三旧改造问题

三旧改造问题（推荐7篇）

三旧改造问题 篇1

摘要：我国经济快速增长、城市化快速推进，与之相伴的是商品住宅供应紧张，房地产可供开发有效土地供不应求，和大量土地开发投入、土地低效利用。

城市中心区用地供需矛盾更是日趋紧张；与此同时许多旧区普遍存在布局混乱、容积率低、土地闲置、低效利用、市政和公共服务设施短缺、环境污染等弊病，严重阻碍了我国城市化和城市经济的进一步发展进程。因而积极推广“三旧”改造，挖掘土地利用潜力，使土地市场由增量土地向存量地土地转变，走内涵式发展道路，成为了目前实现我国城市土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求和必然选择。对此，房地产开发向“三旧要地”也将成为一种普遍的发展趋势。

关键词：三旧改造 六本木新城 三方共赢

一、前言

2008年，国家出台“三旧改造”的有关政策，并在珠江三角洲地区及广东省试行。“三旧改造”是指旧城镇、就村庄、旧厂房的改造。全面推进“三旧”改造，既是化解人多地少矛盾的迫切需要，同时也是改善城乡人居环境、加快发展方式转变、激发城乡生机与活力的客观要求，对于加快城镇发展具有深远的历史意义和重要的现实意义。

二、三旧改造的优势

1、“三旧”改造可以拉动投资，推动经济持续增长。

2、节省新增建设用地的有偿使用费。

3、按规定完善历史遗留用地手续，不需要落实耕地占补平衡。现在

很多用地要求占补平衡，“三旧”用地改造则不用占补平衡。

4、地方政府集体可以获得土地出让收入。按照20%作为内部和公共设施用地，另外80%按照招拍挂，协议以后一半进入出让。

5、实现多方共赢，调动各方参与改造的积极性。为促进使用存量土地，鼓励原用地者支持改造，新政策允许纳入“三旧”改造范围、没有合法手续的用地，采用协议方式，完善供地手续。

6、有利于统筹城乡发展，推进旧村庄的改造。

三、三旧改造的模式

（一）政府主导模式

政府负责拆迁赔偿，进行土地整理，并投入资金主导建设，属于完全政府主导的公益型改造模式，主要适用于旧城镇和旧厂房改造，具体策略如下：

1．政府主导新建型：（1）政府利用零散地块，投资建设基础设施、公共服务设施，满足地区设施承载力的需要；（2）根据城市规划的功能布局，政府对不适应城市发展要求的旧城或失去功能的厂房用地进行改造，并为因改造产生的失业工人提供免费培训，为原改造范围内的居民提供最低生活保障；（3）政府统征统购被纳入城市建成区的农村用地，为失地农民提供全面的社会保障。

2．政府主导更新型：（1）政府统一对旧城区、旧厂房进行翻新、修葺，通过租金和税费的优惠吸引商业、生产性服务业进驻；（2）允许升级改造的工业区适度发展配套的生产性服务业。

3．政府主导改建型：（1）政府主导拆迁补偿等工作，统筹基础设施、公共服务设施和建筑改造的建设与资金投入；（2）政府制定合理补偿标准，并保证拆迁户的安置保障；（3）政府为村民提供社会保障和再就业培训。

4．政府主导整治型：（1）编制专门的保护规划，使新建筑的形式、色彩、层数和尺度与历史建筑保持协调统一；（2）成立改造工作专项部门，监管保护范围内的房屋兴建和修缮；（3）疏解旧城区人口压力，提升居民生活品质。

（二）政府与市场合作模式

政府前期负责拆迁赔偿、土地整理等工作，后期进行政策指导和规范市场行为，引入社会资金进行市场化运作，该模式适用于旧城镇和旧厂房改造，具体策略如下：

1．政府与市场合作新建型：（1）“政府主导、公众参与、市场化运作”相结合，进行“阳光拆迁”；规范拆迁流程、操作方法，建立监督渠道，实现拆迁过程的“全透明”；（2）政府出资进行旧城镇和旧厂房改造，保障一定资金进行过渡安置。

2．政府与市场合作更新型：（1）采用BOT等模式，政府与开发商共同进行拆迁、土地整理与重新建设；（2）引入市场资金发展休闲、生态旅游业，促进产业结构高级化。

3．政府与市场合作改建型：（1）政府主动调整用地功能，引入社会资金参与土地前期整备，共同进行土地开发经营与管理；（2）合理制定开发强度，平衡改造收益，降低改造难度。

（三）集体主导模式

由村集体成立经济发展公司进行改造，政府负责协作或给予扶持政策，可采用集体主导的公益型改造或者集体成立公司的自主性改造两种方式，该模式适用于旧村居和旧厂房改造，具体策略如下： 1．集体主导新建型：（1）集体利用村闲置地作为周转启动地块，建设公寓式新村；（2）对迁出腾空的部分旧村实施拆迁，建设公寓式住宅，用于安置旧村内其它村民；（3）政府予以相关配套设施和政策的支持。

2．集体主导改建型：（1）在完善股权设置和股份分配的基础上，由村集体统一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法补偿面积部分）作价入股筹集改造资金；（2）村民参与整个开发，并按照商议的比例分红，保证村民长期收入。

3．集体主导整治型：（1）编制村庄整治规划和详细规划，指导建设；（2）集体提供资金进行改造整治；（3）提倡公众参与，尊重村民意愿。

（四）集体与市场合作模式

村民以土地入股形式与开发商共同改造旧村，享受利润分红。减少拆迁补偿和征地费用；或由村集体提供项目用地，由开发商垫资建设，建成后让开发商拥有数年的租赁经营权，年限到期后由村集体收回。该模式适用于旧村居改造和旧厂房改造，具体策略如下：

1．集体与市场合作新建型：（1）拆迁资金主要来源于市场，由村集体与开发商共同运作危旧房拆迁与安置工作；（2）村集体以土地入股的形式，与开发商对建成后物业赢利的分红；（3）改造后部分铺位无

偿租给开发商经营，将其他铺位的租金用于抵偿建设费用。2．集体与市场合作更新型：（1）引入市场投资获得启动资金，对村居进行改建、翻新，成为艺术家工作坊与休闲旅游基地；（2）利用集体经济的收益，开展村庄人居环境整治，实现村级经济良性循环发展。3．集体与市场合作改建型：（1）以集体土地产权置换开发商改造物业，获得补偿与利润分红；（2）不再另行补偿村民宅基地，只按照国家有关政策补偿村民住宅建设成本和拆迁安置过渡。

四、三旧改造的实施与组织程序

“三旧改造”是在符合土地利用总体规划、城乡规划的前提下对现有低效利用的建设用地进行“二次开发”，通过进行土地资源整合和统筹规划，提高土地资源利用效益，引导产业升级与集聚发展，充分拓展和适度预留城市发展空间，其操作过程基本可归纳为五个步骤(图1)。

其具体的组织管理模式则较为多样，可由政府纳入土地储备进行改造，也可在政府相关政策约束下由原土地使用权人自行改造，或者市场主体收购相邻多宗地块进行集中改造。但佛山市现有的“三旧改造”项目基本都是在“政府引导、市场主体”框架下进行的，即由政府通过制定相关政策引导市场主体参与，开发主体在符合土地规划和城市规划下灵活地选择改造方式，协调多方利益与共享价值增值的过

程。

五、三旧改造的运作机制

1、国有建设用地改造运作机制：“政府引导、社会参与，市场运作、三方共赢”

三旧改造主要是通过土地转让，引导市场主体对其进行二次开发，实现土地集约效益的提升和旧区物质更新。在其整理运作过程中政府通过优惠政策如税收减免、行政性收费减免、土地出让金返拨、专项基金支持等等扶持和鼓励市场主体(开发商)参与改造项目，其一方面减轻政府投入改造所需的巨额资金困难，有利于促进项目改造的全面推进；另一方面政府为市场主体(开发商)进入开辟的“绿色通道”，降低开发商的市场风险，增加了营利空间，增强了其参与开发的意愿与动力。而其整理结果将使政府通过公共基础设施建设和城市空间物质及其产业更新，实现规划发展意图；开发商则在政策扶持的有利条件下，通过经营收益回收成本并获取利润；居民则通过拆迁补偿收入或迁入新的社区，实现了住区环境的改善和收入的提高，从而 6

最终实现参与多方共享土地价值增值(图2)。如佛山祖庙东华里改造完全遵循这个机制，通过引入市场资本75亿元，由政府主导拆迁安置、开发商主导开发建新。佛山创意产业园创建则由开发商主导改造，引入新产业，实现了产业置换，也基本遵循这一机制。

