行政处罚中的比例原则（精选8篇）
摘 要:比例原则天然的体现了其对自由裁量控制。在法律规定的处罚幅度范围内，一比例原则作为考量的基点，能实现最大限度的公平。相反，多比例原则的漠视，则往往会导致行政相对方随后采取行政复议或行政诉讼请求救济，无端增加诉讼成本消耗行政资源。本文从行政处罚中比例原则的实施意义，不足，改进等方面出发，力求行政处罚行为能更公开公正 关键词:比例原则 公平行政处罚
一、比例原则
（一）、定义
比例原则是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应该被限制在尽可能小的范围和限度之内，保持二者处于适当比例。
（二）、广义比例原则的要求：
行政机关拟实施行政行为，特别是实施对行政相对人权益不利的行政行为时，只有认定该行为达到相应行政目的或目标是必须或必要的，才能实施。行政机关拟实施行政行为，必须先进行利益衡量，只有通过利益衡量，确认实施该行为可能取得的公益大于可能损害的私益，才能实施。
（三）、比例原则的派生原则
1、适当性原则
又称为妥当性原则、妥适性原则、适合性原则，是指所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。也就是说，在目的与手段的关系上，必须是适当的。这个原则是一个”目的导向”的要求。通常认为，即使只有部分有助于目的之达成，即不违反适当性原则。并且这个最低标准不是以客观结果为依据的，而是以措施作出时有权机关是否考虑到相关目的为准。在行政实践中，任何一个措施都或多或少会有助于达成目的，因此本原则实际很少起作用。这也是比例原则”三分法”受到非议的原因所在。[1]
2、必要性原则
又称为最少侵害原则、最温和方式原则、不可替代性原则。其是指在前述”适当性”原则已获肯定后，在能达成法律目的诸方式中，应选择对人民权利最小侵害的方式。换言之，已经没有任何其他能给人民造成更小侵害而又能达成目的的措施来取代该项措施了。这里实际包含两层意思：其一，存在多个能够实现法律目的的行为方式，否则必要性原则将没有适用的余地；其二是在能够实现法律目的的诸方式中，选择对公民权利自由侵害最轻的一种。可见，必要性原则是从”法律后果”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。
3、狭义比例原则
又称最小损害原则，指行政机关实施行政行为，其目的和手段必须对称和相适应，行政机关不得采取超过目的所需要的过度的措
施，应尽可能使行政相对人的损害减少到最低限度。具体讲，要求行政主体执行职务时，面对多数可能选择之处置，应就方法与目的的关系权衡更有利者而为之。比例性原则是从”价值取向”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。但其所要求的目的与手段之间关系的考量，仍需要根据具体个案来决定。也就是说，狭义的比例原则并非一种精确无误的法则。它仍是一个抽象而非具体的概念。当然，狭义的比例原则也不是毫无标准，至少有三项重要的因素需要考虑：”人性尊严不可侵犯”的基本准则；公益的重要性；手段的适合性程度[2]
二、比例原则对行政处罚的要求
（一）、行政处罚行为必须要依据法律的规定或者有法律的授权 行政处罚行为的实施要依据法律和相关行政法规，不能以执法者的意志随意进行处罚，坚持以事实为依据，以法律为准绳，坚决杜绝执法者造法，杜绝执法者随意对法律条文的意义进行扩充和缩减。
（二）、行政处罚行为必须要以实现一定的公共利益为目的 行政执法所追求的法益不仅仅是保护公民的利益，同时也保护社会公共利益，所以无论是在行政处罚执法还是在行政处罚立法时都要充分考虑到保护社会公共利益，全面提升整个社会成员的利益保护力度。
（三）、行政处罚行为与要实现的行政目的之间存在客观地必然地联系[3]
行政处罚的目的是”为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。”但行政处罚行为保护各种合法权益的前提是要依据法律和相关情节，不能随意以法律的借口实施处罚，行政处罚行为与要实现的行政目的之间存在客观地必然地联系。
三、我国行政处罚法中比例原则的体现
（一）、行政处罚的原则和目的体现了比例原则
《行政处罚法》第四条：”行政处罚应遵循公开、公正的原则。设定行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实，性质情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”
（二）、可设定处罚种类的法规层次体现了比例原则
行政处罚法第十条：”行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政法规。法律对违法行为已经做出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的必须在法律规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”
行政处罚法第十一条”地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
（三）、行政处罚的程序体现了比例原则
任何实体的结果都是经过一定的程序达到，只有保障程序公正才能保证实体的公正，所以在立法时只有保证程序上符合比例原则，才能保证实体也符合比例原则。
行政处罚法从第三十三条：”违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。”。三十四到四十三条充分说明行政处罚程序符合比例原则
四、行政处罚法中比例原则的不足
虽然行政处罚法的许多条文体现了比例原则，但是在具体的行政处罚行为实施的过程中具体的裁量怎样符合比例原则依然是个盲点，这就导致了同一个行政处罚的条文在具体适用过程中因时间和地域的不同而出现了多个不同的处罚结果。同样的行为，在一个地方收到行政机关的较轻处罚，在另一个地方却受到了较重处罚，以至于最后与行政处罚法的目标相悖，有违公平公正原则，而且许多执法单位是为追求政绩实施行政处罚行为，行为对自己有利则处罚，反之，则不予理睬，致使一部分该受处罚的行为得不到处罚，同样与公平正义相悖。再者，有很多时候对不触犯刑法的行为应该适用行政法规制的，在处理时仅仅适用行政处罚的方式对违法行为主体的惩戒。
五、行政法中应该怎样体现比例原则
（一）应该采用公平与公正作为裁量的基本出发点，不能以创收
作为考虑的出发点
在行政处罚执行过程中务必要贯彻比例原则，以行政相对人的利益作为裁量的利益归属点，不能一味追求行政效率，而忽视行政相对人的生活保障及其他权利。
（二）应该从惩戒与教育的角度确定裁量的尺度，过轻过重都不能达到应有的效果
法律的一个重要功能就是教育，所以在行政处罚中，必须考虑到行政处罚的作用不仅仅是处罚，还包括处罚之外的教育作用，实施行政处罚的终极目的应该防止行政相对人的行为超越法律的框架，而不仅仅追求以暴力的形式来对违法行为进行镇压。
（三）应该从可执行的角度，采用多种处罚方式相结合的形式，要保证所做出的处罚能取的实效。
在行政处罚中不能仅仅只依靠行政处罚法这样一部法律，也不能仅仅依靠行政处罚这样一种单一的处罚形式，要结合多种处罚方式来完善行政处罚的执行方式，从而保证行政处罚的公平公正。参考文献：
[1]张正钊、胡锦光，行政法与行政诉讼法[m]中国人民大学出版社。2009年
[2]黄学贤，行政法中的比例原则简论 [n]苏州大学学报（哲论社）。2001（1）
2008年9月, 李某携带炸药包到某家属院内向债务人张某讨债。张妻向警方报案称李某说若拿不到欠款将与其同归于尽。警方迅速出警至现场。李某后来拿到欠款离开张家走到院中时, 布控的警察两次鸣枪警告, 要求对其进行检查。李某继续前行, 被警察开枪当场击毙。全过程共持续将近9个小时。事后, 警方称李某身上的炸药包实际为暖水袋。警方在只是“怀疑”而未“判明”李某身上携带的确系炸药包的情况下将李某击毙, 是否有违行政法上的比例原则?剥夺他人生命仅是“怀疑”能成为开枪的理由吗?所谓的执法利益真的在任何时候都高于人的生命和健康吗?
