政府预算改革：我国构建公共财政框架的关键

政府预算改革：我国构建公共财政框架的关键（共4篇）

政府预算改革：我国构建公共财政框架的关键 篇1

我国财政改革的目标就是构建与社会主义市场经济相适应的“公共财政”西方国家几百年的公共财政实践已经表明现代政府预算制度对于“公共财政”有着重要的意义所以我国“公共财政”框架的构建也应从改革现行的政府预算制度人手当前进行的以部门预算改革为切入点、多项改革措施配套推行的预算管理改革就是我国构建“公共财政”框架的一个关键环节

一、现代政府预算制度的实质及其与公共财政的关系

首先我们考察一下现代政府预算制度的演进过程因为其产生、发展和完善在相当大程度上折射出了现代政府预算制度的实质现代政府预算制度起源于英国在英国向资本主义社会转化的过程中封建君主在课税上的随心所欲和财政支出上 的挥霍浪费严重损害了新兴资产阶级的利益并从根本上对市场和资本的扩张构成了致命的威胁这使得新兴资产阶级和封建贵族之间不可避免地要展开一场财政权的争夺政府预算制度就是这一斗争的产物早在十四世纪英国的新兴资产阶级就开始了与国王的斗争到1640年资产阶级革命完成时英国的财政权基本上就已处于国会的控制之下国会掌握政府的财政收支后进而又寻求控制王室的支出1787年总基金法案通过后英国开始把全部的财政收支统一在一个文件中从此有了正式的预算报告预算制度的发展向前迈进了一步自1802年起英国开始公布详细的政府收支报告1822年财政大臣将该报告提请国会审议从而确立了按编制和批准政府预算的制度此后国会还取得了对预算执行进行审核的权力经过几百年的时间英国的政府预算制度方臻完备从政府预算制度在英国的产生和发展过程中我们可以清楚地认识到从根本上看政府预算制度就是市场对政府活动进行约束和限制的基本途径

“公共财政”之所以是与市场经济相适应的财政类型不仅在于它赖以存在的制度基础是市场经济体制以及它所具有的与市场经济体制的融合性而且更在于它是受市场约束和规范的财政“公共财政”是从公共性及其与私人性之间的关系

角度把握的财政类型它与其它财政类型的根本区别在于公共财政下的政府行为是受市场决定和约束的；而政府预算制度的产生为市场对政府经济行为进行约束提供了一个基本手段实际上可以说现代政府预算制度就是公共财政存在的具体表现形式和载体它只在公共财政条件下才存在而且也只有建立起了现代政府预算制度才有可能建立真正的公共财政

政府预算制度的形成最终在代议机关与政府间建立起了一种财政分权格局使得市场可以对政府及其活动进行规范和约束从而成为真正的“公共财政”(1)政府只能根据代议机关通过的税收法令征税使得政府的收入活动不能超越市场的根本约束与限制；(2)政府必须按照经代议机关批准的预算安排支出代议机关以法律的形式确立政府的支出预算实际上就是市场通过代议机关并借助法律手段直接而具体地规定和约束着政府的行为；(3)政府在预算执行过程中如要调整业经批准的政府预算则需经过代议机关同意才可以变更；(4)政府预算执行过程中代议机关可对预算执行情况进行检查和监督；(5)代议机关还可对政府决算进行审议可见政府预算制度的确立使得市场通过代议机关掌握了政府及其财政行为的根本决定权和监督权进而将政府财政的根本权限转移到了社会大

众手中这就是现代政府预算制度的根本点之所在

二、“公共财政”对政府预算制度的基本要求

政府预算作为公共财政运行的载体以及市场规范和制约政府财政行为的基本途径为了使政府活动不偏离“公共”的轨道、确保其符合市场的根本利益公共财政下的政府预算制度至少应具备以下性质

1、统一性“公共财政”背景下政府预算制度首先必须具有“统一性”的特征即政府所有的收支必须全部纳入政府预算统一进行管理政府预算制度的统一性实际上反映着市场通过政府预算对整个政府活动进行全面监督和控制的要求无论是发达国家还是发展中国家只要建立了公共财政体制都将绝大部分的政府收支纳人政府预算进行统一的管理基本上做到了预算管理的“统一性”由于诸多方面的原因政府的预算外