2、集体建设用地改造运作机制：“腾换土地、自主改造”，“利益共享、联合开发”，“转为国有，市场运作”

集体建设用地改造运作机制较为复杂多样，其目前较为典型案例中主要分为集体建设直接更新、联合开发和转化国有土地后更新三种机制(图3)。除了都能获得政府相关政策扶持外，直接进行更新整理项目可以是通过村集体自主成立项目公司、投入资金改造，实现物业经济更新和壮大，利益由村集体分享的自主改造机制(图3上半部分)。如厦西村的改造整理方式：通过拆旧建新方式集中建设的农民公寓，拆旧建新腾出400多亩土地，将置换出来的土地建设广东夏西国际橡胶城，实现了村集体经济持续发展和壮大，提高了村民的收益和福利。也可以是由市场运作改造，开发商和村集村共同分享价值增值的市场主导改造机制(图3中间部分)。如凤池村“以地引资、以租抵建”BOT模式，市场的物业改造全部由开发商按设计标准垫资建设，建成后开发商拥有5年的租赁经营权。而转化为国有土地后更新改造的实为村集体以土地入股，市场出资的联合开发，所得利益按股分红的联合改造机制(图3下半部分机制)，如石头村通过引入市场资金，土地入股实施拆旧建新整体改造，村民不仅拆迁住房按照1比1得到了商品住宅补偿，人居环境也得到有效改善，还将分享项目经营的利

润，而开发商则节省了土地对于资金的占用，降低了投入和风险。

概括而言，集体建设用地改造运作机制可以分为“腾换土地，自主改造”和“利益共享，联合开发”、“转为国有，市场运作”三种方式。第一种方式需要村集体本身具有较强的经济实力，因而难以具备普遍的推广性。而第二种则避免了这一难题，具有较多的推广性，也是目前佛山市“三旧改造”中运作较多的一种方式。至于第三种方式转为国有土地后，市场运作，即类同于国有建设用地改造运作机制。

六、个案分析 六本木新城改造

六本木新城,原本是东京破旧的老城区,低矮的木制房屋鳞次栉比,街道狭窄得连消防车都无法通过, 而东京都政府及主要创建者森大厦株式会社经过17年时间、1000多轮与原业主的谈判,最终促成这一地区的再开发,使之成为旧城改造典范之作。开发完成后的六本木新城集办公、住宅、商业设施、文化设施、宾馆、豪华影院和广播中心等为一体,在这个区域里实现居住、工作、游玩、休憩、学习和 8

创造等多项功能。

六本木在旧城改造的过程中实现了两个目的,一个是老城区的二次城市化,另一个就是产业升级和转型。改造后的六本木不仅高楼林立,城市环境得到改善和美化,还成为东京中心的热门旅游区和商业办公区。

由于日本承认土地私有,六本木新城在拆迁中要面对400多位产权所有者,虽然这些原业主也希望改变破旧、不安全的居住环境,与六本木的开发商意愿达成了一致,但如何进行拆迁补偿,使得“大家都想做,大家又都受益”这是个难题。

六本木的开发商为解决这个难题,灵活采取了四种拆迁方案。第一种是货币补偿,由开发商直接买下土地所有权；第二种是新房换旧房,按协议换算办法,用新房换原业主的旧房；第三种是把六本木新城做成一个项目公司,让那些不愿要钱,也不愿要新房的,以土地折价入股,一起分享土地升值的好处。而第四种方案就是前三种办法的混合,原业主可以把一部分所有权出售后拿钱,一部分用来换新房,一部分所有权入股。

四种因人而异的方案成就了六本木新城没有钉子户和无人上访的典范地位。而为了这种多方共赢,六本木的开发商也花费了14年的时间,与原业主成立“恳谈会”、“协议会”,经过了1000多轮谈判,双方才达成一致。而东京都政府也在周边大大小小的改造规划中,都照顾到了这个在谈项目,给六本木新城留有建设空间。

“旧城改造”必然是投资者和原业主共同利益的实现,而利益双

方合作的达成,需要一个平衡点,达到平衡点这个过程要由市场来推动。东京都政府在六本木项目上,一直秉承协调人、仲裁者的角色,充分尽到了日本保护个人对土地的所有权的法律义务。而开发商和原业主上千轮的谈判,也就是市场推动下,博弈双方在寻求利益平衡点的过程。

当然,有的时候这个平衡点只在市场的推动下很难达到。“这时候,政府就要提供把蛋糕做大的条件,让双方都吃饱。”在六本木项目开发过程中,东京都政府确实通过征求民意等办法,反复调查改造范围和方式,不断修改开发计划,甚至把容积率破例提高到一个新水平上,以照顾开发商的利益。

七、三旧改造中开发商所面临的难题和潜在风险

（一）难题

1、拆迁改造问题：

旧址物业产权的复杂性，拆迁谈判的复杂性与长期性，开发商作为独立的经营个体，无法像政府一样有能力与时间去解决拆迁问题。

2、开发定位问题：

三旧改造因开发成本较高，地块容积率一般较高，且通常附有回迁安置要求，而改造后新建住宅往往需要更高更准的定位、定价来实现盈利。

3、开发模式问题：

三旧改造所涉及到的土地类型多样，问题复杂多变，必然要求其开发模式灵活多样以适用不同项目需要，其关键就是要促成经营效益

与社会效益双赢局面，实现项目的顺利开发。

（二）潜在风险

1、营运风险：

一是由于得不到充分的市场信息导致经营定位决策失误；二是由于不清楚三旧改造所涉及的众多的法律条文、城市规划条例、赋税规定等造成投资失败的可能性。

2、财务风险：

一旦将资金投入“三旧”改造开发，就很难转入其他投资领域，这样一旦开发商判断出现偏差，其投资收益将不能弥补支出。另一方面，在“三旧”开发投资中，投资周期往往很长，在开发过程中，由于建造成本不可预计的涨价因素或者获取贷款的利率提高，会直接增加开发成本，可能造成开发投资者不堪重负，欲罢不能。

3、市场风险：

旧改开发成本比较高，必然导致项目房价的提升，市场压力将大大增加，如果建成的物业不能及时出售，或者出租的空置率过高，将导致项目利润率不能实现或净收入低于期望值等。

4、社会风险和自然风险：

由于社会的、经济的较大变动或者冲击以及相应的规模、政策等因素的变动，引起房地产需求和价格的跌落，当社会经济发展处于高潮时期，房地产价格上涨，当各种政策调控和经济衰退时，原有发展规划改变，造成房地产需求下降进而引起房地产价格急剧下降。

八、结论

由以两种土地所有权属性质的三旧改造运作机制可以看出，三旧改造运作的核心问题和本质就是要实现政府、开发商、被拆迁人三方利益协调与共享土地价值升值的过程，而享有权益的同时，就必须履行相应的义务(如表1)。因此在此过程中，利益三方主体在享受三旧改造土地价值升值相关权益的同时，履行各方相应的义务，是保障三旧改造的顺利实施与成功的关键。

目前我国城市正处于快速发展和加速城市化的进程中，耕地不断减少与建设用地不断增长的人地矛盾日益加剧，如何有效推进旧区改造，挖掘城市发展新空间和提高土地利用效益、改善城乡空间环境，己成为了一个急需解决的难题，一方面是由于其改造过程中改造资金的数额巨大、筹措困难；另一方面是被动迁者的激烈抵触行为、使改造难以进行。而 “三旧改造”通过引入市场资本、多方主体参与有效的解决改造资金的筹措困难，通过“政府-原居民-开发商”共享价值增值，构建了较好的利益平衡机制，具体而言，在国有建设土地整理中，通过“政府实现旧区更新-居民居住条件和环境得到改善-开发 12

商经营收入”实现利益协调；在集体建设土地整理中，通过“政府实现城乡统筹发展-村民村集体物业更新、收入增加-开发商利润分成”实现利益协调，从而得到绝大数居民支持和开发商的积极参与，减少了政府政财负担，实现了规划意图。因“三方共赢”保证了“三旧改造”的有效开展。

参考文献

（1）关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见的通知（2007年6月28日 佛府[2007]68号）

（2）关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见（2009年8月25日 粤府[2009]78号）

