这说明, 世界各国的“铁老大”也逐步加入垄断性产业改革重组的大潮之中, 并取得了实质性的进展。但是, 与其他垄断性产业相比, 历年铁路规制指数平均得分都比较高。图1显示, 铁路平均规制指数得分与总平均规制指数得分的差距在1989年之前在1分以内, 1989年之后扩大到1分以上, 2002年以后这个分值差距扩大到1.5分。这说明, 与其他垄断性产业相比, 铁路改革不但起步晚, 而且进展相对缓慢。1990年代以来, 就在各国铁路加快改革进程的同时, 其与其他垄断产业改革进展的差距却加大了。
资料来源:the OECD International Regulation Database (www.oecd.org/eco/pmr) 。
从进入管制、公有产权、市场结构、纵向分离各单项平均得分情况来看, 纵向分离和放松进入管制, 有利于推动形成竞争性市场结构, 因而三者之间形成良性互动, 它们的平均分值逐步趋于一致, 但产权改革最为滞后, 表现为各国铁路运输产业国有企业过多, 国有资本占比过大。
如图2显示, 美国、加拿大是最早进行铁路改革的国家, 早在20世纪70年代初期就推行了铁路改革;日本和瑞典也是较早开展铁路改革的国家, 于20世纪80年代中后期展开。英国不是最早开展铁路改革的国家, 但却是铁路改革最彻底的国家, 2001年英国铁路管制指数分值只有0.375, 铁路运输产业的自由化程度大大高于世界其他国家。到2007年, 铁路自由化程度较高的国家有澳大利亚和部分欧盟国家 (德国、瑞典、荷兰、丹麦、匈牙利、捷克和斯洛伐克) 。在OECD国家中, 唯有土耳其和以色列铁路仍保持“大一统”的传统产业组织模式, 其他国家或多或少进行了铁路改革。但芬兰、爱尔兰、韩国、斯洛文尼亚、卢森堡等铁路改革进程缓慢, 规制指数均在5分以上。
分国别看, 英国于1993年开始全方位进行铁路管制改革, 英国铁路管制改革其实并不早, 但力度最大, 进展最快。1994年实行彻底的网运分离, 同时, 国有资本退出和私营资本进入, 1996年铁路企业彻底私有化和商业化, 尽管英国在客运市场进入面仍有特许专营方面的管制, 但到2001年, 客运场和货运市场竞争性的市场结构已经形成。德国路改革比较晚, 但进展较快。1994年在进入管制网运分离方面进行改革, 2001年市场结构发生变, 市场竞争主体增加。2005年德国完全放开进入制, 市场竞争主体进一步增多。德国铁路改革滞的领域是在公有产权改革方面, 所有铁路企业均国有企业。和德国类似, 瑞典、斯洛伐克铁路改革重组进展也很迅速, 除了所有的铁路企业均为国有企业外, 在网运分离、进入管制、形成竞争性的市场结构方面均有实质性进展。在欧洲, 丹麦和捷克的铁路规制指数得分也比较低, 铁路自由化程度较高, 这主要得益于它们实行彻底的网运分离和对客运、货运市场完全放开进入管制。
注:总平均规制指数由各国航空、电信、电力、燃气、邮政、铁路、公路7个产业规制指数得分简单平均计算而成。资料来源:根据the OECD International Regulation Database (www.oecd.org/eco/pmr) 提供的数据整理。
资料来源:根据the OECD International Regulation Database (www.oecd.org/eco/pmr) 提供的数据整理。
与英国和德国等不同, 法国和意大利在铁路改革重组方面进展并不快, 它们在网运分离方面已进行到“法律分离”阶段, 但还没有实行“产权分离”, 意大利除了在形成竞争性的市场结构方面有进展外, 其他方面进展缓慢;而法国则主要是放松货运市场进入管制, 允许企业自由进入, 形成竞争性的市场结构, 其他方面也无进展。
澳大利亚于1996年开始进行铁路市场化改革, 在进入管制、公有产权、市场结构和网运分离四个方面几乎同时推进改革。1999年完全放开进入管制, 允许一条线路上多家客运公司和货运公司开展竞争, 2005年彻底进行网运分离。由此, 澳大利亚成为铁路自由化程度较高的国家。
