双峰县推进新型城镇化的思考（精选8篇）
社会发展的过程，就是一个城镇的进程。这是历史所昭示的一条人类社会发展的基本规律。城镇化水平的高低，既是衡量一个地区经济发展水平和文明程度的重要标志，又是促进经济平稳较快发展的持久动力和重要条件。“十一五”以来，湖南省双峰县城镇建设快速发展，城镇规模不断扩大，市政设施日趋完善，城镇居民的物质文化生活明显改善，城镇建设“十一五”规划目标基本实现。但是双峰县城镇化水平仍然偏低，到2009年末城镇化水平仅23.8％，远远低于全市全省全国平均水平。城镇化率低，就意味着大量劳动力没有充分得到解放，整体生产率低，意味着产业化程度和城镇带动作用的低下，意味着支撑经济社会发展动力的脆弱。双峰要实现持续健康发展，在促进中部崛起中走在前列，就必须坚定不移地加快推进新型城镇化进程。
所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城镇现代化、城镇集群化、城镇生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、县城和建制镇协调发展的城镇化建设路子。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城镇规模扩大、空间扩张，改变为以提升城镇的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。城镇化的核心是农村人口转移到城镇，而不是建高楼、建广场。农村人口转移不出来，不仅农业的规模效益出不来，扩大内需也无法实现。
一、总体要求和发展目标
（一）总体要求 以党的十七大和十七届三中、四中全会精神为指导，以科学发展观统揽城镇化全局，遵循城镇化发展规律，按照“规划建镇、产业立镇、特色兴镇”的思路，以“生产发展、生活富裕、生态良好” 为发展方向，以产业化、工业化推动城镇化，做大做强县域中心城市（县城），择优建设重点建制镇，全面推进建制镇和集镇发展。以规划为依据，以创新为动力，以项目为抓手，以产业为支撑，以民生为根本，着力加快城镇集群发展，推动全县城镇化由偏重规模扩张向注重内涵提升转变、由偏重经济发展向注重经济社会协调发展转变、由偏重城市发展向注重城乡一体化发展转变，走质量与速度并重，资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐，城乡互促共进，区域协调发展的新型城镇化道路，增强城镇要素集聚能力，完善城镇功能，提高城镇综合竞争力，为双峰在中部地区率先崛起，进而建设现代化新双峰奠定坚实基础。
（二）发展思路
一是注重走产业支撑的新型城镇化路子。产业是城镇发展的物质基础，城镇的发展、功能的提升，都离不开产业的支撑和带动。推进新型城镇化必须高度重视城镇产业发展，以产业的繁荣带动城镇的兴旺。要坚定不移地实施工业强区战略，切实加强园区建设，搭建产业平台，大力招商引资，做大工业经济总量。要大力发展现代服务业、休闲旅游业、房地产业，吸纳更多的农村人口到城镇创业、就业，形成特色鲜明、优势互补、支撑功能强大的城镇产业格局，提升区域竞争力，增强城镇发展后劲。
二是注重走城乡统筹的新型城镇化路子。统筹城乡发展，着力构建新型工农关系、城乡关系，走城乡互促共进的城镇化道路，既是实现区域经济社会全面协调可持续发展的客观要求，也是新型城镇化的基本内涵。要坚持用城乡统筹理念指导城镇工作，将城镇化与新农村建设、促进农村人口转移以及发展现代农业结合起来，加快完善城乡互动、协调发展的体制机制，逐步统筹城乡规划、基础建设和产业发展，促进城区基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，稳步推进城乡一体化进程。
三是注重走集约精细的新型城镇化路子。要坚持资源节约、集聚发展的原则，以土地集约利用为重点，积极推进工业向园区集中，人口向城镇集中，居住向小区集中。要坚持高起点、高标准、高品位规划城镇，注重抓好特色专项规划编制，做到既丰富多彩又和谐统一。要坚持标准化、规范化、工艺化建设城镇，每一条道路、每一个片区、每一幢建筑、每一个主题公园、每一个市民广场、每一个街景雕塑，都要精心设计、精心施工，注重细节，力求完美，积极打造精品工程。要坚持精细化、人性化、制度化管理城市，以市民满意为标准，以建立长效机制为根本，量化管理目标，细化管理标准，不断提升管理水平。
四是注重走生态宜居的新型城镇化路子。城镇发展归根到底是为了人的发展，生态宜居是新型城镇化的重要取向。要立足于建设宜居城市，坚持差异发展、特色取胜。要坚持以人为本，把群众的根本利益放在首位，坚持不懈地为老百姓创造稳定和谐的社会环境、舒适便捷的生活环境、优美怡人的景观环境，真正做到为人民群众提供安身之所、生活之便，努力为人民群众创造良好的生活空间。
五是注重走改革创新的新型城镇化路子。推进城镇制度改革，加强体制创新和政策创新，建立资金投入、开发建设、资金回收再建设的有效途径。搞好土地储备，量化土地资产最大价值，为城镇建设积累资金。鼓励和支持民营资本进入公用事业领域，将城镇公用事业所有权、经营权、管理权进行有效剥离，形成政府调控市场、市场引导企业、企业参与竞争的运行机制，促进城镇公用事业资产资本化运营，实现城镇的自我发展、自我积累、自我增值。深化户籍制度改革，建立统一、开放、有序的劳动力市场。通过政府引导和市场推进相结合，促进城镇化各项事业快速发展。
（三）主要目标
——城镇化水平明显提高。到2015年，全县城镇人口达34万人左右，城镇化水平达到３5％，每年提高１.8个百分点以上。建成区达到40平方公里。其中县城建成区达到18平方公里，人口达15万人左右，城镇化水平达70％左右。
——城镇经济实力明显增强。进一步发挥县城和区域中心建制城镇的集散、辐射、管理、服务和创新等功能。到2015年，城镇居民人均ＧＤＰ达到2500美元以上，第三产业增加值占ＧＤＰ的比重达到35％以上，高新技术产业增加值占工业增加值25％以上。
——基础设施建设不断完善。建成比较完备的交通、通讯、供水、供电、供气、污染治理、生态环境保护和防灾减灾等现代化城镇基础设施体系，基本满足经济发展和人民生活水平提高的需要。
——科学文化建设明显加强。教育、科技、文化、卫生、体育等社会发展主要指标，达到同期全省平均水平。城镇居民的文化素质和文明程度明显提高，文明城镇创建全面步入良性循环。
——城镇管理体系不断完善。应用现代化管理手段，加强城镇社区管理；进一步贯彻落实国家不断健全完善社会主义市场经济和经济全球化发展要求的法规体系和运行机制，努力促进城镇管理逐步走向法制化、信息化、科学化的轨道。
——城镇体系趋于完善。优化城镇空间布局，基本形成布局合理、功能完善、协调发展的城镇体系。到2015年，基本形成中心城市（县城）—重点建制镇—建制镇—边贸集镇协调发展的城镇体系。
——生态环境明显改善。以《双峰县生态示范区建设规划》为目标，以“八化”为重点，以“五大示范区”、“十大生态工程”和“二十六个工程项目”为示范，优化公共绿地的空间布局，按“国家园林城市”的标准，突出城镇特色并提高绿化质量。到2015年，城镇基本实现生态化、园林化，城镇森林覆盖率达到20%以上。
——城镇居民生活大改善。到2015年，城镇居民人均可支配收入2860美元以上，农民人均纯收入1200美元，城镇人均住房建筑面积达到35-40平方米，社会保障覆盖率达到95%以上，基本建成较为完善的社会保障体系。
二、主要途径和政策措施
（一）构建布局合理、功能完善、协调发展的城镇体系
构建布局合理、功能完善、协调发展的城镇体系。以产业隆起带为动力，以交通联系带为依托，以生态景观带为保障，以县城为中心、以12个建制缜为节点的城镇群和城镇带融入3＋5城市圈。以对接长株潭为重点，积极发展与国内外城市的联系，提高双峰城镇群在国家城镇体系中的地位和作用。各城镇要明确在在城镇体系中自的作用，拓宽联系渠道，主动参与城市群的产业分工，积极争取大中城市的产业转移和资金技术等要素的转移，在经济全球化和全国统一大市场建设中捕捉机遇、主动发展。一是坚持“三宜”的新型城镇化定位。宜居宜业宜人“三宜”成为城镇化新定位。宜居是居住环境的舒适，宜业是经济发展条件的适宜，宜人是两者的和谐共赢。城镇发展不仅要宜居、宜业，还要宜人！“宜人”就是要和谐。居住环境是衡量是否宜居的一个重要因素，要建设有“人气”、有特色的宜居宜业城镇，必须大力发展公共空间，维护公共利益，提供更多地“三宜”生存空间。二是优先做大做强县城。按照“每年一大步、三年大变样、五年建成市”的目标，“西拓东延北扩”组团式发展，提升城市品位，改善城市环境，完善城市功能和产业发展水平。群策群力创建全国园林城市、全国卫生城市、全国环保模范城市，努力把县城建成建成欣欣向荣、15万人的新型工业城市、商贸物流城市、文化旅游城市、生态宜居城市，现代文明城市。力争五年内撤县建市成功，实现由城镇向城市职能的跨越。三是加快重点镇建设发展。依托海螺水泥、青树坪传统商贸优势，加快青三甘一体化建设，带动西部地区又快又好发展。洪山殿镇依托络勘铁路新客货运站交通区位优势，加速发展能源、化工、农产品加工、商贸物流产业，建成物流工贸重镇，带动北部地区大发展。荷叶镇依托曾国藩故里丰富的人文生态旅游资源优势，大力加强城镇生态园林、文化街和景点建设，大力发展旅游产品、旅游服务、生态休闲农业，打造4A级旅游重镇、文化名镇，带动南部地区发展。四是协调发展建制镇。坚持“人民城镇人民建、人民城镇人民管、公益事业大家办”的建设管理方针，着力抓好建制镇所在地城镇的扩容提质，加大建设投入，突出特色建设（包括产业优势、自然风貌、建筑风格等），完善基础设施，拓展城镇新区，逐步改造旧城，重点做好道路、给排水、房屋建筑、供电、通讯、绿化、集贸市场的建设和管理工作。实施科技兴业，优化生态园林，提升城镇功能，塑造城镇形象，努力把12个建制镇建设成为布局合理、设施先进、功能齐全、环境优美的山水园林城镇。到2015年，力争建制镇所在地城区人口超过1万人。
（二）发挥规划的调控作用，着力优化城镇空间布局
规划是城镇发展的总纲、建设的蓝本、管理的依据。推进新型城镇化，首先必须做好规划的文章，把推进城镇化与优化区域经济布局结合起来，切实维护规划的严肃性和权威性，充分发挥规划的科学引导和宏观调控作用。一是做好区域对接规划。要紧紧围绕湖南省3＋5城市群建设，遵循一体化和协同发展的原则，以更宽广的视角、更长远的眼光，切实找准双峰县的定位，搞好相关规划的衔接，打破行政区划界限，接轨长株潭和娄邵衡等周边城市，实现优势互补和联动发展，进一步提升城镇的区位功能地位。二是做好城镇组团规划。要围绕打造“一个中心城市、3＋2中心镇、三条发展带、七个建制镇”的组合型城镇集群，搞好城镇体系规划、土地利用规划以及各项专业规划的衔接和协调，推动中心镇向中心城市对接，建制镇向中心镇对接，实现区域设施共建、资源共享、环境共保、经济共荣、社会共进。三是做好中心城市发展规划。区域中心城市是推进城镇化发展的龙头。就我县来讲，要走“扩容提质”的新型城镇建设道路。以建设湘中东南次中心城市为目标，进一步加快中心城市扩容步伐，尽快拉开城市框架，逐步形成“一心、四团”、“两河三岸”协调发展的格局。四是做好小城镇规划。要按照“改造城中村、整合城边村、建设中心村、合并弱小村、治理空心村、培育特色村”的思路，及时调整完善全县新一轮小城镇总体规划、村镇建设规划，合理确定中心镇、一般镇、中心村、基层村的布局和规模，科学规划生产、生活、生态空间。要突出重点，集中力量抓好区位优势和发展潜力明显的1个国家重点镇、1个省级历史文化名镇和2个市级重点建设，使之尽快完善功能，聚集人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。
其次，强化规划的严肃性和权威性。城镇规划要按照法定程序报批和实施。城镇总体规划修编前必须报经原审批机关同意，城镇规划的强制性内容必须遵守。县级城市总体规划调整、城市控制性详细规划和县城镇总体规划必须报地市级城市规划主管部门事前备案。乡镇的城镇规划调整和城镇控制性详细规划必须报县级城市规划主管部门事前备案。加强城镇规划管理执法工作力度，实行城镇规划和重大建设项目规划失误责任追究制度。健全规划的实施机制，将规划实施与政府任期目标、年度考核目标挂钩。要实行城镇规划督导员派驻制度，加强对各城镇执行规划情况的监督检查。
（三）强化城镇产业支撑，增强城镇发展动力