三旧改造问题 篇2

笔者所在的公司是广东省一家从事铁路运输业务的传统国有企业, 在粤东地区有一家全资子公司, 在企业退出重组业务过程中已于2001年经省国资委批准关闭。粤东是广东省相对落后的地区, 子公司关闭时因企业支付能力有限, 至今仍有离退休人员的社保待遇、货币分房等一系列历史遗留问题尚待解决。为此, 我们拟对原属粤东子公司的4万余平方米闲置地块 (以下简称粤东地块) 实施开发。粤东地块上现有住户118户, 其中30户为房改户, 88户未房改户所居住的是公司提供的房屋, 公司未收取住户租金, 房屋修缮费由住户自行负担。该地块人员结构复杂, 地面建筑陈旧, 质量较差。理论上来说, 实施粤东地块的开发, 改善现有地面住户的居住条件, 并利用开发回笼资金解决部分该公司的历史遗留问题, 这是一项造福于职工的大事与好事。但是如何将好事真正办好, 兼顾稳定与效益, 具有很强的挑战性。特别是因为该项目涉及职工住户拆迁、回迁安置等社会稳定事宜, 公司决定未雨绸缪, 在项目实施前首先进行有关社会稳定风险评估。由于笔者所在的资产经营部是该项目的牵头部门, 笔者自始至终参与和主持了本项目社会稳定风险评估报告的编制过程。现将有关体会和认识总结、概括如下:

1. 始终坚持以人为本, 以对职工、社会高度负责的精神, 始终将改善住户的居住条件、维护职工队伍的稳定作为土地开发的主要目的。

公司决定对本项目进行社会稳定风险评估, 这一方面是根据广东省国资委《关于扎实推进省属企业重大事项社会稳定风险评估工作的通知》 (粤国资函【2011】599号) 精神进行的;另一方面, 更主要的是出于公司的企业精神和企业责任。风险排查必须深入到项目的每一个管理细节, 本着为企业职工、为社会高度负责的精神落实此项工作, 特别是这部分企业职工, 他们当年在困难时期为铁路事业献青春、洒热血, 这次土地开发也许是在他们战斗、生活了大半辈子的土地上最后一次为他们创造新生活的希望, 公司上下理当与他们一起珍惜这一机会。

我们将房屋拆迁所涉及的影响社会稳定的风险界定为:在房屋拆迁安置过程中, 社会稳定风险衍生于相关利益群体对房屋拆迁的抗拒, 这种抗拒有多种表现形式, 如上访、“钉子户”拒绝搬迁、暴力对抗甚至群体示威等。所以, 归根到底, 社会稳定首先是原有的这部分职工的稳定, 是对拆迁、回迁等过程中所可能出现的一些困难的负责任的态度和承诺, 公司永远心里装着职工, 永远和职工在一起, 就是最好、最有效的社会稳定风险评估。

2. 实地调查面对面, 诚恳宣讲心交心, 既结合项目现状与前景对比, 消除疑虑, 又划分风险等级, 抓主要矛盾和矛盾的主要方面。

(1) 深入一线调查研究是摸清情况的必由之路。我们首先组成工作小组, 小组在人员配备上由房地产开发、工程预决算等专业人员组成, 同时从子公司的老职工中挑选了三名人员进入工作组, 他们既是拆迁安置户的代表又是工作组的工作人员。这样既各有所长又专业互补, 我们一行首先了解了周边地区拆迁、安置的标准, 回迁补偿面积的大小等第一手材料。工作小组一方面多次上门走访当地政府部门以及房地产开发商, 重点在于真实掌握粤东地区房地产开发的现状, 该项目的主要风险点在哪里?与其他一般房地产开发项目相比有何特殊性?另一方面了解该公司现有人员总数与结构情况、居住地人员状况、房屋是否已转租、施工期间住户安置愿望调查 (货币补贴还是公司租赁房屋提供给住户居住直至回迁) 、回迁安置标准如何确定等等, 面对面了解住户对回迁面积的需求、补偿和希望。

(2) 真实展示未来图景, 消除拆迁安置户疑虑。我们联合粤东地块有关设计公司, 并找来专业摄影师、广告美术制作人员, 将项目建成后的小区整体社会环境效果、户型结构及室内装修效果等通过设计图一一呈现出来。一方面与现状相比, 展示看得见、摸得着的理想和憧憬, 另一方面与周边商业楼盘的环境、户型作对比, 展现近距离、优越感的满足和期待。特别是现状与未来的对比, 现有住宅都是上个世纪70年代初期建成的砖混结构, 供水设施欠缺、排污设施老化, 冬天漏风, 夏天漏雨, 环境脏乱;而通过改造, 城中一些脏、乱、差的死角得到了治理, 在提高生活质量的同时, 也改善了城市人居环境, 提升了城市品位;同时不仅使居民的居住条件得到了改善, 而且促进了存量土地的有效利用, 节约了宝贵的土地资源, 有利于政府更好地规划、建设城市, 为城市的进一步发展打下了良好的基础。在如此真实可靠的情境辅助与互动之中, 与住户进行合情合理的沟通与宣讲, 消除有关风险于未发或萌芽状态也就在情理之中了。

(3) 整理和归纳各种潜在风险并逐一归类、评价。在房屋拆迁可能面临的社会稳定风险的基础上, 对风险发生的可能性大小分别进行定性评价, 我们共排查、预设了七种风险, 并将这七种风险再划分为较低、潜在一定风险、一般不稳定、较大不稳定等四类, 分别作出分析描述, 提出相应的应对措施。这七种风险及分类分别是: (1) 不在地块范围内居住的原该公司职工可能提出一同解决住房问题诉求的风险, 属一般不稳定的风险; (2) 不能按照拆迁协议按时回迁, 可能引起搬迁户不满, 由于开发商的资金链断裂等原因, 导致出现烂尾楼, 引发住户上访的风险, 属较大不稳定风险; (3) 对砖混、砖瓦结构杂物间建筑净空小于2.2米高度的不予1:1置换面积和补偿单价过低的风险, 属潜在一定风险; (4) 住房困难家庭过分要求的风险, 属潜在一定风险; (5) 住户抵制拆迁的风险, 属潜在一定风险; (6) 项目合法性、合理性遭质疑的风险, 属较低风险; (7) 项目可能引发社会矛盾的风险, 属较低风险。下面从其中选出两个个例, 列出有关风险内容与评价, 仅供参考:

第一例:不在地块范围内居住的原公司职工可能提出一同解决住房问题诉求的风险。

风险内容:不在“三旧”改造地块居住的原公司职工又没享受到福利房待遇的职工与居住在该地块的职工进行攀比, 企业资源是共有的, 所以他们认为应该一并解决住房问题, 哪怕是廉租房的形式给予租用, 连这种要求都达不到的话, 可能会引发职工上访的风险。

风险评价:项目可能引发的社会稳定风险为“存在一般不稳定的风险”。这种现象是普遍存在的, 职工与职工之间, 地区与地区之间, 都存在着攀比现象, 同样是原公司职工为何在该地居住的可以分配廉租房而不在此居住的就不予解决, 他们可能会以“原公司的资源是共有的”为由要求予以分配住房, 这些属于公司遗留的历史问题, 应对他们做耐心细致的思想工作。根据目前该公司的实际情况, 需要解决的历史遗留问题较多, 费用巨大, 非公司能力所能一并解决, 公司将争取上级政府的支持, 量力而行, 逐步解决, 并保证项目开发收益肯定用于解决公司历史遗留问题。

第二例:对砖混、砖瓦结构杂物间建筑净空小于2.2米高度的不予1:1置换面积和补偿单价过低的风险。

风险内容:该项目在拆迁补偿过程中, 有些住户的自建建筑小于2.2米的高度, 对这部分的建筑, 按规定均不予面积置换补偿, 他们可能较难接受。

风险评价:项目可能引发的社会稳定潜在风险为“潜在一定的风险”。这些结构建筑虽然占比不大, 但涉及他们的基本利益, 如果不能妥善处理, 必将影响整体房屋拆迁进程, 影响整个“三旧”改造进程。从法律的角度讲, 依法拆除违法建筑, 是完全正确的;但从情理之中, 违法建筑的形成有多方面的原因, 其中也有行政不作为的原因, 他们的主要家庭财产大部分都在房屋上, 不给予一定的补偿拆除, 他们是绝不愿接受的, 会很自然地产生较大的对抗情绪, 阻止拆除;有个别住户会因此产生过激行为, 甚至于以身试法, 来保护自己的非法利益。所以公司参照区域单位补偿标准, 采取这种给予费用补偿的处理办法是合情合理的。