加拿大尽管率先于1970年代在公有产权方面进行改革, 但保持稳定至今。1987年放松进入管制, 市场竞争主体增加。1996年完全放开进入管制, 企业可自由进入, 但由于经济效益欠佳, 并没有外部私人资本进入铁路运输领域, 在公有产权制度和市场结构等方面基本保持稳定状态, 铁路改革进展迟缓。因货运市场运营企业数量减少, 加拿大2005年之后的管制指数甚至高于此前5年的管制指数。
美国铁路改革重组的特点是“横切”, 未进行网运分离。美国在1970年代就开始进行铁路体制改革, 允许更多私营企业和私人资本进入铁路运输产业领域, 积极推进企业产权制度改造, 1980年美国进一步放松进入管制, 允许一条线路上可以有多家货运公司存在, 形成竞争性的市场结构, 因而效率较高;但在客运市场上仍维持1家企业独家经营的状态, 一直处于亏损和依靠政府补贴维持运营的状态。总体而言, 与英国和德国等相比, 美国铁路体制改革进展缓慢, 市场化改革并不彻底。
步美国后尘, 日本铁路改革重组也采取“横切”的方式, 未进行网运分离。1987年, 日本铁路在进入管制、公有产权、市场结构方面同时进行改革, 但时至今日, 日本并未完全放开进入管制, 进入铁路运输领域的企业必须经政府授权特许专营。在管制指数得分方面, 2001年之后日本管制指数分值和美国一样, 目前得分为4.125分。
在新兴市场经济体中, 铁路改革市场化程度最高的是俄罗斯, 在网运分离、进入管制方面迈出了实质性步伐, 客运和货运公司均已形成竞争性的市场结构, 不过, 所有参与竞争的铁路企业均为国有企业。印度、南非和巴西铁路市场化改革进程也已启动, 但管制指数偏高, 市场化程度较低。目前, 市场化程度最低的当属中国和印尼, 两国铁路规制指数均为6分, 维持“大一统” (纵向、横向一体化) 的传统产业组织模式。
二、产业重组与网运分离状态分析
在一个垄断产业由一家纵向、横向一体化“大一统”垄断企业主导的情况下, 新企业很难进入, 即使进入以后, 也难以同原有垄断企业开展公平竞争。因为垄断企业可以通过在自然垄断性业务和竞争性业务之间采取交叉补贴的方式, 以掠夺性定价方式把新进入的竞争对手驱逐出去。因此, 各国在对铁路进行改革时率先对其进行产业重组, 或是实行“网运分离”模式, 将自然垄断业务与竞争性业务相分离;或是进行“横向分割”, 削弱其市场势力, 推进区域间的竞争, 也就是网运一体的“区域公司”模式。
从理论模式看, 铁路重组模式可分为两大类:即铁路下部路网等强自然垄断业务与上部客货营运等竞争性业务分开的“纵向分离” (“纵切”) 和路网、客货营运等业务内部“横向分割” (“横切”) 。其中, “纵向分离”又可分为“纵向分离, 横向一体化”、“纵向分离, 横向竞争”和“部分分离, 单向接入”三种市场结构重组模式 (见图3) ;“横向分割”又可分为“网络分割, 纵向一体化”和“网络分割、纵向分离”两种市场结构重组模式 (见图4) 。需要注意的是, 这五种模式是一种高度抽象的设计模式, 实际上铁路改革重组的模式要更多样、更复杂一些。
“纵向分离, 横向一体化”因重组后铁路公司内部仍然不存在竞争机制, 很少被各国采用, 仅当作改革起步阶段的一种过渡方案。“纵向分离, 横向竞争”因能在保持自然垄断业务的基础上促进竞争, 而被英国、瑞典、德国等欧洲国家采用。“网络分割, 纵向一体化”则被美国和日本所采用。美国因货运量大而客运相对较少的特点, 铁路改革重组则实行“货网合一、客网分离”模式, 全国形成1家客运公司 (Amtrak) 和多家货运公司, 货运公司与路网公司形成区域一体化公司, 客运公司向区域一体化公司租借路网使用权。日本因国内客运繁忙, 货运相对较少的特点, 铁路改革实行的是“客网合一、货网分离”重组模式, 成立了全国统一的货运公司, 以“网运分离”的方式向客运公司租借线路, 完成货运业务, 客运业务维持一体化, 但按95%以上的旅客在本区域流动的口径组建6家区域性的客运公司, 形成区域间的比较竞争。从“纵切”的角度来看, “网络分割, 纵向一体化”实际上也就是“部分分离, 单向接入”, 即铁路线路与某些运营公司 (客运或货运) 合为一体, 形成一体化铁路公司, 另一部分营运公司独立出去, 以租借线路的方式运营。“网络分割, 纵向分离”是一种最彻底的重组模式, 它与纵向、横向一体化的“大一统”同为铁路运输产业组织模式的两个极端。但是这种完全自由化的重组模式在路网、客货营运之间创造出大量的外部交易界面, 既不利于交易成本的下降, 也不利于路网公司规模效益的发挥, 因此, 至今还没有一个国家实行这种模式。或许, 这意味着完全自由竞争的组织模式对铁路运输产业来说, 并不是一种合理的重组模式。