产业是立城之本，强城之基。城镇的发展、功能的提升，都离不开产业的支撑和带动。一是加强要素聚集与辐射，壮大城镇经济。要抓住我国经济总体转型、中部崛起战略实施和长株潭“两型社会”建设等有利时机，以区位优势和资源优势为依托，加大工作力度，积极争取在新一轮产业分工中的有利地位，全面提高城镇经济发展的规模效应和聚集效应，努力扩大城镇经济总量。要加强城镇战略规划研究，尽快培育发展各个城镇的主导产业、支柱产业、骨干龙头企业和产业集群。要积极调整优化产业结构，用区域发展政策指导城镇空间布局、产业分工和资源配置，避免趋同发展、低水平竞争。经济发展和城镇发展要相互促进，良性互动，最终实现城镇可持续发展和区域协调发展。城镇生产总值年均增长速度保持在16%左右，2015年城镇生产总值达到120亿元，城镇生产总值占全县比重达到60％。二是加快工业化进程。要加速推进新型工业化，增强城镇发展实力。县域中心城市（县城）要重点发展先进制造业和高科技、高附加值、无污染、低耗能、节水型工业。把双峰经济开发区既要作为经济发展的载体、也作为县城发展的新区来打造，大力推进高新产业发展，建设成为“两型产业”的集聚区、城乡统筹的样板区、生态环保的标志区、经济发展的增长极，力争用十年左右时间，在发展空间上再造一个新县城、在经济总量上再造一个新双峰。建制镇、乡集镇要与县域中心城市产业发展相配套，都要与大中城市产业发展相配套，主动接纳大中城市转移出来的产业，发展资源开发型和劳动密集型相结合的产业。扶持各乡镇生态工业小区建设，鼓励农村二、三产业向城镇集中。要以推进资源节约、资源综合利用、清洁生产为重点，积极发展循环生产、低碳经济，建设节约型城镇和社会。三是大力发展城镇服务业。围绕“一花园三基地”目标，按照“重点突破、全面推进、传统服务业与现代服务业并举”的思路，在继续大力发展商贸流通、餐饮服务、金融保险、现代物流、交通运输、信息咨询等服务业的同时，培育扶持科技教育、文化传媒、旅游、中介服务、社区服务等劳动密集型产业的发展，把县城建成区域特色商贸、市场集群和物流集散中心城市。要依托城镇发展面向农村的服务业；打破行业垄断，放宽市场准入条件，鼓励社会力量发展服务业，引导外资和民间资本在更广泛的领域进入服务业，为城镇职工再就业和农村进城人口提供更多的就业机会。到2015年第三产业增加值年均增长速度力争保持在15%以上，增加值占县域生产总值的比重达35%左右。四是加快城镇基础产业的发展。公用服务业、房地产业、建筑业三大产业既是城镇发展的基础，也是城镇发展水平的标志。市政公用服务业要坚持政府主导、市场推动的原则，推进管理思想、管理体制、管理手段和管理方式的创新。在政府统一规划、统一监管的前提下，坚持市场化改革方向，充分发挥财政资金的导向作用，并通过调整价格和收费，形成投资、经营、回收的良性循环机制，要严格杜绝“市政、绿化跟着开发商走”的现象，引导公用服务业向自我积累、自我发展的经营型方向转变。房地产业要遵循城镇化发展规律，积极培育房地产市场。加大中低价格普通商品房、经济适用住房和保障性住房建设力度，加快棚户区、采煤沉陷区改造，确保住房困难家庭有房住。强化政府对房地产价格的监控职能，防止住宅领域的投机性炒作行为，完善以经济手段为主的客观调控措施，防止房地产价格大起大落，引导城镇房地产业持续健康发展。要以改善居住环境和城镇功能为目标，推进住宅小区建设，取消零散住宅建设项目，实现住宅建设从温饱型向舒适型的转变。建筑业要顺应加快城镇化发展的需求，积极培育建筑市场。要积极支持建筑企业转换经营机制，调整内部管理机制，优化劳动组合，全方位引进高素质专业技术人才，在市场竞争中求生存、谋发展。要提高施工管理和施工技术水平，使企业在激烈的市场竞争中不断发展壮大。要加大对本土企业的扶持力度，今后，凡县、乡镇级人民政府和全民所有制企事业投资的项目，县内建筑企业在同等条件下优先中标，或与外地企业合作施工，确保地方税源和农民转移就业。
（四）加快城镇基础设施建设，提升城镇综合承载力
基础设施是城镇赖以发展的基础和平台。要按照“适度超前、功能完善、配套协调”的总体要求，科学制定“十二五”城乡基础设施建设规划，不断完善城乡基础设施，满足经济社会发展的需要。一是强化城镇道路交通网络建设。道路交通建设要以县城为枢纽、乡建制镇和乡集镇为节点建立起干支衔接，通畅便捷，铁路、公路运输配套发展的综合交通运输网络体系。要以优化城镇路网为重点，优先发展城镇公共交通，建设布局合理、结构适当的城镇干道网系统，注重城镇对外交通和内部道路的衔接，搞好城镇快速通道建设。建制镇要搞好内部街道和公路出口建设。加快城镇物流园区、客运场站、公共停车场建设。城镇道路建设中，各种管网要依据规划，同步建设，一步到位。二是建设完善的城镇水、电、气、热供应系统。要切实保护和合理利用水资源，增强供水能力、供水质量和重复利用率。2012年以前要力争完成县城笫二水源工积程建设任务。坚持主干电网建设和配电网建设并重，完成城镇电网改造，提高供电质量和稳定性。鼓励开发利用太阳能、风能等清洁、经济、高效的新能源。三是建设优美舒适和谐的城镇生态环境系统。要加强城镇污染综合治理和生态环境系统建设。建立和完善城镇排水系统，在合理确定污水和垃圾处理收费标准的基础上，力争使所有乡镇所在地以上城镇在2015年以前建成污水和垃圾处理厂并投入运行。积极推行清洁生产，抓好城镇污染治理，严格控制污染物排放，积极治理污染严重的企业，减少汽车尾气污染。鼓励创建生态园林城镇，实行“绿线”管理制度，扩大城镇绿色空间。城镇新区建设、旧城改造和出口道路要确保绿化用地，保睐证绿化建设和项目建设同步实施。努力提高城镇绿化质量水平。努力营造人与自然和谐的城镇生态环境系统。到2015年县城人均公共绿地面积达到5平方米，绿地率达到25%。四是统筹建设城镇社会公共服务设施。要进一步加快科技、教育、文化、医疗卫生、体育等社会公共服务设施建设，把图书馆、文化馆、社区文化中心等文化设施和城镇中小学、幼儿园等教育设施以及城镇区域医疗中心、城镇公共卫生设施、城镇社会卫生服务网等纳入城镇建设规划，同步建设。要重视城镇防灾减灾的基础设施建设，提高应急能力和救灾能力。加强社会福利设施配套建设，统筹安排社区服务、老年设施建设。五是加快城镇信息网络建设。坚持信息网络的先进性和实用性相结合，在充分利用现有各类网络资源的基础上，超前建设城域网基础设施。抓好建立联络国内外、覆盖全区的宽带化、智能化、个人化、现代化信息网络。推进城镇行业资源、空间地理、公共基础设施等相关资源数据库建设和共享。加快电子政务、电子商务应用，逐步形成进入千家万户的区域性信息高速公路。要强力推进城镇各项基础工作的数字化，为建设“数字城镇”打下坚实的基础。
（六）要突出综合治理，健全城镇管理机制
城镇建设规划是前提，建设是基础，管理是关键。要按照“抓创建、强管理、树形象”的思路，不断改进城镇人居环境，全面提升城镇品位。一是健全城镇管理机制。首先要创新城镇管理体制。积极推进“城管进社区”，大力实施“数字城管”和网格化管理模式，着力打造复兴路、城中路、肓才路等市容市貌示范街。其次要完善城管综合执法机制。进一步集中行政处罚权，加大综合执法力度，定期或不定期的开展专项整治工作，加大对重点地段和重点区域市容市貌和客运交通秩序等的综合整治力度，形成良好的城市秩序。再次要探索全民共管机制。以创建国家卫生城市和省级文明城市为契机，加大宣传力度，营造浓厚氛围，大力倡导“人民城市人民建，建好城市为人民”的理念，引导市民出行文明、秩序文明、言语文明。广泛开展文明创建活动，引导市民参与城市管理，逐步形成一种市民认识到位、部门监督有力、社会自觉共管的城市管理新局面。二是深化城镇街景整治工作。一要集中开展沿街到期临时建筑、违章建筑拆除工作。对复兴路、城中路、和森路等主要街道上的临时建筑、违章建筑进行拆除，将拆除腾出用地全部用于绿化、停车、人行道等公共设施建设。二要全面实施拆墙透绿工程。对复兴路、城中路、和森路、国藩路等主要街道上各企事业单位的实心围墙全部拆除，或改建为透空栏杆，使各单位院内绿化延伸到街区，丰富城镇景观。三要开展主要街道两侧旧有房屋清洁装饰整修工作。对城镇主要街道两侧暂时需要保留且难以拆除的旧有房屋要求各产权单位进行必要的立面装饰和清洁，改善城镇面貌。四要集中治理架空线路。集中对繁华地段架空各类线路进行统一规划，重新布设，减少视觉污染。五要搞好户外广告管理和拍卖工作。对城镇市区户外广告牌匾进行全面清理整顿，对城镇市区主要路段和主要节点周边影响城镇形象广告牌进行拆除，改善城镇门户和重要节点地区的城镇环境，提高户外广告设置和水平。远期基本实现城镇管理由相对滞后向超前预防转移，违章处理率达到100%，基本消灭重大违章行为。
（六）深化城镇配套改革，创新体制和运行机制
加快推进新型城镇化进程，提高城镇化水平，关键在于深化改革创新。一是健全完善城镇投入体制和机制。坚持政府主导、市场运作原则，建立多渠道、多元化的城建投资体制。用于城镇基础设施建设固定资产投资占GDP的比重保持在4％以上。财政投入，每年用于城镇建设的资金总额应随财政收入的增加而增加。依法足额征收法定的城建税费（包括城镇维护建设税和公用事业附加费、城镇水资源费、市政公用设施建设配套费等），并全额用于城镇维护和建设，不得以任何理由截留或挪用。城镇土地出让转让收益要纳入政府财政预算管理，主要用于土地收储和城镇基础设施建设。允许以国有土地、房地产及其它城镇资产收益权为担保，争取金融部门的信贷投入。要积极发挥县城镇建设投资公司和土地收购储备中心的作用，积极争取政策性银行、商业银行和国外金融机构贷款，用于城镇基础设施建设和公用服务业的发展。加强资金及项目管理，杜绝重复建设、零散建设和建而不用的现象发生，使有限的财力物力发挥更大的效用。财政、审计部门要对政府投融资机构加强监督检查。二是建立适应县域城镇化发展的区域统筹土地管理制度。根据“三化”发展需求，在全县范围内试行区域统筹土地管理制度，根据城镇发展的实际情况，允许乡镇之间调剂用地计划余缺指标。对县城镇化战略目标规定的重点镇建设用地，县国土资源部门按照城镇总体规划和土地利用总体规划在全县范围内调整供应。深化改革，加强土地管理，实行全县范围内建设用地总量控制。建立健全土地收购储备制度。三是理顺城镇建设管理体制。要进一步调整理顺城乡建设管理体制，明确管理职责，规范运作机制，建立适应社会主义市场经济体制要求的现代管理体制。根据目前我县城乡建设的体制性障碍，建议组建住房和城乡建设局，强化对城镇规划建设管理的统一监督管理，提高镇政公用行业的运行效率，实现城镇规划、建设、管理的高度集中、高效运转，保证城镇发展战略及总体规划有计划、有步骤的实施。四是改革户籍管理制度。各地要结合实际，将入户审批制度变为登记核准制度，取消限制我县农民进城落户的一切不合理条件。对有合法固定住所、相对稳定的职业或生活来源的区内农牧民、外来投资兴办实业的人员以及大专院校毕业生，根据本人申请，均可在实际居住地办理城镇户口，其子女在就业、入学、参军等方面与城镇居民享受同等待遇。实行以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍管理制度。鼓励实施生态移民、扶贫开发移民和教育移民、投资移民，加快人口转移步伐。五是加快城镇劳动制度改革。全县须建立统一的城乡劳动力市场，打破城乡就业壁垒，实行城乡统筹、劳动力合理流动的就业引导政策。积极引导农村富余劳动力向非农产业转移和跨地区流动就业。取消一切就业限制政策和企业用工附加条件。加快建立农民就业培训机制，整合培训教育资源，充分利用远程教育平台，加快培训教育步伐，提高进城农民的专业技能和文化素质。加大贫困地区农村劳务输出工作力度，实施就业扶贫。六是加快建立完善社会保障体系。加快城镇养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保障体系建设。将因各级政府组织征地、拆迁而失地的农民，移民进城的农民以及放弃土地承包权进城务工的农民纳入城镇社会保障体系。县政府有关部门应参照当地城镇企业职工缴费标准和社保水平，统一组织农民加入城镇社保。对自愿放弃土地承包权到城市务工、创业的农民，对其在承包经营期间，在土地上进行基础设施建设的投入给予合理补偿；对因国家建设或城镇建设项目征用土地使农民放弃土地承包权，按照有关规定给予补偿。农民放弃承包权的土地，可依法有序流转使用。如重新发包，原则上承包给本集体经济组织的农民，一般不承包给原集体经济组织以外人员。进城农民纳入社保，（七）切实加强对推进新型城镇化进程的领导