收支可能确有存在的合理性和必要性但预算外收支的存在并未从根本上否定政府预算制度的统一性因为各国的预算外收支基本上都被限制在很小的范围内加拿大、英国等发达国家的预算外支出占全部政府支出的比重都在20％以下而且这些预算外支出还是专门的社会保障支出委内瑞拉、墨西哥和智利等发展中国家的情况大致相同其实将社会保障支出臵于政府预算管理之外在很大程度上只是一个管理问题从某种意义上说这些国家的政府预算已经具有了完全的“统一性”

2、公开性预算管理的整个流程即从预算草案的编制、审议到预算的执行以及执行中的调整都应保持一定的透明度而且政府预算也应当成为公开的文件而不应只为少数人所了解和掌握除少数涉及国家机密外其它都应向社会公布

3、法律性政府预算是通过相应的法律程序确立的一经批准就成为国家法律具有法律的权威性任何违反政府预算的行为都是违法的都应受到法律的制裁即使是政府要对预算法案进行调整也必须经过相应的程序才行

我国现存的政府预算制度在相当大程度上继承了计划经济时期预算制度的衣钵大体上只保留了“政府收支计划”的外壳而无现代政府预算制度作为市场对政府进行约束和控制的基本手段所应具有的基本内核尽管这一制度在过去的二十余年里经过不断的变革但它仍带有较强的计划经济色彩毫无疑问应当按照“公共财政”对政府预算制度的基本要求来改革我国的政府预算体制

三、我国政府预算制度的改革与公共财政框架的构建

我国政府的收支不仅有预算内、外之分而且还有制度内、外之分近些年来我国的预算外收入的规模一直保持在预算内收入的50％以上而制度外收入规模大体上也与预算外收入相当这种收入格局必然导致于之相适应的支出格局这一状况意味着我国有一半以上的政府收支游离于政府预算控制之外我

国政府收支管理的现状反映了我国的财政还不是真正的“公共财政”我国的政府预算制度离现代意义上的政府预算制度还有很大一段距离没有统一的政府预算就没有真正的公共财政将预算外和制度外收支都纳入预算统一进行管理是符合政府预算制度统一性的基本要求的一项举措可以说这是我国构建“公共财政”框架的基本前提综合预算改革就是通过将制度外、预算外收支逐步归并到政府预算中去以实现我国政府预算“统一性”的一项措施它不仅仅是一个简单的管理问题其根本要害在于规范政府部门的行为我们应充分认识到综合预算改革的必要性和紧迫性突破政府部门本位利益的障碍将其彻底深入下去

我国的预算采用的是历年制而我国人民代表大会却在每年的3月前后召开这两者之间的间隔使得我国的财政在这一时期是在无预算的状况下运行的；而且政府预算经人民代表大会通过后实际下达到各预算单位往往都是半年以后可见每一个预算里我国的财政都有相当长一段时期是在无预算的状况下运行的成熟的市场经济条件下公共财政应时时刻刻都处于政府预算的约束下没有预算是不能进行相应的财政收支活动的美国联邦政府就曾有多次因为国会没有批准联

邦预算而部分关门尽管这种情况的发生在很大程度上源于资产阶级内部的矛盾与争权夺利但其中所体现出的政府预算对政府活动的决定与约束以及对政府对预算的遵守与尊重却是值得我们学习和借鉴的对我国财政运行的无预算约束的问题必须及早解决因为它关系到是否能够建立真正的“公共财政”对于预算与人代会会期不一致的问题我们可以通过修改预算的起止时间或设立临时预算来解决(变动人代会的会期似乎不太可能)；而因预算下达晚所导致的财政运行中实际无预算的问题则可通过改革预算编制与管理的程序来克服当前的部门预算改革实际上已经开始着手解决这一问题这些措施的最终目的都是为了把政府的所有行为纳入政府预算进而臵于市场的监督和控制之下当然设立临时预算、修改预算的起止时间和改革预算编制与管理的程度等措施在很大程度上只是对预算管理的形式进行的改革而已但重要的是通过形式上的改革树立起“无政府预算授权就不能进行财政收支”的观念