资料来源:根据王俊豪等著《中国垄断性产业结构重组分类管制与协调政策》整理。
资料来源:根据王俊豪等著《中国垄断性产业结构重组分类管制与协调政策》整理。
资料来源:王俊豪等, 《中国垄断性产业结构重组分类管制与协调政策》, 第236页。
根据OECD国际规制数据库监测, 到2007年, 未实行铁路重组的国家有:中国、印尼、土耳其、以色列和韩国。原本自然形成的“区域公司”状态或进行“横切”而形成网运一体化区域公司的国家有:美国、加拿大、墨西哥、日本、智利、斯洛文尼亚、巴西和印度。其余26个国家则实行某种程度的“网运分离” (“纵切”) 。
从网运分离的状态来看, 又可分为会计分离 (Accounting Separation) 、法律分离 (Legal Separation) 和产权分离 (Ownership Separation) 三种类型。其中, 产权分离是最彻底的分离, 会计分离仅是从财务上进行单独核算, 法律分离是依据法律规定而实行某种程度的分离。会计分离和法律分离往往是为实行产权分离所做的准备工作。从分离顺序来看, 多数国家铁路改革会经历从会计分离发展到法律分离, 进而发展到所有权分离的状态。如表2显示, 截至2007年, 处于会计分离状态的国家有爱沙尼亚、卢森堡、瑞士和俄罗斯。完成产权分离的国家有澳大利亚、捷克、丹麦、匈牙利、荷兰、新西兰和英国。其中, 英国铁路改革重组是最激进的, 直接从网运未分离状态变成产权分离的状态, 其他国家则先经历了会计分离或法律分离阶段, 再过渡到产权分离状态。截至2007年, 铁路重组“网运分离”仍处于法律分离阶段的国家有:奥地利、比利时、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、挪威、波兰、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典和南非。
注:6个非OECD国家因只有年度数据, 图中没有反映其网运分离的动态变化。资料来源:根据the OECD International Regulation Database (www.oecd.org/eco/pmr) 提供的数据整理。
三、进入管制分析
铁路运输产业属于垄断性产业, 但并不等于这些产业的所有业务都具有自然垄断性质, 其中既有自然垄断业务, 又有竞争性业务 (非自然垄断业务) 。在对铁路进行重组的基础上, 通过放松进入管制, 允许更多企业进入竞争性业务领域, 这是把垄断性市场结构改造成为竞争性市场结构的关键。
根据世界贸易组织《服务贸易协定》, 铁路运输服务具体业务可分为五类:铁路客运;铁路货运;调车作业 (包括路基、路轨、道岔、通信信号灯) ;铁路运输设备维护;铁路运输的支持服务项目 (包括旅客车站服务、货物装卸服务、仓储服务、货物运输代理和其他服务5小项) 。根据图5关于产业内部的竞争性、产品 (服务) 消费上的排他性、溢出效应的强弱等指标划分, 铁路运输产业中的客运和货运业务属于“潜在竞争性”领域, 铁路运输的支持服务项目显然属于“可竞争性”领域;调车作业因低排他性、弱可竞争性和强外部性的特征, 属于“强自然垄断性”领域, 铁路运输设备维护因维护业务对专业性和技术性的要求则属于“弱自然垄断性”领域。基于此, 世界各国铁路改革主要在具有“潜在竞争性”领域的客运和货运业务放松进入管制, 鼓励竞争, 而在“强自然垄断”领域的调车作业仍保持原有状态。在某些改革比较彻底的国家, 对于具有“弱自然垄断”的铁路运输设备维护业务领域, 也尝试将其独立出去, 成立单独的企业, 并允许更多企业进入该领域。