一是高度重视推进城镇化工作，加强调控和指导力度。各级、各部门要强化对“城镇化是个大战略”的认识，把推进城镇化工作摆上重要议事日程。各级领导干部要明确发展目标和工作思路，认真学习城镇化发展的新知识，正确把握城镇化发展的规律，努力提高驾驭城镇化发展的能力。县成立进一步推进城镇化进程工作领导小组，领导小组下设办公室。乡镇要成立相应的领导机构和工作机构，并结合当地实际，确立本地区加快城镇化发展的目标、任务和具体措施。县直各有关单位要按照城镇规划确定的目标、任务和措施，制定具体实施意见。二是进一步强化推进城镇化进程的工作责任制，确保各项政策措施的落实。县、镇（乡）两级要层层建立进一步推进城镇化进程的工作责任制，把城镇化发展的目标、任务和有关优惠政策落实等工作，列入县四套班子成员、镇党政主要领导、县属涉及城镇建设工作部门领导的责任制。县直各有关单位的主要领导是推进城镇化进程相应工作的第一责任人，如公安部门是户籍政策落实的第一责任人，国土部门是土地政策落实的第一责任人，建设和规划部门是城镇经营政策落实的第一责任人，民政部门是并镇、并村政策落实的第一责任人。各镇（街道）主要领导是推进城镇化进程的直接责任人。要建立和完善考核制度，把城镇的经济、资源、人文、环境等指标纳入各级党委、政府和党政领导的考核内容，作为选拔任用领导干部的重要依据。同时，各级、各部门要加强协作，互相支持，互相配合，形成合力，共同推动各项政策措施的落实。三是建立城镇化发展评估指标体系。由县城镇化工作领导小组办公室、发展改革局、统计局参照现行城镇统计指标体系，建立一套完整的城镇统计指标体系，加强对全县城镇化进程的监测与调控。同时，每两年编写一份城镇化发展评估报告，为县委、县政府决策提供科学依据。
依托优势, 推进新型城镇化, 略阳县具有得天独厚的优势。一是依托丰富的矿产资源优势, 建成了具有一定规模的钢铁、化工、水电等工业产业;二是依托乌鸡、中药材等, 推动了农业产业化发展;三是随着这几年灾后恢复重建和陕南移民搬迁工程等的实施, 城镇化水平快速提升, 城镇承载能力、建设品位逐步提高, 城乡统筹发展成效明显。但是, 我们也面临许多的问题和不足。首先, 经济发展对新型城镇化发展支撑不足。经济增长主要以投资拉动为主, 增长方式单一。工业经济以矿产资源开发为主, 受市场制约因素多, 循环经济发展不足, 増质提效缓慢。农业产业结构不尽合理, 产业化发展不足, 经济规模小, 效益不高。其次, 城镇化水平较低。“一主两翼”的城市空间格局没有形成, 城镇群带动不强, “小城区、大农村”, 二、三产业发展缓慢, 制约了农村剩余劳动力向城镇聚集, 不利于城镇规模的扩张。公共场所、公共绿地和公用设施不够齐全, 水、电、路等基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施不便于配套完善, 基础建设投资较大。再次, 产业集聚度不高。各镇的农业产业规模普遍较小, 发展模式粗放, 难以形成产业集聚。缺乏大型的龙头企业, 农民离开土地, 就失去了生活来源, 导致对人口聚集缺乏吸引力。最后, 农村面貌亟待改善。由于城镇土地资源普遍紧缺, 加之村镇规划建设管理跟不上, 农民建房乱占耕地现象严重, 村庄建设小、散、乱, 基础设施和公共服务设施滞后, 导致有新房没有新村, 有生态没环境的农村面貌。
二、新型城镇化建设的思路
随着十八大后国家对城镇化建设的一系列政策、资金支持, 面对秦巴山区扶贫开发战略实施、陕南移民搬迁、生态资源补偿等一系列政策红利, 对今后一个时期推动城镇化建设带来新机遇。因此, 必须抢抓当前加速城镇化的大好时机, 坚持走民生为本的循环发展之路, 推进“四化”同步发展。
(一) 转变思想观念, 提高规划水平
新型的城镇化建设, 不要图快, 不搞粗放型的“造城运动”, 而是要实实在在的建成实体性的新型城镇, 全面提升质量, 打造具有较高品质的宜居宜业之所。几年来, 略阳县打造了特优独具风格的新型城镇, 虽面貌一新, 但是由于理念滞后、科技含量不高、专业人才缺乏、城镇规划的布点布局、特色风貌、功能定位等方面的科学性, 还有待完善提高。在城镇规划上做好三点:一是突出区域互补。要从全县乃至周边区域城镇化建设的“大盘子”站位, 切实把城乡一体化发展和城镇互补化建设很好的统筹起来, 无论是县城还是镇村, 都要基于区域位置、发展基础、资源禀赋、人文积淀等, 进一步明确其发展方向和功能定位, 使中心城区与小城镇之间、小城镇与小城镇之间, 实现功能互补、发展互动。要围绕建设文化旅游县城, 大力完善“一主两翼”大城区格局, 努力把中心城区打造为环境友好的“会客厅”, 并着力把工业发展和群众居住不断向县城东部的接关亭镇和西部的横现河镇疏散、转移, 建立新城区, 为人口密度过高的主城区卸载、减负。抓好县域的公路、铁路沿线的边贸重镇、旅游名镇、产业大镇的规划建设, 使全县城镇发展既合理分工、又有机统一。二是彰显创意变化。各个城镇由于区域位置和历史、自然因素, 都有着自身的特质和特点, 在城镇规划中要务求在保障现代化城镇基本功能的基础上, 切实充分尊重和挖掘各地自然人文的特质、特点, 重视抓好城镇文化风貌设计, 形成不同的文化创意, 保障城镇与城镇之间多彩多姿。三是重视保护传承。让“城市融入大自然”。不仅要建好新型城镇, 还要留住青山绿水、保住文化遗存。要重视把地方民俗的保护挖掘、地质灾害的治理、生态环境的修复放在城镇建设的重要位置, 做好统筹规划, 真正做到“山、水、城”相互协调, 人与自然和谐共处。
(二) 坚持紧贴民需, 促进安居乐业
城镇化建设就是要贴近民需, 统筹推进安居和就业, 真正把农民变为市民。一是抓好产业聚集。要通过城市品位的提升, 美化城市环境, 加快城镇发展, 提高产品、产业科技含量, 拓宽就业渠道, 解决好农民工的就业和增收问题, 从根本上将农民转化为市民。实践证明, 工业化是城镇化的发动机, 工业发展会大幅拉动其他产业相应产生, 促使产业体系逐步完善, 形成商业、金融、交通、中介、媒体等城市功能, 使城镇持续发展。以循环发展为方向, 立足资源优势, 提高科技含量, 不断壮大工业群体, 提高工业发展质量和水平。加快农业产业化建设, 围绕乌鸡、杜仲、食用菌和猪苓、天麻等中药材种植, 推进农业产业化、休闲化、科技化、旅游化与农村改造一起实现城乡统筹。要倍加重视以城镇建设为平台, 着力把工业园区、龙头企业及主导产业的布局, 以及特色旅游带和旅游观光项目的布局, 更加紧密地与城镇建设捆绑好、对接好, 力求建成一批循环经济型城镇, 突出发展好商贸流通型、旅游拉动型等新兴城镇, 不断扩大农民工创业就业空间和机会, 让城镇真正能够养人、富人、吸引人, 使更多群众主动向城镇流动。二是抓好服务配套。良好的教育、医疗、交通和居住条件, 是吸引农民工落户城镇的重要条件, 也是城镇建设水平的重要标志。围绕适度增加中心城区人口、大幅增加重点镇人口的思路, 充分考虑未来城镇人口的集中和增长, 尤其重视在城镇化发展中, 努力把各中心镇的教育、医疗服务、养老、住房水平进一步提升起来, 特别是要着力在人口已经具有一定规模、发展前景比较好的地方, 积极打造样板社区、品牌学校、放心医院, 不断增加城镇公共服务体系的吸引力和承载力。三是抓好素质转变。农民变市民是一个长期的过程, 不仅是生产生活方式的改变, 更重要的是思想和素质的改变。略阳农村群众居住分散, 生产技能、生活习俗仍较落后, 进入城镇后不习惯、不适应的地方较多。这其中, 一项重大的工作就是要把进入城镇的农民培养成懂技术、会经营、讲文明、有公德的市民。要进一步整合教育、扶贫、劳服等多部门的载体和资源, 结合城镇产业发展需要, 有针对性地开展好技能培训, 特别是要把培训重点放在新生代农民工的身上, 使之成长为支撑未来城镇建设发展的中坚力量。同时, 还要积极利用当前全国卫生县城和美丽乡村建设等有效载体, 抓紧抓好农民工的社会公德、职业道德教育, 以促进精神面貌和行为习惯的有效转变, 使农民工逐步具备现代市民素质、成为文明市民。
(三) 勇于改革创新, 破解制约难题
一是要破解好土地难题。破解好这一难题, 资源整合是一条有效途径。要进一步加大力度将闲置工矿企业场地、河滩治理、土地复垦等资源进行有效整合, 将复垦土地置换为城镇建设用地指标, 围绕城镇化及产业化发展, 积极创新土地管理制度, 鼓励农户将承包耕地、林地、宅基地使用权进行租赁、转让或折算成企业股份, 使农户在土地流转中分享到土地红利。同时要有敢于“向山要地”、“向河要地”的思路, 大力实施好山体和河道防护工程建设, 努力造成更多具有安全保障的城镇建设用地, 努力满足现实需要。二是要破解好资金投入难题。多渠道筹措城镇化建设资金是一条有效出路。要抓住中央对农村的各项政策机遇, 积极争取上级资金、捆绑使用部门项目资金, 调整资金结构, 实现多元化投入格局, 鼓励社会资本投入, 采取独资、合资、合作等多种形式进入城镇建设管理的非竞争性领域, 主要是在投资审批、土地、财税扶持方面给予优惠待遇, 勇于采取招标、让民间资本直接参与、特许经营等方式构建公共部门与私人企业合作模式, 加快提升城镇垃圾、污水处理及市政管网、交通、公园等公共服务设施的建设、运营水平。还应加大各类金融机构对城镇化建设的支持力度, 协调金融机构调整贷款投向, 切实做大做强县域城镇建设融资平台。三是破解城镇服务管理难题。完善农民进城保障制度、落实惠农政策是一种有效手段。要落实让获得城市户口的农民享受与城市公民一样的待遇, 要重点完善农民进城保障制度, 落实农民进城惠农政策, 解决其在住房、户籍、就业、子女就学上所遇到的问题与困难, 逐步割断转移劳动力与土地的“脐带”。要健全由政府、用工单位和个人三者共同负担, 管理和服务社会化的社会保障体系, 逐步完善城镇就业和养老、失业、医疗保险等社会保障政策, 真正解决好农民脱离土地的后顾之忧。进一步健全城镇社会管理机制, 加强城镇综合管理行政执法力度, 搞好城镇容貌治理, 规范好群众日常生产生活和经营秩序。大力推进城镇和谐社区建设, 积极完善社区卫生保健、治安防范、矛盾调解、文化教育等功能, 全面开展科普、体育、法律进社区活动, 培育健康文明的生活方式, 让农民工享受到较高品质的生活。
(四) 加强民事管理, 排解后顾之忧
推进新型城镇化是解决制约经济持续健康发展结构性问题的重大举措，承载着全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的梦想和追求。
一、深刻认知推进新型城镇化的意义
（一）转变发展方式的有效途径
加快经济转型和发展方式转变是一场深刻变革，新型城镇化是我国经济转型发展的汇聚点，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，能够增强发展的平衡性、协调性和可持续性。
（二）保障改善民生的有力举措
新型城镇化是推动城乡区域协调发展的有力支撑，对破解城乡“双二元结构”，提升农村居民思想观念、生活习惯、文明素质，推进城乡公共服务均等化，促进人的全面发展具有重要作用。
（三）破解“三农”问题的现实途径
当前，农业、农村和农民问题是全面建成小康社会的“短板”。解决“三农”问题的根本出路在于农村城镇化、农民市民化、农业现代化，而新型城镇化是解决这些现实问题的关键所在和重要途径。
（四）加快实现现代化的重要引擎
城镇化是现代化的必由之路，它对创造新的投资需求、扩大消费需求、推动产业积聚和统筹城乡发展具有不可替代的作用，城镇化率已成为衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志。
二、准确把握推进新型城镇化的原则
（一）遵循客观规律
推进城镇化必须从我国基本国情出发，遵循规律，按规律办事，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成、符合经济发展阶段要求的过程。各级政府在确定城镇化目标时须遵循实事求是、切实可行的思路，不能靠行政命令、政绩考核的办法，以避免拔苗助长式的城镇化政绩工程或形象工程。
（二）体现以人为本
推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。突出生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然环境的损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。
（三）突出质量内涵
质量是新型城镇化的生命。要以改革的思维和创新举措稳步提高农业户籍人口城镇化水平；大力提高城镇土地利用效率、城镇建成区人口密度；以提高能源利用效率为中心，降低能源消耗和二氧化碳排放强度；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力，提高历史文物保护水平。
（四）运用统筹方法
科学处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。处理好中央和地方的关系，根据中央制定的大政方针，确定城镇化总体规划和战略布局，地方政府应从实际出发，结合社会主义新农村建设和文明生态城镇建设，制定相应规划，扎实推进建设和管理工作。
三、精心规划推进新型城镇化的科学路径