2 何为行政法上的比例原则
所谓行政法意义上的比例原则是指行政权力在侵害公民权利时, 必须有法律依据, 并且必须选择在侵害公民权利最小的范围内行使之, 因此, 比例原则自始即注重在实施公权力行为的手段与行政目的间应存有一定的比例关系, 不可以为达到目的而不择手段。现采用通说的三分法, 对这种传统的划分法作一简述。
2.1 适当性原则
适当性原则是指行政权的行使必须适合于实现行政目的, 因而, 适合性约束对象为裁量行政。在羁束行政, 行政目的及可采取措施的可能的法律效果已由法律明定, 则适合性无适用的必要。在相对清楚的法定目的指引下, 行政机关取得一定程度的自行选定手段的自由空间时, 只要其所选定的手段能有效达成其所要达到的行政目的, 即初步符合了适合性要求, 只要手段不是完全或全然不适合即不违反比例原则。
2.2 必要性原则
必要性原则又可称为最少侵害原则, 指行政权力对私人权益的影响不得超越实现行政目的的必要程度, 在所有能够实现行政目的的方式中, 必须选择对私人权益损害最小、影响最轻微的方法, 如法谚所说勿以大炮轰小鸟, 就反映了这一原则的要求。
2.3 狭义比例原则
狭义比例原则是指在所有可以达到某一行政目的的手段中, 给私人权益造成损害最小的手段, 其所造成的损害仍然超过该行政目的所追求的公益时, 这个行政目的就不值得追求, 应该放弃。它至少有三项重要的因素需要考虑:“人性尊严不可侵犯”的基本准则;公益的重要性;手段的适合性程度。
3 比例原则在本案中的适用
本案当中, 警察的执法过程是否完全遵循了上述比例原则呢?开枪是否是唯一的实现行政目的的手段?李某虽称拿不到欠款将实施“爆炸”行为, 事实上李某已拿到欠款走到院中, 目的已达到, 实施“爆炸”的动机已不存在, 且李某是一位年过花甲的残疾人, 警方如何判断此时李某存有巨大的人身危险性呢?警方是否分析过, 除了“击毙”外还有没有其他解决方案?法律的规定在于危机的化解, 减少不必要伤亡。在疏散住户并安排狙击手站位的同时, “判明”事件的起因及究竟有无“爆炸物”致公共安全于危险之中尤为重要。首先, 在诸多的问题尚未证实前, 警方鸣枪两次后将其击毙的行为, 是采取的唯一而必要的手段吗?是否可以找一个比较有经验的谈判专家先行谈判, 利用心理攻势等手段?其次, 警方的击毙行为是否符合“适当性”的要求?适当性是指实施行为能够切实完成立法者的预期目的, 本案中作为行政一方的警察的执法目的是什么?仅仅是保护张家的生命财产安全?犯罪嫌疑人的生命安全不是保护的对象?任何人都享有生命权, 即使是犯罪分子也不例外。那么警方仅因怀疑就开枪击毙的行为显然把犯罪嫌疑人的生命权予以漠视, 使得由于执法者的主观善恶评价让执法目的发生了倾斜, 这不能说是实现了立法的预期目的。最后, 我们来看一下击毙的制止违法行为与犯罪分子的人身危险性是否相称, 只有当犯罪嫌疑人挟持人质足以威胁人质安全时, 或占据有利位置, 足以威胁公共、国家、他人财产安全, 足以造成巨大损失的情况下, 警察要履行警告的义务, 警告无效时才能使用武器。在此事件中, 李某已离开欠债人的房间, 是否有新的犯罪判定不明, 属于局势缓和期, 此时开枪确有不当之嫌。
关键词：行政处罚；处罚与教育相结合；现状
一、 对处罚与教育相结合原则的基本认识
处罚与教育相结合原则是《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）确立的一条重要原则，其是指，在实施行政处罚过程中对被处罚人说服教育，同时对被处罚的行为、处罚的理由和结果，在一定范围内以一定的方式告知社会公众。它包括两个方面的含义：一是教育与处罚被处罚人相结合。教育与处罚均以违法行为的存在为前提，教育的方式主要是说服，向被处罚人说明其违法行为的社会危害性以及应承担的法律责任，使被处罚人认识到自己的违法行为对自己、对他人都不利，使其接受教训，不再违法。二是处罚被处罚人与教育社会公众相结合。处罚要讲究社会效益，对被处罚的行为和处罚的理由和结果，以一定的方式加以宣传，从而使人们了解哪些行为是违法行为，哪些行为是合法行为以及违法应承担的法律后果，教育人们自觉守法。
二、对处罚与教育相结合原则在行政处罚中的适用现状
近年来，许多地方执法机关在行政处罚过程中，背离处罚与教育相结合原则，只罚不教、重罚轻教的现象日益普遍。有些执法者“以罚代教”、“以重罚代轻教”，把处罚作为行政执法的第一目的，会导致行政管理实践中“一头沉”的结果。
（一）杜绝“只罚不教”
行政执法的目的和功能在于通过严格、公正、文明执法，引导和规范人们的行为，使他们能够遵守法律法规，这样保证良好的社会管理秩序和公共安全秩序。达到这一目的有两个手段，一个是教育，一个是处罚。[1]在现实的执法实践中，一方面由于执法者工作方式的的简单化，不愿意做耐心、细致的思想教育工作；另一方面，也由于利益的驱动，少数地方和部門将处罚作为执法的主要手段，甚至为处罚而处罚，这样的执法活动危害是很大的：
（二）不处罚才是行政处罚的理想目标
对于行政执法，处罚不是目的而是手段。从立法目的角度理解，处罚手段的运用，其最终目的是达到公众行为不再出现需要处罚的情形。如果处罚不是为了这一最终目的，势必导致处罚的现行目的不明确或出现偏差。当处罚目的不明确时，会出现为了罚款而处罚和为了指标而处罚的情况。上述情况的出现，一是会引起公众对法律的不满、怨声载道，甚至出现对抗举动；二是使法律威严在公众心目中下降;三是也不利于今后执法工作的开展。
（三）处罚本身即是一种教育
处罚要从教育的目的出发。《行政处罚法》《治安管理处罚法》一个共同的特点，就是在法律的名称上都突出了是处罚的法律。依法进行行政处罚是行政机关维护社会秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织合法权益的重要职责和重要手段。[2]如果对违法行为不处罚就是行政机关的失职，就是放纵违法，就无法保护大多数人民群众的利益。
三、正确适用处罚与教育相结合原则的几点建议
针对行政处罚实践中重处罚轻教育的现状，正确适用处罚与教育相结合原则的重点在于突出教育手段的作用，将教育贯穿于行政处罚全过程，具体可以从以下几方面落实：
（一）做好处罚第一步
正确适用处罚与教育相结合原则的第一步就是合理执法，行使行政处罚权。这具体包括两方面的内容：一是执法者应严格依法行权，改进执法方式，执法有据，执法合理，做到罚无所怨，群众理解，公众信服；二是注重处罚与纠正违法行为的结合，在处罚的同时，避免单纯的惩罚主义，重在“纠正违法行为”方面下功夫，发挥处罚对当事人的警示教育作用。
（二）在法律文书中突出教育这一执法手段
具体说，在对当事人进行行政处罚时，对违法行为就予以指出，并在“现场笔录”上固定下来。在当事人进行陈述申辩时，也应当在“询问笔录”中体现出对违法行为构成的指控，违反法律的条文，以及给他人和社会造成的危害性等内容。[3]为了实现处罚过程中加强教育作用的目的，笔者建议，可以借鉴《食品卫生监督程序》第22条的规定，促使其规范化、制度化。借鉴的具体方法是：首先，将这个规定推广到所有的卫生执法中，不限于食品卫生。其次，将“巡回监督检查”扩展到行政处罚领域。再次，建议在将《食品卫生监督程序》第22条规定中的“指导意见”适用到行政处罚时增加规定“加强教育”。
（三）重视事后宣传教育工作
做好行政处罚案件处理结束后的相关工作，使行政处罚发挥更大的教育作用。建议行政机关建立相关的制度规范，适时采取适当形式，将行政处罚案件加以公布，进行宣传。例如通过一些刊物、广播刊登宣传一些案例分析的文章，对案例进行点评，这对宣传法律规范，教育广大人民自觉守法有重要的意义。
（四） 完善处罚与教育相结合原则的程序条文规定
第一， 规定教育为行政处罚的必经程序。 在工作总体进程中，教育应当在处罚之前，而不应当在处罚之后；处罚应当建立在教育的基础上，并作为教育的有力后盾。应当把教育程序设计为硬性的必经程序，规定不经此程序或者此程序没有履行到位的行政处罚为程序违规，责任人应受到必要的行政处分。
第二，形成固定教育模式，规范执法方式。要有落实教育内容的具体方式要求，应结合各项告知内容形成明确、规范的教育模式，让被处罚人在接受处罚前对自己的违法行为性质、处罚条款、法定处罚种类和幅度等有一个清楚的了解。
第三，建立相关监督和责任追究的制度。规定办案人不经教育程序和不按规定程序教育的相关法律责任和行政责任，并将其作为单位和个人工作考核的硬性指标；建立健全办案记录和监督检查记录，随案卷归档等。
参考文献
[1]李健和.新编治安行政管理学总论[M].北京：中国人民公安大学出版社，1998.102.
[2]李健和.新编治安行政管理学总论[M].北京：中国人民公安大学出版社，1998.176.
[3]罗豪才.现代行政法制的发展趋势[M].北京：法律出版社，2004.68.