过去我国各级政府提交给人代会审议的预算草案基本上都只列出了财政收入和支出的几个大项的数字和说明向社会公布的政府预、决算报告则更为简略这些使得我国的人代代

表和广大人民群众根本无法对具体的财政收支计划及其执行情况以及这些财政收支背后的政府行为进行深入的审议、监督甚至是否决这种状况的实质就是我国的市场还无法通过对预算进行的审议和批准进而在根本上对政府的行为进行约束和监督因此必需保证政府预算全过程中有足够的公开性和透明性这是把政府活动臵于市场约束和监督之下的基础代议机关对政府预算草案逐条逐款的审议和批准过程的背后就是市场对政府各项具体施政活动的审议与批准而我国各级人代会对政府预算的审议和批准一般在一、两周内就完成了这样的预算审议是难以起到对政府行为进行约束的作用的因此也必须对现行政府预算的审议程序作一些调整如提前和延长预算的审议期限、成立一个主要由专家和学者参与的专门委员会对政府预算草案进行预审等不仅如此政府还应加强对预算全过程的自我监督政府预算要接受国家审计机关的审计必要时亦可将民间执业人员引人到对政府预算的审计中去

市场对政府活动的约束与控制并不是凭空实现的而必须通过特定的政治程序才能完成这一政治程序就是代议民主代议民主政治下只有在作为权力机关的代议机关与其执行机关的政府间建立起相互约束、相互制衡的机制现代政府预算制

度才有可能有效运转起来可见政府预算制度的发展与代议政治制度是息息相关的在某种程度上甚至可以说代议政治制度的发展决定了政府预算制度的完善程度所以我国的政府预算制度的改革并不是可以孤立的进行并取得成功的它需要政治制度的同步或者是超前一些的改革然而我国的政治体制改革的步伐却滞后于经济体制改革如果政治与经济体制改革的这种不均衡性得不到及时有效的解决那么它将极大地制约当前的政府预算改革和“公共财政”框架的构建

市场经济是法治化的经济法治是市场经济的制度基础法治的作用不仅在于约束微观经济主体的行为更在于对政府行为的约束因为如果政府的行为不受法律的约束那么自由的经济交易和独立的企业制度就没有保障从而导致市场经济的基础就不存在了这在根本上决定了政府预算制度也必须具有法治性的特征然而我国政府预算的法治化程度却相当低政府的财政活动不按预算办事的情况时有发生毫无疑问应当按法治化的要求来改革我国的政府预算但政府预算的法治化也不是孤立的它有赖于整个社会的法治化长期以来我国现实生活中的有法不依使得广大民众缺乏对法律的认同感形成了有法无法一个样的法律虚无主义观念而政府部门执法不严、违法不

究的司法行为更是使得公众对法律崇高信念的失落法律信仰危机已成为我国法治化的最大障碍要加快法治化的进程首要的就是恢复广大国民对法律的信仰和崇尚当然这是一个长期的过程在现阶段强化政府行为的法治性、增强公职人员的守法、护法和依法办事的法律观念对于整个社会的法治化进程尤为重要这不仅是维护法律尊严的要求同时也是为政府预算改革和公共财政框架的构建创造一个良好的外部环境的前提

目前我国财政改革的重心已转移到政府预算制度上来了当前的预算管理改革就制度设计来说是基本符合构建公共财政框架的要求的但政府预算制度的每一步改革都涉及方方面面的利益尤其是政府部门自身的利益因此在改革中可能遇到较大的阻力克服这些利益障碍把预算管理改革深入下去唯有这样我国的公共财政框架才有可能建成

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一、我国预算会计的现状和存在问题分析

(一) 预算会计的现状分析

在我国, 预算会计的从业人员已经超过了130万人, 占到了目前整个会计从业人员的1/3。同时, 预算会计人员自身的素质也在不断的提升, 改革开放之后, 我国的各级财政部门和中央的主管部门也都采取了一定的措施来加强预算会计从业人员的素质, 比如开设了会计专业的培训班, 一些大学也开设了预算会计相关的专业和课程, 在预算会计领域一些拥有中高级职称的专业会计人员不断涌现, 这在很大程度上提升了预算会计的质量。

另外, 在预算会计领域, 会计监督和核算的基础工作质量也得到了一定的提升。目前预算会计人员之间、地区以及部门之间也经常性的开展一些联审和经验交流, 这使得核算的质量以及报表的数据更加及时和准确, 同时预算会计的监督作用相比之前, 也有了加强。