（一）彰显城镇的品质感
新型城镇化是统筹城乡发展、提升城市和乡村品质的重要手段，既要优化宏观布局，又要搞好微观空间治理。要提升规划品质，科学设置开发强度，科学划定城镇边界，促进城市与自然和谐相融，把绿水青山保留在城市、留给市民、留给后代；要提升建设品质，坚持尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，保留村庄原始风貌，融入现代元素，延续城市文脉，方便群众生活；要提升管理品质，坚持用科学态度、先进理念、专业知识管理城市，提升治理水平。
（二）提高人口的集聚度
让居民在城市过得更好、生活质量更高，是新型城镇化的最终目标。要全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，推进城乡社会保障制度衔接。要推动基本公共服务全覆盖，推进公共服务均等化，推进农业人口转移，稳定城镇人口就业。要通过培养市民创新能力、培育市民现代生活方式，有序推进城镇人口市民化，最终实现人的现代化。大力推动城镇化与农业现代化相互协调，提升农业、农村、农民的自我发展能力，促进人口城镇化与土地城镇化同步发展。
（三）提升土地的集约率
要从数量和质量上守住耕地红线。推进土地节约集约是破解工业化、城镇化难题的有效方式。要实行最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度，管住总量、控制增量、盘活存量。要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。
（四）强化产业的支撑力
产业支撑是新型城镇化的内在动力、解决就业创业的关键、维护社会和谐稳定的保障。城镇缺乏现代产业的培育和支撑，就会出现“睡城”“空城”和“鬼城”。产业缺乏城镇化的依托和载体，就难以形成持续生命力、创造力和竞争力。要根据城市的地理位置、资源禀赋和比较优势，以产兴城、以城促产，推进产业功能、城市功能融为一体。要通过推进产业结构调整、升级，增强就业能力、挖掘内需潜力，构建分工合理、特色突出和功能互补的产业发展格局。
卢 斌
2013年第6期 ——经济建设
党的十八大报告明确指出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进“四化同步”。新型城镇化是贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式的重要抓手，也是未来拉动经济增长的重要引擎和全面建成小康社会的关键。推进新型城镇化要廓清“五大关系”，正视“五大问题”，打牢“五大基础”。
一、推进新型城镇化，必须廓清“五大关系”
1、新型城镇化与新农村的关系。2005年以来，社会主义新农村建设如火如荼。随着党的十八大胜利召开，广大农民开始熟悉起“新型城镇化”。放眼世界，无论是韩国的“新乡村运动”、日本的“造村运动”，还是德国“城乡等值化建设农村运动”，都加速了本国的现代化进程。推进新型城镇化也是社会主义新农村建设的“加速器”。2011年，我国宣布的城镇化率接近52%。按照国际惯例，过了50%，就意味着城镇化到了快速发展阶段。这一重大转变是推动新农村建设中的新的“里程碑”。如果要论及新农村和新型城镇化的区别，前者偏重农村的“独唱”，后者则是农村与城市的“合唱”。
2、新型城镇化与工业化的关系。城镇化创造需求，工业化创造供给。通俗地看，城市二字，既要有“城”，更要有“市”，互促互长，不可偏废。按照工业发展指数的分法，我国目前大概处在工业化的中期或者中后期，而欧美等发达国家，处在后工业化时代。英国从1760年蒸汽机时代开始，工业化用了近300年，美国用了100多年。新中国的工业化进程才50多年的历史，工业化这一课，基础尚不牢固、体系尚不完善、机制尚不优化，必须“补课”。
3、新型城镇化与小城镇的关系。日本、韩国，以及台湾地区，在推进城镇化进程中，耕地数量是“增减挂钩”。日本自上世纪50年代以来，还出现了3个耕地面积增长时期，土地节约集约利用程度极高。2/3的日本人口集中在东京等三大都市圈，韩国50%的人口集聚在首尔。我国的人地矛盾突出，世界少有。新型城镇化不能走大中城市已有的“城市病”老路，对县城以下的小城镇，务必最大限度地把住“土地财富的闸门”，让耕地的数量随着城镇化的脚步“多起来”。
4、新型城镇化与生态保护的关系。近期有一组发布的数据，未经权威部门核实：我国30多年的改革成果，人均GDP增长了100倍，货币供应量增长了700倍，汽车增长了1万倍。而现在我们80%的城市缺水，石油、煤、矿等资源大约还可以持续开采50年左右。在新型城镇化进程中，如何避免“沙尘暴”、“雾霾”等问题，不致于也“上山下乡”，是对最后一方净土的“生态大考”。
5、新型城镇化与乡村文化的关系。五千年中华文明，儒家思想一直占居主导地位，其倡导的是“乡村文化”。像我们这样一个农业农村农民大国，推进城镇化，必须传承“天人合一、万物和谐”的乡村文化脉络。背离了这一主脉，势必会将“千城一面”，复制为“千镇一面、千村一面”。十里不同风，百里不同俗，这才叫做乡村，古训不可忘。
二、推进新型城镇化，必须正视“五大问题”
1、“人多地少”的矛盾。土地制度、户籍制度的双重束缚，是推进新型城镇化的核心障碍。我国农民人均土地经营规模在世界上最少，户平7.5亩，仅为美国的1/400、欧盟的1/40、日韩的1/4。改革开放以来，我国耕地不断减少，人地矛盾日益突出。同时，我国现
有2.6亿农民工，且每年以4%的速度递增，由于大部分农民工无法也不愿放弃赖以生存的土地，人地矛盾正以新的形式表现出来。
2、“人多钱少”的矛盾。我国有1.9万个建制镇，但2012年我国人均GDP为6100美元，世界排名第84位，约占美日的1/
8、韩台的1/4，城镇化资金投入缺口巨大。农村产业发展缓慢，城镇经济支撑乏力，难以发挥小城镇的聚集与辐射作用。由于撬动民间资本的吸引力不强，地方政府的融资渠道单一，小城镇基础设施建设和社会保障的支出捉襟见肘。
3、“人多话语权少”的矛盾。社会建设的重要趋势，是公民主体和公众参与。城镇化必须抓住主体不放。当前，农村社会的公众主体地位“被忽略”、“被自愿”，农民的财产权、参与权和收益分配权“被虚化”、“被代表”，绝非偶然和少数。农村社会常态化的“空巢现象”，更让新型城镇化中的“主体虚位”。
4、城市化滞后工业化。目前，我国城镇化与工业化率之比约为0.63，不足世界平均比值的一半，城镇化明显滞后于工业化。我国人口过百万的城市集中度，比中等收入国家低11%，比高收入国家低21%。从事非农产业的农民，没有市民化。农村土地难以规模经营，农业现代化难以推进。
5、城市化滞后社会化。城市与农村被形象地描述为：城市是拥挤而快乐着，农村是闲散而寂寞着。改革开放和信息时代的到来，正改变着这一景象。我国庞大的“新生代农民工”，已经回不去“祖上的家园”，带来了城市管理的新问题。农村社会对公共服务需求也与日俱增，城市与农村的基础建设远远落后于社会建设对城市化浪潮的需求。
三、推进新型城镇化，必须打牢“五大基础”
1、资源基础：坚持节约集约用地，防止“圈地运动”。土地是财富之母，是政权之基。必须坚持节约集约用地，把住土地的数量、质量和用途“关口”，真正实现“一样的土地、更好的生活”。借“土地流转”之手，治“二元结构”之病。以土地规划为“母规划”，来统筹好城市规划和经济社会发展规划，坚决防治“大占大用、大拆大建、造镇造村”现象，避免新型城镇化建设沦为新一轮的“圈地运动”。
2、经济基础：坚持培育本土工业，防止产业“空心化”。没有工业化的城镇化，就是无源之水、无本之木。必须突出产业在城镇化中的核心支撑作用，将工业化作为推动城镇化的强力引擎。除招商引资外，更重要的是要坚定不移地培育本土工业。千方百计鼓励和引导市场主体“上山下乡”、“出城进镇”和“落地生根”，防止产业“空心化”，让农民在家门口就业，真正形成“政策引导企业、企业壮大产业、产业支撑发展”的良性互动格局。
3、组织基础：坚持推行农民合作，防止“主体错位”。日本和韩国的农民，80%都在农协里，台湾的农民90%也在农会中。新型城镇化中，“谁当主人、谁来推动”，这是区别以往历史的关键所在。我们必须用全新的组织方式，把广大基层农民组织起来，切实防止“主体错位”，防止“新坛装陈酒”、“新法走老路”。
4、决策基础：坚持推行公众参与，防止决策“碎片化”。科学决策，才能保障科学发展。一定要将公众参与作为推进新型城镇化建设的动力，提高公众参与城镇化建设的积极性，实现由“行政领导决策”向“公众参与决策”的转变。切实保障公众的知情权、监督权、参与权和决策权，让公众在主动参与新型城镇化建设过程中，共享发展成果。
5、生态基础：坚持生态可持续，防止农村“城市病”。改革开放仅仅30多年，但农村“青山绿水”的“田园画卷”却似乎离我们已十分久远。干净的水，新鲜的空气，几乎快成了农村人的“奢侈品”。新型城镇化建设，必须遵循自然生态禀赋，决不能搞“开山造城”运动。必须坚持生态循环可持续，防止“先污染后治理、边治理边污染”。坚持把城镇建设与资源保护的有机结合，为新型城镇化建设夯实生态基础。■
长宁县政府副县长刘拯
推进新型城镇体系建设是加快县域经济发展的战略举措。就长宁县新型城镇体系建设来讲，如何做到以中心城镇扩容提质为重点，以中心集镇建设为依托，充分利用县域资源区位优势和特色产业优势，推动县域新型城镇体系建设快速发展，值得认真研究和思考。
一、城镇体系建设的现状
近年来，长宁县坚持以统筹城乡发展为抓手，紧紧抓住新一轮西部大开发、重大基础设施建设、川南经济区打造三大机遇，全力推进“四化互动”（新型城镇化、新型工业化、农业现代化、旅游国际化）进程，全力打造西部生态经济强县，建设美丽、富饶、幸福、和谐的美好新长宁，为全面建设小康社会奠定坚实基础。截至2011年10月，全县城镇建成区总面积达11平方公里，城镇化水平达34.6%，城镇人口达11万人。
（一）城镇布局进一步优化。一是高起点谋划，城镇规划逐步完善。2008年以来，长宁县投入资金166.6万元全面启动了县城新一轮总体规划修编工作和《县城防灾避险专项规划》、《县城绿系统修编工作》、《长宁县防灾避险规划》等专项规划。同时，乡镇总体规划实现全覆盖，已先后完成了《竹海镇总体规划》、《古河镇总体规划》等17个乡镇总体规划编制，完成规划面积14平方公里，全县乡镇总体规划覆盖率达100%。二是全方位整合，城镇空间逐步拓展。2006年全县20个乡镇整合为10个建制镇8个乡，城镇空间规模进一步扩大，空间结构趋向合理。县城空间由原4平方公里扩大到6.12平方公里。三是科学定位，城镇发展方向逐步明确。按照县城新一轮总体规划修编确定的县城“中调、北进、南联、西拓、东优”城市空间发展策略，明确了建设“中国竹生态养生名城”目标，确定了依托“蜀南竹海”国家级风景区，抓住四川旅游发展机遇，加强旅游基础设施建设，促进旅游各要素上档升级。全力建设中国生态经济强县，打造中国乃至世界竹生态养生旅游目的地。培育和壮大以旅游业为主的现代服务业发展，发挥“旅游主导”作用，从而带动县域经济和社会全面发展的城市发展定位。目前，我县正加快形成以“一心、两轴、三片”的村镇布局发展新格局。“一心”即长宁县城；“两轴”即南北主轴线（沿S308，江安—古河—长宁—竹海—双河）和东西次轴线（沿S309，硐底—龙头—双河—梅硐）；“三片”即北部综合经济区、东部生态旅游经济区、南部资源开发加工经济区。
（二）城镇基础进一步夯实。一是以路为线，建成了宜长路快速通道，江长路高等级旅游公路，全县所有乡镇都通水泥路。自2000年以来，长宁县投入城镇道路基础设施建设资金3亿多元，县城道路总长度达17.3公里，全县城镇人均道路面积达3.22平方米。二是以绿为美，全面提升城市品位。成功创建为省级园林县城和全面启动国家园林县城创建，建成了五大广场四大公园，公园绿地面积达78公顷，人均公园绿地面积达9.44平方米；城市街头绿地面积1.2公顷；全县建成区城市园林绿地总面积为80公顷，城镇建成区绿地率达6.4%。三是抓好“两污处理项目”，城市环保功能不断加强。生活垃圾处理项目全面落实。2005年投资3600万元的县城生活垃圾处理场一期工程顺利完成。2009年总投资3600万元的城市生活垃圾处理续建项目正抓紧进行，完成了垃圾清扫、清运、碾压设备采购工作，新建了11座全封闭地窖式垃圾中转站；投资100万元完成了全县14个乡镇环卫体系建设，提高了乡镇垃圾处理能力；总投资3600万元的城市生活污水处理项目已建成投产，目前全面进入试运行阶段，实现了污水无害化处理。四是房地产开发和保障性住房并举，城镇宜居功能不断改善。大力实施城镇保障