作者简介：
《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则”。wwW.11665.cOM公议制度运用到行政处罚中是对行政自由裁量权进行限制的一次制度创新，使行政权力在阳光下公开透明地运行，把行政处罚自由裁量权压缩到最小甚至没有，让整个案件执行过程真正在群众的“眼皮”底下进行，这样的处罚才能更加公正、公平。
1.2 改善城管行政执法的环境
行政处罚公议制度扩大了行政处罚中群众的参与性，使群众更加全面地认识城管工作，更加清楚地了解城管执法，更加直观地明晰城管处罚的过程。由于当今社会信息过于繁杂，任何新闻报道、媒体宣传、网络描述也比不了群众口口相传的可信度。 1.3 增强城管队员的执法能力
行政处罚群众公议制度使城管执法人员直接面对公议团成员的质询，而且这些成员很可能还是法律方面的专家。如果案本文由论文联盟收集整理件的处理决定与群众公议意见有分歧，城管执法人员要在10个工作日内向群众公议团成员书面说明，并要将最终处理决定报市政府法制办备案。这就要求我们执法人员工作中更加认真、仔细，调动了大家的学习相关政治理论和政策法规知识的主动性和能动性。
1.4 完善城管处罚的监督机制
行政处罚群众公议制度就是一种政府权力的社会约束，对行政机关的行政权进行控制和监督。它不仅可以提高行政决定的质量，而且可以增强政府的公信力，赢得公众对政府的理解与支持。群众公议团成员来自人民，他们的加入增强了对公共利益的评判基础，打破了行政机关对行政决定的垄断裁判，为实现公共利益与个体的平衡提供了新的途径。
2 城管工作中行政处罚案件群众公议制度存在问题的解决途径
2.1 加强案件筛选工作
城管是根据行政处罚相对集中原则成立的管理城市的部门。它所涉及和管理的内容比较多、比较杂，违法程度不严重。如果这些细微的行政处罚都进行公议，那将浪费许多人力与物力，大大降低城管执法效率，产生的效果也是比较有限的。另外一些应当公议而没有公议或者难以通过公议不愿参加公议的案件会降低公议制度的成效，损害政府的形象与公信力。所以选取一些具代表性的、具争议性的以及处罚比较重的案件来公议，这样既充分发挥了群众公议制度的作用也降低了城管执法的成本。
2.2 增强公议团成员的公议水平
群众公议团成员的法律素养与知识水平参差不齐，职业背景、生活阅历也不尽相同，所以他们可能对于同一案件会基于不同自身条件形成大相径庭的意见。这不仅背离了依法行政的精神，也会导致同案不同判的情形出现。在这种背景下，群众公议团成员的公议水平必须要得到增强。首先，需要提高其成员的法律素养，保证最终的行政处罚决定符合依法行政的原则。其次，对公议团成员的`培训应注重行政惯例和行政判例的传达，即行政机关将公正、合理、实效的案例传达给公议团成员，为其提供良好的处理范例。再次，通过制定、细化行政裁量基准使公议团成员在评议处罚案件时有规律可循。
2.3 引进行政处罚相对人陈述和申辩的程序
行政处罚公议程序的核心既是为公开、监督行政处罚的过程与结果，更是为保障被处罚相对人的合法权益。处罚相对人作为监督处罚裁量权的关键角色，应当在公议过程中出现并陈述意见。行政处罚相对人的陈述和申辩应当纳入到行政处罚群众公议程序中。一方面，行政相对人的陈述和辩论可以保证公议团的意见充分考虑行政主体行政相对人双方的意见和利益，防止制度流于形式，成为行政处罚主体单方的“走秀”行为。另一方面，也可以增强行政相对人对于行政处罚决定的接受程度，提升行政行为的可信性，降低提起行政诉讼和行政复议的可能性，从而间接提高行政执法的效率。
此外，改变行政处罚主体在行政处罚群众公议制度中的强势地位，提升公议团的中立性，也是对该制度进行完善的途径之一。笔者认为可以通过建立专门的公议团成员管理机构(类似于招投标中心的专家库)来降低公议团的行政性，防止行政处罚群众公议制度成为一个专为行政执法机关说话的以表达“公议”为幌子的虚伪制度。
1、适当性原则，又称为妥当性原则、妥适性原则、适合性原则，是指所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。也就是说，在目的———手段的关系上，必须是适当的。这个原则是一个“目的导向”的要求。通说认为，即使只有部分有助于目的之达成，即不违反适当性原则。并且这个最低标准不是以客观结果为依据的，而是以措施作出时有权机关是否考虑到相关目的为准。在行政实践中，任何一个措施都“多多少少”会有助于达成目的，因此本原则实际很少起作用。这也是比例原则“三分法”受到非议的原因所在。
2、必要性原则，又称为最少侵害原则、最温和方式原则、不可替代性原则。其是指在前述“适当性”原则已获肯定后，在能达成法律目的诸方式中，应选择对人民权利最小侵害的方式。换言之，已经没有任何其他能给人民造成更小侵害而又能达成目的的措施来取代该项措施了。这里实际包含两层意思：其一，存在多个能够实现法律目的的行为方式，否则必要性原则将没有适用的余地；其二是在能够实现法律目的的诸方式中，选择对公民权利自由侵害最轻的一种。可见，必要性原则是从“法律后果”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。我国的成语“杀鸡焉用宰牛刀”可以看作是对这一原则的最好诠释。
3、狭义比例原则，又称比例性原则、相称性原则、均衡原则，即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体讲，要求行政主体执行职务时，面对多数可能选择之处置，应就方法与目的的关系权衡更有利者而为之。[5]比例性原则是从“价值取向”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。但其所要求的目的与手段之间关系的考量，仍需要根据具体个案来决定。也就是说，狭义的比例原则并非一种精确无误的法则。它仍是一个抽象而非具体的概念。当然，狭义的比例原则也不是毫无标准，至少有三项重要的因素需要考虑：“人性尊严不可侵犯”的基本准则；公益的重要性；手段的适合性程度。
(二)完善综合协调体系机制,在行政层面步调一致
在国务院食品安全委员会及其办公室领导协调下,进一步健全完善卫生部会同有关部门的部际协调机制,使其更加务实、高效、畅通,真正形成工作合力.推动地方各级食品安全综合协调机构和队伍建设,建立健全联动机制,提高综合协调能力.按照《国务院办公厅关于印发2011年食品安全重点工作安排的通知》要求,2011年年底前,所有县级以上地方政府都要建立健全食品安全综合协调机制,并明确办事机构.(三)加强食品安全风险监测评估体系建设,统一监测内容和评估结果
食品安全监管体系“十二五”规划应将风险监测评估、标准体系作为重点建设项目,提出科学建设目标,有步骤、分阶段实施.国家级食品安全风险评估中心组建已经中央编办批准,将尽快进入筹建阶段,形成国家层面风险评估的权威机构.要全力执行好食品安全风险监测能力建设专项规划和国家食品安全风险监测计划,尽快提升我国食品安全风险监测水平,逐步建立覆盖食品生产经营各环节,并从省、地(市)、县逐步延伸到农村的全国食品安全风险监测网络,同时做到监测数据互通共享.(四)加强食品安全标准体系建设,统一制定发布标准
卫生部将会同有关部门推进食品安全相关国家标准、地方标准的制修订,制定食品安全国家标准规划及其实施计划,尽快完成现有食品卫生、质量、农产品、行业标准清理整合为食品安全国家标准的工作,建立与我国经济社会发展相适应、与国际食品标准体系接轨、满足保障人民健康和贸易需要的食品安全标准体系.同时,应建立国家级食品安全标准管理中心,加强标准相关专业人才培养,积极参与国际食品法典工作,提高我国对国际食品标准制修订的影响力.加强标准宣贯、培训和跟踪评价,及时向公众免费公开标准,促进标准贯彻落实.(五)加强食品安全事故调查处理工作,强化组织查处进一步完善食品安全重大事故查处机制,完善各项制度,建立事故信息网络直报体系.利用食品卫生监督现有人员,会同疾病防控、医疗卫生人员,组建各级食品安全事故应急处置专门队伍,提高突发食品安全事件应急调查和处置工作能力.加大对地方食品安全事故或案件查处的督办指导,加强食品安全案件查办的衔接配合和司法移送.(六)加强食品安全信息工作,推动信息共享和统一发布健全食品安全信息统一公布制度,建立部门间信息沟通平台,实现食品安全信息互联共享.定期编发食品安全动态,组织编写年度国家食品安全状况,指导地方编写当地食品安全状况.建立健全舆情监测机制,及时组织调查、评估、研判,稳妥准确发布食品安全信息并认真做好解释说明,防止引起消费者恐慌和舆论负面炒作.(七)继续深入开展食品安全综合治理
积极配合食品安全办,加强对重点突出问题综合治理的统一协调,深入对食品安全问题突出的重点领域、重点品种和重点地区进行专项整治,继续发布食品中可能违法添加的非食用物质和易被滥用的食品添加剂“黑名单”.同时,继续督促做好问题乳粉案件查办和清查清缴工作,对新发现案件线索迅速组织核查,加大不法分子打击力度,依法追究有关责任人责任.(八)完善食品安全检验检测体系