(二) 目前预算会计存在的主要问题

面对目前改革开放中所出现的新情况, 一些原有的会计制度也面临着一定的问题, 需要进行认真的审视。

首先, 现行的预算会计范围比较窄, 很难科学的反映出非营利性组织的资金运动状况。目前的预算会计制度中, 总预算会计中缺少对于固定资产的反映, 这就意味着用来购置政府固定资产方面的财政资金, 一旦支出, 就消失在了公众的视野之中, 这显然不利于财政资金的科学有效使用, 也不利于财政的监督和科学管理。

其次, 收付实现制的预算会计基础有着一定的局限性, 无法科学准确的反映出政府的负债情况。众所周知, 收付实现制主要是以现金的实际支出作为确认当期收入和支出依据的, 在这种记账的基础下, 财政支出不仅仅包含了以现金为实际支出的部分, 还包含了当期虽已发生, 但是还没有通过现金来支付的一些债务情况。因此在收付实现制下政府的一些债务很有可能被隐藏, 政府的一些基本的财务情况不能得到很好的反映, 因此很有可能产生一些不良的结果。如政府可支配的资源很有可能被扩大, 对于宏观经济的运行会产生一定的错误影响, 同时还会在政府绩效的评价中产生一定的偏差。

再次, 会计报告中信息缺失, 缺少相应的透明度。虽然在改革开放之后, 我国的预算会计得到了一定的发展, 但是从目前的情况来看, 预算会计的发展仍旧不能满足预算会计信息使用者的要求。我国目前还没有实行财务报告制度, 预算会计的信息主要是通过政府的预算和决算来间接的传达给公众和立法机关的, 在这种情况下政府的债权和债务情况就很难得到真实而全面的反映。另外在报表编制的过程中, 预算内外资金核算方法不统一, 也会在很大程度上影响到报表的真实性和可靠性。

二、公共财政框架下预算会计的改革思路探讨

(一) 建立和支出预算管理相互适应的公共财政的管理框架

随着社会的进步和发展, 公共财政的框架逐步完善, 这使得公共支出预算的范围将会以社会共同发展的需要作为界定。在实践中, 一些单位不符合这显示标准, 则不应该纳入到公共支出的预算范围之内, 也不应该继续由财政对其进行经费的供给, 对于这些单位来讲, 应该逐步的退出公共预算的范畴, 进入到市场, 通过企业会计的方法来进行核算。对于目前不断增加的事业单位和其他的非盈利组织, 则应该明确的纳入到预算会计的体系之中, 这不仅仅有利于对各个组织规范化的进行管理, 同时也有助于创造更加公平的环境, 提升会计信息的质量。与此同时, 事业单位会计制度也应当开展必要的改革, 将基建资金纳入到会计单位来开展核算。

(二) 不断发展和完善我国的政府会计体系

实践过程中, 政府的会计准则理论结构重要是指在一定的会计环境中, 基于会计假设、会计目标和会计原则所构筑的会计体系。随着社会的发展, 构筑完善的会计体系已经成为了社会各方的共同要求, 这同时也是日后我国政府会计改革的重要内容。因此在公共财政框架下开展预算会计改革, 应当强化政府的会计准则研究, 尽快的制定出一套科学完善, 有先后顺序, 并且概念统一的政府会计准则。值得注意的是, 在政府会计体系构建的过程中, 应该结合我国的具体国情, 依据国家发展的现实情况开展具体的体系制定工作。

(三) 完善政府财务报告和相应的审计制度

目前, 我国各级政府很少编制全面和完整的政府财务报告, 这显然不利于新形式下政府工作的顺利开展。虽然目前每年都在召开政协和人大的会议, 政府也做了相应的工作报告和预算执行情况的报告。但是这些报告除了预算执行报告会在一定程度上反映出年度预算的收支情况之外, 并没有完整的、详细的全年政府财务报告。所以在发展的过程中必须要建立一套完善的政府财务报告制度, 这有利于增强政府工作的透明度和公开度, 加强群众对于政府监督的作用, 为构建廉洁、高效的政府打下良好的基础。

另外, 还应该完善对于政府工作报告的审计工作, 审计工作的参与有利于提升公共财政资金的使用效率, 督促政府官员更加高效、廉洁的开展工作, 最大限度的防止和杜绝政府官员的玩忽职守和贪污腐化现象。政府财务报告审计体系的完善不仅仅有利于社会公众对政府的信任, 同时也能够使得政府各项工作的开展更加科学有效, 因此审计报告毕竟要成为政府财务报告中不可缺少的重要构成部分。

