社会组织与政府的关系

社会组织与政府的关系（精选8篇）

社会组织与政府的关系篇1

——基于北京、上海、广州、深圳的调查研究

刘传铭

2012-9-27 15:23:47来源：社会科学报 2012-08-02

政府与社会组织的五类关系

以社会组织与政府的关系密切程度为主线，政府与社会组织的关系可以归结为五类。

1．内生依附关系

内生依附关系指政府部门主导成立自己管辖下的社会组织，并通过为其提供正常运转所需的各种资源而建立的依附与被依附的关系。北京的K组织由政府推动成立，其初衷就是希望借助社会组织的形式，实现与现有大量社会组织对接，从而使政府的行政力量得以发挥，并凭借资源掌握、引导社会组织发展。

这些组织一般被称为官办社会组织，或被称作政府的“白手套”。一般由政府部门“自上而下”推动成立。政府基本上是以对下属单位的管理方式对其进行管理。在组织人力资源、项目或者活动资金来源方面，这些组织几乎完全依赖于政府的拨款或项目支持。

新中国建立后，社会问题丛生，亟待解决。面对无社会组织承担相应职能的现实，政府出资推动建立了一批官办的社会组织，这也是我国事业单位的前身。20世纪80年代后，我国社会组织发展出现了高潮，同时伴随政府职能转变，有部分政府部门及其工作人员需要分流，而许多政府部门也借此推动成立了自己管

辖的社会组织。同时，面对大量民间社会组织的出现，基于政府对于社会组织潜在的不信任和集权传统下的旧有权力观念，促使政府致力于建立自身主导的社会组织，以实现对其他社会组织的引导，使之朝着希望的方向发展。

2．工具性互惠关系

工具性互惠关系指社会组织基于专业能力或其他方面的相对优势，政府基于掌握大量社会资源的优势，双方从各自需要出发建立的一种基于“工具性”的交换关系。

主要从事儿童社会工作的深圳P组织成立于2008年。筹办人之所以成立这家组织，就是因为感觉到政府已经开始认识到社会工作及社会组织对于社会的作用，而且会加大力度地进行支持。目前其所有项目几乎均来自政府购买。

这类组织注册形式一般为民间非企业单位，规模较小，在组织成立及注册问题上不同程度地遇到挫折，在发展的初期都存在资源缺乏和发展问题。

在权力对比中，虽然政府处于绝对强势地位，但在组织人力资源、项目或者活动资金来源方面，这些组织同政府间是一种基于契约的市场交换关系。

此种关系类型目前存在的潜在问题是，政府依然是社会资源的绝对掌握者，由于政府对社会组织可能存在偏见或因社会组织自身的一些问题，使得政府与社会组织的合作实际上不可能完全平等。

3．竞争关系

政府与社会组织的竞争主要体现在两个方面：在宏观层面上，社会组织基于自身的认识对有关政策进行批评，并通过舆论传播等形式，客观上对政府形成一定程度的压力；在微观层面上，社会组织可能不会直接和政府发生竞争关系，但是因为部分官办社会组织也承担一些具体的服务，所以民间社会组织就可能与之发生竞争关系。

北京的A组织是一家国内NGO，主要致力于对草根社会组织的扶持，其独特之处在于有自己相对独立且稳定的资金筹集渠道。因为A组织时常会对有关政策进行评论甚至批评，所以经常被认为是与政府“作对”。某种程度上来说,这不仅使得A机构获得的政府购买项目支持大幅减少，同时也使其成为政府的重点关注对象。

通常来看，这类社会组织成立较早，在相关领域内工作较长时间，具有较为丰富的与政府交往的经验；此类组织具有较为稳定的资源筹集渠道，即使短期内失去政府购买项目，也能够找到资源支持自身的发展；此类组织往往会因为公开发表一些对政府不利的言论而成为政府眼中的“刺头”，所以在日常管理中会被“特别留意”。

从政府方面看，这类组织往往会因为被认为与既有的一些组织(多为政府主导成立的官办社会组织)功能重合而导致其注册困难甚至不能注册。在既有权力观念尚未完全转变，政府与社会在权力分配上绝对不对等的背景下，鲜有社会组织会公开对政府的政策及其做法进行评论或者指责。这也使得少数进行此类活动的社会组织的行为更显突兀，其某些言行更易被当做是对政府权威的挑战而遭到打压。

4．疏离关系

由于彼此间认同度低，出现了社会组织在满足基本条件前提下，与政府处于不同程度的脱离状态。在我国，处于此类关系中的社会组织一般是指那些从事非营利事务，但因未能在民政注册而采取工商注册的社会组织。

笔者通过在公益领域内的工作经历了解到，其实有相当数量的社会组织，尤其是那些具有国际背景的社会组织，其与政府的关系就属于这种类型。如某国际NGO，主要关注贫困地区儿童发展，资金主要来源于向国内外知名企业的筹集，主要通过与基层草根机构合作开展各类发展项目。虽然该组织每年都筹集到数量可观的资金用于贫困地区的儿童发展，但却一直未能突破注册难题，截至目前仍需为所筹集的资金纳税。

我国政府掌握着社会重要资源。从我们了解到的情况看，包括诸多国外在华民间机构在内的大量社会组织都希望能与政府建立良好的互动关系，但严格的社会组织准入制度(双重管理制度)使得只有相对少量的社会组织能够获得民政注册，而更多的社会组织则在民政注册无果的情况下选择工商注册，甚至不注册(因为工商注册需要缴纳较高的税)。政府相关部门很少或根本不了解该类组织及其开展活动的情况，使得该类组织处于政府既有的监管范围之外。这也是出现政府与社会组织之间此类关系的主要原因。

社会组织的身份及资格问题，以及由此带来的疏离关系，不仅影响社会组织自身的正常活动开展和进一步发展，而且使得对这些组织的监管成为盲区，甚至使之成为一些社会问题的隐患所在。这很有可能又进一步加深政府部门对于社会

组织的不信任，不利于政府与社会组织之间建立良好关系。

可喜的是，我们已经看到，广东、北京、上海等地已就社会组织的准入制度、双重管理制度等进行了一系列的改革尝试。目前已走出了一些关键步骤，但仍有许多制度障碍急需突破。

5．抑制关系

“抑制”主要指在社会组织与政府的互动中，社会组织因为不同原因而受到政府在各方面的限制、打压的情况。这类社会组织一般与政府关系更具对抗性，已经失去存在的合法性，面临被政府取缔的危险。比如那些有政治背景和政治诉求的组织、在境外注册、在国内从事不法活动的“离岸”组织、缺乏资质且没经任何注册的草根组织。

由于已经处于“非法”身份，在组织资源获得上，此类组织一般依靠外部资金支持或者组织成员自筹；在组织管理方面，因其“非法”身份，此类组织有些成为政府部门重点关注的工作对象。

政府要做好“舵手”而非“划桨者”

在未来很长一段时间内，我国政府仍将是社会生活中的主导力量，仍将是最多社会资源的占有者和支配者，这意味着社会组织与政府间的“内生依附性”关系将在未来很长一段时间内继续存在；另一方面，随着我国社会组织在专业能力、独立性等方面的大幅进步和发展，随着社会组织与政府对各自功能定位认识的逐渐清晰，双方正在磨合进入一种基于比较优势而非不对称权力分布的合作关系。

工具性互惠关系和竞争关系的普遍存在就是很好的例证。我们也相信这两种关系将逐渐成为我国社会组织与政府关系的典型形式。

作为社会组织，应该从包括自身专业、与政府的关系等方面对自身进行明确的定位，应该在坚持自身原则的前提下争取与政府进行更多的合作。作为政府部门，在扶植自身信任的社会组织的同时，要将更多的精力放到对其它社会组织，尤其是对那些提供专业服务的社会组织的帮扶和支持上，要发挥自身资源优势，适时引导社会组织发展的方向，使之形成对政府功能的有效补充和弥补，使之朝着有利于建设和谐社会的方向发展，朝着有利于推进我国公民社会健康有序发展的方向发展。

社会组织与政府的关系篇2

一、基于政府资助的NPI和地方政府的互动关系

目前, 政府的资助是NPI资金来源的最重要的组成部分。政府对NPI的资助主要方式包括直接给予资金支持、购买政府服务和通过税收优惠等政策间接给予援助。

(一)政府直接给予资金支持

该种方式就是指政府直接拨款给NPI作为一种政府对该组织的认可和对其工作取得成绩的奖励,以解决NPI在资金上的困难,使其有充分的发展资金,而当NPI在获取政府直接资助之后,逐渐壮大,能力也得到不断提升,逐步实现其在职能上对于政府的补充。目前在国内,政府直接拨款是NPI资金来源中比重最大的部分。

在调查中发现, 获得政府资助的NPI要么是制度建设和运行机制良好,要么是在孵化培育社会组织中成绩突出等。政府的资助不仅仅是对NPI的奖励, 也是对其发展的认可。这就意味着政府资助可以推动NPI的发展,NPI为了获得资助和认可需要积极发挥自身的作用。但是这种方式对政府和接受拨款的NPI都容易造成负面影响。财政拨付额较大,给政府带来一定负担。同时,直接拨款到一些NPI,款项的使用缺少监督,可能会被挪作它用,且难以与NPI的绩效挂钩,不利于NPI的发展,也会导致其对政府的过分依赖。而对NPI运用资金的监督又给政府造成更大的成本。

(二)购买公共服务

政府向NPI购买公共服务, 是指政府将原来直接提供的公共服务事项,交由NPI通过公开招标或直接拨款等方式,交给有资质的社会组织来负责,规定其服务的内容、范围和要求。政府支付的费用包括两个部分, 其中一部分是支付给NPI用来代替政府组织招标所需的服务费用和委托NPI来评估和考核社会组织的费用;另一方面是支付给NPI, 用来定向的孵化和培育政府所需的公益社会组织, 来更好的提供公益服务。