建立检验检测资源共享机制,优化整合各方食品检验资源,提高检验能力,合理推进第三方检测机构建设,建立协调统一、布局合理、运转高效的食品安全检验检测体系.为加强食品质量安全监管工作，切实履行好质量技监部门的职责，山东聊城市质量技监局因地制宜，积极探索食品质量安全监管的新思路、新对策、新方法，确保人民群众吃得放心。发挥标准的基础作用。产品质量是否合格需要用标准说话，标准是保证食品质量安全的基石。各级政府和相关职能部门必须引导企业深化对食品质量安全标准及相关政策和制度重要性的认识。要不断完善食品安全标准体系建设，加强食品企业标准备案管理，确保备案标准质量。要建立完善以技术标准为主，按标准组织生产、经营、管理的标准化良好行为企业创建模式，并在食品生产加工企业进行推广。加强标准化示范区建设，推进农业产业化，从源头把好安全关。企业要建立完备的管理制度，对基地（农户）进行统一管理，确保严格按标准化要求进行生产。
以检验检测为支撑。要加强食品检测技术保障能力建设，建设一批实验设备和人员素质一流、检验检测技术过硬、出具数据可靠公正、达到国家先进实验室标准的检测中心，为确保食品安全提供技术支撑。严格检测，把好上市农副产品质量关，杜绝有毒有害残留物质超标的农副产品流入市场。同时，要在基层县局质检所设立工作站，依法承担农用生产资料、农业生产监测预报、农产品安全质量、农产品直接加工品安全质量的检测，为确保食品质量安全构筑一道安全防线。
运用好服务手段。服务就是当好企业的良师益友，帮企业排忧解难。针对一些企业生产工艺、设备和管理水平落后等现状，质量技监部门要积极帮助企业不断完善计量、标准、质量保证体系，夯实企业技术基础，确保企业生产合格的产品。工作人员要选择一些食品企业作为帮扶对象，深入企业进行走访，同企业一起分析查找存在问题的原因。从生产车间到化验室，从管理制度到生产工艺等逐一进行指导，为改进产品质量支招。并对其进行回访，检查整改情况。同时，要加强宣传培训，不断提高食品生产加工企业管理者的质量意识、法律意识、责任意识和诚信意识。
强化执法监管。要坚持不懈地抓好队伍建设，全面提高队伍的思想政治素质和业务素质。要规范监管行为，把食品安全监管方面的行政许可、行政处罚行为作为监督重点，及时发现并查处违规违纪现象。实施动态监管和无缝隙监管，加强电子监管技术投入，全面提高质量技监部门的科学决策水平和快速反应能力。
加强信用体系建设。建立健全企业安全信用档案，为等级评定提供详实准确的依据。将企业的产品标准、质量状况、添加剂使用及抽查检验等基本信息及时采集录入信息处理系统；帮助企业开展信用分析，最大程度地降低企业失信的可能性。督促企业建立原辅材料进货验收、入出库管理、出厂检验和销售情况等相关台账，为企业在生产许可证申请、计量器具检定、产品标准制定备案以及质量管理体系健全完善等各个环节提供全过程、全方位的服务指导，切实提高企业的产品质量和管理水平。推行红黑榜制度，引导消费，营造诚信氛围。，通过网上征收群众意见、采取暗访手段进行调查、建立健全畅通的信访渠道，加大对各级官员的监督查处力度，对相关人和事进行严厉处罚。我们各级官员不能够只当好“消防队员”到处去扑“火”，而应该做好优秀的“消防督察员”及时查处起“火”的隐患，把问题解决在萌芽状态。
作为道德模范和“助人为乐、无私奉献”的代名词，“雷锋”是中国家喻户晓的全心全意为人民服务的楷模。半个世纪以来，雷锋精神感染和教育了几代中国人。雷锋精神是一面
永不褪色、永放光芒的旗帜，弘扬雷锋精神体现了中华民族的传统美德，顺应了社会进步的时代潮流，彰显了中国共产党的先进本色。
弘扬雷锋精神，像雷锋那样确立坚定的信念，努力培养自己强烈的社会责任感，一种对于美好社会的坚定信心，一种矢志不渝的踏实追求。弘扬雷锋精神，积极投身道德实践活动，从小事做起，从自我做起，既修身自律，又示范带动他人，学习雷锋助人为乐、勇于奉献、克己奉公、热爱集体的精神，在实践中加深对雷锋精神的认识，并借此掀起“做人民好公仆”的热潮。
弘扬雷锋精神，像雷锋那样努力学习成才。雷锋不仅是奉献的楷模，还是学习成才的典范。他干一行爱一行，干一行专一行，我们应学习和发扬“钉子”精神，凭借那股挤劲和钻劲，利用一切可以利用的时间，努力学习，求实创新。
弘扬雷锋精神，抒写青春风采，做一颗永不生锈的螺丝钉，积极投身各项自愿者活动，让美好的青春在为广大人民的服务中得到永恒的记录。
弘扬雷锋精神，必须付出实际行动，并努力使之贯穿自己生活的始终-----在工作中，做团结友爱、尊重他人、勤奋学习、善于合作的伙伴，在生活中，做热爱祖国、文明礼貌、诚实守信、遵纪守法的“标兵”；在个人生活中实践，做胸怀广阔、心理健康、开拓进取、勇于创新的“主人”。雷锋精神过去需要，现在需要，将来仍然需要。我们更应该懂得，学雷锋只有不脱离时代，才能不脱离实际，着眼时代，与时俱进，寻找雷锋精神新的实现形式，并不断丰富和发展雷锋精神的时代内涵，才能使学雷锋活动永葆生机与活力，这样才能让社会主义核心价值观深入人心，传到社会的各个角落。时间走到了二十一世纪，雷锋精神已伴我们走过了四十一个春秋，在历经风雨苍桑之后，至今仍有旺盛的生命活力。这是因为，一方面，雷锋精神是社会主义时代精神，是社会主义时期道德规范的典型概括，弘扬雷锋精神对推动社会主义精神文明和物质文明的全面发展必将产生积极的作用；另一方面，实现经济体制转型以及市场经济向纵深发展的过程中产生的负面影响，诸如拜金主义、享乐主义、极端个人主义等，对人们的理想，信念和世界观、人生观、价值观产生冲击，不可避免地出现各种消极现象。因此，新时期对弘扬雷锋精神也要有新要求、新思路。
一、要挖掘雷锋精神的实质。
江泽民同志曾经指出：“雷锋精神的实质，是全心全意为人民服务，为了人民的事业无私奉献。”雷锋精神的产生与发展，除了社会的、政治的原因之外，还有历史的、民族的原因，主要体现在两个方面，首先雷锋精神体现了社会活动的群众性。在社会主义在家庭里，学习雷锋、弘扬雷锋精神，为人民群众所认同，人们为雷锋精神所感动，群众性的学习实践雷锋精神的热潮广泛兴起。41年来，这种学习活动呈现燎原之势，生生不息，充分体现了雷锋精神的群众性特点。其
次，雷锋精神体现了人民群众的时代性。雷锋精神融入时代赋予的新的内容，不断地丰富和完善，使得雷锋精神永远处在发展之中，永远不会过时。雷锋精神所包含的艰苦奋斗、勤俭节约的精神，言行一致，廉洁守纪的精神，努力学习、刻苦钻研的精神，团结向上，助人为乐的精神等等，都是培养社会主义“四有”新人的不可缺少的内容。所以只有当身体力行地去体味雷锋精神的实质，了解雷锋精神是源于一种对工作、对人民的热爱而付诸行动的思想影射，了解到雷锋精神是我们华夏子孙的优良品质时，才能去学习雷锋、挖掘和激发自身潜在的雷锋精神，抓住朴实雷锋精神的实质，把学雷锋活动搞活、搞好。
二、要突出理想信念教育。雷锋之所以能从一个普通士兵成长为伟大的共产主义战士，根本原因就是他有共产主义的远大理想和对党的无限忠诚。我们在新形势下学雷锋，就是要让人们更加坚定对马克思主义的信仰，对社会主义的信念，对改革开放和社会主义现代化建设的信心，对党的领导的依赖；就是要紧紧围绕不断提高人们日益增长的物质文化需要，大力培养有理想，有道德，有文化，有纪律的“四有”新人，只有这样，社会才能不断沿着正确的轨道发展，人类才能不断进步，雷锋精神才能生生不息。
《环境行政处罚办法》已由环境保护部2009年第三次部务会议于2009年12月30日修订通过。现将修订后的《环境行政处罚办法》公布，自2010年3月1日起施行。
1999年8月6日原国家环境保护总局发布的《环境保护行政处罚办法》同时废止。
主题词：环保 法规 行政处罚 令
环境行政处罚办法
目录
第一章 总则
第二章 实施主体与管辖
第三章 一般程序
第一节 立案
第二节 调查取证
第三节 案件审查
第四节 告知和听证
第五节 处理决定
第四章 简易程序
第五章 执行
第六章 结案和归档
环境保护部部长 周生贤 二○一○年一月十九日
第七章 监督
第八章 附则
第一章 总则
第一条【立法目的】为规范环境行政处罚的实施，监督和保障环境保护主管部门依法行使职权，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》及有关法律、法规，制定本办法。
第二条【适用范围】公民、法人或者其他组织违反环境保护法律、法规或者规章规定，应当给予环境行政处罚的，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》和本办法规定的程序实施。
第三条【罚教结合】实施环境行政处罚，坚持教育与处罚相结合，服务与管理相结合，引导和教育公民、法人或者其他组织自觉守法。
第四条【维护合法权益】实施环境行政处罚，应当依法维护公民、法人及其他组织的合法权益，保守相对人的有关技术秘密和商业秘密。
第五条【查处分离】实施环境行政处罚，实行调查取证与决定处罚分开、决定罚款与收缴罚款分离的规定。
第六条【规范自由裁量权】行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑以下情节：
（一）违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响；
（二）当事人的过错程度；
（三）违法行为的具体方式或者手段；
（四）违法行为危害的具体对象；
（五）当事人是初犯还是再犯；