(四) 政府会计中应当实行权责发生制的会计记账方法

和收付实现制不同, 权责发生制对于政府收支的确认, 是在经济活动发生的时候, 而不是在现金实际收付的时候。因此通过权责发生制来开展计量, 其核算的对象是政府的所有资产, 而不仅仅是现金, 这主要包含了现金的流量和其他的所有信息。因此全面、深入的以权责发生制为预算会计的处理方法, 政府部门的工作人员和部门领导也会对于自身的工作有更加深刻的认识, 同时也使得预算会计制度更加科学、准确。权责发生制的应用能够给政府部门带来一种新的管理文化的改变, 使得管理者在工作的过程中更加注重政府部门机构的工作效率和工作效果, 促进政府自身工作职能的转变。

参考文献

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[2]张晋武.公共财政宗旨性特征的质疑与重新解释[J].经济学家, 2012, (3) .

[3]袁超.论公共财政管理中的预算执行控制和监督[J].现代经济信息, 2012, (1) .

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关键词：公共财政；政府预算；政府会计；受托责任

20世纪90年代以来，在结合我国国情以及提取国外的成功经验，经过不断探索财政体制改革，使“公共财政”模式代替了“大财政”模式。西方财政体制的建立完善过程中是以政府预算制度为支撑，逐步建立起公共财政模式，我国公共财政体制的构建也要以完善的政府预算制度为基础，但由于公共财政并不是孤立存在的，所以单靠完善的政府预算制度来建立完善的公共财政体系并实现其目标是不够的。

政府预算作为公共财政的支撑，其编制的合理性、科学性以及公开性对实现公共财政目标都有影响。假如把政府看作一个会计主体，那么政府预算所搭配和策划的公共资源就是政府会计的核算对象。但目前公共财政、政府预算与政府会计这三者的发展阶段不同，人们越来越高呼政府预算的公开性和透明性，对提高其编制的科学性也拭目以待，而现在政府会计体系尚未明确和完善，因此，要真正实现公共财政目标，把以上述三者的“共同的基础”为基础进行有机的统一、协调和融合是很有必要的。

一、理论综述

第一，公共财政有关理论。公共财政是一种政府财政收支活动模式，以此来满足社会公共需要，从本质上看，它是一种以国家为主轴的分配关系——“取之于民，用之于民”。公共财政的投资领域只要是公共产品，其财政职能范围是以满足社会公共需要为口径来界定的，政府的财政收支体系也因此被构建起来。

第二，政府预算与政府会计有关理论。政府预算是一种以财政收支形式存在的未来一定时期内所需资源和可用资源的财政计划，具有法律效力，能够帮忙政府有效实施公共管理、增进公共利益。它既是一种政府的年度财政收支计划，也是一种社会各方面监督公共资金的有效途径。

第三，公共受托责任有关理论。在社会经济生活中广泛存在着受托责任，公共受托责任则是受过责任在公共部门中的受托责任，它是受托责任的影子，它对政府等有关公共部门的职责行为规范起着先决条件作用。较之企业的受托责任，公共部门的受托责任比较复杂，另外由于公共部门所经营资产的特性，所以要提高公共治理水平的前提條件是在公共治理中强调公共受托责任。

二、政府预算及其公开对于公共财政的作用

第一，政府预算本身对于公共财政的作用。不论在发展中国家还是发达国家，政府预算在公共财政中都起着重要依托作用，而且它对国民收入再分配和资源规划也起着重要作用，各部门及公民的利益跟它的分配去向和分配原则息息相关。

公共财政主要是处理公共问题，并具备资源配置的职能，通过各种方法（如合理分配财政支出、政府提供服务或者公共物品和正确指导社会资金的流动方向等）来弥补市场缺陷。在其框架下的政府预算对各项公共投入的规模及去向的方案的明确性、合理性和公共性直接影响着公共财政的效率及效果。

第二，政府预算公开对于公共财政的作用。由于社会不断完善公共财政体制，继续加强明主政治以及政府预算对公共资金的分配起着重要作用，如今越来越多的目光在关注政府预算，对政府预算的公开性要求越来越强烈。政府预算公开的法律依据《政府信息公开条例》从2008年5月1日开始正式实施，政府预算的公开具有重要的意义，即体现了公民的知情权、让公共资金的流动方向更具有透明性和公开性，另外还使社会各界人士更加通畅的监督政府行为。