首先,通过这种方式,可以充分发挥NPI的优势,更重要的是通过政府花钱购买服务,给NPI提供资金、政策等方面的支持,提供开展活动交流的场所,组织、开展提高组织能力的培训等,帮助NPI克服资金筹集的困难, 促使其努力进取, 在承接公共服务的过程中发展壮大自己。其次,政府在符合购买服务程序与方式前提下,遵循物有所值、鼓励竞争、合乎职业道德等基本原则的情况下,向NPI购买公共服务。同时, 还设立了购买服务的监督机制,并进行服务评审,保证NPI提供公共服务的质量和资金使用的有效性。政府购买服务实现了政府与NPI合作提供公共服务,降低社会治理成本,提高公共服务供给质量和效率。最后,随着我国政府职能向“公共服务型政府”的转变,为NPI的发展提供了良好的契机更广阔的空间和。政府向NPI购买服务,一方面使NPI可以更便捷进入公共服务领域,开展各种服务活动,形成竞争格局提升社会组织的能力,加快自身发展;另一方面,使NPI获得政府鼓励和支持。这对NPI来说,是发展的巨大动力,更是发展的良好机遇,应该抓住这难得的机遇,谋求更大的发展。

(三)通过税收优惠等政策间接给予支持

政府对NPI所得税的豁免, 对个人和企业捐款的减税, 是政府对NPI的间接资助方式。 NPI自身经营会有一些收入,包括社会组织上交的管理费、场地的租赁费用、设备的使用费用、以及人员培训的费用等等,政府对NPI的这部分收入实行免税。另外,对NPI没有营利目的捐款的个人和企业,政府也需要大力支持,不仅缓解政府对NPI财政拨款的压力也增加了NPI资金筹集渠道, 政府也会对这样的捐助者实行一定程度的税收优惠。

二、基于声誉互信的NPI和地方政府的互动关系

在资金筹集过程中,政府与NPI源于混合动机而产生相互依赖,从整个社会治理的角度看,这一相互依赖是积极的。源于相互依赖关系, 并从“合作治理”的理念出发,政府与NPI的政治互信关系是必要的。其中, 两者间的信任投入, 尤其是政府对于NPI的信任投入是至关重要的。因为,在现实中,政府对于NPI的服务能力和服务绩效信任程度,往往决定了政府在政策层面上赋予NPI资金支持的大小, 在制度层面上决定了NPI从社会中获取资源的数量。

具体来说,在资金筹集过程中,政府与NPI的声誉互信关系,表现出比较复杂的情况。从理论上看,声誉互信与风险和控制两个因素密切相关。首先,当政府对NPI施加信任时,就隐含着NPI的行为对政府是有益的或者至少是不损害政府利益的。但是,政府与NPI一旦建立这种信任关系后,政府就处在一个劣势的位置,也就是说,如果NPI的行为按政府的意愿发生,信任就达到了预期效果;如果相反,即信任失效,政府将承担损失。因此, 在这一信任关系中, 一个核心问题就是政府对NPI的能力和绩效认知情况。也就是说,如果政府对于NPI的行为及其价值诉求是完全认知的,政府信任投入的可能性就增加,否则,就会减少信任投入。所以NPI要想获得政府的信任,就必须扩大自己行为以及价值诉求的透明度。其次,当政府不能完全认知NPI的行为范围以及价值诉求时,就会采取强制性的控制措施来解决两者合作的问题。因为, 信任的建立以及信任的程度都需要进行控制, 否则会出现误信或过度信任的发生。但是,我们必须清楚的是:强制不能成为信任的替代物,虽然它降低了政府担忧的程度,但并没有增加两者间的信任程度。

三、NPI和地方政府的博弈互动关系

当前我国的大部分NPI的资金来源主要依靠政府的投入, 政府与NPI之间出于各自利益,以及NPI的生存和发展方面的考虑,双方存在信任合作关系博弈,且这种博弈包括了一次博弈和连续性的重复博弈。

(一)NPI与地方政府的一次博弈关系

在一次博弈中,由于政府第一次支持NPI,就会存在严重的不完全信息和信息不对称的情况, 博弈的双方往往会采取严重的机会主义行为,从而出现“囚徒困境”的局面。在政府与NPI的博弈中根据选择的策略有所不同。政府可以选择“信任”、“不信任”两种策略,而NPI所作的选择是“守信”、“不守信”两种策略。那么政府与NPI之间的博弈模型构建如下。为了便于分析和建立博弈模型,对有关参数做出以下假设:政府信任NPI所为NPI带来的收益为S(S>0);而NPI对政府的作为选择守信则会给政府带来的收益为R (R>0)。根据以上假设, 建立政府与NPI之间的博弈矩阵,见表1。

注:小括号中第一个字母为政府的收益,第二个字母为NPI的收益

从表中可以看出如果政府一开始就信任NPI会给自己带来利益, 就会为其提供资金、场地和政策等方面的支持。 NPI得到了政府的支持后, 可以选择守信也就是利用政府的资金等的支持努力做好自己分内的工作,为社会做出应有的贡献,政府取得好的政绩和口碑,此时双方的收益为(R,S)。但如果NPI选择不守信的策略,也就是得到了政府的支持但是自身无任何作为, 没有任何的付出, 此时NPI得到的利益为2S,大于守信时得到的利益。而政府则没有得到任何利益,反而会损失的自己的全部投入,记为-R。同理,如果政府一开始不信任NPI,不会对NPI进行资金、场地、政策等方面的支持,此时NPI如果选择守信,那么政府因为没有投入,获得的利益为2R,而NPI自己没有得到政府的支持反而给政府带来利益,自己蒙受了损失,故得到-S。而如果NPI选择不守信,则双方没有合作,得到0收益。由此可以得出政府选择不信任的策略有可能获得最大的收益, 同样NPI选择不守信的策略可以得到最大的收益, 二者在不完全信息的情况下都会站在个体利益的角度追求利益的最大化,这就出现了双方的“囚徒困境”,该博弈的存在唯一的纳什均衡就是(不信任,不守信),远没有达到相互信任引致的合作(信任,守信)带来的帕累托最优结果。

(二)NPI与地方政府的重复博弈关系

政府与NPI信任的囚徒困境结构说明了信任的重要作用。在实际调查中,发现政府与NPI之间如果存在不信任性,重复博弈有利于建立信任机制。重复博弈指基本博弈重复进行构成的博弈过程,其中的每次博弈称为“阶段博弈”,它可以是完全信息的重复博弈,也可以是不完全信息的重复博弈。在多次合作交易中,博弈双方都深知,要欺骗对方的话只能在一次博弈中占便宜,而从长期利益考虑,则会遭到损失。从表1中可以看出,如果政府信任NPI,而NPI选择了不守信会得到最大利益2S,同时给政府带来了损失,那么政府不会再次信任NPI,由此导致双方不会有第二次合作。而如果政府信任NPI,NPI也守信的话,双方都会得到利益,结果,他们还会进行第二次合作。在无限次的重复博弈中, NPI考虑更多的是他以后的长期收益, 而这个长期收益则取决于他这一次是否对政府守信以及政府是否信任他。 NPI从守信开始,以后继续选择守信的策略, 那么政府就会认为该NPI是可信的, 它就会继续给NPI提供资金等得支持。但如果NPI有一次选择不守信,那么政府以后就可能会不信任他, 也不会支持他, 从而影响NPI以后的政府资金支持。

因此,NPI为了自身发展的需要就要向政府争取资金,而政府根据NPI的工作表现和社会影响力等方面来为NPI投资。政府与NPI的这种关系使政府成为资金分配主导主体,掌握资金分配主动权。 NPI只有通过自己的努力来让政府充分的信任自己,赢得政府更多的投入,政府也会通过NPI的工作获得更多的政绩, 这样通过双方的合作形成良性循环,双方都会获得利益。反之,显而易见,缺少信任双方都不会选择合作,NPI不会获得政府的资金支持,政府也不会获得政绩。

参考文献

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社会组织与政府的关系篇3

政府职能转变是指重塑国家和社会间的权力关系，实现政府逐步放权于人民，强化社会权力和自治能力，从而实现管理的高效。政府职能转变的目标，就是要理顺政府、中介组织和社会之间的职能分工，政府主要发挥其宏观调控的优势，承担起宏观职能；中介组织承担起政府与社会联结桥梁的职能；市场因其利益性和高效性特点，来具体完成各项微观经济职能。

1.政府向社会分化职能需社会中介组织做为平台。为了适应现代经济体制，政府职能提出了与传统职能不同的举措：现代政府职能以间接管理、宏观管理为主和具有规划、协调、监督和服务的特征出发，从而，产生了新的经济机制，这种新的机制需要政府向社会分化职能。而原来由政府承担这部分职能，则需社会中一定的平台和媒介来分配，从而保证这部分职能的顺利完成。社会中介就适应了社会职能的选择。

政府在进行职能分化时，可以有两个选择，一是社会中介组织，另一个是市场。政府职能转变一度走入了误区：片面强调政企分开，还职能于市场，形成市场独立操纵经济市场，运行经济机制。随着职能的不断更新，又出现了新的难题，这就是市场并不是无所不能的。市场机制的优点是在价格机制的作用下，把“经济人”的理性利己行为转变为利他行为，自动实施供求调节，实现经济运行的供求均衡和资源配置的优先。在私人经济领域，市场机制的优点可得到最大限度的发挥；但是在公共领域，市场机制的滞后性就流露出来了，造成经济领域的严重失控，它不可能控制经济活动，因为它是一种针对问题进行反应，从而作出相应调节的机制；宏观经济的波动问题和自身的垄断趋势也使市场机制无能为力。基于市场难以承担这些职能，便需要一种介于政府和市场即公共与私人之间的组织来分担这些职能，这就引起了中介组织的出台。