（六）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。
同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的，行政处罚种类和幅度应当相当。
第七条【不予处罚情形】违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
第八条【回避情形】有下列情形之一的，案件承办人员应当回避：
（一）是本案当事人或者当事人近亲属的；
（二）本人或者近亲属与本案有直接利害关系的；
（三）法律、法规或者规章规定的其他回避情形。
符合回避条件的，案件承办人员应当自行回避，当事人也有权申请其回避。
第九条【法条适用规则】当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。
第十条【处罚种类】根据法律、行政法规和部门规章，环境行政处罚的种类有：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）责令停产整顿；
（四）责令停产、停业、关闭；
（五）暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；
（六）没收违法所得、没收非法财物；
（七）行政拘留；
（八）法律、行政法规设定的其他行政处罚种类。
第十一条【责令改正与连续违法认定】环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。
责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。
第十二条【责令改正形式】根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：
（一）责令停止建设；
（二）责令停止试生产；
（三）责令停止生产或者使用；
（四）责令限期建设配套设施；
（五）责令重新安装使用；
（六）责令限期拆除；
（七）责令停止违法行为；
（八）责令限期治理；
（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。
根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。
第十三条【处罚不免除缴纳排污费义务】实施环境行政处罚，不免除当事人依法缴纳排污费的义务。
第二章 实施主体与管辖
第十四条【处罚主体】县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。
经法律、行政法规、地方性法规授权的环境监察机构在授权范围内实施环境行政处罚，适用本办法关于环境保护主管部门的规定。
第十五条【委托处罚】环境保护主管部门可以在其法定职权范围内委托环境监察机构实施行政处罚。受委托的环境监察机构在委托范围内，以委托其处罚的环境保护主管部门名义实施行政处罚。
委托处罚的环境保护主管部门，负责监督受委托的环境监察机构实施行政处罚的行为，并对该行为的后果承担法律责任。
第十六条【外部移送】发现不属于环境保护主管部门管辖的案件，应当按照有关要求和时限移送有管辖权的机关处理。
涉嫌违法依法应当由人民政府实施责令停产整顿、责令停业、关闭的案件，环境保护主管部门应当立案调查，并提出处理建议报本级人民政府。
涉嫌违法依法应当实施行政拘留的案件，移送公安机关。
涉嫌违反党纪、政纪的案件，移送纪检、监察部门。
涉嫌犯罪的案件，按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等有关规定移送司法机关，不得以行政处罚代替刑事处罚。
第十七条【案件管辖】县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。
造成跨行政区域污染的行政处罚案件，由污染行为发生地环境保护主管部门管辖。
第十八条【优先管辖】两个以上环境保护主管部门都有管辖权的环境行政处罚案件，由最先发现或者最先接到举报的环境保护主管部门管辖。
第十九条【管辖争议解决】对行政处罚案件的管辖权发生争议时，争议双方应报请共同的上一级环境保护主管部门指定管辖。
第二十条【指定管辖】下级环境保护主管部门认为其管辖的案件重大、疑难或者实施处罚有困难的，可以报请上一级环境保护主管部门指定管辖。
上一级环境保护主管部门认为下级环境保护主管部门实施处罚确有困难或者不能独立行使处罚权的，经通知下级环境保护主管部门和当事人，可以对下级环境保护主管部门管辖的案件指定管辖。
上级环境保护主管部门可以将其管辖的案件交由有管辖权的下级环境保护主管部门实施行政处罚。
第二十一条【内部移送】不属于本机关管辖的案件，应当移送有管辖权的环境保护主管部门处理。
受移送的环境保护主管部门对管辖权有异议的，应当报请共同的上一级环境保护主管部门指定管辖，不得再自行移送。
第三章 一般程序 第一节 立案
第二十二条【立案条件】环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。
经审查，符合下列四项条件的，予以立案：
（一）有涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的行为；
（二）依法应当或者可以给予行政处罚；
（三）属于本机关管辖；
（四）违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年，法律另有规定的除外。违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。
第二十三条【撤销立案】对已经立案的案件，根据新情况发现不符合第二十二条立案条件的，应当撤销立案。
第二十四条【紧急案件先行调查取证】对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。
第二十五条【立案审查后的案件移送】经立案审查，属于环境保护主管部门管辖，但不属于本机关管辖范围的，应当移送有管辖权的环境保护主管部门；属于其他有关部门管辖范围的，应当移送其他有关部门。
第二节 调查取证
第二十六条【专人负责调查取证】环境保护主管部门对登记立案的环境违法行为，应当指定专人负责，及时组织调查取证。
第二十七条【协助调查取证】需要委托其他环境保护主管部门协助调查取证的，应当出具书面委托调查函。
受委托的环境保护主管部门应当予以协助。无法协助的，应当及时将无法协助的情况和原因函告委托机关。
第二十八条【调查取证出示证件】调查取证时，调查人员不得少于两人，并应当出示中国环境监察证或者其他行政执法证件。
第二十九条【调查人员职权】调查人员有权采取下列措施：
（一）进入有关场所进行检查、勘察、取样、录音、拍照、录像；
（二）询问当事人及有关人员，要求其说明相关事项和提供有关材料；
（三）查阅、复制生产记录、排污记录和其他有关材料。
环境保护主管部门组织的环境监测等技术人员随同调查人员进行调查时，有权采取上述措施和进行监测、试验。
第三十条【调查人员责任】调查人员负有下列责任：
（一）对当事人的基本情况、违法事实、危害后果、违法情节等情况进行全面、客观、及时、公正的调查；
（二）依法收集与案件有关的证据，不得以暴力、威胁、引诱、欺骗以及其他违法手段获取证据；
（三）询问当事人、证人或者其他有关人员，应当告知其依法享有的权利；
（四）对当事人、证人或者其他有关人员的陈述如实记录。
第三十一条【当事人配合调查】当事人及有关人员应当配合调查、检查或者现场勘验，如实回答询问，不得拒绝、阻碍、隐瞒或者提供虚假情况。
第三十二条【证据类别】环境行政处罚证据，主要有书证、物证、证人证言、视听资料和计算机数据、当事人陈述、监测报告和其他鉴定结论、现场检查（勘察）笔录等形式。
证据应当符合法律、法规、规章和最高人民法院有关行政执法和行政诉讼证据的规定，并经查证属实才能作为认定事实的依据。
第三十三条【现场检查笔录】对有关物品或者场所进行检查时，应当制作现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录现场情况。
第三十四条【现场检查取样】需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。
第三十五条【监测报告要求】环境保护主管部门组织监测的，应当提出明确具体的监测任务，并要求提交监测报告。
监测报告必须载明下列事项：
（一）监测机构的全称；
（二）监测机构的国家计量认证标志（CMA）和监测字号；
（三）监测项目的名称、委托单位、监测时间、监测点位、监测方法、检测仪器、检测分析结果等内容；
（四）监测报告的编制、审核、签发等人员的签名和监测机构的盖章。
第三十六条【在线监测数据可为证据】环境保护主管部门可以利用在线监控或者其他技术监控手段收集违法行为证据。经环境保护主管部门认定的有效性数据，可以作为认定违法事实的证据。
第三十七条【现场监测数据可为证据】环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。