目前中央在预算公开上取得了一定的进步，即有关部委的部门预算面向社会公开，但是其公开只是低层次的结果的公开而已。而西方国家和香港对预算的公开是全过程：经过长时间的沟通协调，从制定过程到结果都向社会公布，这样才能实现对预算的高层次监督，更能够实现预算编制及执行的科学性和合理性，使政府公共服务更具有透明性以及加强政府公共服务的责任意识，公共财政所追求的目标也会在此基础上得到真正的实现。

三、政府会计作用的有效发挥对于公共财政的作用

政府预算所配置的公共资源就是政府会计的核算对象，政府会计核算对象是政府预算所配置的公共资源。因为公共资金在具体投向和规模上受公共财政框架下的政府预算所规范，所以在以政府预算为依据的基础上，政府会计在使用流程中对公共资金进行全方面的核算和管理。因此在公共财政框架下的政府会计不管在职能发挥上还是在目标的制定上都与公共财政目标紧密联系。

四、在公共财政框架下的政府预算与政府会计的统一与融合

由于民主制度和市场经济强烈需要受托责任，从而兴起了能够考核受托责任的履行情况的政府会计。对政府收支的分配和规划就是政府预算，其分配原则及去向直接关系着社会各部门及公民利益，政府预算既是政府的年度财政收支计划，也是立法机关和社会成员监督财政收支活动的重要途径。政府预算所配置的公共资源是政府会计的核算对象，同时公共财政的重要依托和支撑是政府预算。因此所担负的公共受托责任就是公共财政、政府预算及政府会计他们共同的基础。

在政府预算配置下，属于公共财政框架内的公共资源就是政府会计的对象。因此，在公共受托责任的共同基础上，就必然要求公开政府预算，由于公共财政所分配的公共资源的公共属性，受托责任的履行情况也必然要求得到公开、明确具体的报告。

参考文献：

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2、路军伟.基于公共受托责任的双轨制政府会计体系研究[D].厦门大学,2007.

3、魏璐,高宏贵.论预算公开原则——以政府治道变革为视角[J].江海学刊,2010(2).

4、杨子云,吴君亮.团队:预算公开第三推力[J].中国改革,2009(4).

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在我国，财政职能问题一直是个基本理论问题，它是财政本质问题直接引出，直接服务于和影响着财政本质问题的论证，又有着自己特殊的分析领域，对财政实践产生不可替代的影响。

公共财政职能是国家职能的重要组成部分。从理论上讲，在市场经济条件下，政府职能范围应主要限于“市场失灵”领域，在市场不能做到，或者做得不尽如人意的地方，政府这只“看得见”的手就可利用其拥有的财政等经济杠杆发挥积极作用，对市场进行干预。“市场失灵”主要表现在：资源配置领域的市场失灵；经济稳定领域的市场失灵；收入分配领域的市场失灵。

一、对我国公共财政职能的认识

在社会主义市场经济体制下，公共财政具有资源配置职能、收入分配职能、稳定经济职能及国有资本金管理职能。

1、资源配置职能。简单地说，财政的配置职能是指政府为满足社会需要而提供特定的物品和服务，并为这些支出融资而征税。在经济体系中，市场提供的商品和服务数量有时是过度的，有时又是不足的，整个社会的资源配置缺乏效率。财政的资源配置职能表现在宏观和微观两个方面。宏观层次上的财政职能是指改变公共部门与私人部门之间的资源配置状态；微观层次上的财政配置职能是指对市场提供过度的商品和服务数量进行调整，而对市场提供不足的产品和服务进行补充，以实现社会资源的有效配置。

2、收入分配功能。财政的收入分配职能或说财政的再分配职能是指政府对市场活动产生的收入分配进行调整，通过收入转移或减税增加某些人的收入，所以，一般来说，财政收入 分配职能的目的是实现规模收入分。分配的公平，实现国内各收入阶层之间个人收入的适当分配状态。

3、稳定经济职能。财政的稳定职能是指政府在失业和经济萧条时期实行赤字财政，在充分就业和通货膨胀压力很大时期实行盈余财政，熨平经济波动。具体来说，财政的经济稳定职能包括两方面：一是使社会不存在非自愿失业现象；二是使社会不发生物价的持续上涨现象，当然，价格稳定是指平衡价格水平的基本稳定。并不意味个别日用品的价格不随各自的供求变动而自由波动；充分就业也不表示每个人在任何时候都就业，而是指只要在愿意接受现行工资率的情况下可以很快找到工作，就可以说是充分就业。