2.政府向市场分化职能也需社会中介组织作为平台。建立社会主义市场经济体制的有机发展和改革的顺利实现，有赖于市场体制的规范和健全。因此，市场要担负起组织经济活动，顺利完成其应担负的职能。在以往的经济和社会体系中，政府往往亲自组织具体的经济活动和经济运行。这种政府作为市场经济活动和运行主体的状况，并不符合社会发展的要求。而社会成为市场经济活动的主体力量是当前的发展趋势，因此政府有必要向市场分化职能，政企分开，权力下放就是其具体表现。

要想建立政府、社会、市场相互协调的运作体系，政府的活动就应该以宏观监督为主，而不是具体管理经济活动，其手段一般采取间接管理手段，因此具体直接的管理经济活动的职能理所当然由市场来承担。依据价值观念的要求，通过供求信息和价格、竞争、信贷等经济条件，来组织、协调经济运行。政府向市场分化职能是成功进行经济体制改革和政治体制改革的必然趋势，从而使政府职能真正转入“宏观监督、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和统筹分配”的轨道。

3.中介组织首先是为社会、政府、市场提供诸如信息、咨询等各种服务。它可以为政府的宏观调控提供信息咨询，为发展规划、政策、发展方针提供建议和参考，适应政府的职能转变。对于市场来说，现代企业制度的建立意味着企业的投入产出活动将摆脱对政府的依赖而独立自主的进行，那么政府的宏观调控则通过中介组织对市场进行规范和引导。中介组织向企业提供信息、法律、咨询等方面的服务，使其提高经营管理的水平和效率，加快现代企业制度的建设步伐。

4.政府向市场和中介组织分化职能，是社会发展的趋势。法治和民主的社会是现代经济和政治体制下的要求，政府高效管理需要其民主基础来支持，从而形成政府管理的民主参与机制，使政府行为沿着“正确”的方向发展，通过中介组织推动着社会的治理能力从“不能”向“可能”和“能够” 的状态转变，并促使现代民主政治时代公民能力及“市民社会”的政治成熟，利于政府行政体系的稳定发展。

社会中介组织的发展是政府职能转变的必然过程

在社会体制转型时期，发展社会中介组织，二者呈现出一种相互统一、相互协调的关系，任何一方面都不是单独进行的。要使行政体制改革取得进步，需要的是二者共同发展。政府职能转变需中介组织来调节，这是因为中介组织是政府职能转变的土壤，若背离中介平台，那么易出现权力失控，而权力失控的出现则会使行政体制改革重新走入恶性循环，重蹈覆辙。

政府职能的转变必须由中介组织来作为承接物，这是由中介组织的性质决定的。它处于政府与社会之间，既不是非赢利的政府，又不是以追求利益最大化为目的的市场。政府向社会分化职能必须由中介组织作为媒介和载体，向市场分化职能又需中介组织作为中介将二者联结起来，这两个作用缺一不可。

政府向社会分化职能若没有中介组织来承接，那么政府与市场之间就会缺少联结的纽带和桥梁，政府对市场的宏观调控与市场的具体经济活动的联结会出现断层，也就是权力真空在中层出现。权力必须由合适的权力主体来行使是权力发挥作用的前提。因为权力真空缺少合适的权力主体来弥补，由于权力的被追逐性必然会导致权力的向上或向下移动，向上移动又会归于政府，走回老路；向下移动，则会放于市场，而市场的利益性会使这些权力发生变质，权力异化在行政体制转型中往往由此产生，这种市场原则进入公共领域的情况会导致社会转型期的重大矛盾和问题的出现。

政府向市场分化的职能必须以中介组织为平台，这是中介组织的实质所在。中介组织有服务、监督、沟通、公证的职能，能够推进政府决策的民主化和法制化，使社会规范化得到政府行为规范化的有力支持，同时行政管理体系的稳定、参与社会的实现和稳定也需中介组织的支持与促进。中介组织可以为政府决策与市场活动提供服务，为二者提供沟通，同时监督其各种行为，从而制约其不合理和不合法的行为，保持社会的稳定协调发展，真正实现政府与社会合作模式的建立。

政府职能转变是社会中介平台发展壮大的理论基础

1.自控原则。中介组织的自主性决定必须遵循此项原则。中介组织是社会活动中的独立实体，它与市场一样在政府的宏观调控下独立行使其职权。实现此项原则必然需要政府权利的下放。

2.代控原则。当前由于中介组织正处于其发展阶段，不健全和不完善之处当然存在。基于此，本应由中介组织承担的一部分职能由于受中介组织发展状况的限制，若由中介组织行使，必然会造成管理的混乱，甚至会造成更大的损失。因此，这部分事务暂由政府代理。随着中介组织的不断健全完善，逐渐向中介组织转化这部分职能，这样才符合动态原则，使收益最优，而损失最小。

3.共控原则。住房、社会保障等领域目前遵循此项原则。政府与中介组织都各有不足之处，在某些领域单独由政府或中介组织控制，这样就会由于各自的不足，造成损失。而若由二者共同控制，相互弥补其不足之处，则才能收到良好的效果。

4.受控原则。中介组织的监督、公证等职能的行使，可以对政府行为起到约束作用。政府行为受法律、法规的约束是其合理、合法行政的要求。依法行政是现代法制社会对政府行为提出的要求，中介组织对政府行为的约束，可以说是社会监督的一部分。

社会组织与政府的关系篇4

摘要：向社会组织购买公共服务现已成为政府提供服务的重要方式之一，购买服务的项目也涉及到社会管理和社会事务的多个方面。虽然如此，购买服务在观念、运作流程等方面还是存在诸多问题。针对这些问题，试着提出探索提供服务的契约式新思路、完善运作模式、建立科学的评估体系等措施推进购买公共服务的发展。

关键词：公共服务；政府购买；社会组织；契约

近些年来，政府购买服务的内容不仅出现涉及范围大、购买领域广的特点，还呈现出了规模化、区域化的趋势，购买服务已经成为政府着实提升服务水平的有效手段。十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”、“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”十八届三中全会关于全面深化改革的决定中提出“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。这些都充分说明了购买社会组织服务对于社会建设和社会治理的重要作用。

一、购买社会组织公共服务的实践探索

国内最早的政府购买是1998 年上海 “罗山会馆”接受政府养老服务委托的例子，即政府直接提供场地，委托罗山会馆提供服务的形式。我国首次公开招标购买服务是2005年国务院扶贫办、财政部和亚洲发银行在江西省18个扶贫重点村开展“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点的技术援助项目”。从上海发源的购买公共服务近些年迅速发展，各地在这方面做了不少的探索。

（一）北京市近期探索

2005年，北京就已经开始实施项目申请方式购买社会组织服务，具体操作流程是：政府向社会公布购买项目，社会组织根据服务专长提出购买申请，通过项目评审委员会的投票、评议和审查，确定服务的承接对象后，承接者可获得一定的财政资金来开展公共服务，承接者在开展服务过程中必须接受政府和第三方的评估和监督。2009年，探索建立政府购买公共服务机制，设立了社会建设的专项资金，并于当年投入了1.5亿实施购买服务。2011年，“北京市社会建设工作领导小组办公室将继续利用社会建设专项资金，向社会组织购买5方面、40个类别共300个公共服务项目内容。”并在当年，细化购买公共服务项目，同时发布《2011年政府购买社会组织服务项目指南》，规定公益、居家养老、社区服务、社会管理、信息决策咨询等一些基本公共服务纳入购买范围。2013年，投入市级社会建设专项资金7571 万元购买服务项目 515 个，全年服务超百万人次。

（二）深圳市政府近年探索

深圳的探索是从城市环境卫生领域开始的，此后逐渐向医疗卫生、教育、居家养老、社区服务等领域延伸。2009年，深圳进行大部制改革，之后便加快了购买公共服务的进程。2010年3月17日，深圳市政府公报发布的《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》和《深圳市社会组织发展规范实施方案（2010―2012年）》，改革社会组织登记管理体制，适当降低登记门槛，优化政府和社会组织之间的沟通协调机制。进一步转变政府职能，将政府事务性工作转移给社会组织，社会组织同时可以主动提出申请，来承接政府某些相关的服务工作。在社会发展中新增的社会管理和服务工作，凡是能委托的又能找到符合条件的社会组织，都可以转移给社会组织来提供，重点培育和发展社会公益、社会慈善类的社会组织。同时，加大财政支持力度，改变公共财政扶持社会组织的方式，适时在监督与评估上设定适当的“关卡”，由专家评审小组对需要转移的服务项目进行审查、对相关社会组织的能力等方面进行评估、对承接的社会组织的服务质量开展不定期的跟踪检查。

（三）上海市浦东新区的主要做法

上海市浦东新区做出许多有益尝试，以建立政府购买公共服务的新机制为出发点，逐步重构政府与社会组织的新型关系。首先，建立新机制。在上海市首先确立了政府购买公共服务制度，制度规定浦东新区购买服务的各个环节的内容，比如明确了购买内容、强化契约式管理、实施完善的预算管理等等。其次，规范程序。向社会公布购买公共服务的试行办法，并征求社会大众及社会组织对办法的意见建议，确保购买公共服务制度贴切需求，切实可行。再次，完善政策。创造一个优化社会组织发展环境，搭建“政社合作”互动平台，促进“政社”之间的互动交流，政府了解实际情况后，制定科学有实效的政策，促进社会组织健康发展。最后，拓展领域。扩大政府购买的领域，强化购买公共服务的社会效应。发挥社区公益组织在提供相关服务的积极作用，建立委托社会组织管理机制，并实行网上公开招标；建立上海市第一家全部由社工组成的社区服务组织――上海公益社工师事务所，事务所接受政府委托，提供社区的社会工作和居民事务等方面的服务。