第三十八条【证据的登记保存】在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经本机关负责人批准，调查人员可以采取先行登记保存措施。
情况紧急的，调查人员可以先采取登记保存措施，再报请机关负责人批准。
先行登记保存有关证据，应当当场清点，开具清单，由当事人和调查人员签名或者盖章。
先行登记保存期间，不得损毁、销毁或者转移证据。
第三十九条【登记保存措施与解除】对于先行登记保存的证据，应当在7个工作日内采取以下措施：
（一）根据情况及时采取记录、复制、拍照、录像等证据保全措施；
（二）需要鉴定的，送交鉴定；
（三）根据有关法律、法规规定可以查封、暂扣的，决定查封、暂扣；
（四）违法事实不成立，或者违法事实成立但依法不应当查封、暂扣或者没收的，决定解除先行登记保存措施。
超过7个工作日未作出处理决定的，先行登记保存措施自动解除。
第四十条【依法实施查封暂扣】实施查封、暂扣等行政强制措施，应当有法律、法规的明确规定，并应当告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。
第四十一条【查封暂扣实施要求】 查封、暂扣当事人的财物，应当当场清点，开具清单，由调查人员和当事人签名或者盖章。
查封、暂扣的财物应当妥善保管，严禁动用、调换、损毁或者变卖。
第四十二条【查封暂扣解除】经查明与违法行为无关或者不再需要采取查封、暂扣措施的，应当解除查封、暂扣措施，将查封、暂扣的财物如数返还当事人，并由调查人员和当事人在财物清单上签名或者盖章。
第四十三条【当事人与现场调查取证】环境保护主管部门调查取证时，当事人应当到场。
下列情形不影响调查取证的进行：
（一）当事人拒不到场的；
（二）无法找到当事人的；
（三）当事人拒绝签名、盖章或者以其他方式确认的；
（四）暗查或者其他方式调查的；
（五）当事人未到场的其他情形。
第四十四条【调查终结】有下列情形之一的，可以终结调查：
（一）违法事实清楚、法律手续完备、证据充分的；
（二）违法事实不成立的；
（三）作为当事人的自然人死亡的；
（四）作为当事人的法人或者其他组织终止，无法人或者其他组织承受其权利义务，又无其他关系人可以追查的；
（五）发现不属于本机关管辖的；
（六）其他依法应当终结调查的情形。
第四十五条【案件移送审查】终结调查的，案件调查机构应当提出已查明违法行为的事实和证据、初步处理意见，按照查处分离的原则送本机关处罚案件审查部门审查。
第三节 案件审查
第四十六条【案件审查的内容】案件审查的主要内容包括：
（一）本机关是否有管辖权；
（二）违法事实是否清楚；
（三）证据是否确凿；
（四）调查取证是否符合法定程序；
（五）是否超过行政处罚追诉时效；
（六）适用依据和初步处理意见是否合法、适当。
第四十七条【补充或重新调查取证】违法事实不清、证据不充分或者调查程序违法的，应当退回补充调查取证或者重新调查取证。
第四节 告知和听证
第四十八条【处罚告知和听证】在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。
在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。
第四十九条【当事人申辩的处理】环境保护主管部门应当对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。
不得因当事人的申辩而加重处罚。
第五十条【处罚听证的执行】行政处罚听证按有关规定执行。
第五节 处理决定
第五十一条【处罚决定】本机关负责人经过审查，分别作出如下处理：
（一）违法事实成立，依法应当给予行政处罚的，根据其情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）符合本办法第十六条情形之一的，移送有权机关处理。
第五十二条【重大案件集体审议】案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。
集体审议过程应当予以记录。
第五十三条【处罚决定书的制作】决定给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书。
对同一当事人的两个或者两个以上环境违法行为，可以分别制作行政处罚决定书，也可以列入同一行政处罚决定书。
第五十四条【处罚决定书的内容】行政处罚决定书应当载明以下内容：
（一）当事人的基本情况，包括当事人姓名或者名称、组织机构代码、营业执照号码、地址等；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）行政处罚的种类、依据和理由；
（四）行政处罚的履行方式和期限；
（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出行政处罚决定的环境保护主管部门名称和作出决定的日期，并且加盖作出行政处罚决定环境保护主管部门的印章。
第五十五条【作出处罚决定的时限】环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。
第五十六条【处罚决定的送达】行政处罚决定书应当送达当事人，并根据需要抄送与案件有关的单位和个人。
第五十七条【送达方式】送达行政处罚文书可以采取直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、公告送达、公证送达或者其他方式。
送达行政处罚文书应当使用送达回证并存档。
第四章 简易程序
第五十八条【简易程序的适用】违法事实确凿、情节轻微并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，可以适用本章简易程序，当场作出行政处罚决定。
第五十九条【简易程序规定】当场作出行政处罚决定时，环境执法人员不得少于两人，并应遵守下列简易程序：
（一）执法人员应向当事人出示中国环境监察证或者其他行政执法证件；
（二）现场查清当事人的违法事实，并依法取证；
（三）向当事人说明违法的事实、行政处罚的理由和依据、拟给予的行政处罚，告知陈述、申辩权利；
（四）听取当事人的陈述和申辩；
（五）填写预定格式、编有号码、盖有环境保护主管部门印章的行政处罚决定书，由执法人员签名或者盖章，并将行政处罚决定书当场交付当事人；
（六）告知当事人如对当场作出的行政处罚决定不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
以上过程应当制作笔录。
执法人员当场作出的行政处罚决定，应当在决定之日起3个工作日内报所属环境保护主管部门备案。
第五章 执行
第六十条【处罚决定的履行】当事人应当在行政处罚决定书确定的期限内，履行处罚决定。
申请行政复议或者提起行政诉讼的，不停止行政处罚决定的执行。
第六十一条【强制执行的适用】当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的环境保护主管部门申请人民法院强制执行。
第六十二条【强制执行的期限】申请人民法院强制执行应当符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，并在下列期限内提起：
（一）行政处罚决定书送达后当事人未申请行政复议且未提起行政诉讼的，在处罚决定书送达之日起60日后起算的180日内；
（二）复议决定书送达后当事人未提起行政诉讼的，在复议决定书送达之日起15日后起算的180日内；
（三）第一审行政判决后当事人未提出上诉的，在判决书送达之日起15日后起算的180日内；
（四）第一审行政裁定后当事人未提出上诉的，在裁定书送达之日起10日后起算的180日内；
（五）第二审行政判决书送达之日起180日内。
第六十三条【被处罚企业资产重组后的执行】当事人实施违法行为，受到处以罚款、没收违法所得或者没收非法财物等处罚后，发生企业分立、合并或者其他资产重组等情形，由承受当事人权利义务的法人、其他组织作为被执行人。
第六十四条【延期或者分期缴纳罚款】确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，当事人应当在行政处罚决定书确定的缴纳期限届满前，向作出行政处罚决定的环境保护主管部门提出延期或者分期缴纳的书面申请。
批准当事人延期或者分期缴纳罚款的，应当制作同意延期（分期）缴纳罚款通知书，并送达当事人和收缴罚款的机构。延期或者分期缴纳的最后一期缴纳时间不得晚于申请人民法院强制执行的最后期限。
第六十五条【没收物品的处理】依法没收的非法财物，应当按照国家规定处理。
销毁物品，应当按照国家有关规定处理；没有规定的，经环境保护主管部门负责人批准，由两名以上环境执法人员监督销毁，并制作销毁记录。
处理物品应当制作清单。
第六十六条【罚没款上缴国库】罚没款及没收物品的变价款，应当全部上缴国库，任何单位和个人不得截留、私分或者变相私分。
第六章 结案和归档
第六十七条【结案】有下列情形之一的，应当结案：