性住房建设，坚持开展城市住宅区、经济适用房、城镇廉租房建设，使城镇居民住有所居。先后完成了竹都公园30套和竹海大道外侧139套共计10140平方米的经济适用房建设；完成1025套47832平方米的城镇廉租房建设。自2009年以来全县累计完成房地产开发投资近7亿元，商品房竣工1170套166711平方米，完成商铺面积10689平方米。全县城镇人均住房面积达25.1平方米。
（三）城镇产业进一步升级。始终把城市产业发展摆在突出位置，实行大动作、大手笔，逐步形成了 “一城、两区、三带”的良好产业格局，即逐步把县城打造成为中国竹生态养生名城,在县境南部建设成国家级生态文化度假旅游区，在县境北部建设成省级“百亿元工业集中区”；在县境北部、中部、南部分别建设成优质粮油产业带、优质畜禽产业带和竹类生态产业带。
二、城镇体系建设中存在的主要问题
（一）城镇辐射带动力不强。全县除县城外，其余城镇建设普遍规模较小，对周边乡村的辐射带动力明显不足。如龙头镇，2006年被列为全省小城镇建设重点镇，镇区面积为2.1平方公里，人口仅有6100人。
（二）城镇产业建设滞后。县内各建制镇普遍产业建设规模偏小，技术落后，产品单一，抵御风险能力差，运行困难，产业承载力严重缺失，竞争力不强。
（三）市政公用设施滞后。城市建设缺乏融资渠道，资金缺口大，制约了市政设施建设。县城主街区人行道狭窄，没有公用停车场，公共卫生设施不健全等影响了城市发展。
三、加快新型城镇体系建设的几点建议
（一）强化规划修编，促进科学发展。城镇规划是城市建设与管理的依据和推进城镇化的基础。突出重点抓好县城、集镇控制性详细规划，正确处理近期建设与远景发展、城镇建设与保护耕地、经济建设与环境保护的关系。编制好交通、供电、通讯、环保、绿化以及市政公用基础设施等专项规划，健全城镇服务功能。根据长宁县资源、区位、生态等优势，确定布局为“一个中心四重点、主次轴线贯镇间、强心活边增基础”。一个中心：以县城为中心，长宁县城不仅应成为行政、文化、交通中心，更应培育建设为经济、旅游服务中心，通过县城带动全县经济社会的发展。四个重点：即梅硐、竹海、双河、下长四个重点镇，其中梅硐、下长分别是县域的南大门和北大门，双河是县域南部城镇经济分区的中心镇，竹海镇是蜀南竹海风景区所在地，下长是县域工业集中区。通过四个重点镇的发展带动本镇的发展和周边乡镇的发展。主次轴线贯镇间：即长宁南北主轴线（沿S308，江安—古河—长宁—竹海—双河）与东西次轴线（沿S309，硐底—龙头—双河—梅硐）。其中主轴线上集中了一个中心与四个重点镇，是县域城镇建设的重点。次轴线为县域南部城镇发展建设的重点。通过这两轴基本上将全县的大部分乡镇联贯起来，形成南北两轴线城镇集群。强心活边增基础：强心就是尽快把县城、中心镇（重点镇）发展壮大起来。活边就是把下长、三元、硐底、梅硐、花滩等沿边乡镇壮大搞活，提高城镇的吸引力、辐射力，推动沿边经济的发展。增大基础就是把处于基础地位的小城镇、中心村发展壮大起来，使其能够发挥联系城乡的桥梁和纽带作用。
（二）发展特色县域经济，为城镇化建设提供产业支撑。以产业发展推动城镇化建设，重点依托竹类产品深加工、盐卤资源开发和乡村旅游发展，大力发展特色县域经济，增强城镇产业支撑，快速提升城镇实力，增大城镇辐射、带动作用。按照“因地制宜、合理布局、发挥优势、创造特色”原则，大力促进新型材料、精细化工、酿酒食品、竹类加工、机械制造等五大产业集群发展，基本建成全球产业体系最完善、亚洲最大的醋酸纤维素产业基地、西南盐化工基地、西部竹产业基地。立足“纵情竹海、养生长宁”的形象定位，按照“一城一廊四区两
重点”的旅游发展布局，打造面向国际的生态养生旅游品牌。要高水平开发、高标准建设梅硐竹石林AAAA级旅游景区、佛来山AAAA级旅游景区和百里淯江风光、七洞沟、三江湖、碧浪湖等精品景区景点，加快建设旅游环线公路，实现中国竹生态养生名城与竹海核心景区、精品旅游景区的多通道连接、多形式对接、多功能承接，形成城旅一体的“大竹海”格局，促进旅游业大力发展。以房地产开发促进县城扩容提质，重点依托君子酒业、富源发电、竹海纸业退城入园；依托老糖司、“毗庐寺、“培风巷”等棚户区改造项目；依托体育中心升级改造促进旧城改造，实现县城提质。结合城镇廉租房、经济适用房等建设为进城农民工、农村教师等进城购房、安居提供良好条件和环境。实施好花园头地块左岸春天、御景豪庭、龙湾半岛等房地产开发项目和江长路B、C区、高铁新区、温州商城等地块土地整理，促进县城扩容提质和城市品位提高。
（三）理顺建设体制，探索城镇管理与经营新途径。按照县城发展策略，抓好城市资产经营，做大做强城建投资公司，提高融资和经营城市的能力。积极搞好江长路B、C区土地开发，加强城市土地储备，促进城市建设良性发展。完善小城镇建设开发市场，以乡镇政府为主体，走投资、建设、经营一体化道路。规范引导社会资金参与城镇建设、经营和管理，拓宽城镇建设筹资渠道。同时抓好城市规划管理，严格执行建设项目规划审批流程和监管制度，积极推进城市管理相对集中行政处罚权工作，推行社区居民参与城市管理新机制。
（四）落实优惠政策，打造城镇建设良好发展环境。积极帮助进城农民解决子女就学问题，按照个人缴费为主、单位（或雇主）补助为辅、财政适当扶持三者相结合的原则逐步解决好进城农民的医保、社保等社会保障、权益保护方面的困难和问题。城镇建设用地依法实行有偿使用，推行地块拍卖和招标出让、出租。土地收入除按规定上缴国家和省州以外，其余用于城镇基础设施和公益设施建
（鲁发[2009]21号，2009年10月31日）
一、推进新型城镇化的总体要求
二、科学构建城镇体系
三、大力增强城市经济实力
四、全面提升城市综合承载能力
五、着力建设资源节约型和环境友好型城市
六、积极推进城乡一体化发展
七、不断创新城乡建设管理体制机制
八、切实加强推进新型城镇化工作的组织领导
为贯彻落实党的十七大、十七届三中、四中全会和省九次党代会精神，大力推进新型城镇化，促进经济文化强省建设，特提出如下意见。
一、推进新型城镇化的总体要求
1.深刻认识推进新型城镇化的重大意义。2001年以来，我省城镇化水平年均递增1.18个百分点，2008年达到47.6%，城镇化进入快速发展阶段，梯次明显、层级合理的城镇体系初步形成。但从总体上看，我省城镇化水平滞后于工业化发展，与沿海先进省份相比有较大差距。加快推进城镇化进程，走新型城镇化道路，提升发展质量，是扩大内需、推动经济增长的强劲动力，是优化经济、社会和城乡结构的必由之路，是打造山东半岛蓝色经济区、提升区域竞争力的重要举措，是改善民生、促进社会和谐的有力保证，是缩小城乡差别、改善人居环
境的迫切需要，对于促进经济社会协调发展、推进经济文化强省建设具有重要作用。要从战略和全局高度，充分认识推进新型城镇化的必要性和紧迫性，准确把握其内涵，切实抓紧抓好。
2.指导思想。深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大、十七届三中、四中全会和省九次党代会精神，以推动科学发展、促进社会和谐为主题，按照打造山东半岛蓝色经济区、建设经济文化强省的要求，坚持新型工业化、农业现代化、新型城镇化协调推进，推动全省城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变、由偏重经济发展向注重经济社会协调发展转变、由偏重城市发展向注重城乡一体化发展转变，走资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐，以城市群为主体，大中小城市和小城镇科学布局，城乡互促共进，区域协调发展的新型城镇化道路。
3.指导原则。坚持城乡统筹，着力构建新型工农关系、城乡关系，走城乡经济社会一体化发展的路子；坚持生态优先，节约、集约利用土地等各种资源，走资源节约、环境友好的路子；坚持深化改革，着力构建充满活力、富有效率的体制机制，走制度创新的路子；坚持因地制宜，科学确定城镇发展规模和城镇化速度，走城镇化与工业化、农业现代化协调发展的路子；坚持以人为本，着力解决城镇化进程中的突出矛盾和问题，走和谐发展的路子；坚持突出特色，保护弘扬地方文化，走文化兴市的路子。
4.发展目标。到2012年，全省城镇化水平达到50%以上，山东半岛城市群达到60%以上;每年转移农村富余劳动力100万人以上，产业集聚带动人口集聚的能力明显提高；城乡规划建设管理水平全面提升，城镇面貌明显改善；城市基础设施和公共服务设施更加配套完善，综合承载能力明显增强；城乡体制障碍逐步消除，发展差距逐步缩小；形成城市群一体化快速发展新格局，基本构建起支撑经济文化强省建设的城镇体系。到2020年，全省城镇化水平达到60%以上，山东半岛城市群达到70%以上。
二、科学构建城镇体系
5.优化城镇空间布局。按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，围绕打造山东半岛蓝色经济区，积极构筑“一群一圈一区一带”的城镇空间格局，推动全省区域经济加快发展。“一群”是以青岛为龙头、青岛和济南为中心的山东半岛城市群，是蓝色经济区建设的重要载体、全省经济社会和城镇化发展的核心区、我国东部重要的经济中心、具有国际竞争力的城市群。“一圈”是以济南为中心的济南都市圈，是带动我省中西部发展、加快城镇化进程的经济增长极。“一区”是以东营为中心，依托黄河三角洲高效生态经济区的开发建设，培植的环渤海经济圈新的经济增长极和城镇发展区。“一带”是以日照为对外开放平台，以临沂、济宁为中心，依托鲁南经济带尤其是鲁南临港产业带的开发建设，构筑的欧亚大陆桥东部新的经济增长极和城镇带。到2012年，我省108个设市城市和县城中，城区人口超过100万的特大城市7个，50到100万的大城市达到14个，20到50万的中等城市达到30个，20万以下的小城市57个；镇区人口3万以上的小城镇80个。到2020年，特大城市15个，大城市20个，中等城市30个，小城市43个；3万人以上的小城镇150个。6.做强山东半岛城市群。坚持陆海统筹、城海互动，提升山东半岛城市群整体实力，为蓝色经济区建设提供强力支撑和优良载体。把打造蓝色经济区、建设半岛城市群作为新型城镇化的战略重点，大力构建区域统筹规划体系、产业统筹布局体系、设施统筹建设体系和市场共建体系，推进区域一体化进程，努力形成功能互补的高端产业聚集区、布局合理的城市连绵区、改革开放先行区、城乡统筹和“两型”社会建设示范区，成为全国开放程度高、发展活力足、核心竞争力强的城市群之一。
7.增强区域中心城市辐射带动能力。17个设区城市要依托中心城区，完善城市功能，打造优势产业，壮大经济实力，带动区域发展。济南要充分发挥省会城市优势，努力建设区域性经济中心、金融中心、科
技文化中心、物流中心，成为黄河中下游地区中心城市；青岛要按照“环湾保护、拥湾发展”的战略布局，努力建设区域性贸易中心、东北亚航运中心、高技术产业中心、旅游中心，成为全省对外开放的龙头、黄渤海地区国际性城市;烟台、淄博、潍坊、临沂等特大城市要发挥本地优势，进一步增强辐射带动能力；实施黄河三角洲开发战略，加快中心城市崛起；实施商贸兴边战略，加快省际边界中心城市发展；其他设区城市要加快发展，争取早日跨入特大城市或大城市行列。8.加快发展县域中心城市。积极推进省管县改革，大力发展县级市和县城，提升城市综合承载能力，加快发展县域经济。30强县（市）要率先发展成为人口集聚能力强、功能完善的大中城市。30弱县要完善基础设施，扩大城市规模，提升经济实力，尽快赶超全省平均水平。其他县（市）要按照资源禀赋、发展基础和环境容量，通过扩容提质，发展成为各具特色、功能完善的小城市。
9.大力培育中心镇。把小城镇作为统筹城乡发展的重要节点，按照规模适度、布局合理、功能健全、突出特色的要求，进一步提升小城镇的综合实力。要对96个国家重点镇和252个省级中心镇实施扩权强镇，使其尽快发展成为经济强镇和县域经济次中心，提高其带动周边农村发展的能力。
10.推进农村新型社区建设。积极实施县域村镇体系规划和土地利用总体规划，以中心村为核心，以农村住房建设和危房改造为契机，用5年左右时间实现农村社区建设全覆盖。以新型农村社区建设为抓手，积极稳妥推进迁村并点，促进土地节约、资源共享，提高农村的基础设施和公共服务水平。
三、大力增强城市经济实力
11.优化城市产业空间布局。以增强经济效益和增加就业为核心，以促进社会资源和生产要素的优化配置为重点，形成特色鲜明、错位发展、相互协调的区域产业格局。山东半岛城市群要坚持陆海统筹、区域统筹、产业统筹，积极实施蓝色经济区发展战略，大力发展先进制造业、高新技术产业、海洋产业和现代服务业，积极推进区域产业分工和协同发展，形成国内一流的高端产业聚集区；区域中心城市要着力增强自主创新能力，充分发挥科技、人才、信息和区位等优势，发展壮大优势产业，改造提升传统产业，加快发展第三产业；中小城市和小城镇要利用土地、劳动力、资源等要素成本优势，因地制宜地发展特色产业和劳动密集型产业。引导有条件的城市，逐步形成城区以第三产业为主、工业园区以第二产业为主、城市外围以城郊农业为主，城市由内向外“三二一”产业合理分布的新格局。