OECD国际规制数据库对各国客运和货运市场的进入管制进行了测度。如表3数据显示, 截至2007年, 完全放开铁路货运市场 (自由进入) 的国家很多, 分别是澳大利亚、加拿大、捷克、丹麦、法国、德国、希腊、匈牙利、荷兰、挪威、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典、瑞士、英国、美国, 以及印度, 大约占到所研究国家的一半。但是, 完全放开铁路客运市场 (自由进入) 的国家仅有澳大利亚、加拿大、捷克、丹麦、德国和斯洛伐克。另外, 智利、匈牙利、意大利、日本、韩国、墨西哥、波兰、葡萄牙、瑞典、瑞士、英国, 以及巴西、俄罗斯、南非客运市场授予多家企业专营, 其他国家则仍维持独家企业经营的格局。从开放市场的顺序来看, 除了意大利、葡萄牙和南非三国率先开放客运市场之外, 其他国家或者是同时开放货运、客运市场, 或者先行开放货运市场、再开放客运市场。这是因为, 相对来说, 开放客运市场需要考虑安全、普遍服务等, 更为复杂, 而开放货运市场一般只需考虑经济因素, 相对简单。
注:6个非OECD国家因只有年度数据, 图中没有反映其进入管制的动态变化。资料来源:根据the OECD International Regulation Database (www.oecd.org/eco/pmr) 提供的数据整理。
资料来源:根据the OECD International Regulation Database (www.oecd.org/eco/pmr) 提供的数据整理。
四、市场结构分析
世界各国的铁路改革实践表明, 产业重组和放松进入管制为形成竞争性的市场结构奠定了可行的基础。如表4显示, 在客运和货运均形成竞争性市场结构的国家有奥地利、英国、德国、意大利、瑞典、挪威、丹麦和斯洛伐克, 此外, 非OECD国家俄罗斯也形成了竞争性的客运市场和货运市场。
多数情况下, 同一区域内营运的货运企业数量比客运企业数量要多, 只有英国、日本和葡萄牙是例外。显然, 这与进入管制程度高度相关, 如前所述, 货运市场开放程度普遍高于客运市场。
五、产权改革分析
产权改革是铁路产业改革最为滞后的领域。尽管多数国家铁路改革都将吸引外部资本参与列为重要内容, 但部分国家因铁路经济效益欠佳, 难以吸引到外部资金参与, 因此, 一些最大的基础设施企业、客运企业和货运企业仍保持纯国有企业形态。OECD国际规制数据库从基础设施领域最大企业政府拥有股份比例、客运领域最大企业政府拥有股份比例、货运领域最大企业政府拥有股份比例、铁路系统商业公司政府是否拥有股份四个方面, 分“没有”、“0~100%”、“100%公有产权”三个选项来度量各国铁路系统产权改革进展情况, 结果如表5所示。
综合这四个方面情况来看, 英国是铁路运输产业产权制度改革最彻底的国家, 无论是在基础设施领域、客运市场或货运市场领域中的最大企业中, 还是在铁路系统的商业公司中, 政府均未拥有任何股份。美国、加拿大、墨西哥、日本、卢森堡、爱沙尼亚、新西兰、巴西也是产权改革进展较为明显的国家。总体而言, 大多数国家在基础设施领域、客运领域和货运领域最大企业保持国有企业形态, 在铁路系统商业公司政府也往往拥有股份, 这说明, 因产业特性和发展路径依赖等原因, 在全球范围内铁路运输产业往往是国有资本占比较高的产业。
注:表中数据为2007年的数据。资料来源:根据the OECD International Regulation Database (www.oecd.org/eco/pmr) 提供的数据整理。
六、对中国铁路改革重组的启示
2013年3月, 十二届人大一次会议上宣布撤销铁道部、组建铁路总公司, 这标志着中国铁路改革正式扬帆起航。根据国务院机构改革和职能转变方案, 中国铁路实行政企分开, 将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部;组建国家铁路局, 由交通运输部管理, 承担铁道部的其他行政职责;组建中国铁路总公司, 承担铁道部的企业职责;不再保留铁道部。2013年3月14日, 《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》 (国函[2013]47号) 正式批准组建中国铁路总公司。根据批复精神, 中国铁路总公司承担铁道部的企业职责, 负责铁路运输统一调度指挥, 经营铁路客货运输业务, 承担专运、特运任务, 负责铁路建设, 承担铁路安全生产主体责任等。