二、购买社会组织公共服务的主要困境

尽管我国购买社会组织公共服务的地区一再扩大和普及，有些地区还取得不少成果。但因我国购买服务的总体水平还较低，在实际运作过程中，还存在各种各样的问题。

（一）购买的理念滞后

在我国传统观念里，政府是万能的，应该包揽社会的所有公共服务，政府政府应该亲力亲为，直接生产、提供和管理各种服务事项，公共服务的生产者和管理者不能分开，必须都是政府。因此，当政府提供的服务存在缺陷时，大众也习以为常，不会考虑调换主体提供相应的服务。有些民众和政府官员消极对待甚至有意抵触政府购买公共服务。我国传统的观念深深地钉到了每个社会成员的脑海里，短时间彻底改变难度非常大，社会大众对购买公共服务的认识还很欠缺。

（二）购买的运作机制不完善

首先，购买的决策不科学。在购买公共服务时，政府缺少对大众需求的分析，对大从需要服务的内容了解不到位，导致政府对购买的具体内容把握不准。当公开竞标开始后，政府也缺少选择承接对象的标准，“有些地方将是否愿意听政府话作为选择标准”[4]，这个时候，往往是领导集体甚至是领导个人决定选择，很可能导致购买服务过程中的腐败，直接影响购买公共服务进程甚至致其失败。其次，购买的流程有缺陷。购买的公开性不够，各地政府公共部门在进行财政预算时，并未向大众公开，有时候是名义上公开招标，实际是直接定向购买。购买的竞争性程度也不高，由于参与购买的社会组织数量很少，不能形成竞争格局，某些地方并没有采用竞争形式购买服务。最后，公共服务的定价和评估难度大。因社会效益的特殊性，公共服务带来的社会效益难以用具体物质化的形式来表示，再加上有些掌权者寻租，导致定价难上加难。在实践中，对效率和效果的有效评估，往往像空中楼阁，很难实现。即便是购买服务工作相对完善的佛山市罗村街购买社区服务的案例中，对效率的评价也是无能为力。

（三）购买过程中存在风险

首先容易滋生机会主义。在购买的过程中，机会主义的行为很可能会出现，甚至会出购买成本比政府提供服务成本更高的现象。目前购买服务时，一般为谈判模式和合作模式，前者基本是政府主导，情况复杂，可能导致内幕交易等问题；合作模式是以通过竞争或谈判模式形成的购买关系为基础，基于彼此信任进行合作，但是，由合同关系转化为依赖关系后，政府极可能被承接者绑架。其次容易导致承接者垄断公共服务。长期固定的提供某项服务，让承接者有了和政府谈判的能力，并能够影响督导评估标准的制定，影响公共服务的质量，降低公共财政的使用效率。同时还存在一个普遍现象，即政府购买大部分资金都拨到“官办社会组织”里，真正的“社会力量”受益减少，这导致公共财政资金分配不平衡，加重了草根社会组织的生存和发展压力。

（四）社会组织发展水平较低

我国的社会组织普遍存在规模小、人员结构不合理的现象。“法国每万人拥有110个民间组织，日本是97个，美国是52个，而中国仅为3个。”“调查显示，我国非营利组织的财政支出规模都不大，几乎90%以上的非营利组织每年支出额在50万以下，而每年支出规模在100万以上的非营利组织不到2%。”从侧面可以看出，我国社会组织整体规模还很小。从事社会服务的专业社工所占的比例较低，缺乏专业的训练，服务的行为不规范、服务意识和水平均有待提高。同时，社会组织的能力亟需提高。我国社会组织发展程度还不够成熟，欠缺相应的的能力，缺乏竞争力，有些社会组织还未达到承接公共服务的水平，难以提供相应的服务。更多的情况是，社会组织占有的社会资源不够，不具备与政府或者其他购买者公平谈判的能力。

三、推进购买公共服务的路径选择

近些年我国购买公共服务在我国取得快速发展，但由于发展时间短、缺乏经验等原因，不可避免存在一系列的问题，在认真分析研究的基础上，指出切实可行的路径，完善和推进购买服务。

（一）探索契约式新思路

发源于西方国家，在20世纪80-90年代开始流行全世界的外包服务，这即是公共服务的契约化提供，在这种状态下，政府不再是公共财政的直接使用者，而是逐步充当了公共财政的分配者角色。在契约的条件下，政府、社会组织和大众之间要通过契约规定彼此之间的责任和义务，这种责任和义务是三方互相连接的桥梁。目前，我们要通过两个方面来建立责任和义务关系。一是用契约形式规定政府和社会组织之间的责任和义务。要树立起社会组织与政府间的平等地位的观念，并在实际操作中贯彻落实，这样有利于契约的签订，从而规定二者之间的责任义务关系，推动购买服务的发展。在签订契约后，政府主要责任是评价和监督，社会组织的主要责任是按规定提供良好的服务。二是用契约形式明确大众和社会组织间的责任和义务。在契约签订后，政府退居幕后，社会组织走向提供服务的前台，直接面对大众。因此，在提供服务时，社会组织与大众间也应签订显性契约或者隐性契约，明确各自责任和义务，并把有偿服务和无偿志愿服务区分开来。

（二）完善购买流程

购买流程是否科学合理，关系到公共服务购买服务是否顺利，能否节约公共资金，因此，完善运作流程很有必要。首先要确定购买的内容。以公共性强弱来划定购买的大致范围，纯公共产品或是公共性强的公共服务应该还是由政府直接生产和提供，准公共产品或公共性弱的服务就可以由社会组织来承接提供，比如教育医疗、环卫保洁、社区服务、文化服务等等。继而政府在广开言路、充分收集公民需求的基础上，规定购买服务的具体内容。其次要制定详细的购买计划。以需求为导向确定购买的服务项目，不仅能更好的提供公共服务，而且能节省公共资源。选择购买方式也应该要纳入购买计划当中，因为只有确定了购买的方式才能确立后续的正式购买和如何实施。确定资金来源，做好财政预算。资金一般是由政府财政拨款、社会公益基金结合提供的，应该制定购买服务的总体预算，对专项资金进行有效管理，提高资金的使用效率。再次是制定服务价格。根据公共财政的多少，政府应该实地调研并科学分析公共服务的平均水平，基本公共服务无偿提供，基本公共服务以外的，大众需付款购买，购买的价格由政府与对应的社会组织商定。最后是选择承接对象。政府在选择服务的承接者时，要坚持公正和公平的原则，对相关社会组织进行考核审定，以确定其是否具有提供服务的条件和能力。根据考核的结果，选定承接服务的对象，签订购买的合同，承接者依据合同规定按质按量提供公共服务。

（三）建立购买的评估体系

我国推行的公共服务购买评估系统在实施过程中还存在许多的不足，因此，政府要建立一个科学、合理、专业的购买服务考核评估体系。首先要成立独立的评估主体。美国1977年成立了一个第三方评估机构――“认可委员会”（COA）来评估社会组织的实力和服务成效，并将评估结果上交政府，作为购买服务时参考和依据。我国政府也应该在坚持政府主导评估的基础上，建立一个与COA同功能的第三方机构，评估转移给社会组织的公共服务实施情况。这个“COA”减少政府工作员参与，主要由评估和监督的专业人士和被服务对象代表组织。其次要确定评估标准。政府及独立的评估机构应制定公共服务的各项评估指标，且尽可能细化指标的各个参数，做成条目式的标准，主要内容包括服务的质量、数量及实施效果。再次要选择合适的评估方式。采取一年一次或半年一次的频率，评估社会组织公共服务的提供情况，主要是对被服务对象的满意度进行直接评估；另外，对于期限比较短的合同，可以在实施过程之中或服务提供完成时再进行评估。最后要合理的运用评估结果。依照实施结果评估，采取百分制来划定五个等级，比如可以分为优秀、良好、中等、合格及不合格。“考核评估结果为优秀的服务项目，购买方或社会工作主管部门可以给予服务提供机构适当的奖励。考核评估结果不合格的服务项目，应当视情况扣减经费。”

（四）强化政府公共责任意识

目前，政府对购买公共服务的各个事项的规定主要集中的购买的资金支付、服务提供的要求上，其他方面比如风险控制等少之又少。因此，政府要加强风险的认识和管理，建立以公共责任为重点的风险控制框架，并积极营造相应的社会氛围和环境，要成为公共利益的维护者和守护者。政府要增强公共责任意识，在购买公共服务过程中担起公共责任，一切以大众的利益和服务大众为出发点，以此来保障和实现大众参与并监督政府购买行为的权利。当承接者提供的服务不达标或者服务质量打折扣时，不仅要追究承接者的责任，还要连带追究政府的相关责任。

（五）提高社会组织能力

社会组织是公共服务主要生产者之一，也是连接政府与公民的有效桥梁。因此，政府要强有力地支持社会组织发展。政府应当转变观念，对社会组织的发展加大支持力度，从立法和政策、财政和舆论方面创造一个良好的环境和氛围，支持和引导社会组织的快速发展。组织和统筹各方力量积极探索社会组织运行机制及孵化培育模式，探索成功的经验，建立孵化培育基地，推进社会组织孵化培育工作的开展。同时，社会组织生产和提供公共服务时，实际上也是进行资源分配，有权分配就有可能产生权力寻租，所以应该加强和完善内部的监督和管理。要拓展融资渠道，向企业融资时，社会组织可以承诺给予公开表彰和感谢，让其收获名誉和荣誉等精神方面的回报；向个人融资时，可借鉴北京宣武区“星级会员服务制”⑨的养老服务供给模式，这样即可以缓解资金紧张的困难，又可以提供好高质量的服务。要加强人才队伍建设，引入志愿的高技术人才加大培训力度，对内部员工要进行专业及综合培养，并完善激励机制、帮员工规划职业生涯。