3. 提出应对和防范风险预案, 突出重点不留盲点, 既力求措施到位有的放矢, 又预留空间处理可能出现的思想变化与情绪波动。

(1) 项目改造以改善职工生活条件为主要目的。尽管项目实施存在一定风险, 但是如果项目地块纳入当地政府“三旧”改造的范畴, 不仅可使居民的居住条件得到改善, 而且会促进存量土地的有效利用, 有利于政府更好地规划、建设城市, 所以, 本项目改造将会得到绝大多数群众的赞同、拥护和支持, 房屋拆迁安置社会稳定风险总体估价当在可控范围之内。在拆迁安置实施过程中, 有些风险是可以尽量避免的;还有的风险, 只要我们深入细致地做好思想工作, 也是可以化解的;对于较大的风险, 只要我们坚持依法办事, 坚持公开、公平、公正, 进行“阳光”操作, 晓之以理, 动之以情, 妥善解决被拆迁人的合理诉求, 也是可以解决的。

(2) 围绕拆迁安置协议落实风险防范措施。在走访当地住建局、国土局等部门以及咨询广东省住建厅住房保障科的前提下, 在充分酝酿、调查研究的基础上, 我们制定了房屋拆迁协议 (征求意见稿) 。为了确保项目的顺利进行, 在具体操作的时候, 本着有利于保护被拆迁人切身利益的角度, 制定标准时, 按照政策规定, 取高舍低, 认真落实有关拆迁安置政策, 确保不低于最低生活保障的居住条件。

(3) 建议抽调精干力量, 建立专人、专职的风险预警、处置小组。一手抓拆迁安置政策的宣传, 营造良好的社会舆论环境和心理氛围, 做好拆迁安置周期内居民由于少量利益损失或生活不便所可能产生的情感痛苦、焦虑等安抚工作;一手抓现场的治安保障, 突发事件一旦发生或是出现发生的苗头后, 各方力量和人员都能立即投入到位, 各司其职, 对能解决的问题要现场给予承诺和答复, 确保事态不扩大, 把不稳定因素的影响控制在最小范围内。两手结合, 两手都要硬。

三旧改造问题 篇3

广钢，对于职工、家属而言，是美好的成长记忆，是一部“致青春”或者“那些年，我们一起生活过的广钢”；然而，对周边村民、居民来说，更多则是被废水、废气、废渣“熏陶”的切肤痛楚，是一部“工业污染纪录片”。

生活在广钢这种半封闭的小社会里，像个大家庭，信任，是大多数广钢子弟的集体记忆，充满温馨。

关于审批“三旧”改造方案的请示 篇4

省人民政府：

为实施“三旧”改造规划和实施计划，XX县（市、区）人民政府拟对位于XX（用地位置）的XXX（“三旧”类型）用地进行改造（几个方案汇总一起上报的，表述为：XX县人民政府拟对位于XX（用地位置）的XXX（“三旧”类型）用地、X（用地位置）的XXX（“三旧”类型）用地、XX（用地位置）的XXX（”三旧“类型）用地进行改造，并已组织制定了改造方案。经审查，我市认为，改造地块已纳入”三旧“改造范围，符合有关”三旧”改造政策的规定，拟同意其改造和办理完善征收手续。现将材料呈上，请审批。

附件：XX（项目名称）“三旧”改造方案

三旧改造问题 篇5

今天召开全市推进“三旧”改造工作会议，对“三旧”改造鼓劲加油作进一步动员部署。刚才，国土、规划、财政三个部门和##镇介绍了工作情况，小兵同志部署了下一阶段任务，会议还印发了《**市“三旧”改造实施细则》，大家要加紧贯彻落实。下面，我谈两点意见。

一、着眼全局，切实增强“三旧”改造的紧迫感

以旧城镇、旧厂房、旧村庄改造为主要内容的“三旧”改造，是省委省政府顺应国土资源管理和城乡建设新形势，着眼于促进经济社会又好又快发展作出的战略决策，是践行科学发展观、转变经济发展方式、推动城市和产业转型升级的一项重大举措。汪洋书记专门作出重要批示：“加快‘三旧’改造既可拉动经济的即期增长，又可为转型升级创造条件，对影响推进此项工作的难题，可从实际出发研究对策和措施，省委省政府集体拍板，创造‘腾笼换鸟’节约集约利用土地的条件”。国土资源部同意并支持我省在处置历史用地遗留问题、按土地现状办理用地手续和供地方式等方面进行探索，省政府出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》及其实施意见，在佛山召开“三旧”改造现场会，部署全面推进全省“三旧”改造工作。黄华华省长最近来**调研时，要求我市抢抓机遇大力推进“三旧”改造，确保按时完成改造任务。

当前我市产业结构调整任务紧迫，投资增长有待拉动，发展后劲亟需增强，环境代价和资源成本仍然偏高，面对珠三角兄弟城市争先恐后、此消彼长的竞争态势，我们受到越来越严峻的挑战。加快推进“三旧”改造，有利于扩大内需，促进经济又好又快发展；有利于调整产业结构，提高经济发展水平；有利于建设宜居城市，推动城乡统筹发展；有利于提升土地利用效率，破解土地供需矛盾；有利于做好民生工作，提高人民群众生活质量，是**拓宽发展空间、增强发展后劲的关键所在。同时，“三旧”改造是一项全新的、时效性很强的政策，机不可失、时不再来。对“三旧”改造政策哪个地方把握得好，哪个地方就能抢到先机，占得主动，率先受益；把握不好，就会错失良机，影响发展。

近年来，市委市政府高度重视和积极推进“三旧”改造，市委常委会、市府常务会多次研究部署，8月17日市委常委会通过了我市“三旧”改造实施细则，陈根楷书记亲自带队到沈阳考察和引进项目。2005年至今全市已完成“三旧”改造79宗，面积7069亩，改造实际投入资金179.6亿元，通过改造节约土地4438亩。特别是省“三旧”改造意见出台以来，我市迅速召开工作会议，组织政策培训班，赴佛山等地学习先进经验，成立市“三旧”改造领导小组及办公室，确定改造试点，出台《关于“三旧”改造工作的若干意见》，编制专项规划。各镇区也相继成立了“三旧”改造领导小组及办公室，初步制定规划和实施方案。总体看来，我市“三旧”改造已有一定工作基础，呈现“市镇村”三级联动的好势头。盛景尚峰、大信商圈等一批项目成效明显，兴中广场、人民医院公交枢纽站等六大项目加快推进，金鹰广场、华南家电产业服务创新区等五大项目完成前期工作即将实施改造，形成了良好的经济社会效益，为我们全面推进“三旧”改造增强了信心和动力。

但是，我们必须清醒地认识到，目前我市“三旧”改造还处在起步阶段，仍然存在政策理解偏、拆迁难度大、项目引入少、投入资金缺、改造起点低等困难和问题，与省内外有关城市相比，我们的总体进度不快、改造任务艰巨。经省确认，我市“三旧”改造总面积10.1万亩。今年目标改造1万亩，目前只完成3601亩，正在改造6422亩，下来还要启动3622亩。要完成三年10万亩、年内1万亩的改造目标，任务十分艰巨。而佛山2007年以来共启动730多个项目，项目占地3万亩，新增建筑面积2400万平方米；今年佛山安排25个改造项目，投资额256.2亿元。东莞今年计划完成178宗改造、总面积达3.4万亩，市财政今年起连续5年、每年划拨10亿元专项资金支持“三旧”改造。各市都是大气魄、大手笔、大力度、大进展，比较起来，我们已经明显落后。特别是根据省的规定，“三旧”改造规划为期5年，但完善历史用地手续的政策优惠期只适用到2012年底。根据初步调查，我市涉及完善历史用地手续的“三旧”有5.82万亩，报批工作才刚刚铺开，工作量大，时间紧迫，必须抓紧落实。

各级各部门一定要从全局战略的高度，充分认识加快“三旧”改造的重要性和迫切性，把思想行动统一到市委市政府的决策部署上来，增强工作的责任感和紧迫感，以坚强的执行力攻坚克难，积极主动做好各项工作，努力向“三旧”改造要新增长点、要发展后劲、要人民实惠。