4、财政的国有资本金管理职能。财政的国有资本金管理职能，是由于我国实行社会主义市场经济体制和公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度决定的，如果说前述资源配置、收入分配，稳定经济是公共财政有的三大职能，那么国有资本金管理则是我国社会主义公共财政特有的职能。其目的是实现现有资本金保值增值。

二、我国公共财政职能的实现

1、把保证公共支出需要作为财政的首要任务。这是实现社会主义市场经济的基本要求。在财力有限和需求不断增长的情况下，应参照国际经验和我国实际，合理确定公共支出范围，并实施坚决而有效的管理，国家财政要逐步退出一般竞争性领域，逐步减少对企业经营性发展项目、应用性研究项目以及可以利用社会资金发展的事业投资，加大对科技、教育、卫生、公共安全、社会保障、基础建设等公共需要的保障力度。

2、主要通过国家预算、税收、国债等手段调节宏观经济、促进地区经济协调发展。加强和改善中央财政的作用，为经济 的可持续发展创造条件。建立中央财政对地方财政的转移支付制度，改善国家的分配结构和地区经济发展结构。

3、矫正市场配置资源的偏差，体现产业政策，推动资源优化配置，适度而有效地运用财政力量，弥补市场缺陷，尽可能合理配置资源。

4、依法促进公共分配。以通过财政立法，贯彻公平分配，依法理财原则以促进收入分配公平合理，社会保障能力增强，市场竞争平等有序。

5、财政职能的管理方式要从非规范向规范转变。从预算的编制、审议、批准到执行中必要的调整，都应建立严格的程序，对各个环节都要规定明确的责任，并且必须运用特定的合理方法，财政部门应将主要精力转到依程序办事和研究把握政策规则的大事上来，并加强对财政形势和财政经济政策执行情况的跟踪分析，充分发挥国家财政宏观调控职能。

6、政府对公共产品的供给要由直接生产力为主转为组织协调为主，公共产品政府供给并不必然要求政府安排生产，在市场经济条件下，公共产品向生产可以并应尽量地采取民营形式财政通过政府采购的科学化、合理化，可以更有效地协调非生产部门的产出与公共部门的投入之间的衔接。以实现公共产品与服务供给结构的优化。

7、明确财政与银行职能分工，保证财政职能到位。财政和银行在社会再生产中具有

不同的地位和作用。必须明确分工，合理调整二者在宏观经济运行与调整中的关系。

三、发挥公共财政职能构建和谐社会

所谓和谐社会，是指不同社会阶层集团和群体之间 不同社会组织或团体之间 个人之间及个人与社会之间相互尊重 彼此 信任 互助合作 和睦协调的社会状态 所谓公共财政，就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出，保障国家安全和社会秩

序，为社会提供公共服务 也就是，按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共产品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。

目前，我国达到社会和谐还面临一些挑战：一是经济增长的质量不高，自主创新能力不强，高速的增长与就业不足并存，几乎成了中国经济的特有现象；二是收入分配呈逐步扩大的态势，城乡差距近十几年明显拉大，全社会收入分配拉开的幅度和速度过快，相当部分人未能真正共同分享改革和经济发展的成果，形成了严重的社会问题 如，收入差距与贫富悬殊导致阶层分化对立，群体事件增加，积累着社会不稳定因素，破坏社会的和谐与公正；三是地区差距仍旧较大；四是资源环境约束日益突出 经济成果与资源投入不相称，环境资源问题不仅制约着我国经济增长的速度，而且也影响着社会财富增长的质量为了避免可能出现的经济社会问题，化解各类矛盾和问题，必须建立公共财政机制，发挥公共财政的职能 发挥公共财政职能，积极构建和谐社会应从以下几个方面实施：