从世界各国铁路改革重组进程来看, “政企分开”只是第一步, 铁路改革重组比较彻底的国家还有“网运分离”或“横向分割”、“放松进入管制, 引入竞争”、“吸引社会资本, 进行股份制改造”等后续步骤。可见, 目前的中国铁路总公司应该是一个过渡模式, 我国铁路改革下一步要在产业重组、放松进入管制、吸引外部资本、形成多元投资主体的股份制公司和竞争性市场结构上继续推进。
首先, 充分借鉴世界各国铁路改革的经验和教训, 创造性设计中国铁路产业改革重组方案。目前, 对中国铁路系统如何重组, 主要流行下述两种方案:一是“纵切”方案, 即类似英国、澳大利亚、德国、瑞典等“网运分离”模式。对原有的垂直一体化 (既包括垄断业务也包括竞争业务) 垄断结构按照竞争环节和自然垄断环节进行拆分, 实行路网基础设施 (自然垄断环节) 同运输业务 (竞争环节) 的纵向分离, 在客运、货运市场引入有效竞争, 对路网实行严格管制。二是“横切”方案, 即类似美国、日本等铁路重组模式, 在一个国家范围内, 组建多个区域性的垂直一体化公司, 公司之间相互开放路网。考虑到中国铁路成长发展的路径、现阶段所担负的使命, 尤其是中国铁路系统的超级复杂性, 在中国铁路改革重组模式问题上, 选择某个单一模式是最简单的, 但可能是不合理的。笔者赞同选择“网运分离+区域公司”的混合模式, 但具体方案应依据特定铁路运输线路的“可竞争性”、网运之间的交易数量和频率、各区域线路的繁忙程度、普遍服务任务的合理分担等因素研究后确定。在有必要实行“网运分离”的地方, 也可以借鉴一些国家的做法, 采取循序渐进的方式推进:即先进行会计分离, 再到法律分离, 最后过渡到产权分离, 避免操之过急对中国铁路运行产生负面影响。
其次, 对非自然垄断环节放松进入管制, 形成竞争性的市场结构。先行国家铁路改革重组经验表明, 由于铁路运输产业内部的业务可竞争程度各不相同, 既存在强自然垄断业务, 也存在弱自然垄断、潜在竞争与竞争性业务, 产业分割成为产业市场结构重组的第一步骤, 它能使特定的垄断性产业的市场结构在短期内发生革命性的变化, 尽快形成竞争性市场结构。与此同时, 在潜在竞争性的货运和客运环节“扩大市场准入”, 甚至在“弱自然垄断”的铁路运输设备维护业务领域放松进入管制, 才能维护市场运行的效率和公平, 促进竞争性市场结构良好运转。需要指出的是, 多数国家铁路改革后在同一条线路上的运行的客运公司和货运公司并不是同一家企业, 中国铁路改革在短期内可能难以形成同一条线路上存在多家客运企业或货运企业竞争的局面, 但至少可以率先实行客运和货运分离, 实现同一条线路上从事客运业务和从事货运业务的运输企业是分离的实体。
最后, 积极吸引社会资本, 推进铁路企业股份制改造。中国铁路改革要吸引社会资本的广泛参与:一是可缓解融资来源单一带来的信贷风险;二是可通过股权融资减轻利息负担;三是可通过引进新投资者来改善股本结构, 形成科学的公司治理结构。和世界上大多数国家相比, 社会资本参与中国铁路市场化改革存在有利条件和不利条件。有利条件是, 中国铁路是世界上最繁忙的铁路, 经济效益较好, 社会资本有进入的意愿;不利条件是, 中国铁路企业产权改革滞后, 主业和辅业混在一起, 存在大量的隐性社会负担。因此, 中国铁路改革要吸引社会资本参与, 应对现有企业进行产权股份制改造, 先进行“主辅分离, 辅业剥离”, 将辅业彻底剥离出去, 精干主业, 再将主业资产量化为股份吸引其他社会资本参与, 组成股份制铁路企业。在吸引社会资本方面, 尤其要注意优先吸引公路、民航、水运、城市交通运输资本的参与, 以利于形成“多式联运”的无缝链接运输体系, 并有利于不同运输业在经营管理经验方面的借鉴。
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近年来，随着我国社会主义精神文明建设的深化，广大人民群众对文化生活的需求进一步提高，原有的报刊投递服务方式已不能够满足现阶段发展的需要，不能够满足用户个性化、商业化需求。同时，由于收入低、负担重，投递人员也出现了流动性大、队伍不稳定、投递服务质量不高等问题。因此，邮政投递作业组织改革已势在必行。