二、着力提速，全面加快“三旧”改造的工作步伐

围绕“一年出成效、两年取得突破性进展”的要求，加大力度、真抓实干，突破重点、加快推进，力争后来居上，确保全面完成“三旧”改造各项目标任务。

（一）进一步明确目标。总体来说，我市“三旧”改造工作要达到三个重要目标：一是盘活存量建设用地，缓解用地供需矛盾，今年完成1万亩、三年完成10万亩改造;二是依法理顺一批历史用地遗留问题，确保2012年前完成；三是改善城乡面貌，优化城市功能，推动产业转型升级。具体到今年的目标是，完成1万亩改造任务，市镇共建试点做出经验，各镇区有实质性效果，确保全市一年初见成效。从目前推进情况来看，部分镇区较多的停留在解决历史遗留问题、补办历史用地手续的层面，没有上升到调整产业结构、拉动内需、提升城市形象、完善城镇功能的高度。各镇区各部门要切实转变发展观和用地观，使“三旧”改造目标做到“五个同步”，即与城市规划升级同步统筹，与基础设施建设同步完善，与生态环保节能同步推进，与城市发展品位同步提升，与保护历史人文同步落实，尽可能实现连片改造、综合改造和彰显特色。通过“三旧”改造，推动全市产业结构调整升级，促进城市功能形象提升，改善城乡人居环境，拓宽经济发展空间，增强城市综合实力。

（二）进一步理清思路。我们要认识到，作为一项探索性较强的工作，“三旧”改造没有统一模式。周边城市有不少好的经验值得我们学习，但我们切莫呆板的复制某一模式，必须坚持因地制宜、求变创新，寻求创造性的解决之道，探索创新性的改造模式。要按照“三旧”改造政策和专项规划要求，在不突破土地利用总体规划的前提下，做到宜工则工、宜商则商、宜居则居、宜文则文，真正使“三旧”成为自己的“三新”、“三亮”。（1）城区要以“三旧”改造为抓手，全面推进产业结构“优二进三”，加强城市文化建设，增强服务功能辐射度，提高中心城区首位度，大力建设“首善城区”。（2）五个试点镇区今年必须有明显进展，务求在全市率先走出具有示范意义的“三旧”改造路子。@@区重点打造北部轻轨商业圈、中部文化旅游区、南部休闲商贸区。@@区重点建设好服务业综合改革试验区、沙朗涌沿岸“旧村居”改造和彩虹“汽车一条街”的“两点一线”，搭建一批高端服务业发展平台。@@镇重点改造旧城镇和旧厂房，解决存量土地效益低下等问题，为城镇发展提供新空间。@@镇重点建设“华南家电产业服务创新区”等5大项目，推动家电产业和生产服务业升级发展，形成集商住、文化、休闲娱乐于一体，辐射作用好的新区。@@镇重点探索中心区旧村居改造，加快推进**腾步国际航海培训等项目，加强可经营资源开发利用。（3）其他各镇区都要建立本镇区试点，选择重点突出、急需改造、容易见效的区域先行改造，做到边试点边推广边收效。

（三）进一步用好政策。“三旧”改造是政策性很强的工作，既需要科学的规划作为指引，也需要完善的政策作为配套。我到镇区调研，很多同志都说政策不错，但是缺乏可操作性。现在出了实施细则，可操作性就强了一大步。说到底，可操作性就是利益问题，要处理好市、镇、老百姓、社会力量的四者利益。市政府要主动让利给镇区，充分调动镇区积极性。“三旧”改造不抓紧做，我们整体上就会受损失，对上交不了账，对下错过了从根本上提高老百姓生活质量的时机，上下都不好交代。省市都出台了“三旧”改造政策，我市还出了专项规划和实施细则，这些都为“三旧”改造提供了行动指南和政策保障。我们必须学好用好、用足用活各项政策，特别是用好处置历史用地遗留问题、按现状办理用地手续、灵活供地方式、城中村改造简化用地手续等方面的优惠。我市实施细则还提出了更具鼓励支持性的措施，比如：项目审批享受省市重点项目待遇，对影响后续审批和耗时较长的非关键资料按同步或后置审批方式处理；工业用地改造不改变原用途而提高容积率不再增缴土地价款；经营性用地改造在满足规划条件、符合技术规范的前提下，经审批可适当提高容积率；符合用地总体规划而未办合法手续且已使用的建设用地，发生在1987年1月之前的直接办理确权手续，发生在1987年1月至2007年6月之间的，免用地指标、免新增建设用地有偿使用费、免耕地开垦费；“三旧”改造涉及农用地转为建设用地的指标由市政府优先安排，涉及建设用地改造为农用地的按20%奖励用地指标等，都是含金量高的特殊政策。市财政还在多方面加大了对镇区和用地者的让利力度，比如：免收基础设施配套费，财政收益用于项目贴息、奖励资金和建设公共设施，提高征地管理费、土地补偿费、出让金收入、拍卖超低价收入等的返还比例，多项费用还实行全额返还。市“三旧”改造办公室要加强指导，让镇区吃透省市政策精神，积极探索，大胆用政策效力推进“三旧”改造顺利实施。

（四）进一步突破重点。（1）要筑巢引凤，在产业转型升级上取得突破。“三旧”改造不是目的，而是手段。我们要加快实施土地整合与功能再造，做到有舍有得、大舍大得，有所为有所不为，打造“大航母”、转移“小舢板”，腾出空间给大项目好项目，加快产业升级步伐。我经常说，在用地安排上要树立一个理念，就是优质项目要多给，重点项目要快给，有地不用或不节约用地的少给甚至不给。通过“三旧”改造，一方面促进加工贸易为主体的制造业加强研发、培育品牌、加快转型，引导企业转移落后生产环节，腾出空间发展技术创新和品牌开发；另一方面，大力发展以现代服务业为主的第三产业，重点培育创意文化、新能源、新光源等战略性新兴产业，培育以低碳排放为特征的新经济增长点。（2）要拆旧建新，在宜居环境建设上取得突破。通过“三旧”改造，加快城市基础设施建设，改善城乡人居环境，提升城市形象，增强城市功能，构筑宜居宜业的环境新格局。特别要加快城中村改造，城中村是影响城市发展的一大制约因素，如果改造得好，可以成为城市建设的一大亮点。要积极探索成片整体开发的改造模式，把城中村改造成为有特色的城镇片区，成为城市的亮丽风景线。（3）要有改有造，在统筹城乡发展上有突破。把“三旧”改造与社会主义新农村建设结合起来，科学安排农村居民点、公益事业、产业发展等各类用地，推进土地连片平整、农田水利建设、耕地规模经营、农民集中居住等工作，改善农业生产条件和农民生活环境。把“三旧”改造与城乡土地资源、资产资本有序流动结合起来，鼓励农民用土地权益参与城市化进程，共享经济发展成果。把硬件改造与农民素质提升结合起来，提高农民的市民意识，促进农民向市民转变，提高城市化水平。

（五）进一步优化管理。“三旧”改造政策性强、影响面广，改造过程要做好规划先行、规范管理、优质服务和维护稳定工作。（1）抓规划先行。实行“三旧”改造一盘棋，在全市总体规划框架下，各镇区要尽快完善“三旧”改造规划，使“三旧”改造专项规划与国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划以及实施珠三角《规划纲要》相互衔接。（2）抓规范管理。必须依法依规推进“三旧”改造，政策确定的用地类型不得随意更改和扩大适用范围，采取协议方式出让“三旧”用地必须统一操作办法，公示审批结果。确保“三旧”改造全过程公开公平公正，合法合规顺利推进。（3）抓优质服务。各级各相关部门和市“三旧”改造办公室要积极主动做好服务，为基层排忧解难、点路增效，在坚持走正道的前提下，帮助基层走便道快道、走绿色通道。（4）抓维护稳定。在处理历史遗留的土地、房屋产权问题时，要做好过细工作，避免发生不稳定事件。对“三旧”改造涉及的拆迁补偿安置、签订履行合同协议、完善历史用地手续等问题，司法部门要依法支持和积极参与。确保“三旧”改造目标任务顺利完成，真正将“三旧”改造工程建成优质工程、惠民工程、廉洁工程。

汕尾市三旧改造项目审批操作方法 篇6

第一条

为规范本市“三旧”改造审批工作程序，依法有序推进“三旧”改造工作，根据省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）、省府办《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作的实施意见（试行）的通知》（粤府办〔2009〕122号）和市府办《印发〈汕尾市推进“三旧”改造促进节约集约用地实施办法〉的通知》（汕府办〔2010〕22号）的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条

“三旧”改造项目审批的适用范围。符合审批条件的“三旧”改造项目，是指城市、城镇及村庄建成区内，在2007年6月30日之前土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）上显示为已有上盖建筑物的建设用地，列入经省国土资源厅确认的标图建库成果范围内和纳入“三旧”改造专项规划的项目，包括下列改造项目：