1.构建支持 三农 的长效机制，促进城乡协调发展 构建和谐社会的重点和难点在农村，而完善公共财政职能，必须把支持经济快速发展作为公共财政的第一要务，促进国民经济持续快速协调健康发展 为此应坚持 工业反哺农业 城市反哺农村 和 多予 少取 放活 的方针，切实加大对 三农 的投入力度，让农村居民，分享改革发展成果 沐浴公共财政阳光，实现农村经济的快速发展财政新增用于教育 卫生等方面的投入，应主要用于农村，逐步提高财政对农村的公共服务能力大力支持 农村基础设施建设、科技推广、农业产业化、农业综合开发和农村经济专业合作组织发展，逐步扩大公共财政覆盖农村的范围继续实施粮食直补 水稻良种补贴和农机具购置补贴政策，确保农民增收和粮食生产安全。重点推进农村税费、粮食流通体制、农村金融体制和土地征收制度等改革，大力支持乡镇机构、农村义务教育体制 乡镇财政体制等配套改革步伐，进一步提高农村的改革效益；五是整合财政支农资金，提高财政支农整体效益。

2.完善社会保障体系，构建社会安全网 社会保障是一国政府为全体国民因各种原因而失去收入来源 生活贫困时，向他们提供的生活保障。对城乡居民进行强制性的社会保障也是公共财政的基本职能之一，社会保障体系是和谐社会的重要支柱，是经济运行的稳定器，更是弱势群体的安全网，它主要包括社会保险、社会救助和社会福利。目前，我国一部分人享受过度保障，一部分人则几乎没有任何保障 这种做法严重地违背了社会主义公平原则。我国是一个发展中国家，不可能给国民提供高水准的社会保障，我们的目标应该是逐步建立一种水平不高但覆盖面广的社会保障体系 在构建和谐社会进程中，应坚持以人为本，加快完善社会保障制度进一步加大社会保障投入力度，提高社会保障支出占财政支出的比重在广大农村完善最低社会保障、新型合作医疗、大病救助等社会保障制度，避免贫困人口的生存危机运用公共财政手段，积极帮助下岗职工、离退休职工以及病残职工解决基本生活困难，从政策上落实政府、企业和个人在社会保障方面的经济责任，努力构筑全方位的社会保障安全网。

3.实施积极的就业政策，促进社会成员充分就业 就业是民生之本，实现社会和谐，首先要保障人民群众安居乐业我国 是世界第一人口大国，劳动力资源充足，应把就业优先作为一项基本国策 财政部门要把实施积极的就业政策作为一种重要的制度安排，从体制和机制上促进社会成员的充分就业采取补贴 税收 担保投融资等财政政策，努力调整产业结构，大力支持劳动密集型产业 就业弹性大的服务业以及就业潜力大的中小企业和民营经济发展，提高就业增长弹性支持设立 再就业基金，对吸纳再就业的公益性岗位实行工资补贴，对安置

下岗失业人员的企业实行培训补贴支持人力资本投资与劳动力市场建设，向所有城乡失业者提供免费职业培训和就业服务加快构建统一的城乡劳动力市场和服务网络，逐步实现城乡统筹就业。

4.强化职业技能培训，努力提高城乡劳动者的就业能力 支持劳动用工制度改革，鼓励自谋职业 灵活就业和自主创业四 加快义务教育发展步伐，实现教育机会均等 教育不公是最大的不公 应充分发挥财政职能，促进教育公平继续加大 两免一补 助学贷款贫困大学生救助等工作力度，保证每一个困难家庭的城乡学生都能够上学读书改革义务教育投入体制，将目前以县为主的承担体制改变为由省以上政府承担，解决基层财政特别是贫困地区义务教育投入长期严重不足的问题进一步深化教育体制改革，清理整顿教育收费秩序，有效减轻非义务教育阶段学生的经济负担。

5.发展公共卫生事业，着力建设健康社会 公共医疗卫生关系国计民生和劳动者的素质，公共财政应发挥其提供公共

产品职能和重要作用，加快发展以农村为重点的城乡卫生事业积极调整财政支出结构，统筹城乡医疗卫生事业建设，加大对公共卫生 基本医疗 农村卫生等事业发展的投入加强公共卫生基础设施建设，完善应对突发公共卫生事件的长效机制，进一步提高疾病预防和控制能力，保护人民群众的生命健康加快城镇医疗卫生体制改革，支持建立与社会主义市场经济体制相适应的卫生医疗体系加大对农村医疗卫生机构基础设施建设的投入力度，建立完善农村贫困家庭医疗救助制度，突出解决农民看病难看病贵的问题积极实施农村合作医疗制度的改革，加强以传染病防控为重点的公共卫生体系建设，努力改善基层群众的基本医疗卫生服务

6.加大生态环境保护和建设力度