（一）行政处罚决定由当事人履行完毕的；
（二）行政处罚决定依法强制执行完毕的；
（三）不予行政处罚等无须执行的；
（四）行政处罚决定被依法撤销的；
（五）环境保护主管部门认为可以结案的其他情形。
第六十八条【立卷归档】结案的行政处罚案件，应当按照下列要求将案件材料立卷归档：
（一）一案一卷，案卷可以分正卷、副卷；
（二）各类文书齐全，手续完备；
（三）书写文书用签字笔、钢笔或者打印；
（四）案卷装订应当规范有序，符合文档要求。
第六十九条【归档顺序】正卷按下列顺序装订：
（一）行政处罚决定书及送达回证；
（二）立案审批材料；
（三）调查取证及证据材料；
（四）行政处罚事先告知书、听证告知书、听证通知书等法律文书及送达回证；
（五）听证笔录；
（六）财物处理材料；
（七）执行材料；
（八）结案材料；
（九）其他有关材料。
副卷按下列顺序装订：
（一）投诉、申诉、举报等案源材料；
（二）涉及当事人有关技术秘密和商业秘密的材料；
（三）听证报告；
（四）审查意见；
（五）集体审议记录；
（六）其他有关材料。
第七十条【案卷管理】案卷归档后，任何单位、个人不得修改、增加、抽取案卷材料。案卷保管及查阅，按档案管理有关规定执行。
第七十一条【案件统计】环境保护主管部门应当建立行政处罚案件统计制度，并按照环境保护部有关环境统计的规定向上级环境保护主管部门报送本行政区的行政处罚情况。
第七章 监督
第七十二条【信息公开】除涉及国家机密、技术秘密、商业秘密和个人隐私外，行政处罚决定应当向社会公开。
第七十三条【监督检查】上级环境保护主管部门负责对下级环境保护主管部门的行政处罚工作情况进行监督检查。
第七十四条【处罚备案】环境保护主管部门应当建立行政处罚备案制度。
下级环境保护主管部门对上级环境保护主管部门督办的处罚案件，应当在结案后20日内向上一级环境保护主管部门备案。
第七十五条【纠正、撤销或变更】环境保护主管部门通过接受当事人的申诉和检举，或者通过备案审查等途径，发现下级环境保护主管部门的行政处罚决定违法或者显失公正的，应当督促其纠正。
环境保护主管部门经过行政复议，发现下级环境保护主管部门作出的行政处罚违法或者显失公正的，依法撤销或者变更。
第七十六条【评议和表彰】环境保护主管部门可以通过案件评查或者其他方式评议行政处罚工作。对在行政处罚工作中做出显著成绩的单位和个人，可依照国家或者地方的有关规定给予表彰和奖励。
第八章 附则
第七十七条【违法所得的认定】当事人违法所获得的全部收入扣除当事人直接用于经营活动的合理支出，为违法所得。
法律、法规或者规章对“违法所得”的认定另有规定的，从其规定。
第七十八条【较大数额罚款的界定】 本办法第四十八条所称“较大数额”罚款和没收，对公民是指人民币（或者等值物品价值）5000元以上、对法人或者其他组织是指人民币（或者等值物品价值）50000元以上。
地方性法规、地方政府规章对“较大数额”罚款和没收的限额另有规定的，从其规定。
第七十九条【期间规定】本办法有关期间的规定，除注明工作日（不包含节假日）外，其他期间按自然日计算。
期间开始之日，不计算在内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，行政处罚文书在期满前交邮的，视为在有效期内。
第八十条【相关法规适用】本办法未作规定的其他事项，适用《行政处罚法》、《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》、《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》等有关法律、法规和规章的规定。
第八十一条【核安全处罚适用例外】核安全监督管理的行政处罚，按照国家有关核安全监督管理的规定执行。
第八十二条【生效日期】本办法自2010年3月1日起施行。
(一) 概念
行政事实行为是指具有行政职权的行政主体, 在行使行政职权的过程中做出的主观上非以设定行政管理相对人权利、义务为目的, 客观上不直接产生行政法律效果但会对行政相对方的权利、义务造成一定的影响的行政行为。
公安处罚的行政事实行为是指公安机关在行政处罚的过程中作出的主观上非以设定行政相对人的权利、义务为目的, 客观上不直接产生行政处罚的法律效果但会对行政相对人的权利、义务造成一定的影响的行政行为。
(二) 特征
1. 主体是公安机关及其工作人员。它是拥有行政职权, 能以自己名义对外行使行政职权, 并独立承担由此产生的法律后果的社会组织。
2. 主观上不以产生一定的行政处罚的法律效果为目的;客观上也不具备行政处罚的确定力和拘束力。
3. 具有行政性, 这是它区别于民事事实行为的重要特征。所谓行政性是指行政事实行为尽管不具备具体行政行为的构成要件, 但它仍是行政主体借助行政职权实施的一种行为方式, 仍然要受到行政法原理及规则的约束。对于公安处罚中的行政事实行为则是要受到行政处罚法、治安管理处罚法等相关法律的规制和约束。
4. 不能独立于其他行政处罚行为而单独存在。只有公安机关及其工作人员进行行政处罚时实施的事实行为, 才是行政事实行为。否则将成为公安机关的民事行为, 犯罪行为或公安机关工作人员的个人行为。这也是行政事实行为区别于其他行政行为的重要特征。
(三) 种类
1. 辅助型行政事实行为, 是指公安机关依据法定的职权在一定范围内实施的对其主行政处罚行为具有辅佐、帮助性质的实际行为。比如公安机关在执行处罚过程中的一些程序性的辅助行为:执行处罚决定的各种准备性行为, 包括非正式的电话沟通行为, 与当事人之间的谈话交流行为;使处罚决定得以实现的各种执行性行为;以及后展阶段的备案行为等。
2. 沟通型行政事实行为, 是指公安机关为了很好地实现行政目标, 完成行政任务, 发挥行政职能, 履行行政职责, 在积极、主动地与行政相对人进行接触、联系过程中实施的行政行为。比如公安机关在行政处罚中进行的一些解释和说明。
3. 服务型行政事实行为, 是指公安机关在为社会公众提供服务过程中所实施的各种实际行为。比如对公安机关对一些企业的处罚决定进行通报批评, 公布黑名单等, 以促进社会公众对这些企业的监督。
二、公安处罚中的行政事实行为存在的问题以及原因
(一) 存在的问题
行政事实行为虽然在一定程度上弥补了传统行政行为的缺陷和不足, 提高了行政机关的危机处理能力。但是事实行为操作不够规范、缺乏监督救济机制也引起了人们警觉。目前, 随着服务行政理念的日益发展和行政实践的不断丰富, 大量的行政事实行为在公安处罚实践中主要存在以下问题:
1. 行政事实行为不断侵犯相对人的合法权益
相较于行政法律行为, 行政事实行为本身虽然并不通过设立、变更或消灭行政相对人的权利义务而对行政相对人产生直接的法律拘束力, 但其实施通常也会影响特定相对人的权利与义务, 导致相对人权益受损。更为严重的是, 当前行政事实行为的大量应用容易导致行政权代替立法权, 甚至凌驾于立法权之上, 这将严重损害相对人权益。在实践中公安机关的一些工作人员在处罚中往往态度专横、方法简单、能力低下导致相对人的权益受到极大的侵害。
2. 行政事实行为成为官员腐败的诱因
在市场经济社会, 企业之间的竞争异常激烈, 拥有优厚资本和话语权的企业可能会通过利益诱导, 迫使公安机关或其官员采用不受法律规制的行为, 打击自己的竞争对手。这样, 事实行为无疑就为公安机关某些官员的腐败打开绿灯, 又不必担心受到法律制裁。
3. 行政事实行为对公安行政的法治化构成威胁
事实行为长期游离于行政法视野之外, 缺乏具体的法律规制和法律后果的预见性。这不仅使事实行为的功能大打折扣, 而且影响了公安机关的威信和对社会事务的管理能力。因此, 事实行为的滥用势必违背法治主义的原则, 导致行政法治的空洞化, 引发公民对公安机关的信任危机。
(二) 产生的原因
分析我国现状, 在实践中造成公安处罚中的行政事实行为问题的主要原因有以下两点:
1. 法律原因
第一, 行政事实行为不仅缺乏明确、具体的行为法依据, 甚至组织法依据也不齐全。之所以会造成行政事实行为依据的普遍不足, 虽然一定程度上是由于我国立法滞后, 但另一方面也是由于行政法学界对事实行为理蜜研究的落后, 现有的研究现状尚不足以为事实行为的法律控制提供充分的理论支持。
第二, 行政事实行为缺乏相应的法律救济制度。由于学界和司法界把事实行为定性为一种不直接设定相对人权利义务的行为, 所以导致事实行为目前被排除于对行政行为的救济制度之外。因此, 事实行为程度不等地存在着受害人状告无门、权利得不到救济的普遍问题。
2. 个人原因
公安机关与其他行政机关不同之处在于公安机关是国家机器。它拥有予以他人拘留、罚款等一系列处罚、限制权力。部分公安民警往往有一种高高在上的感觉, 在思想上没有树立执法为民的观念。在实际办案过程中, 一些道德思想素质不够高的公安民警, 往往难以抵制社会上拜金主义、特权观念等腐朽思想的侵蚀, 在执法中办金钱案、关系案、人情案等, 直接导致了一些案件的降格处理、甚至不处理的发生。再加上由于多年来形成的一种惯性思维, 认为行为人既然有违法犯罪的事实, 就应该受到处罚, 而不去考虑该行为人所做行为的轻重、后果、成功与否、前科如何等情况, 依自己的喜好, 想关几天就关几天, 想罚多少就罚多少, 处罚随意性得到了很大的扩张。服务意识淡薄、态度蛮横、说话粗鲁等, 极大地影响了行政处罚的目的, 使主行政行为成为一纸空文。