2004年末，内蒙古邮政在对各盟市邮政报刊投递情况做出详细市场调研的基础上，按照在保证邮政通信普遍服务的基础上，以市场为导向，以用户为中心，优化投递网络组织，整合投递网络资源，提高邮政投递网以适应市场需求的能力和服务水平的总体思路，对全区12个盟市的邮政投递网进行了投递作业组织改革，确定了对报刊投递采取加快传递速度、分频投递的投递作业方式，改革用人和分配制度，加大“三进”网点和信报箱的建设力度的具体改革措施，进一步提高报刊投递服务水平，为社会和人民群众提供满意的报刊投递服务。同时将邮政投递网建成贴近市场、管理先进、诚信服务，对市场需求反映灵敏、服务方式便捷、人员素质较高、服务质量优良，竞争能力强的邮政投递网。
此次投递作业组织改革的主要措施是：
一、实现重点报刊的早报早投。所谓重点报刊，就是指各盟市分印的党报党刊和发行量较大的地方性报刊。所谓早报早投，就是指每日的报纸在当天上午9：00以前投递完毕。此次投递作业组织改革后，各盟市邮政局对重点报刊通过加快内部处理时限，减少不必要的处理流程，全部达到了早报早投的要求，满足了广大订户在10：00以前看到当天报纸的需求。
二、优化作业组织，报刊分频投递。针对报刊处理、投递环节时限慢，服务不能满足用户需求的现状，内蒙古各盟市邮政局根据报刊的发行量有重点地划分为2-3个投递频次。以呼市为例，第一个频次为投递发行量较大的重点报刊和分印报刊，保证在上午9：00以前投递完毕；第二个频次为投递发行量较小的报刊及部分进口普通邮件；第三个投递频次为确保普遍服务邮件的投递，如投递平信、挂号、印刷品等。
三、合理划分投递段道。报刊分层投递后，根据早报早投的时限要求及报刊的流量、流向问题等，各盟市邮政局对投递段道进行了合理划分，以确保投递网的高效、顺畅。以呼市为例，呼市邮政局根据早报早投的要求，将市区内原有的102条投递段道全部剥离出来专门投递报刊，并在此基础上将大户投递段由16条增加到了26条。投递段道的调整为投递时限的提高和早报早投的实现铺平了道路。
四、改革用人制度。投递人员是投递服务质量好坏的重要保证，投递作业组织改革后，各盟市邮政局逐步使用了较高素质的投递人员，并根据要求建立了能进能出、优胜劣汰的用工机制，加大了劳务用工、委代办人员等各种用工方式的使用，打破了原有投递工种在劳资分配上固定工与临时工的收入差别，同工同酬，多劳多得。
五、改革分配办法，搞活分配方式。此次投递作业组织改革，各盟市邮政局结合当地的经济状况、劳动力水平确定了投递员按量计酬的结算标准，在分配办法中体现多劳多得的原则，最大限度的发挥投递人员的工作积极性。现在，呼市地区投递人员中95%以上全部为劳务用工，这部分投递人员在按质按件完成投递任务后，每人每月的收入平均已达到700元以上。其他盟市也全部采取计件工资、按量计酬的分配方式，充分调动了投递人员的工作积极性。
六、大力发展“三进”网点，解决投递到户问题。所谓“三进”网点，就是指进商厦、进社区、进军营的邮政服务网点。此次投递作业组织改革中，各盟市将“三进”网点建设和邮政投递网改造有机地结合起来，针对目前住宅投递“上楼难”的现状，解决邮政投递“最后一公里”问题，加大 “三进”网点的建设力度，保证报刊妥投到户。各盟市采取了购买、租赁、合建、合营等多种、灵活的方式来发展“三进”网点，采取了以自办、委办、代办等多种形式进行运作，在人员的选择上，选取有责任心有积极性并有一定知识水平的人员，保证“三进”网点发挥最大效能。2004年，全区各盟市新增邮政“三进”网点49处，为邮政报刊投递打下了良好的基础。在建立起邮政社区服务中心后，各地采取了以“三进”网点和机动车辆投递路线组成点线结合的方式进行投递，由投递车辆将居民区的信件、报刊、包裹、汇款通知单等邮件送到“三进”网点，由“三进”网点进行分拣后，根据用户要求采用投递到户、投递到信报箱、投递到收发室等不同的投递方式实现投递到户。
七、加大信报箱的建设和使用力度，切实提高投递水平。为满足用户的用邮需求，结合本次投递工作业务组织改革，各盟市局加大了对现有信报箱群的维护和新建信报箱的投入，保证与投递队伍一并发挥最大的工作效能。呼市邮政局2004年度共投入45万元，新增集群信报箱15000格口，为投递服务质量的提高打下了良好的基础。