12.推动城市产业结构升级。做大做强电子信息、生物技术、新材料、先进装备制造、新能源和海洋综合开发等高技术产业；发展壮大电子信息及家电、机械设备、化工、食品、材料、纺织服装等优势产业；改造提升造纸、化肥、轮胎、水泥、墙体材料等传统产业；突出发展金融保险、现代物流、中介服务等现代服务业；大力发展旅游、文化、房地产、信息等市场潜力大的行业，实现经济发展与就业增长的良性循环。
13.实现城市产业集聚发展。按照布局集中、产业集聚、土地集约、生态环保的原则，完善城市功能分区，合理配置产业用地。大力发展园区经济，整合、创新国家级和省级开发区，加强小城镇建设与工业园区布局的结合，提升园区发展水平。大力推进产业集群，围绕提升产业配套能力，延长产业链条，着力在装备制造、电子信息及家电、纺织服装、化工医药、食品和农产品加工、建材六大产业中，培育50个营业收入过100亿元的产业集群，促进工业向园区集中，产业向城镇集聚。
四、全面提升城市综合承载能力
14.发挥城乡规划的引导和调控作用。立足当前，着眼长远，以促进经济社会又好又快发展为根本出发点，坚持高起点规划，着力增强各类规划的前瞻性、科学性和适应性。组织编制到2030年的《山东省城镇体系规划》，积极开展城市群和跨区域的城镇体系规划研究。尽快完成
到2020年的城市总体规划审批工作，与土地利用总体规划搞好衔接，合理确定城市性质、规模、发展方向和用地布局，为城镇化预留合理的发展空间。以县（市）为单元编制城乡统筹规划，统筹安排城乡居民点和产业布局、基础设施建设以及社会事业发展。以城市控制性详细规划和村镇规划为重点，大力推进城乡规划全覆盖。认真实施《城乡规划法》，建立城乡一体的规划管理体制。省财政对省域和区域性规划编制、省内中西部地区重点规划项目扶持、历史文化资源和生态景观资源的规划保护、风景名胜区规划编制、派驻规划督察员等工作，给予必要的资金支持。各市、县（市）人民政府也要对规划编制和研究工作给予资金支持。制定出台《山东省城乡规划条例》，建立派驻规划督察员制度和违反规划行为处分制度，切实维护城乡规划的严肃性和权威性。
15.加快综合交通网络体系建设。加快铁路、港口发展，加强公路、航空建设，优化布局，完善网络，提高效能，构建便捷、高效的现代化综合交通网络。加快形成“五纵四横一环八连”高速公路网和“四纵四横”的铁路网。建立城际快速交通体系，突出城际干道、高速公路和轨道交通建设，形成便捷的城际交通网络。优化城市路网结构，提高道路交通管理水平，突出抓好公共停车场建设，缓解大中城市交通拥堵问题。实施“公交优先”战略，增加公交线路，加快公交专用道和场站建设。特大城市要发展大运量快速公交系统，加快建设青岛地铁步伐，尽快组织实施济南轨道交通建设。畅通城市进出口通道，搞好交通节点规划建设，城市交通与城际交通、高速公路、干线公路、港口和客货运主枢纽等要尽快实现无缝对接。
16.加强市政公用设施建设。加大基础设施投入，全面提高城镇综合承载能力。完善供水网络，加强城乡水厂和配套管网建设，改造提升城乡供水处理工艺，抓好城乡备用水源和水质监测，确保供水安全。加快燃气、供热工程建设，提高覆盖率和供应保障率。完善供电网络，调整优化电源结构，健全分配电网和供电预警保障机制，确保安全稳
定可靠。完善信息网络，推进电信、电视、计算机三网融合，大力发展电子政务、现代远程教育和社会保障信息系统工程。积极推进数字化城市管理，实现城市管理精细化、全时段、全方位覆盖。加强地下管网建设，统筹协调各类工程管线的规划、建设和管理，鼓励建设地下公共管沟。
17.强化公共服务功能。加强教育、卫生、福利、文化、体育等公共服务设施建设，推动社会服务资源向基层和社区转移。优化教育结构和布局，全面提升义务教育水平，基本普及高中阶段教育，大力发展职业教育，不断提升高等教育质量。健全城镇医疗卫生服务体系，加快建设以社区卫生服务为基础的医疗卫生服务网络，扩大社区卫生服务覆盖面。
18.健全安全保障体系。加快实施供水、供热、供气、供电等老旧管网改造，消除安全隐患。加强城乡建设档案收集、管理和利用，建立健全城市地下管线信息系统。建立防洪安保体系，完善城镇防洪预警机制，加快雨水管道和机排设施建设，提高城市防洪标准。建立地质灾害安保体系，加强抗震防灾规划编制，严格遵守国家抗震设防规定，城镇建筑物、构筑物选址要避开地质灾害区，充分预留人口安全疏散空间，相应提高学校、医院等公共设施的抗震防护标准。把物防、技防建设纳入城镇规划，综合设计，同步建设，进一步提高城镇治安防控水平。建立健全应急安保体系，完善突发公共事件应急预案，提高应对处置各类突发事件的能力，保证城市正常有序运转。
19.突出城市文化特色。广泛吸收国内外城市规划建设的先进理念，精心设计和施工。重要地段和建（构）筑物应充分体现时代气息和地域特色，形成与城市的历史、文化、经济、社会、环境相适应的建筑风格和城市风貌，提升城市品位。加强城市历史文化遗产的保护，重视历史文脉的继承和发展，弘扬传统文化和地域文化特色，提升城市文化内涵，彰显齐鲁文化魅力。
五、着力建设资源节约型和环境友好型城市
20.建设生态宜居城市。全面落实节能减排措施，改善城乡环境质量。以南水北调、“两湖一河”污染治理为重点，加快城镇污水处理设施建设，配套完善污水管网，改造提升污水处理工艺，进一步提高污水收集率和处理质量。到2010年，济南、青岛要实现城市污水全收集、全处理，到2012年全省城市和县城污水处理率要达到85%以上。抓紧完善生活垃圾处理收费制度，加快建设生活垃圾无害化处理场，到2012年实现“一县一场”，无害化处理率达到95%以上。加大机动车尾气、建筑扬尘和噪声等综合整治力度，到2012年全省17 城市空气环境质量达到二级标准天数超过300天。按照保护优先、开发有序原则，科学规划生态功能区，重点加强城市过境水系、周边湿地生态系统、绿地生态系统保护和建设。对全省53个小流域单元进行综合治理，确保所有污染源达标排放。深入开展城乡环境综合整治，大力实施净化、绿化、亮化、美化工程，提升城乡人居环境质量。加强城市园林绿化工作，积极开展人居环境奖和园林城市创建活动。
21.全面推进资源节约。鼓励全社会节地节能节水节材，倡导健康、节约、环保的生产方式和生活方式。把节约土地放在突出位置，按照节约、集约、挖潜原则安排城市建设用地；合理确定建设用地开发强度和投资强度，推广建设多层厂房，鼓励开发利用地下空间，深入推进墙体材料革新，促进土地节约集约利用。大力推进建筑节能，落实新的节能标准，积极推进既有建筑节能改造。推进供热系统节能技改，推广供热分户计量和按实际用热量收费。推进住宅产业现代化，建设节能省地环保型住宅。引进和发展节能环保型公交车和电动汽车，控制大排量燃油车经营。优化城乡能源利用结构，鼓励发展太阳能、地热能、风能、生物质能等可再生能源。推广普及先进适用的节水工艺、技术和器具，鼓励中水回用和再生水利用，大力开展“节水型城市”创建活动。
六、积极推进城乡一体化发展
22.鼓励城市支持农村发展。积极推进城乡规划、产业布局、基础设
施、生态环境、公共服务、组织建设“六个一体化”，促进城乡统筹发展。加快引导城市资金、技术、信息等要素向农村流动，鼓励城市科技、教育、医疗等面向农民搞好服务，鼓励城市企业投资建设现代农业，鼓励城市劳动密集型和资源加工型产业向县城和小城镇转移，鼓励城市商贸、物流、金融、咨询等服务业向农村延伸。加强小城镇基础设施建设，完善服务功能，优化发展环境，把小城镇建设成为区域性人口集聚中心、产业集聚中心、商品集散中心，促进工业向园区集中、农民向小城镇集中、居住向社区集中。完善各类人才到农村服务的政策体系，引导和鼓励高校毕业生到农村任职，加快推进“一村一名大学生”工程，鼓励城市人才到农村建功立业。积极探索基层党建工作以城带乡的有效途径，健全完善城乡党的基层组织互帮互助机制，加大城市党建对农村党建工作的支持力度，推动城乡基层党建工作资源共享、优势互补、协调发展，逐步形成城乡统筹的基层党建新格局。23.提升新农村建设的整体水平。全面推进农村住房建设和危房改造，同步实施村镇道路、供排水、照明、供气等配套基础设施建设，突出抓好城中村、城边村、乡镇驻地村和经济强村的整体改造。以国家重点镇、省级中心镇和重点流域建制镇为重点，与驻地企业相结合，加快乡镇污水处理设施建设。水源保护地、生态敏感区周边村庄，要建设经济适用的小型污水处理设施。加强村镇垃圾收运设施建设，尽快形成“村收集、镇运输、县市处理”的城乡生活垃圾一体化处理体系。继续深入开展村庄整治，提倡县、乡两级政府为村庄免费提供水泥、苗木等物资补助，推动村庄净化、硬化、绿化、亮化、美化。在交通便利、基础设施条件较好的中心村建设农村社区服务中心，综合配置科教文卫、治安、社保等服务设施，推进城乡公共服务均等化，逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化。抓好以党组织为核心的乡村组织配套建设，加快推进农村基层民主政治建设，充分发挥农村基层组织和党员干部在新农村建设中的作用。继续开展“百镇千村”建设示范和小康示范村镇等活动。
24.加快公共服务向农村延伸。以“路水电气医学”为重点，统筹城乡基础设施和社会事业发展。提高农村公路等级水平，重点抓好村庄与公路干线衔接。继续实施农村饮水安全工程，5年内解决农村饮水安全问题。完善电网布局，提高供电可靠率，继续实施农村电网改造工程。实施农村信息化工程，扩大广电网、通讯网、互联网“三网合一”试点范围。统筹城乡教育资源布局，促进基础教育向农村倾斜。巩固和发展县、乡、村三级农村卫生服务网络，实现新型农村合作医疗制度全覆盖。鼓励大型商贸企业到农村设立网点，提升农村商贸流通设施水平。本着量力而行、群众自愿、适当超前的原则，积极推进城市公交、供水、燃气、供热、污水和垃圾处理向周边村镇延伸，提高城乡基础设施共享水平。加强农村文化设施建设，积极开展文化、科技、卫生、政策、法律服务“五下乡”活动。推进社会保障向农村延伸，健全基本养老、基本医疗制度，逐步提高农村最低生活保障标准和补助水平。完善为民服务代理制，健全县乡村上下联动、功能完善、运转有序的为民服务工作体系，不断拓宽服务领域，大力提高服务质量和水平。
25.推进农村人口向城镇有序转移。在实行城乡统一的户口登记制度基础上，全面放开县域内户口迁移政策，降低农民进城门槛，以合法固定住所为基本落户条件，鼓励农村劳动力就近有序转移。鼓励各地结合实际制定购房落户政策。落实优秀农民工落户政策，进城农民工获县级以上荣誉称号或高级职称的，本人及其配偶、未成年子女可申请落户。加快住房、就业、社会保障、教育、征兵、退伍安置、优抚、计划生育等与户籍管理相关的配套制度改革，让进城务工人员与城市居民享受同等待遇。进城农民户口转到城镇后，3至5年内在计划生育、宅基地等方面仍按农村户口享受有关优惠政策。加强农村劳动力转移技能培训、进城务工农民就业指导和权益维护，促进城乡劳动者平等就业、稳定就业。
七、不断创新城乡建设管理体制机制
26.创新投融资体制机制。加快建立公共财政体制，进一步加大对城乡基础设施和公共服务的投入，特别是扩大公共财政覆盖农村的范围，进一步加大对农村基础设施和社会事业的投入。发挥市场在资源配置中的基础性作用，打造融资平台,拓宽融资渠道，发挥政府资金的导向作用，吸引社会资金投入城乡建设，进一步完善政府引导、市场运作的多元化投融资体制。积极争取国家政策性银行、商业性银行和国际金融组织贷款，采取发行市政债券、企业债券、增资扩股、上市融资、信托计划等形式筹集建设资金，吸引社会资本全面参与城市基础设施领域。充分发挥西部地区城市基础设施贷款贴息资金的吸附引导作用，吸引银行和社会资金投入，改善投资环境。加快市政公用事业改革，完善特许经营制度和市政公用事业服务标准，强化政府监管。建立健全有利于资源节约、环境保护和推进市政公用事业市场化的价格机制。城镇土地资产和市政公用基础设施，可授权城镇建设投资公司集中经营，统筹运作，实现滚动增值。经营好城镇建设用地和农村集体建设用地，提高土地收益，土地出让收入可重点向新农村建设倾斜。适当提高小城镇基础设施配套费标准。各级财政继续加大对欠发达地区、乡镇和村庄的转移支付力度。