政府在购买服务时，其实质也是市场行为，也在不断追逐“帕累托最优”的目标，即政府打算用最少的公共资金收获最大的社会效益，满足大众的各种需要。如何真正意义上实现“帕累托最优”目标，是有兴趣和实力的学者孜孜不倦研究的动力，更是政府部门实践探索的目标，也是一个辩证的哲学命题。

参考文献：

论政府组织中的支持关系篇5

内容摘要：美国现代行为科学家伦西斯〃李克特认为在一个高效运营的组织中存在着一种上下级之间的支持关系。这种支持关系理论是建立在每个人都希望自己对于组织具有某种价值的假设基础之上的。政府组织中的支持关系对于提高政府组织的绩效具有重要意义。本文通过分析李克特支持关系思想的内涵，探讨政府组织中的支持关系对提高政府组织绩效的意义，并从领导者角色重新定位、组织结构适应性变革两个关键问题入手，提出建立政府组织中支持关系的基本对策。

关键词：政府组织支持关系绩效

一、支持关系的含义

美国现代行为科学家伦西斯〃李克特（Rensis Likert）通过对处于高效运营中的企业的研究，提出了支持关系理论。李克特的支持关系思想的内涵是：“领导以及其他类型的组织工作必须最大限度地保证每个成员都能够按照自己的背景、价值准则和期望所形成的视角，从自己的亲身经历和体验中确认组织与其成员之间的关系是支持性的，组织里的每个人都受到重视，都有自己的价值”。

这里的支持，是指处于组织环境中的职工通过工作交往所感受和体验到的领导者及各方面的支持和重视，从而认识到自己的价值，进而支持领导和同事的工作，支持组织目标的实现。这里的领导和同事是“支持性”的，这样的环境也就是“支持性”的。

内部具有良好支持关系的组织可以称之为“支持性组织”。通常具有以下特征：第一，组织的领导者从让员工认识自我价值出发，鼓励组织成员不断进步，并及时予以表扬，使员工获得成就感；让员工承担更大的责任和权力，使员工能够充分发挥探索和创新精神，从而实现自我价值；让员工有安全感，享受满意的福利和保障，无后顾之忧，安心工作。第二，组织成员对待工作、对待组织的目标态度积极，与上级和其他成员相互信任，协调配合。第三，组织是一个由互相联结的多个工作集体组成的有效系统，系统内充满协作、参与、沟通、信任、互相照顾的气氛和集体意识。第四，对员工的考核以工作集体为主，考核的目的不是单纯用作监督和控制，更主要的是用于员工自我导向。第五，组织内有运转灵活的信息沟通渠道，上情下达和下情上达畅通，员工愿与他人分享信息。第六，具有良好的支持关系的组织通常都具有较高的组织绩效。

分析李克特的支持关系理论不难看出：支持关系是建立在每个人都希望自己对于组织具有某种价值的假设基础之上，因而要形成组织的支持环境，关键就在于使其成员的这种希望得到尽可能充分的满足。

二、支持关系对政府组织绩效的意义

李克特提出的支持关系理论虽然基于高效运营的企业研究，但对于建立高效的政府组织同样具有重要的指导意义。

政府组织是以实现公共利益为目标的组织，它拥有公共权力，负有公共责任，以提供公共产品和服务、管理公共事务为基本职能的组织。政府组织的管理目标是实现公共利益，政府组织的工作绩效与广大人民群众的利益息息相关，因而提高政府组织的工作绩效尤为重要。

然而，我国的政府组织由于受传统科层制结构的影响，使得组织内部权力等级分明、工作范围和责任界线清楚，基本上是“一对一”的上下级关系，由一把手领导负责全面工作，其他副手和下级分管所辖范围的工作，组织成员个人也是各司其职、各负其责。这种管理方式曾经对提高组织绩效起到过积极作用。

随着时代的发展和组织内部人员能力和素质的提高，人们自我价值实现的需求较之以往更加强烈。这些因素的变化，使得科层制组织结构和传统管理方式的负效应日益显现出来。主要表现为：一些部门的领导者站在小单位的立场上，争局部利益而不顾整体效果；个别人为个人提升对领导察言观色，阿谀奉承；各部门人员之间缺乏合作精神，有意排斥和防范，甚至互相拆台；组织内出现信息传递阻滞和失真，等等。种种弊端导致组织管理低效或无效，甚至损害公众的利益。这种现象可以称之为行政管理失效。现实中这种行政管理失效的现象也确实存在。例如，由安徽省原副省长王怀忠贪污受贿案引出了安徽省阜阳市建世界最大动物园计划成为半截子工程和投资数亿元的大机场工程劳民伤财，建成后远远没有收到预期的经济效益和社会效益这样的行政管理失效的事件。事实上，这种依小团体或个人政治需要盲目实施“形象工程”，而损害国家和百姓利益的现象绝非仅有。这样的一些事件不仅给公众利益造成巨大损失，更使政府组织的公信力遭到了严重破坏。可见，政府组织借鉴高效企业的管理经验，建立政府组织中的支持关系，对于推进行政管理体制改革，改善和提高政府组织管理效益具有重要意义

三、建立政府组织中支持关系的基本对策

要真正建立起政府组织的支持关系，必须实现组织结构和领导方式两个方面的根本变革。

（一）领导者角色的重新定位

支持关系的核心是每个人都希望自己对于组织具有某种价值。这种希望能否满足主要来自于上级对自己工作的评价。而上级能否对下级做出正确评价，与上级能否正确地自我定位有着直接的、必然的联系。通过对李克特支持关系理论的分析可以看出，支持关系形成的关键在于领导对下级的支持。传统观念上，领导者通常都希望得到下级的支持，并且认为这种支持源于组织的职能权力。很少有人真正认识到来自于下级的支持只能是上级对下级支持的结果。由此可见，作为政府组织的各级领导者，要获得下级真心实意的支持，则必须重新进行自我定位。以下几个角色转变是领导者应该努力做到的：

1、组织领导者不仅是权力的承载者，更是责任的承载者。既要对组织负责，也要对下级负责。必须身体力行，随时准备为下级提供支持和帮助。办不到时要对下级做清晰的解释。

2、领导者是下级的同事、同学。任何一个下级都可能是上级最好的参谋，尤其是决策时，上下级之间更是一种同学关系。

3、领导者是下级自我价值的发掘者。每个下级对组织来说都具有重要的价值。上级应完全信任他们的能力、干劲和诚实，努力找到和挖掘他们的长处并使之充分发挥出来。

4、领导者是下级自我价值实现的见证者。领导者要盯住下级的成绩，及时地论功行赏。下属遇到困难或不能胜任时，则尽力帮助或重新安排其职位。

5、领导者应是从善如流的人。领导者应乐于与高水平的下级共事并让他们承担更重要的权力和责任。

（二）组织结构的适应性变革

要建立起政府组织内部的支持关系，最重要的是在政府组织结构的适应性变革中，始终以服务社会公众、增进公共利益为宗旨，并且牢牢把握住一条信念：组织应该是由多个内聚力强、运转灵活、善于协作和富有绩效的工作集体构成的一个系统，组织成员分布在一个个这样的工作集体之中而发挥作用。也就是说，组织结构系统基础单元的设立原则应该是突出集体绩效而不是强调个人功劳。

基于上述变革理念的组织模式可有以下几种：以公众的服务请求为“终端”，构成柔性服务链；以“项目团队”或“簇群组织”为基础单元构成“虚拟组织”；设臵“双重（多重）身份成员”把各个工作集体联结起来，双重（多重）身份成员是指某一部门的领导者或成员同时是其他工作集体或项目团队的成员；设臵各种长期或临时的跨部门、跨基层单位的工作委员会或工作组，从而把组织联结起来。

参考文献：

1、赵文明,黄成儒.百年管理思想精要[M].北京：中华工商联合出版社,2002

2、娄成武，郑文范.公共事业管理学[M].北京：高等教育出版社，2002

社会组织与政府的关系篇6

来源：

中国社会报时间：

2008-04-17 14:29

作为现代文明国家的一种社会福利制度，社会工作虽然以提供精神性的社会福利服务为主，但其强大的人力服务功能需要巨大的资金来支撑，而这个资金来源主要是政府的公共财政。在社会工作比较发达的欧美国家，社会福利服务的绝大部分资金都来自于政府的财政预算。他们通常的运作模式是：以政府立项、公开招标（或委托）、民间操作、政府评估的流程，通过政府购买民间社会工作服务组织的专业服务项目这样一种规范化的运作方式来进行。而一个服务项目中大约有７０％以上的资金其实都是用在购买社会工作者的人力资源成本上的。

近年来，我国内地许多地区在探索政府购买民间社会工作服务组织专业服务的过程中，已经对以项目运作为主要形式的政府购买民间服务机制，作了许多有益的尝试，积累了较多的经验，为进一步推进社工服务社会化的运作机制奠定了基础。但是，由于传统行政管理模式的转轨、公共财政体制的转制，以及“买物不买智”观念的转变需要相当长的时间，因此，要真正建立起政府购买社会工作服务组织专业服务的机制，还需要相当长的一段时间。那么，今后如何通过有效的途径和手段，逐步转变政府购买服务的理念和方式呢？笔者以为可以从以下四个角度进行尝试：