（一）“旧城镇”改造项目，主要指对市（区）、镇（街道）中心区内的旧城区、旧房屋等的改造项目。城区范围内建设年代久远、基础设施不全、影响城市功能、建筑结构陈旧、以及因公共利益或实施规划需要拆迁的房屋及其附属物均可纳入旧城镇改造范围。

（二）“旧厂房”改造项目，主要指对城镇、村庄建设区范围内影响城市合理功能或布局的旧厂房（厂区）改造项目。包括“退二进三”产业用地、城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地、国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地、不符合安全生产和环保要求的厂房（厂区）用地。

（三）“旧村庄”改造项目，主要指对“城中村”、“空心村”等在内的旧村庄改造项目。包括布局散乱、条件落后、规划确定改造的村庄。

第三条 改造主体和改造模式

（一）改造主体

根据项目的不同性质，项目改造主体包括： 1.市、县（市、区）人民政府； 2.农村集体经济组织； 3.国有土地使用权人；

4.农村集体经济组织或土地使用权人与相应合作改造市场主体共同构成的改造联合体。

（二）改造模式 1.政府主导实施改造。指市、县（市、区）人民政府为了城市基础设施和公共设施建设或实施城市规划，以政府名义依法征用（收）、收回（购）土地使用权组织实施改造建设。

2.农村集体经济组织利用集体建设用地实施改造。指农村集体经济组织以村民旧宅基地、自留建设用地（包括留成用地、村办企业用地、村公共设施用地、公益事业用地）范围为基础申请改造。包括利用集体建设用地自行改造、集体建设用地转为国有后自行改造或与其他单位合作开发改造。

3.土地使用权人实施改造。包括原土地使用权人自行改造；原土地使用权人与开发单位合作组成联合体实施改造；有资质的市场主体收购多宗“三旧”用地集中申请改造。

第四条 各类改造项目改造方案的审批流程

（一）政府主导改造的项目 1.基本原则

实施改造过程中，原则上通过公开竞争的方式引入社会资金参与“三旧”改造。包括：在拆迁阶段通过招标的方式引入企业单位承担拆迁工作；政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等公开方式确定土地使用权人；在确定开发建设条件的前提下，将拟改造土地的使用权通过公开竞争的方式确定土地使用权人，由政府负责拆迁等方式。

2.改造方案审批

（1）方案公示。县（市、区）人民政府负责组织编制由本级政府主导的改造项目的单元规划和改造方案。改造方案由项目所在地的县（市、区）政府组织公示，征询改造范围内居民和企业对改造方案的意见；在签订附生效条件的房屋拆迁补偿安置协议时限内，有效签约户数达到2/3以上（含2/3）的，才能将改造方案提交汕尾市“三旧”改造工作领导小组审批。

（2）方案审批。汕尾市“三旧”改造工作领导小组对改造方案进行审批。审批同意后，县（市、区）“三旧”办根据经批准的改造方案，按规定确定本级政府主导项目的项目法人。

（3）发文批复。汕尾市“三旧”办以市政府名义发文批复改造主体，作为向有关部门办理手续的文件依据。

涉及不规范用地需完善征收手续的，由县（市、区）人民政府组织汇总改造方案逐级上报至省政府审批。

（二）农村集体经济组织利用集体建设用地实施改造项目 1.基本原则（1）土地利用总体规划确定为城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，原农村集体所有建设用地应报省政府批准征为国有，由农村集体自行实施改造；

（2）经批准保留集体性质的建设用地，改造后可用于村民住宅、乡镇企业和村集体公共设施建设，不得用于商品住宅建设；

经批准转为国有建设用地的，可以协议出让方式提供给集体经济组织或其与有关单位合作使用，土地利用总体规划确定为城市建设用地的，符合城镇总体规划建成区的用地，可用于商品房住宅用途。（3）旧村庄改造范围内涉及不属本集体经济组织权属情况的，村集体申请时须提交已与改造范围内不属本集体经济组织的土地权属人达成补偿或收购的协议；

（4）农村集体经济组织对集体所有的村庄建设用地实施改造，改造过程拟引入社会资金合作开发的，拟改造情况、合作主体的选择标准、合作方式、出资比例、利益分配等事项必须提交成员大会或成员代表会议审议，并需经三分之二以上人员同意通过。会议表决通过的事项应当公示（5个工作日）。

（5）已依法办理抵押、地役权登记的土地，必须分别征得土地抵押权人、地役权人的同意，或依法办理注销土地抵押权、地役权登记的相关手续。2.改造方案审批

（1）提出申请。改造主体根据已编制的“三旧”改造方案及相关资料（附件1），向县（市、区）人民政府提出审批“三旧”改造方案的申请，由县（市、区）“三旧”办受理；

（2）方案公示。县（市、区）“三旧”办受理后组织公示（7个工作日内完成）；

（3）审核上报。县（市、区）“三旧”办根据公示结果提出初步审查意见报县（市、区）“三旧”改造工作领导小组审核，经审核同意的，以县（市、区）人民政府名义上报请示市政府（5个工作日内完成），由汕尾市“三旧”办受理。涉及历史不规范用地完善土地征收手续的，由县（市、区）人民政府组织汇总改造方案上报汕尾市人民政府审核。

（4）方案审议。汕尾市“三旧”办受理后会同汕尾市发改、财政、规划、国土、住建、环保、经信、房管、文广新等有关部门审议，形成书面审议意见，并将改造方案及审议意见提交市“三旧”改造工作领导小组审批（7个工作日内完成）；

（5）方案审批。改造方案经审批同意的，汕尾市“三旧”办以汕尾市人民政府名义批复县（市、区）人民政府，由县（市、区）人民政府批复改造主体。涉及集体转国有的，改造主体应持县（市、区）人民政府批复文件向所在地国土部门申办集体转国有手续，按有关规定逐级上报至省政府审批。涉及历史不规范用地完善征收手续的，由汕尾市“三旧”办汇总后按有关规定逐级上报至省政府审批。

（三）土地使用权人实施改造项目 1.基本原则

（1）市场主体收购土地实施改造的，收购人与有关土地权利人已签订土地使用权转让合同，并经土地、房产交易机构鉴证，落实了相关补偿安置措施；

（2）已依法办理抵押、地役权登记的土地，必须分别征得土地抵押权人、地役权人的同意，或依法办理注销土地抵押权、地役权登记的相关手续，已办理房地产权登记的房地产，必须依法办理房地产注销登记的相关手续；

（3）采取合作方式实施改造的，必须由土地使用权人和合作改造主体组成联合体，共同编制改造方案。

2.项目审批。土地使用权人实施改造项目，对于改造项目的申请和对改造方案的审批参照农村集体经济组织利用集体建设用地实施改造项目的审批流程实施。其中，国有（集体）企业或国有（集体）资产占主要成分的企业自行改造或者与市场主体合作改造的，由企业分别向市、县（市、区）国有（集体）资产管理部门提出申请，经资产管理部门初步审查后，上报市、县（市、区）“三旧”改造办公室，并符合以下要求：

（1）必须就有关改造事项召开职工代表大会审议通过；（2）在项目申请时必须明确是否采取与市场主体合作方式实施改造；

（3）采取与市场主体合作方式实施改造的，在项目经批准列入实施计划后，必须采取公开竞争的方式确定合作主体（市属国有、集体企业土地使用权人选择的合作主体必须经市属企业资产管理部门按资产监督管理有关规定予以确认）。企业应在申请改造项目的同时，拟订国有（集体）资产处置方案提交市、县（市、区）国有（集体）资产管理部门审核，按国有资产处置方式的有关程序审批。

第五条 “三旧”改造方案的实施

（一）改造主体持“三旧”改造方案的批准文件，向有关部门申办有关手续（属市中心新规划区范围内的改造项目，改造主体持“三旧”改造方案的批准文件，直接向市直有关部门申办有关手续）：

1.向国土资源管理部门申办符合土地利用总体规划审核手续、土地归宗、确权登记、土地公开（协议）出让（转让）手续、补交地价款等事项； 2.向城乡规划部门申办规划设计条件、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》；

3.向环保部门报批环评文件；

4.向发改部门申办固定资产投资项目审批、核准或备案手续； 5.向住房和城乡建设部门申办《建设工程施工许可证》（已有规定的按原规定属地管理原则执行）；

涉及旧村庄用地改为国有建设用地的，由村（居）集体提出申请（按粤府办〔2009〕122号文附件2的规范格式），由县（市、区）国土资源管理部门组织材料逐级上报省国土资源厅批复后实施改造；