27.大力推进土地管理制度改革。优化土地利用结构，探索节约集约用地的新型城镇化模式。完善农村土地征用制度，推动集体建设用地使用权进入市场流转。在新一轮土地利用总体规划修编中，为农村住房建设和危房改造预留建设用地空间，落实新建住房用地指标，从2009年开始省里每年将新增建设用地计划指标的5%专项用于农村住房建设和危房改造。建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩、新增城市建设用地指标与当地土地开发和整理数量相挂钩的机制。进一步扩大我省城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点的范围，满足旧村改造和新村建设周转用地指标。改革土地利用年度计划管理方式，土地利用年度计划指标重点向大城市和中心城市倾斜。
28.创新城乡管理体制。按照城乡一体、精简高效、分工合理、职责明确的原则，建立城乡管理新体制，提高管理效能。建立以控制性详细规划为核心的建设工程规划管理机制，严格实施用地红线、水体蓝线、绿地绿线、历史文化保护紫线、市政公用设施黄线、公共服务设施橙线等“六线”管理制度，严格规范用地性质和容积率调整。完善政府监管、社会监理、企业负责、群众监督的建设工程质量安全管理体系，保证工程质量，落实监管责任。以政府投资项目为突破口，加快工程项目建设组织方式改革，全面推行项目管理制度；以重大基础设施、基础产业、连片开发项目为重点，全面推行工程总承包制。以农村住房集中建设改造项目为切入点，逐步实行城乡一体的工程建设管理体制。推进城市管理重心下移，把社区管理摆在城市管理的突出位置，积极推进“城管进社区”，强化区、街（镇）政府的管理职责，保证街、居两级工作经费。创新城市管理手段，完善信用信息体系建设，促进城市管理人本化、科学化、数字化，提升城市管理水平。深化行政管理体制改革，以行政审批制度改革为切入点，转变职能，优化环境，积极推行项目审批全程代理制，实现政府信息公开和网上办公，建设服务型政府。深入开展文明城市、文明社区、文明机关、文明行业和文明单位创建活动，全面提高市民素质。规范城乡房屋拆迁管理，维护被拆迁人合法权益。加快推进城乡结合部、城镇旧住宅区和背街小巷整治改造，彻底解决环境脏、乱、差问题。按照新型城镇化发展的需要，积极稳妥地推进乡改镇、村改居，进一步优化行政区划格局。大力加强社会治安综合治理，深入开展平安建设活动，维护城乡社会和谐稳定。
29.健全社会保障机制。进一步完善城乡社会保险体系和救助体系，加快推进城镇职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险的全覆盖，逐步提高城乡最低生活保障水平，加快新型农村合作医疗及医疗救助、新型农村社会养老保险、被征地农民基本生活保障、农村五保对象和城镇“三无”人员集中供养制度建设，建立广覆盖、多层次、与经济
发展水平相适应的城乡社会保障体系。加快推进保障性住房建设，确保到2011年底解决人均住房建筑面积15平方米以下的城市低收入家庭27.5万户，2009-2011年新增廉租住房保障14.5万户，建成经济适用房13万套。推进城市和国有工矿棚户区改造，到2012年将集中连片和零星棚户区基本改造完毕，改善16.4万户棚户区居民的住房条件和生活环境。搞好职工公寓建设，探索建立公共租赁住房制度和进城务工人员住房保障制度。
八、切实加强推进新型城镇化工作的组织领导
30．高度重视新型城镇化工作。各级党委、政府要进一步增强紧迫感和责任感，将城镇化作为事关经济社会发展全局的重大任务，摆在更加突出的位置，结合实际研究提出明确的工作思路和具体的政策措施，精心组织，积极作为，扎实推进。
31.加强组织领导。进一步健全完善省城市化工作领导小组工作机制，加强指导协调。各级党委、政府要加强领导，党政一把手要亲自抓，及时研究解决城镇化发展中的重大问题。各级、各部门要强化大局观念，增强服务意识，各负其责，齐抓共管，形成合力。积极开展城镇化有关重大课题研究，为各级政府决策提供参考和依据。加强各级党政领导干部专业培训，提高驾驭新型城镇化工作的水平和能力。建立人才激励机制，大胆培养和使用推进新型城镇化人才。大力加强党的基层组织建设，充分发挥基层党组织和广大党员的领导核心和模范带头作用。充分利用各种媒体，加大宣传力度，把握正确的舆论导向，在全社会形成关注城镇化、参与城镇化建设的浓厚氛围。
32.建立考核机制。在全省组织开展为期3年的“和谐城乡建设行动”，每年综合检查一次，并作为省考核市、县（市）领导班子和领导干部实绩的重要内容。把推进新型城镇化工作纳入农村党的建设“三级联创”活动，作为评选基层党建工作先进县（市、区）和“五个好”乡镇、村党组织的重要内容。
关键词：新型城镇化,发展规律,城乡一体化,经济发展
党的十七大科学总结了国内外城镇化道路的经验教训,创造性地提出走新型城镇化道路,并作为“中国特色社会主义道路”的五个基本内容之一,创新和发展了社会主义建设的重大理论,为科学推进我国城镇化指明了方向。省委、省政府明确提出把联动推进新型工业化、新型城镇化作为当前和今后一个时期全省工作的战略重点,要把两化互动作为今年工作的重要抓手,努力把产业做强、城市做大,不断开辟经济发展新空间。结合多年来的工作心得,简要谈谈对推进新型城镇化的一些思考。
1 推进新型城镇化符合当代城镇化发展规律
国外先行国家在城镇化进程中付出了相当大的代价,导致尖锐的城乡对立、巨大的城乡差距、严重的“城市病”。我们不能盲目照搬国外的城镇化道路,牺牲农村利益、排斥农村发展、严格限制大城市发展、粗放且不可持续的城镇化道路不能再走下去。根据我国国情,我党提出走新型城镇化道路,是对城镇化发展规律的总结和反思,是社会主义建设理论的创新和发展。
新型城镇化符合人类社会城镇化发展规律。城镇化进程大体要经历由分散到集聚再到分散三个阶段,由于每个阶段城市的极化效应和扩散效应相互作用,城乡发展差距总体呈倒U形曲线形态。我国过去的城镇化建立在农业支持工业、农村支援城市的基础上,一定程度上是城镇化初级阶段的客观反映。我国工业化城镇化现在已进入快速发展阶段,具备了工业反哺农业、城市带动农村的条件。党的十七大提出以统筹城乡的思路推进城镇化,符合城镇化发展客观规律,是城镇化发展到一定阶段的必然要求。
新型城镇化是符合中国国情的科学发展道路。21世纪以来,我国工业化城镇化快速推进,由于面临人口与资源、环境矛盾加剧,城乡差距扩大,产业结构升级与就业压力巨大等问题,决定了我国不能走传统的城镇化道路,必须选择新的城镇化道路。既不能“过度城市化”,片面发展大城市,也不能过分强调发展小城镇,搞“小城镇化”。应该将集中型与分散型城镇化相结合,大中小城市与小城镇协调发展,避免或减少“城市病”。党的十七大报告指出:“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点,以特大城市为依托,形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极。”这是符合中国国情,对我国城镇化道路深刻反思的选择。
新型城镇化以人的全面发展为根本目的、城镇化与工业化协调推进、不以牺牲农村发展利益为代价、以城市群为推进城镇化主体形态、构建合理的城镇规模结构、走集约高效的可持续发展道路。
相对于以偏重城镇数量规模和城镇人口增加为特征的传统城镇化而言,新型城镇化是以城乡统筹、产城互动、节约集约、生态宜居、以人为本、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促互进的城镇化,其“新”就新在更加注重内涵提升,更加注重经济社会协调发展,更加注重城乡一体建设,更加注重人的生活感受,是发展理念、发展路径、发展动力和发展质量的全面提升。
2 推进新型城镇化要以城乡一体规划为引领
新型城镇化要与科学规划、合理布局结合起来,走以规划为龙头的道路。科学规划就是以科学发展观为指导,以提升城镇品质和推动农村发展为动力,以培育新兴产业和促进农村人口转移为着眼点,科学规划和构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。规划是新型城镇化的指南、原则和规范,规划编制要形成纵向到底、横向到边的规划体系。新型城镇化要坚持规划引导,强化城乡规划的战略性、前瞻性和导向性作用,规划编制要体现科学化,规划的执行要体现严肃性。
坚持统筹,全域规划。要在发展空间布局、规划体系上实现全覆盖,进一步加强控规和城乡设计编制工作。做好重点村镇的规划工作,抓好防灾减灾、水电汽管网、生态环保等各类专项规划编制的优化和完善,以实施新一轮城乡总体规划修编为契机,推动控规编制工作更加深化细化。
保证质量,有机衔接。要确保城乡规划与土地利用规划、经济社会发展规划实现“三规合一”,太原都市区(即一核)、太原都市圈(即一圈)、晋北城镇群、晋南城镇群、晋东南城镇群(即三群)和太原盆地城镇密集区六项规划群等区域规划统筹协调,同时做到城市总体规划、城镇总体规划与各类专项规划、上位和下位规划实现整体对接。
完善功能,协调发展。既要做好空间布局,又要突出功能要求,做到协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展。
注重创新,提升水平。利用新的科技手段编制、管理和实施规划。不断创新制度机制,提高规划透明度,使之成为社会广泛关注和参与的“阳光规划”。加强空间拓展方面的创新,实现从平面向立体,从实际空间向感觉空间拓展。加强功能配置方面的创新,在停车场(库)、网络通讯、养老设施等规划建设上体现前瞻性。
强化规划实施的严肃性、规范化。依法办事,严格执行规划,落实城乡规划集中统一管理规定,加大城乡规划实施监管力度,完善城乡规划管理的标准规范体系和管理制度。
加强组织领导,把规划工作作为新型城镇化和城乡建设的第一抓手,摆上党委政府重要议事日程,建立政府主要领导总负责、分管领导具体抓、职能部门抓落实的工作机制。强化责任机制,建立规划实施工作目标责任制,依法严格责任追究。完善规划咨询论证制度,健全规划公示、政府部门规划会审等制度。加强区级和街道乡镇城乡规划管理机构建设,建立一支高素质的、廉洁的城乡规划工作队伍,推进规划管理体制和工作职能向基层延伸。提升全社会的规划意识,加强宣传,坚持开门规划,广泛听取意见建议,提高公众参与度,使编制规划成为集中民智、广纳民意、群众认可、促进落实的过程。
按省市要求,区、县要全面完成城镇体系规划、乡镇总体规划的修编完善工作,加强城乡规划的监督管理。利用两年时间,建立一套战略规划—总体规划—分区规划—专项规划—控制性规划的完整规划体系,为又好又快地发展提供科学依据。
3 推进新型城镇化要切实转变发展方式
推进新型城镇化要切实转变发展方式,要将绿色发展作为新型城镇化的价值取向,把绿色发展的理念融入发展全过程,通过绿色发展,促进新型城镇化与新型工业化“两化”良性互动。在推进新型工业化、新型城镇化过程中,要以提高城市管理水平、改善城市生态环境和人居环境为目的,通过强化城市绿地建设和生态保护、降低能耗水平、积极开发新能源、控制温室气体排放等各项措施,协调经济社会发展与生态环境保护的关系,建设低碳城市、环保城市。要充分考虑城市环境承载力,加快调整和优化产业结构,形成可持续的生产方式和消费模式,逐步从资源型城市的传统发展轨道转向可持续发展轨道。针对市区产业发展的实际,推动新型工业化、新型城镇化建设,必须从调整产业结构入手,大力推行绿色生产、绿色流通,建立符合绿色发展要求的技术创新体系,实现经济效益和社会效益的双赢。要更加注重节能减排,大力发展循环经济,积极推广低碳技术应用,积极发展环保产业。要以传统产业升级改造为支撑,以发展绿色新兴产业为导向,形成高端、低碳、生态的绿色产业体系,大力发展生态农业、绿色制造业、现代服务业。新型工业化、新型城镇化建设需要每个公民自觉改变传统生活方式,争当绿色生活方式的先行者。要增强居民对城市的认同感和归属感,注重在经济发展的基础上营造宜人居住环境。要健全社会保障体系,提高保障水平。要加快推进统筹城乡综合配套改革和体制机制创新,着力消除城乡发展不协调的障碍。要大力建设绿色生态文化,引导群众践行绿色交通、绿色居住、绿色消费。要积极推广使用各种节能环保的新能源、新材料、新技术、新工艺,开创绿色生活全民创造、全民创新的新局面。
推进城镇化战略的几个重点
1.处理好政府和市场的边界。
首先要充分尊重市场规律，坚持需求和市场导向推动城镇化。经济理论和国际经验也表明，在解决城镇化的土地供给、融资供给和环境保护等方面，市场及价格机制可以有效发挥作用，形成良好的激励约束机制。
其次，要规范和约束政府行为，防止政府过度介入城镇化。固然要充分发挥地方政府在统筹协调、公共服务和体制创新等方面的积极作用，但更要注意防止政府过度主导甚至作为市场主体直接参与竞争性领域，与民争利。
三是进一步扩大对内对外开放，更多发挥民间资本和外资在城镇化中的积极作用，减少或取消对民营资本、外资进入部分行业特别是服务业的限制，同时在城市规划、基础设施建设、公共服务提供以及城市管理中充分听取民意，一定程度上形成自我投资、自我管理、自我约束的城市化发展新格局。