从临时性向科目化转变。目前，各个地区、各级政府购买民间社会工作服务组织专业服务的项目每年有所不同，资金数额不一，临时性、应急性的色彩较浓，这往往跟领导意识强弱、上面是否交代或下面有否呼声等原因有关，缺乏制度化和规范化。要从根本上改变这一状况，可以尝试在公共财政预算中新增一个“购买社会工作服务”的“科目”，以此来促进政府购买服务机制的建立，使之向规范化、制度化方向发展。并且，政府应当根据ＧＤＰ的增长指数，逐年增加该“科目”的投入。中央的预算主要用来购买全国性的或跨区域的社会服务项目，地方各级政府的预算则主要用来购买区域性的社会服务项目。同时，政府可以按照国际惯例，从该“科目”中另辟项目，委托第三方对那些服务项目进行评估，在下一年度的委托或竞标中“选优汰劣”、“去伪存真”，通过市场调节的杠杆，促进公共财政资金的使用效率达到最大化。从部门性向社会化转变。目前通过政府购买服务的方式为社会工作服务组织提供的财政支持大都来自它们的上级业务主管部门，因此，这种财源“定向”性质较强，部门痕迹明显，资金基本是在原有行政管理体制内部循环，使其他领域的民间社会工作服务组织或社会化运作的草根组织根本不具备申请资格，更没有申请的渠道。因此，这些民间社会工作服务组织缺乏必要的资金支撑，生存空间狭小，发展后劲不足。实际上，这些得到政府财政支持的所谓民间社会工作服务组织绝大部分都是主管部门主办、举办或推动成立的，行政色彩特别是“上下级”的观念十分浓烈，政府在与民间社会工作服务组织的关系中，仍然扮演着管钱、管人、管事的角色，支配甚至限制着民间社会工作服务组织的自我管理和自我发展。境外比较成熟的做法是：政府在购买服务时，除了有“定向”的项目外，更多的应该是“定性”的项目。特别是基层一级政府的财政（如县、区和街道、乡镇），应当更多地用“定性”的方式来购买服务，即政府可以根据区域内人民群众的服务诉求，来设计社会工作服务项目，通过社会化的运作方式，让更多的民间社会工作服务组织在公平、公正、公开的前提下竞争，争取政府委托，获得财政资金，最终形成通过财政资源的合理分配和使用，来培育和发展民间社会工作服务组织的社会管理新格局。

从人头性向项目化转变。在很多情形下，目前国内政府购买社会服务仍然沿用行政预算的思路和方法，即根据社会工作服务组织的从业人员多少，以所谓的“人头费”的方式来“拨付”资金，而大量的工作经费（如交通费、电话费、设备设施费等办公经费）却成了稀缺之物，以致社会工作者在设计服务方案、实施具体服务时因缺少必要的工作经费而显得束手束脚，从而直接影响了服务的效果。财政资金“人头性”的最大弊端是缺乏激励效应，“干好干坏一个样，干多干少一个样”，由此导致社会工作者的收入与工作量、工作性质和工作难度等不相对应，挫伤了他们的积极性、主动性和创造性。“人头性”同时还是导致社会工作者收入偏低的主要原因，由此带来社会工作者的大量流失。试想一下，一个连自己的生活都几乎不能保障的社会工作者，又如何能一心一意地为服务对象提供服务？项目化的最大好处，是把社会工作者的人力资源成本作为政府购买服务的主要成本，放在了比较合理的位置。社会工作服务组织可以根据本机构社会工作者的结构状况、服务项目的难易程度、服务时间的前后跨度等因素，本着高效益、高质量的原则设计服务方案，科学合理地使用人力资源，从而提高自身的市场竞争力和社会影响力。社会工作者也可以根据自己的专业特长、服务能力和个人精力，在一个或多个服务项目中承担任务、贡献才智。这样，能者多得、勤者多得的竞争局面和激励机制，才能在民间社会工作服务组织中建立起来，最终形成良性的内部发展机制。

从财政性向基金化转变。从某种意义上讲，凡是政府通过各种手段征集、引导和调动而用来解决社会问题、提供公共服务的资金（主要包括通过税收政策征得的财政资金和通过政策调控引导的社会资金），我们都可以称为公共财政。由于我国目前尚处于社会主义初级阶段，经济社会发展水平与发达国家相比还有很大的差距。因此，想靠政府的财政收入来“包打天下”，解决社会服务的所有资金来源是不现实的。欧美等社会工作发达国家和我国的港台地区，民间社会工作服务组织有大约１０％～２０％的资金来自于各种民间的公益性基金组织。因此，通过政策调控、舆论宣传和表彰奖励等措施，不断增强企业、社会组织和公民的社会责任感；通过捐赠、劝募等形式，促使社会富余（闲散）资金通过建立各种公益性的基金或基金会集聚起来，使之成为政府购买服务的财政资金的另一个资金资源，成为民间社会工作服务组织资金来源的另一个“蓄水池”，从而使企业、社会组织和公民真正成为政府管理社会、服务人民的良好合作伙伴。

相信随着我国经济实力的不断增强，公共财政体制的建立和健全必将成为可能，政府购买民间社会工作服务组织专业服务的机制随之也会逐步建立起来，民间社会工作服务组织的培育和发展也就有了充足的源头活水。有了不断发展壮大的民间社会工作服务组织这样的“用武之地”、“演武平台”，“建设一支宏大的社会工作人才队伍”伟大目标的实现也将指日可待。

社会组织与政府的关系篇7

非政府组织是政府和企业之外的第三部门,是指依法成立的从事非营利性活动,满足公益性和志愿性要求,具有不同程度的独立性和自治性的正式组织。这些组织根据组织目标以及组织与成员间的关系,又大致可划分为公益型非政府组织和互益型非政府组织两大类型。[1]

非政府组织在世界范围内有着悠久的历史,其最早出现在16、17 世纪的西方各主要资本主义国家,最初以开展慈善救济等社会公益活动为主。在19 世纪末20 世纪初,伴随着资本主义的垄断,非政府组织得到迅速发展,出现了很多以开展科教文卫等国家公共事务的社会团体。第二次世界大战后,非政府组织真正开始登上国际政治舞台,成为一支重要的政治力量。

中国非政府组织经历了一个曲折发展、不断壮大的过程,大致可以分为以下三个发展阶段。

第一阶段,从新中国成立初期到改革开放。这是中国非政府组织的起步阶段。这一时期,国内政治环境较为复杂,非政府组织经历了初始发展及停滞期。第二阶段,从改革开放到20 世纪90 年代。非政府组织大量涌现,飞速发展。中共十一届三中全会以后,中国共产党领导中国人民走上了改革开放的道路,政府开始进行机构改革,转变职能,还权于社会,政治环境开始宽松。1989 年以后全国性和地方性的社会团体数量分别为1600 和20 万左右,是1978 年的16 倍和33 倍。[2]第三阶段,从20 世纪90 年代至今。中国非政府组织进入了发展的黄金阶段。一方面,是因为政府机构的精简、政府职能的转变和 “小政府、大社会”目标模式的逐步确立; 另一方面,是因为社会转型时期出现了各种新的社会问题和社会需求,亟待非政府组织的接入参与,非政府组织的发展成为中国实现政治经济体制改革的助推器。

通过上述梳理可见,中国非政府组织的产生、发展与中国政治经济体制改革等国情密切相联,非政府组织的发展在中国社会变革中发挥着极大的作用。

2 非政府组织促进政府职能转变的理论依据

2. 1 政府失灵与市场失灵理论

公共物品具有两个基本的特征,即消费上的非竞争性和技术上的非排他性。根据这一特性,传统的观点认为政府应该是公共物品的最好的提供者。政府虽然是一定意义上的“最佳提供者”,但在具体的操作上可能会失灵。美国著名经济学家伯顿·韦斯布罗德( Burton Weisbrod) 最早提出政府失灵理论。他运用 “需求—供给”这一传统经济学的分析方法分析政府无法满足人们对公共物品需求的多样性,也无法实现公共物品供给成本的最小化。此外,政府的寻租行为还使得政府在提供公共物品方面效率低下。因此,政府在实现其职能的过程中会出现一定程度的 “失灵”,这就从经济学领域论证非政府组织存在的合理性。

市场失灵是指通过市场价值规律这个看不见的手无法实现资源最佳配置、效率最高的情况,最终导致无效率。这是因为,一方面,市场经济活动只是人类社会的一个主要方面,市场不可能解决经济社会中的一切问题; 另一方面,由于某些干扰,市场机制可能不能正常地发挥调节作用,因而造成资源配置失误或浪费性使用。

政府失灵与市场失灵理论据此认为政府、非政府组织与营利组织都是公共服务的供给者,这三者之间是相互补充依赖的关系。政府以在一定程度上弥补市场机制的不足,制约“市场失灵”所带来的消极影响,但是,政府在提供公共物品上依然存在着缺陷,政府难以满足消费者差别化的需求,而政府提供公共物品也存在着浪费和低效率的问题, “政府失灵”依然不可避免。[3]非政府组织的存在就具有必然性,它可以在一定程度上弥补政府和市场的 “失灵”,在公共物品的供给功能上与政府和市场相互替代、补充。同时要求积极发挥非政府组织与政府组织各自的优势,以提高公共物品的质量与数量。

2. 2 契约失灵理论

契约失灵理论是由美国学者汉斯曼提出的,它也是从经济学的角度研究非政府组织问题,研究的是私人产品也要由非政府组织提供。这一理论认为,在养老院、私立学校、医院等领域,消费者往往不能拥有完全的市场信息来评估服务的质量,而营利性的企业在追逐利益的目标的驱使下,会利用自己在信息不对称中的优势通过提供劣质商品来获得额外的收益,甚至出现所谓逆向选择问题,即劣质商品把优质商品驱逐出市场的现象的一般的契约机制,从而出现契约失灵。

契约失灵无法靠市场自行解决,消费者在购买产品时往往会选择依靠市场之外的一些组织来保护自己的利益。政府和非政府组织就是市场之外的组织机构,它们都不以营利为目的,它们在提供产品和服务时不会借信息不对称的优势获取利润,从而成为消费者购买物品时的另外选择。