三、公安处罚中行政事实行为的规范化
(一) 对行政事实行为的法律规范
1. 健全行政程序机制
行政程序是保障实体权利义务实现的手段, 行政程序作为规范行政权, 体现法治形式合理性的行为过程, 是实现行政法治的重要前提。行政程序的发达与否, 也成为衡量一国行政法治程度的重要标志。考虑到行政事实行为外延宽泛、类型多样的特点。可先就几种常见的行政事实行为进行单独立法, 待到条件成熟时, 制定一部统一的行政程序法。这样做可以监督行政主体依法行使职权, 正确做出行政事实行为, 保护行政相对人合法权益, 也可达到提高行政效率的目的。
2. 完善诉讼救济机制
行政事实行为虽然不以设定行政相对人权利义务为目的, 不具有法律约束力, 但是它对行政相对人的人身权、财产权等合法权益仍然可能产生事实上的损害。公安机关的行政处罚中的事实行为对相对人侵害的可能性更大。有损害就应有救济, 而诉讼救济则是最有效的途径之一。将行政事实行为纳入行政诉讼管辖范畴也是依法行政的要求, 行政事实行为作为公权力行使的一种方式亦应遵循依法行政的理念和具体原则。如果公民权益因行政事实行为受到侵害, 也应为其提供相应的救济, 这是依法行政理念的内在要求。如果说完善行政事实行为程序规制机制是对行政事实行为的事前性规制, 那么诉讼救济方式则是一种事后救济, 且是保护公民权益的最后一道屏障。
(二) 对行政事实行为的主体规范
1. 加强公安队伍建设, 提高公安民警的素质
首先要端正执法思想, 树立执法为民的观念。在执法中, 要做到对法律负责、对人民负责, 将执法为民思想作为执法活动的出发点和落脚点, 作为检验我们工作好坏的标准。其次要加强民警的职业道德建设。树立良好的道德情操, 从源头上阻止执法不公, 随意处罚的发生。再次要加大民警的日常培训力度, 完善各类培训机制, 继续贯彻落实主办警官资格认证制度, 真正做到让每一个具有办案资格的民警都能办出一些优质案件来。
2. 完善执法监督, 强化监督力度, 建立健全执法档案。
在内部体制上要坚决贯彻公安部关于内部执法监督和执法过错追究的两个规定, 建立一个关于民警日常执法情况的档案。对在执法办案中出现的不合理、不合法的执法行为予以记录、监督和改正。要本着“揭露问题不怕丑, 查找问题不护短”的原则, 并引入考评、奖励制度, 将之作为民警晋级、升职的重要依据。对于日常案件审核、执法检查中发现的执法问题, 要按规定追究相关人员的责任, 严重的给予离岗培训和调离执法岗位。
参考文献
[1]熊文钊.现代行政法原理[M].北京:法律出版社, 2000.
[2]陈新民.中国行政法原理[M].北京:中国政法大学出版社, 2002.
[3]柳砚涛, 刘瑞芳.行政事实行为的功能及法制化探析[J].中州学刊, 2007, (6) .
[4]陆晓芳.对完善我国行政事实行为的几点思考[J].内蒙古科技与经济, 2008, (8) .
一、行政处罚自由裁量权的分类
根据现行行政法律、法规的规定，可将自由裁量权归纳为以下几种：
（1）在行政处罚幅度内的自由裁量权：即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。
（2）选择行为方式的自由裁量权：即行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量权的权力，它包括作为与不作为。
（3）作出具体行政行为时限的自由裁量权：有相当数量的行政法律、法规均未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。
（4）对事实性质认定的自由裁量权：即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。
二、行政处罚自由裁量权的基本原则
1.自由裁量权的行使，要公正、善意、合乎情理
公正，就是在行使自由裁量权时要出于公心，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”；善意，就是行使自由裁量权时，要出于善良的意愿，不是图报复；合乎情理，就是行使自由裁量权时，要合乎人们的正常思维，是出于一个正常人的通常考虑而做出的行为。要合乎符合社会客观规律，如责令当事人撤除侵权商品上的商标标识，应视数量的多少而定，不能要求几分钟内完成。
2.自由裁量权的行使，要仅为正当目的
仅为正当目的，是针对非正当目的而言的。非正当目的，是指出于私利等非正常的考虑。“私利”是一个广义的概念，可分为“直接私利”和“间接私利”两种。“直接私利”是指，自由裁量权的行使，直接能给行为人带来经济上或政治上的好处；“间接私利”是指，自由裁量权的行使，虽然不能直接给行为人带来好处，但是却能给行为人带来未来的、可期待的经济利益或政治利益。如当事人违法事实轻微，却被处以最高额的处罚，显属对自由裁量权的滥用。
3.自由裁量权的行使，要合乎法的目的
任何法律、法规的制定，都有它的价值取向，那就是法所追求的目的。自由裁量权的行使如果偏离乃至离法的目的，必然导致行政不合理，自由裁量权也就成了个人私利、图报复的工具了。如为罚款而罚款，为完成罚款任务而执法，既属次种情形。
有了行使自由裁量权应当遵循的原则和标准，并不等于人们都能遵循原则办事，也不等于自由裁量权不会被滥用。对于自由裁量权还需要从道德和法制两方面加以控制。江泽民同志在全国宣传部长会议的讲话中指出：“我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制道德建设，依法制国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。对于一个国家治理来说，法制与道德，从来都是相辅相成、相互促进。二者缺一不可，也不可偏废。法制属于政治建设、属于政治文明，德治属于思想建设、属于精神文明。二者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的。我们应当始终注意把法治建设与道德建设结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来”。这段讲话，精辟而深刻地说明了道德与法治在治理国家中的重要作用。为我们控制自由裁量权提供了理论指导，指明了正确方向。
三、行政处罚自由裁量权的控制方法
（1）在立法层面，要处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”，尤其是对涉及到公民合法权益的条款，更应如此。“徒法不足以自行”。配套的法律文件，构成一个有不同层级组成的法律体系（法律、法规、规章、规范性文件）。层级低的规范性文件，可随着形势的发展废、改、立，以适应不断变化，从而也可以克服法律因稳定性较强所具有的局限性。如果不便于做出硬性规定，至少应有一个参照标准，作为指导性的意见。如最常见的“情节轻微”、“情节恶劣”，由于没有一个参照标准，在实际执法办案中，“自由裁量权”已演变为“任意裁量”，造成混乱，就不足为奇了。
（2）要强调行政机关说明作出具行政行为的理由。在行政诉讼中，对滥用职权的证明，原告负有举证责任，但由于这种举证比较困难，借鉴国外的 作法，应当强调行政机关说明作出具体行政行为的理由，以便确定其行政目的是否符合法律、法规授予这种权利的目的。对说不出理由、理由阐述不充分或者不符合立法本意的，应认定为滥用职权。
（3）加强行政执法队伍建设，提高执法水平。行政执法人员素质不高是个较普遍的问题这与我国正在进行的现代化建设很不适合，有些行政执法人员有“占据一方，唯我独尊”的思想。为此，一方面要加紧通过各种渠道培训行政执法饿、人员，另一方面对那些不再适宜从事行政执法活动的人要坚决调出，使得行政执法队伍廉正而富有效率。
（4）实行定量分析，定性与定量想结合。《行政处罚法》第四条规定了行政處罚应考虑的基本因素“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，执法部门可根据以上基本因素，各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可供操作，也便于实现行政处罚的统一。可设想建立这样一个公式，犹如单位对每位职工进行的工资核算，工龄、级别、职务、任职年限等各种情况按不同的标准、档次逐一对应，其总和即是该同志的应得工资。以“无照经营”为例，其应考虑的法定因素为“无照经营的事实、性质、情节、后果”（何人、何事、何地、何时、何因、何情、何果）。以“情节”为例，可分为“轻微、一般、比较恶劣、恶劣”四档。再对这四档予以明晰，确定其具体内容。以“轻微”为例，时间短（15天以内）、规模小（资产500元以内）、违法获利少（100元以内）、未出售假冒伪劣产品、消费者无投诉、第一次违法或不知道违法、有立功表现、主动消除或减轻违法行为危害后果等。其余，以此类推。
参考文献：
[1]李珺.规范行政处罚自由裁量权的价值及实施途径[J].法制与经济旬刊，2011（4）：67-68.