2.防止房地产价格上涨过快。
当前，推进城镇化面临的一个突出问题是高地价、高房价。从根本上说，房地产价格高企实际上反映了供需矛盾的市场规律。随着城镇化快速推进，大量人口涌入城市，城镇化水平的提高还产生了大量的住房改善性需求，这些都构成了对建设用地、对住房的巨大需求。
同时，我国住房市场化时间不长，在住房价格克服扭曲、回归常态的过程中，住房投资需求的膨胀也有其一定的合理性和必然性，并仍可能持续一段时间。在现有体制下，土地和住房的供给受制于各种约束，远远满足不了需求，客观上形成了比较突出的供需矛盾。
为此，建立房地产市场的长效调控机制，还是要尊重市场规律，正视城镇化过程中正常的土地和住房需求，扩大供给。房地产需求管理有其必要性，但需转换调控方式，关键还是要更多地依靠市场和价格机制来进行调节，形成市场自洽、收敛的自动调节机制。
3.切实增加建设用地供给。
建设用地供给不足是地价、房价高企的重要原因，也是今后一段时期约束新型城镇化的重大现实问题。
土地供给不足与现有土地管理制度有关：一方面，城市土地国家所有，政府通过土地征收和招拍挂制度，垄断“农转非”土地收购及城市土地投放；另一方面，为确保粮食安全严控18亿亩耕地红线，严控建设用地供给。加快推进城镇化不能为地所困，现有土地管理模式需要尽快调整，建立符合新型城镇化要求的土地供给体系。OECD的建议是：废除农地转用年度额度限制以及国家对农地总量的控制，转而实行由地方政府决定的土地利用总体规划，规划中应考虑降低大城市周边区域房价的需求。
同时，还可以通过财税、金融、社会保障等方面的改革创新及配套措施，对城市政府供地和投融资行为形成有效的激励约束机制，使之更符合市场规律，接受市场约束，提高资源配置效率。
4.建立市场化、可持续的融资机制。
大规模基础设施建设和公共服务所需资金从何而来？
过去，城镇化建设主要靠政府推动。其中，土地出让金是城市政府收入的重要来源，相对应的融资方式是地方政府融资平台。这种机制不仅导致了市场扭曲和资源配置低效，还引致了普遍的地方政府短期行为，也是腐败问题和群体性事件多发的重要诱因。而且，这种方式不可持续，土地财政难以为继。
首先应改变过去城市政府事先一次性获得卖地收益的做法，切断土地财政利益链条，政府不再卖地，而是按零地价或低成本供地；先期的土地征收及开发投入由城市政府事先通过发行市政债等方式筹资，并通过项目建成后产生的税费收益逐年偿还。这些税费收益包括：财产税（房地产税）、公用/基础设施使用者付费 、商业繁荣后形成的各种税收增收等。
尽管从总的负担水平看，购房者一生承担的住房总费用可能仍然比较高，但初期购房成本将大大下降；而且随着人均GDP持续增长，购房者未来支付能力会不断提高。
同时，城市建设水平的提高、公共服务的改善以及商业活动的繁荣可为城市政府带来不断增长的税费收入，从而提高其偿债能力。这为今后政府的城镇化建设及其资金投入提供了激励相容、可持续的良性发展机制。此外，还要通过市场机制，鼓励更多的社会资金投入城镇化建设。主要是要解决好城镇化投入产出的期限匹配以及成本收益的风险管理问题。这方面，金融市场可以发挥有效作用。
5.实现人的城镇化和市民化。
新型城镇化首先是人的城镇化，如果农民失去土地后相应的社会保障没有及时跟进，会导致失地农民既丧失了原来拥有土地所具有的社会保障，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民“农转非”后很难顺利地从过去农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为。这对促进城乡要素流动、引导农业人口转移和激发经济活力都会产生较大制约，最终会阻碍城镇化进程。
同时，还要充分考虑现有集体土地所有权问题的复杂性，在当前城乡二元问题还比较突出、城镇化建设用地紧张、农村人口规模仍然很庞大、“农转非”人口社会保障和公共服务均等化问题没有得到较好解决之前，不宜过早着手改革农村土地所有权，否则容易导致一系列问题，阻碍新型城镇化战略的顺利实施。这方面，拉美国家有深刻教训。
在维持现有城乡土地管理格局现状的情况下，保护农村集体和失地农民权益，主要还是要侧重于改变现有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地农民和土地综合占补平衡。
政府按零地价供地后，土地增值主要体现为未来的现金流收益贴现与政府征用土地投入的价差，而不直接体现为政府和开发商当前获得的土地溢价。尽管如此，仍然要承认农村土地“农转非”后会带来较大增值，并在未来若干年不断逐年变现。因此，地方政府应尽早结合城镇化规划将失地农民社会保障问题纳入资金安排机制予以统筹考虑。
要坚持以人为本、地利共享，着眼于促进农民就业和生活方式的转变，建立合理的土地增值收益共享机制，使土地增值收益主要用于覆盖土地“农转非”征用及开发成本、土地占补平衡投入（如农田整治）、促进农民“农转非”后的就业、社会保障和公共服务所需要的投入。
相关配套改革措施
1.建设用地按土地当量在全国范围内占补平衡。
废除农地总量控制并不是完全否定坚守耕地保护红线政策，而是要把思路转换为坚守相当于18亿亩耕地粮食生产能力的“土地当量”。
土地当量类似于标准煤的概念，简单地说就是把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准值，用以对不同地域、自然条件和生产能力的土地进行统一计量、核算、评估和交易。采用这种标准化的统一计量，可以更加科学、准确地推进耕地保护和占补平衡，促进建设用地供给。当然，还要大力发展与土地当量市场相对应的土地评估体系，确立一套科学、合理的评价与核算标准。
引入土地当量的概念后，坚守18亿亩耕地红线的政策就转换为坚守18亿亩土地当量；建设用地占补平衡的政策就转化为基于土地当量的占补平衡。土地当量的计量具有统一标准，可按全国总体土地利用规划分配到各省区，形成配额，并建立统一的配额交易市场，各省区可根据需要购买或出售配额，从而在确保总量不变的前提下实现地区间的调剂，这样占补平衡可在全国范围内通过市场机制来实现。
同时，配额作为稀缺性资源，会在市场上形成均衡价格，并在地区间的交易中实现优化配置。例如，沿海地区可以购买内陆地区的土地当量配额。
2.转变保护主义和高度自给的粮食安全观，扩大农业开放。
过去我国一直强调粮食自给率须保持在95%以上，近年来随着我国粮食进口的增加，对粮食安全的担心日益增多，农业保护主义有所抬头。总体看，我国粮食安全是有保障的，在世界和平和开放条件下，粮食安全的自给目标定得太高并不利于发挥比较优势，进而提高土地生产效率、集约土地利用。
从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的，可按国际惯例将扣除大豆进口后的粮食自给率控制在90%以上作为粮食安全底线。
同时，开放条件下，对农产品的过度保护不仅对以其为原料的工业发展不利，会损害消费者的利益，而且也不利于我国农业在参与国际竞争中发挥比较优势和不断提高农业科技水平，从而阻碍农业生产力的提高。
这方面国际国内的经验教训很多，南美洲的种植业迅速兴起就是对外开放的结果。因此，农业生产也应注重发挥比较优势，扩大开放，参与全球分工，通过自由贸易与投资获得双赢和多赢的结果。
3.改革财税制度，建立合理的地方政府事权财权体系。
首先是修改《预算法》，允许城市政府发行市政债。如果法律上的障碍暂时难以克服，可通过变通的方法设计相关的产品，如项目型地方政府债券等。
近年来，我国进行了相关的试点探索，一些城投债在某种程度上已与市政债比较接近。当然，要使市政债发得出去，城市政府须有可靠的债务偿还能力。从国际经验看，市政债的还款来源是使用者付费和财产税等专项税收。
在成熟市场，财产税的使用则更为广泛。美国财产税通常占州以下地方政府税的80%以上；加拿大财产税几乎是市级政府税收收入惟一来源，占财政收入的40%以上，另有40%是以使用者付费为主的非税收入。
因此，以房产税为主的财产税是相对适宜的地方主体税种。以城市基础设施改善带来的财产增值为基本税源，事权也主要由城市政府承担，二者具有较强的一致性，有利于激励其主动改善公共设施和服务。而且财产税按财产存量计征，稳定性上受当期GDP流量的直接影响较小，也不会对当期GDP增长带来冲击。
具体推进思路上，财产税征收宜“新老划断”，即配合土地供给和税费制度改革，新供土地和住房以城市为单位、按统一税率原则征收，并尽快覆盖到主要城市。同时，考虑到西部地区的特殊性，宜结合公共产品价格改革，创造条件尽快使资源税和财产税成为西部地区的主要地方税。
从更深层次考虑，我国应尽快研究建立与新型城镇化建设相适应的地方税收制度体系，启动新一轮分税制改革。重点包括：更加明确中央和地方的事权划分及相应的税收收入划分，使地方政府的财权和事权更为对等；结合新型城镇化带来的土地增值、工商及服务业繁荣，考虑适度赋予城市政府一定的税收立法和征管权，建立以财产税、资源税、基础设施和公共服务使用者付费等一揽子综合性地方税收及其征管体系。
4.对城市政府适度举债建立有效的监督约束机制。
除了建立市政债-财产税这一激励相容的机制，为了防范道德风险和过度负债，还需要配套必要的约束机制。
主要包括：一是建立健全地方人大的审议监督机制，推动城市政府编制中长期资本预算，有效解决“新官不理旧账”的问题。
二是明确偿债资金来源，严肃预决算制度，将各项预算外收入纳入预算内，合理安排使用者付费、财产税等专项税收和一般财政收入，明确市政债的未来还款保障。
三是推动城市政府编制资产负债表，规定政府债务总规模占资产的比例、负债率或偿债率等指标，实行包括预警管理在内的全程控制，控制负债规模。
四是强化信息披露，要求发行市政债的城市政府必须达到财政状况的有关透明度要求，在试点过渡期，可规定凡是实施财产税并能够向公众充分披露财务信息的城市政府可优先获得发债权，作为激励措施。
五是完善独立、透明的评级制度，规范评级公司发展，确保市政债价格与不同评级和信用水平相挂钩。
六是引入第三方独立评估地方金融生态，强化对城市政府举债行为约束。人民银行在2004年提出金融生态概念，并委托社科院对城市金融生态进行综合评价并对社会公布，结果显示地方融资可得性、利率高低与金融生态评价高低具有较强的相关性，地方政府也越来越重视这类评价，其效果正在逐渐显现。
5.充分发挥金融市场的作用。
通过金融市场更好地实现价格发现、风险管理和融资工具创新。例如，由于不确定性大、回收周期长，私人部门很少有投资积极性。但如果投资和交易对象变成土地当量配额，投资者就不必关心其所投资的配额是具体对应哪一块土地，而只是通过买入或卖出配额这个金融工具来获得回报，资金筹集和具体的农田及科技投入则由在一级市场发行配额的专业人士完成。
可见，金融市场可以在价格发现、期限匹配、风险管理等方面起到良好的作用，开发出各种基于配额的金融产品及其衍生品，形成以土地当量配额为标的的金融产品及其衍生品市场。
这样，就可建立一个服务于农业投入的投融资体系，投资者通过金融市场进行投资、套现或远期交割，从而间接地实现对土地的投资。同样，在推进城镇化过程中的环境保护领域，也可充分利用金融市场运行机制，建立排污权、碳排放权等交易市场，通过总量控制和配额分配鼓励多方参加市场交易，实现有效率的节能减排。
另外，市政债的发行、定价和交易必须通过金融市场来进行。金融市场的作用不仅体现在为城镇化建设提供融资服务，而且还有利于形成有效的定价和约束机制，使具有不同评级和信用水平的市政债在市场上呈现不同的价格，从而体现其不同的风险和偿债能力。如果相关信息披露和评级显示拟发债政府财务状况太差或负债过高，投资者会提高价格要求、减少投资规模，甚至不购买其所发债券。
6.统筹考虑对失地农民的社会保障及公共服务。
在推进新型城镇化过程中，应以推进社会保障制度改革为契机，根据新的土地利用和城镇化规划，把促进“农转非”人口的社会保障、就业和公共服务等纳入社会保障制度改革中予以整体考虑，这实际上也是社会保障制度改革的应有之义。
把失地农民纳入社会保障体制改革的基本原则是保障失地农民在养老、医疗、失业、最低生活保障等方面与城市居民享受同等待遇。因此要改变过去一次性货币安置为主的做法，在优先建立基本养老机制、提供医疗、失业等基本保障等方面，建立由地方政府、村集体和个人共同承担的筹资及管理机制。在此基础上，建立一些符合“农转非”人口群体特征的特殊性制度安排，如重视并保障失地农民的发展性需求，建立专项基金用于对失地农民就业指导、技能培训、社会救助等。
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