2. 3 第三方治理及志愿失灵理论

美国学者莱斯特·萨拉蒙提出了著名的第三方治理和志愿失灵理论,指出了非政府组织的几大缺陷: 慈善不足、存在家长作风、非政府组织的业余性、对象的业余性以及容易被环境同化。萨拉蒙认为非政府组织的短处正好是政府的长处,而政府的短处正好是非政府组织的长处。非政府组织应该作为最初提供公共服务的制度安排,只有在非政府组织提供服务不足的情况下,政府才需进一步发挥作用。

莱斯特·萨拉蒙据此提出 “委托政府”理论,政府为实现自己的目标而将提供公共服务的任务委托给非政府性组织来承担,二者之间达成一种相互依赖各自比较优势的分工,政府负责资金支持,非政府组织负责提供服务,二者的合作可以使双方各自发挥出自己的优势,促使它们提高生产效率,扩大消费者的选择机会和效用。

无论是韦斯布罗德的 “政府失灵理论”、汉斯曼的 “契约失灵理论”,还是萨拉蒙的 “第三方治理及志愿失灵理论”,其最终都是说明政府、市场以及非政府组织不能单独承担公共事务治理的重任,单独强调任何一方面都会导致失灵。市场、政府和非政府组织的合理分工、协调合作甚至良性竞争,三个部门最大限度地发挥其优势并有效弥补暴露的缺陷或不足,实现动态、立体的平衡。西方学者的这些理论为理解现阶段我国非政府组织与政府的关系提供了理论指导。

3 政府职能转变促进了非政府组织的发展

政府与社会是相互影响、相互制约的关系。在我国原有的政府职能体系中,政府组织长期扮演着 “全能政府”的角色,在政治领域,实行严格的行政控制,限制非政府组织的发育成长; 在经济上实行权利高度集中的计划经济,经济组织缺乏自主权; 在文化教育领域,国家进行垄断,出资兴办各种文化事业。政府这种通过体制和组织对国家和社会进行全面控制的政治状态不能适应经济社会的快速发展,政府组织本身具有的强制性与宏观性的特点难以做到面面兼顾,高效管理,因而亟需转变政府职能。新时期,政府着重履行宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等方面的职能。

政府职能转变的过程,也是我国非政府组织逐步发展的过程,政治权力结构的变化为非政府组织的发展提供了无限的可能性,我国政府出现了一系列的权力下放的改革措施,非政府组织从无到有,并开始逐步发展、壮大。随着市场经济体制的建立,政府职能的多次分化和组合,政府在公共事务管理和公共服务上的职能都大幅度削弱,改革机构,转变政府职能,非政府组织在其中的地位越来越重要。在科教文卫经等公共事务领域,各类非政府组织在全国各地如雨后春笋般相继出现,截至1995 年年底,全国各类非政府组织已达20 余万个。

自中共十八大以来,全面深化行政体制改革、简政放权,进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用,激发市场主体创造活力,政府的许多经济职能和社会管理职能转移到各种类型的非政府组织中,我国非政府组织成为与政府部门和市场部门并列的 “第三部门”。社会管理转变成各种社会力量共同参与的社会治理。党中央关于深化行政管理体制改革、转变政府职能的政策为非政府组织的产生提供重要的契机,也为非政府组织的发展和壮大提供了空间和机遇。

4 非政府组织的发展推动了政府职能的转变

“政治改革不是一项孤立的行动,它一定是在政治主体与经济、社会和文化的相互作用中形成的,在这个过程中,政治改革往往会创造出新的经济或社会力量,而这个力量诞生之后很快就会为了自身的成长反过来要求政治改革走向深入”。[4]从 “全能政府”向 “有限政府”转变是政府行政职能改革的主要目标,一方面应当充分认识非政府组织对于行政体制改革的重要意义; 另一方面应充分发挥非政府组织在行政体制改革中的积极作用。

首先,非政府组织的发展和壮大承接政府组织下放权力,政府可以从大量烦琐的微观管理领域中退出,比如近些年来非政府组织在环境保护、扶贫开发、慈善救助等领域已经发挥了重要作用,非政府组织日益成为社会治理机制的重要组成部分,并逐渐形成政府组织和非政府组织共同承担社会管理和服务职能的局面,政府能集中精力搞好对社会经济的宏观调控,实现政府职能的根本性转变。

其次,非政府组织的发展在行政体制改革有利于政府决策的科学化和民主化。非政府组织在政府与社会之间架起了一座沟通的桥梁。由于非营利组织代表着一定社会群体的利益,在社会组织结构中接近基层,在日常工作中,它们能够深入基层,了解社会各阶层的不同需求,与人民群众有着直接联系; 同时它们又与政府保持着密切关系,相对于政府而言,非政府组织与基层民众和社区的联系更为紧密,其运行机制灵活多样,更便于对一些敏感问题或热点问题进行探索,政府可以通过与非政府组织的合作倾听来自群众的意见,并以此作为政策制定的参考依据,这既降低了管理成本,又减少了各种社会矛盾的发生,继而完善政府的政策体系,推动我国政府职能转变和政府行政体制改革。

总之,非政府组织的发展与政府职能转变,二者是相互促进、协调发展、互动合作的。非政府组织的成长与发展,离不开政府职能转变以及由此而来的政府职能和权力的下放。同时,政府职能转变也需要非政府组织参与其中,接替政府的某些职能,否则,则容易出现权力真空,使政治体制改革陷入恶性循环。因此,我们应全力构建政府与非政府组织的全面伙伴关系,释放非政府组织的潜力,实现社会的协同治理。

摘要：非政府组织的发展与政府职能转变,二者是相互促进、协调发展、互动合作的。非政府组织的成长与发展,离不开政府职能转变以及由此而来的政府职能和权力的下放。同时,政府职能转变也需要非政府组织参与其中,接替政府的某些职能。因此,应全力构建政府与非政府组织的全面伙伴关系,释放非政府组织的潜力,实现社会的协同治理。

关键词：非政府组织,政府职能转变,合作互动关系

参考文献

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政府与社会组织协同治理路径探究篇8

关键词：社会组织；协同治理；善治

一、政府与社会组织协同治理的概念

自20世纪90年代以来，“治理”一词在西方学术界逐渐兴起，尤其在在管理学、政治学、经济学等诸多领域得到了广泛的讨论。围绕“治理”这一概念，1995年全球治理委员给出了以下定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是一个持续的过程，在这一过程中，它使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动。总之，治理的概念与政府相比更加宽泛，囊括了协调社会生活的各种方法和途径。海伍德提出，“政府可以被视为包括在治理中的组织形式之一”。换言之，“没有政府的治理”是可能的。然而，治理虽要求形成社会的多中心性，社会治理尤其在中国根本不可能离开政府这个中心。

在政府之外，社会组织也是重要的社会治理主体。社会组织有广义和狭义之分，广义的社会组织指政府组织和市场组织以外的不以营利为目的的和主要开展公益性或互益性社会服务活动的自治型组织，具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等特征。狭义的社会组织不包括“事业单位”“人民团体”“免登记社团”等。本文所用的社会组织概念，是官方惯用的概念，包括社会团体、基金会和民办非企业单位。

政府与社会组织的协同治理，旨在强调在广义的社会管理过程中，政府和社会组织通过持续的协调和互动形成一种政府主导、多方参与、以人为本的治理模式。社会组织在社会治理格局中扮演着重要角色。十八大报告提出“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，明确提出加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。第十二届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》；2014年底国务院出台了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》；2016年全国人大通过了《慈善法》。上述重要文件，将社会组织定位为国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，社会治理的重要主体和依托，为实现政府与社会组织的协同治理提供了重要的政策、法律支持。政府与社会组织实现协同治理，就要求政府在其主导的社会管理中，重视社会组织的地位和作用，发展社会的自我治理能力，充分发挥其拾遗补缺作用，弥补政府自身的不足，建立政府与社会组织沟通联动的长效机制。

二、政府与社会组织协同治理的意义

1、有利于推动政府体制改革。旧有的全能政府理论已经不适应当今社会发展，而打造精干、效能、责任、透明的服务型政府已经成为一种趋势。克林顿政府的口号便是“更小的政府、更多的治理”。改革重在于理念的革新。提供公共物品，做好公共服务是政府社会管理的基本职能。在呼吁国家治理体系与治理能力创新的今天，转变政府包办社会的固有思维，确立政府与社会的良性互动关系就显得尤为必要。社会组织和政府沟通联动是对政府职能的必要补充，有利于推动现有政府职能有序转移，优化政府机构设置，也将切实转变政府公务人员的工作作风，从官僚行政走向民主行政、服务行政。

2、有利于克服社会组织发展障碍。我国现代意义上的社会组织是在改革开放背景下逐渐兴起。现今我国社会组织的发展普遍面临着经济收入来源缺乏、内部管理混乱、相关法律不健全、社会公众认同度不高的发展困境。建立政府和社会组织沟通联动的长效机制，有利于社会组织通过政府购买服务、公共项目外包等多种途径，获取政府资金支持；有利于加强政府与社会组织在人员方面的交流互助；有利于推动社会组织的能力与制度化建设；有利于增进社会组织的社会认同。

3、有利于加快公民政治社会化进程。塞缪尔·亨廷顿的政治发展理论中表述了政治稳定与政治制度化、政治参与的相互关系，即：政治稳定=政治制度化/政治参与。明确表示了，如果公民的政治参与没有有效的渠道来反映其自身诉求，那么公共行政的公正、公平性也将得到质疑；如果政治制度化建设不能跟上公民参政的步伐，那么，社会政治秩序的维系就难有保证。同样，对于我国来说，公民参与的非制度化形式会形成群体性事件，成为社会失序的隐患。社会组织参与公共事务属于公民参与的制度化形式。因而以组织吸纳的制度化形式所形成的合作，对治理过程会发挥更大作用。政治社会化是指人们在特定的政治关系中，在社会政治生活和政治实践活动过程中，逐步获得政治知识与能力，形成、改变自己的政治心理和思想的能动过程。社会组织成员大多为普通民众。加强政府和社会组织的沟通联动，发挥社会组织的在政府与社会公众间的桥梁纽带作用及其社会影响力，将有利于增强公民对政策的理解度，减缓政策执行阻力。