7.按规定应办理的其他手续。

（二）改造主体在县（市、区）“三旧”改造部门的指导、监督管理下，按照经批准的改造方案实施改造。

第六条 完善历史不规范用地手续

“三旧”改造涉及的历史不规范用地，是指用地行为发生在2007年6月30日之前没有合法用地手续且已经使用的建设用地。

（一）直接完善土地确权登记手续的条件：纳入“三旧”改造范围、符合土地利用总体规划和“三旧”改造专项规划、没有合法用地手续且已使用的建设用地，用地行为发生在1987年1月1日之前。

（二）完善土地征收手续的条件： 1.已纳入“三旧”改造范围；

2.符合土地利用总体规划和“三旧”改造规划；

3.用地行为发生在1987年1月1日之后、2007年6月30日之前；

4.已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见；

5.按用地发生时的土地管理法律政策落实处理（处罚）； 6.按照用地行为发生时的土地管理法律和政策完善听证、社保、留用地手续。

（三）为实施旧城镇改造，由县（市、区）人民政府主导改造的，在取得现使用单位或使用人同意并落实上盖建（构）筑物等有关补偿的基础上，由县（市、区）人民政府编制改造方案逐级上报至省政府审批。

（四）旧城镇、旧厂房改造中，现使用单位或使用人要求完善征收土地手续并实施自行改造的，由县（市、区）人民政府按照粤府办〔2009〕122号文件要求，汇总使用单位或使用人上报的改造方案逐级上报至省政府审批。第七条 “三旧”改造项目管理事宜。

（一）经批复同意的改造项目，由各级“三旧”办负责项目的档案管理。

（二）县（市、区）“三旧”办在每月前5日将上月已审批确认的项目报汕尾市“三旧”办备案。

第八条

本办法未尽事宜，按汕尾市人民政府出台的“三旧”改造有关政策规定执行。各有关单位在执行中遇到问题请及时向汕尾市“三旧”办反映。

第九条

本办法自发布之日起实施。

附件：

1.《改造主体申请审批“三旧”改造方案需提交的资料》； 2.《“三旧”改造方案的审批内容》； 3.《“三旧”改造方案编制的主要内容》； 4.《完善历史用地手续需提交的有关资料》；

5.《“三旧”改造中分散土地合并归宗土地使用权登记程序》； 6.《关于确定“三旧”改造项目主体有关问题的意见》； 7.《汕尾市“三旧”改造项目审批流程图》。

附件1：

改造主体申请审批“三旧”改造方案

需提交的资料

1.改造主体关于要求审批“三旧”改造方案的书面请示； 2.农村集体经济组织自主改造或与其他单位合作改造的，应提交集体经济组织经街道（镇）核实的申请材料及成员大会过半数（或成员代表会议2/3）以上人员同意“三旧”改造方案的书面材料；

3.国有、集体企业需提交国有、集体资产管理部门意见； 4.土地权属证明（如国有土地使用证、征地协议或其它凭证材料）；

5.改造地块的控制性详细规划的法定成果（包括纳入“三旧”改造范围的项目用地红线图）； 6.改造项目的规划设计方案及改造效果图； 7.涉及完善历史用地征收手续的有关资料；

8.“三旧”改造方案（含项目土地利用现状、改造意向、预期效果；根据该项目的控制性详细规划编制设计方案；项目可行性方案如综合效益、改造资金来源等；项目实施进度计划；拆迁补偿安置等）。

9.项目环保审批手续等其它相关资料。

附件2：

“三旧”改造方案的审批内容

一、县（市、区）初审内容

（一）县（市、区）各部门依据职能，校对改造方案有关内容与项目申报阶段的有关情况是否一致；

（二）审核是否符合土地利用总体规划、城市总体规划要求；改造地块的单元规划是否符合控制性详细规划法定成果的要求（或各项建设指标是否符合规划设计条件）；

（三）审核土地权属是否清晰、无争议；

（四）核实拆迁补偿安置情况（需拆迁的户数、建筑面积、拆迁补偿安置落实情况）；

（五）审核拟改造项目在节能减排、符合环保标准和完善环境功能方面的情况；

（六）审核拟改造项目在产业升级、加快商贸、物流等现代产业发展方面的作用；

（七）涉及旧村居改造的，审核在实施社会主义新农村建设方面的情况；

（八）审核拟改造项目在文化保护方面的情况及采取措施；

（九）审核改造资金的落实情况。

二、市审核内容

（一）复核县（市、区）人民政府上报的初审意见；

（二）对审核项目改造后在城市基础设施建设、用于公共绿地、用于城市公益事业用地情况是否符合城市规划的要求提出意见；

（三）对改造方案在改善人居环境、提高土地节约集约利用水平、符合环保要求、优化城乡环境、促进文化建设，符合社会主义新农村建设等方面提出意见；

（四）对改造涉及国有、集体资产的处置提出意见。

附件3：

“三旧”改造方案编制的主要内容

1.改造地块的基本情况

具体应包括土地位置、面积、土地权属情况、土地使用方式、房屋产权情况及是否存在抵押、查封等情况。

2.规划情况

包括改造地块是否符合土地利用总体规划和城乡规划、是否已纳入市“三旧”改造规划和实施计划，是否已编制控制性详细规划。

3.土地利用现状情况

包括该地块现用途情况，使用情况（属于不同用途的，分别列出用途、面积及使用单位）。现有建筑面积、容积率、年产值等情况。4.协议补偿情况

包括地块中需完善征收手续的土地的征地补偿情况、被征地农民的意见、违法用地处罚情况、或自行改造主体与土地原权属人达成的补偿或收购协议情况。

5.土地拟改造情况

包括供地方式、改造后的土地用途（具体的用途和产业）、地块改造的规划设计条件、保障性住房建设、预计年产值（或改造后的综合效益情况）等情况。

6.改造成本与融资情况

包括项目改造预算总成本，各项单元工程的内容及其成本；改造资金的来源渠道等等。

7.建设的时序

附件4：

完善历史用地手续需提交的有关资料

一、没有合法用地手续且已使用的建设用地

（一）用地行为发生在1987年1月1日之前的，用地确权需具备的资料，除土地登记需提交的普遍性资料，还需另外具备以下资料：

1.确权申请；

2.市、县（市、区）“三旧”改造办公室出具确认为“三旧”改造项目的文件（包括“三旧”改造项目用地范围示意图）；

3.国土资源管理部门出具的符合土地利用总体规划审核意见书；

4.土地利用总体规划图；

5.土地利用现状图（包括证明1987年1月1日之前变更的现状图和最新现状图）；

6.证明1987年1月1日之前变更的航片或正射影像图。

（二）用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的，用地报批需具备以下材料：

1.政府完善征地手续申请报告； 2.征地协议书（原件）； 3.违法用地处理（处罚）决定书（属罚款的，需提交接受处罚凭证）；

4.兑现征地补偿安置的凭证；

5.市、县（市、区）“三旧”改造办公室出具确认为“三旧”改造项目的文件；

6.项目的规划意见； 7.土地利用总体规划图；

8.证明变更时间的航片或正射影像图； 9.土地利用现状图（包括变更前后现状图）； 10.用地红线图； 11.其他需要的材料。

（三）用地行为发生在1999年1月1日至2007年6月30日之间的，用地报批需具备以下材料：

1.政府用地请示文件； 2.“一书四方案”； 3.征地听证材料； 4.征地协议书（原件）；

5.征地预存款证明或兑现征地补偿安置的凭证；

6.违法用地处理（处罚）决定书（属罚款的，需提交接受处罚凭证）；

7.留用地安置的说明； 8.劳动部门关于征地社保意见；

9.市、县（市、区）“三旧”改造办公室出具确认为“三旧”改造项目的文件；

10.项目的规划意见； 11.土地利用总体规划图；

12.变更前后对照的土地利用现状图； 13.证明变更时间的航片或正射影像图； 14.用地红线图、集体土地所有权证； 15.其他需要的材料。

注：凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，不再举行听证、办理社保审核和安排留用地，并无需提供相关材料。