4. 有利于分散公共治理风险。社会组织具有自治性、志愿性、公益性等特征，决定了社会组织在应对自然危机、突发事件、社会矛盾具备较强的资源动员、效率、专业性、维护社会公平等优势。例如。2008年汶川地震救援行动中，社会组织显现出自身巨大的资源整合优势，国际、国内社会组织的志愿者团队深度参与救灾过程与灾后重建工作。以中国红十字总会为例，自灾害发生到当年7月27日18时，中国红十字会总会（包括直属单位）及地方各级红十字会累积接收的来自境内外捐赠款物折合人民币158.4亿元。此外，在公共治理过程中，协同治理机制的构建，也意味着社会组织也分担了一部分社会责任。因此，实现政府与社会组织协同治理，将有利于缓解政府所面对的公共危机压力，也为社会组织目标的实现提供有力支持，最终形成合力，积极稳妥地处理各种突发事件和社会问题，促进危机协同治理的有效运行。

5. 有利于落实信息公开与权力监督。信息公开才能确保权力得到有效监督，外力作用之下的监督压力要求必须实现信息公开。因此，信息公开是权力监督的必要条件。社会组织的制度化参与以及政府对社会组织的授权将极大地提高社会组织在公共治理中的地位，便于社会组织对于政府政策制定与实施乃至立法、司法等政治过程的参与和监督，从而有利于提高信息可信度和实效性，拓宽公开渠道。

6. 有利于促进公共利益实现。公共利益的实现程度通过公共产品和公共服务的质量来衡量。政府与社会组织在公共产品与服务的供给上各有所长。二者的沟通合作之下，实现公共产品和公共服务的多元提供，通过结构的优化组合来达到整体大于部分之和的效果是协同治理的意义所在。社会组织提供社会公共服务有助于弥补政府在提供公共服务方面的不足，缓解政府在提供公共服务中存在的不公平问题。政府通过协同治理的平台采用委托、项目外包等形式向社会组织购买公共服务，在公共产品的提供上实现较高的3E（Economy，Efficiency and Effectiveness）指标，最大程度地提高制度绩效。

三、政府与社会组织协同治理现状

进入21世纪，随着改革的不断纵深，中国的社会组织迎来了一个快速发展的时期。截止2016年一季度，全国依法登记的社会组织达到66.484 1万个，其中社会团体32.9万个、民办非企业单位33.1万个、基金会4 841个，大约是1988年我国社会组织数量（4 446个）的150倍。

从政府和社会组织合作的现状来看，合作的领域在不断扩大，合作的程度在不断深化。以政府向社会组织购买公共服务为例，1995年上海浦东新区社会发展局建立罗山市民休闲中心，并委托上海基督教青年会管理。该组织于1998年接受了当地政府的养老服务项目委托，是我国政府购买社会组织服务的先行示范。此后，全国各大城市在不断的实践探索中，深化和拓展购买公共服务的内容、领域，包括教育、卫生、培训、就业、社区等领域。例如，2003年南京鼓楼区推出由社会组织运作的“居家养老服务网”工程；2004年2月，上海成立“自强社会服务总社”“新航社区服务总站”“阳光社区青少年事务中心”，用于承担禁毒、社区矫正、青少年事务管理；2005年，江苏无锡市开始对全市十多项公共事业实行政府购买公共服务实践；2007年，广东深圳市培育鹏星社会工作服务社、社联社会工作服务中心以及深圳慈善公益网三家社会工作机构推进购买社工服务的试点等等。此外，还有福建南安官桥派出所社会管理创新、吉林汪清县社区管理等。

但总体上看，目前社会组织的作用发挥有限，影响力不足。康晓光认为，当前我国社会组织整体发育水平虽明显进步，但仍较为初级，并呈现不均衡性、弱自主性、弱挑战性等特征。社会组织的发展困境势必不利于其与政府协同治理的进程。政府与社会组织协同治理面临着以下问题：第一、一些社会组织与政府边界模糊，政社不分；第二，社会组织并未得到来自政府和社会应有的认同和地位，政府和社会的互信关系亟待进一步加强；第三，政府和社会组织的合作往往是一种短期的，多以服务外包的购买形式，社会组织对政府的监督和对政治过程的参与需要进一步提高；第四，社会组织法律支持不足，极大影响着协同治理的法制化进程。

四、政府与社会组织协同治理实现路径

“善治”是政府与社会组织协同治理的理想目标。善治（Good Governance）是指使公共利益最大化的公共管理过程，它的本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系。现有的制度供给基础上，需要从以下几个方面进行推动：

1. 动员路径。首先，引导培育社会组织提高其能力，提高公民参与的规模、深度和理性化程度。通过参与实践的政治社会化过程提高公民的参政意识与能力。各类社会组织吸纳公民并以组织形式同政府参与公共治理，才能使公民切身体会到社会组织的优势，从而深化权利意识。

其次，创新参与形式，利用多种技术平台来提高参与的实效性。第一，要充分发挥新闻媒体、报刊等传统媒介的舆论引导作用，努力营造开放多元的舆论环境，同时利用好互联网论坛、微博等新媒介，扩大政治表达的渠道；第二，政府要积极推进电子政府建设，在信息阶段做好政府门户网站及时更新政务信息的同时，要努力向互动阶段迈进，从而实现政府与社会组织、公民通过网络的直接对话和公共事务的处理，拓宽政府与社会组织协同治理的平台。如，郑州市已经畅通了ZZIC、网络舆情处置联席会议、中原网“心通桥”等三大网络民意诉求新渠道，实现了从网络问政到网络行政的跨越。而基于此平台开通政府与社会组织的专项通道，势必将推动二者的信息交流、诉求反馈和长效合作。

2. 同化路径。首先，推动政策法律基本常识的普及。国家政策和法律不能束之高阁，而贯彻实施的前提是了解和领会。政府和社会的协同治理，需要双方明晰相关政策法律和制度规则，惟其如此才能谈得上制度化。公民亦要具备相关政治、法律常识，惟其如此才能保证理性参与，增强对相关政策的理解度和认同，实现对政府与社会组织协同治理的有效监督。

其次，注重公共精神的培育。公共精神是存在于现代社会中的一种关心公共事务而且愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建构，以营造适于人类生存与发展的伦理规范、政治价值和社会制度。第一，对民众来讲，公共精神主要表现为志愿精神和互助品质。社会组织具有非营利性和志愿性特征，要通过教育、宣传等手段，与参与实践相结合，在全社会提倡志愿精神和互助品质。社会组织要得到公众的认可，一方面靠提供更好的服务，另一方面是让公众参与其中来感受这种公共精神。公众只有从思想上认同了这些理念，才会全身心地投入志愿性活动中，进而提高其对社会组织的认同，并在实践中培育公民精神。现代公民意识和公共精神在国内扎根，才能建立起较为成熟完善的政治共同体，才能提升社会的一元化程度，才能极大促进多元主体良性互动治理格局的发展。第二，对政府和社会组织来讲，公共精神表现为两者高度的社会责任感，注重服务导向和公共利益。政府和社会组织要明确协同治理的初衷是通过合作更好地达成自身目标，提供更优的公共产品和服务，实现社会有效治理。只有通过有效的服务满足公众的利益，才能够巩固自身合法性。

最后，推进社会资本的积累。社会资本理论被多学科广泛运用，帕特南做了以下定义：“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会的效率”。转型阶段的中国社会资本存在“二元并存、发育不良、分布不均”的状况，不利于同化过程的实施，也自然严重制约协同治理在中国的实现。因此，投资社会资本需要在实践中不断推进，从而形成社会的高度互信和认同，进而增进政府与社会组织协同治理的合作动力。

3. 制度路径。首先，完善法规立法与制度安排。第一，要进一步释放社会组织成长的自主性空间，在法律上予以明确规定，防止被政府机关吸纳与合并。要逐渐弱化官办社会组织与政府业务主管机构的关系，组织结构由集权化、封闭式走向分权化、开放式。第二，要规范政府对社会组织的指导和监督，尤其是资金使用情况的审计工作。第三，要推动政府与社会组织的制度化合作，建立公共对话机制和公共承诺机制，增进协同治理过程中政府与社会组织相互信任，以保证合作规范、高效。

其次，推动信息公开和问责制度。只有信息公开透明，才能够得到监督主体的有效监督，确保责任落实。公开透明不仅仅是政府和社会组织各自的情况，也包括其合作关系。第一，需要探讨建立和完善信息共享机制，对于作为监督主体的民众的质疑，政府和社会组织要予以积极回应；第二，要积极鼓励社会组织建立社会交代的长效机制，以此来提高社会公众对于社会组织的认识和了解；第三，对于公共责任要予以明晰确立，推动政府问责的同时要努力通过监管、评估、反馈三个维度构建社会组织责任机制，但同时也要防止政府部门责任向社会组织转嫁。

最后，杜绝封闭合作与交易腐败。在开放社会之下，政府与社会组织的协同治理要尽量避免单一合作和封闭管理以及由此衍生的暗箱操作和交易腐败问题（尤其是各种基金会和公益募捐组织）。通过沟通与联动，实现区域间协作和组织间协同，尤为重要。善治之下的协同治理不仅仅是政府和社会组织的二元治理模式，而且包括政党、自治组织等主体在内的多中心治理。多方主体的参与之下，将更有利于保证政府与社会组织合作治理按照应循的路径健康发展，同时也将更大程度地推进善治理想的实现。

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