二、农村集体建设用地转为国有建设用地，报批需提供以下材料 1.用地申请文件；

2.农村集体提出自愿改变为国有的申请；

3.符合《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》中涉及到村民利益事项有关规定的表决意见；

4.集体建设用地合法证明（土地证或用地批文）；

5.市、县（市、区）“三旧”改造办公室出具确认为“三旧”改造项目的文件；

6.项目的规划意见； 7.土地利用总体规划图； 8.土地利用现状图； 9.用地红线图。

三、没有合法用地手续且已使用的建设用地，纳入“三旧”改造范围又确需保留为集体土地性质的，收件材料参照本条第一点适当简化，其中：

（一）用地行为发生在1987年1月1日之前的，提交材料不变。

（二）用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的，需提交如下材料：

1.完善手续申请报告；

2.违法用地处理（处罚）决定书（属罚款的，需提交接受处罚凭证）；

3.市、县（市、区）“三旧”改造办公室出具确认为“三旧”改造项目的文件；

4.项目的规划意见； 5.土地利用总体规划图；

6.证明变更时间的航片或正射影像图；

7.土地利用现状图（包括证明变更现状图和最新现状图）； 8.用地红线图； 9.其他需要的材料。

（三）用地行为发生在1999年1月1日至2007年6月30日之间的，需提交如下材料：

1.政府用地请示文件；

2.违法用地处理（处罚）决定书（属罚款的，需提交接受处罚凭证）；

3.市、县（市、区）“三旧”改造办公室出具确认为“三旧”改造项目的文件；

4.项目的规划意见； 5.土地利用总体规划图； 6.变更前后对照土地利用现状图； 7.证明变更时间的航片或正射影像图； 8.勘测定界图； 9.其他需要的材料。

附件5

“三旧”改造中分散土地合并归宗土地 使用权登记程序

为促进土地节约集约利用，盘活存量土地资源，根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）、《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作的实施意见（试行）的通知》（粤府办〔2009〕122号）、汕尾市人民政府《汕尾市推进“三旧”改造促进节约集约用地实施办法》（汕府办〔2010〕22号）有关规定，在旧城镇改造范围内，符合城乡规划、“三旧”改造专项规划和实施计划的，市场主体可以收购相邻多宗地块进行集中改造。“三旧”改造中涉及分散土地合并归宗问题，按下列规定程序办理，上报市政府审批。

一、办理程序

1.转让方和受让方向土地所在地国土局（分局）申请，证件资料齐全的，予以登记收件，发给申请人收件回执；

2.国土局（分局）初审、复审（5个工作日）； 3.市局复审、核准（涉及分局初审的5个工作日）； 4.上报市政府审批；

5.在土地登记簿记载登记事项、缮证、计费、盖章（1个工作日内完成）；

6.发放土地证书。

注：1.本《程序》适用范围为市城区（包括红海湾开发区），其他县（市、区）参照执行；

2.市区按新规划范围划定中心区范围，属市中心新规划区范围内的向市国土资源局申请，属新规划区范围外的向市区分局申请；

3.如申请人提交的资料不全，从补齐资料之日起办理时间顺延。

二、提交资料

1.《土地登记申请书》及申请报告书；

2.申请人（转让方和受让方）身份证明：属法人的提交组织机构代码证及营业执照（复印件）；属其他组织的提交组织机构代码证（复印件）；属自然人的提交身份证（复印件）；

3.批准土地合并归宗用地批准文件及规划用地红线图； 4.经批准的“三旧”改造实施计划； 5.拟收购合并归宗前宗地权属分布图和各宗地的权属状况列表（含权利人、权属性质、土地坐落、宗地面积、用途、使用期限、土地证书编号等内容）；

6.转让方与受让方签订的土地使用权转让合同及已落实补偿安置的依据；

7.原国有或集体土地使用证；

8.若涉及划拨改出让、改变土地用途等需补交地价款的，应提交用地批准文件及地价款缴纳凭证（复印件）；

9.属转让国有资产的，须提交国资部门批准文件（复印件）；属转让公司法人财产的须提交董事会或股东大会决议及公司章程（复印件）；

10.宗地图及宗地界址坐标；

11.财政和税务部门的完税或减免税凭证； 12.地上附着物权属证明； 13.其他证明材料。

注：1.以上提供的复印件应与原件验核并由申请人和经办人签名，属法人的加盖单位公章；

2.法人证照应以未被管理部门吊销方为有效证件； 3.委托办理的，提交合法的书面授权委托书、被委托人身份证（复印件）。境外法人和自然人及港、澳、台地区法人等申请人身份及授权委托书应按规定公证或认证，非中文文本材料，须同时提交经公证或认证的中文译本；

4.改造项目范围内已核发《房屋所有权证》或《房地产权证》的，应先向房产登记部门依法办理上盖物注销登记手续；

5.地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得；

6.若被收购的土地使用权已设定抵押、地役权登记的，必须分别征得抵押权人、地役权人的同意，并依法办理注销土地抵押权、地役权登记手续；

7.《土地登记申请书》可在土地所在地国土局（分局）领取。

附件6：

关于确定“三旧”改造项目主体 有关问题的意见

“三旧”改造应根据土地所有权或者使用权性质、改造模式，区分不同情况选择确定改造主体，意见如下：

一、城市基础设施和公共设施改造建设，不涉及经营性项目的，可由县（市、区）政府指定改造主体，由改造主体依照有关规定确定施工建设单位。

二、纳入“三旧”改造范围且项目用地所在区域已编制控制性详细规划、或按程序确定规划条件、按规定完成改造方案报批等前期工作和缴纳土地出让金，属土地使用权人自行改造、联合改造、市场主体收购多宗土地集中改造的，其申请人可确定为改造主体。

三、政府依法收回或收购市直国有企业、市直各类资产经营公司所持有的土地，统一组织实施改造的“三旧”改造项目，包括政府投资改造、引入社会资金参与改造等，必须通过公开竞争等方式确定改造主体。主要方式包括：1.在拆迁阶段通过公开竞争方式引入企业承担拆迁任务，拆迁资金由政府支付；拆迁完毕且符合供地条件后，再由国土部门依法出让土地使用权。2.由土地储备机构通过公开竞争方式引入社会资金合作进行土地储备开发，土地储备开发费用（包括拆迁费用、土地整理费用等）由合作方垫付；在符合供地条件后由国土部门依法出让土地使用权，合作方按约定收回垫付成本费用并参与收益分成。3.积极探索引入社会资金参与改造的其他方式。

四、对具有良好信誉、资金雄厚、富有改造工作经验的企业，有意参与“三旧”改造的，支持其按有关规定和程序开展改造前期的准备工作。根据实施计划，经公开公布的改造项目，若在一定期限内出现若干个有意参与者的，则应当通过公开、公平、公正的方式，对企业信誉、实力等因素进行综合比较、评审、筛选，好中择优。

三旧改造问题 篇7

有数据显示,截至2011年,上海共有建设用地2961平方公里,根据现有城市规划指标,上海截至2020年的建设用地指标为2981平方公里,即未来近10年时间内,上海可新增建设用地不足121平方公里;广东番禺2010年的建设用地指标2004年就已经用完,2020年的指标现在已经用了九成。同时,我国大中城市人均综合用地已超过120平方米,对照国际上的大都市,东京人均综合用地仅78平方米,香港才37平方米。从1980年到2005年,在我国经济快速发展、城市化急剧扩张的时期,经济每增长1%,会占用农地30万亩左右。与日本快速发展时期比较,我国GDP每增长1%,对土地的占用量约日本的8倍,表明我国城市土地利用低效粗放。下一阶段注重城镇化发展的质量,不断提高土地利用效率是关键,因而必须改变现有的城市土地利用形态和方式,积极推动城市土地利用的转型。

城市土地利用转型是指土地利用形态或方式在时序上的变化,它通常与经济和社会发展阶段的转型相对应。我国城市土地市场既包括增量土地市场,又包括存量土地市场,在保护耕地的前提下,增量土地市场必然要受到限制。因此应充分整顿、完善和培育存量土地市场。当前,我国正在大力倡导土地节约集约利用 , 这是由我国基本的土地国情国策和严峻的土地利用现实所决定的。城镇化发展应是其“速度”和“质量”两方面的协调与统一。1997-2005年间全国因建设占用所致耕地减少量达到183.11×104hm2,占期间耕地减少总量的15.65%,而这当中城镇建设又占了较大比重。土地资源的刚性约束,发展和建设必须用地,两难境地之间的无奈选择和必然选择,就是在城市更新中实现城市化,城市化的顺利完成必须借助于城市更新。

综上所述,学者们虽然都一致认为:中国的城镇化必须注重城市土地利用质量的提高,粗放低效的土地资源利用会带来极其严重的后果,中国的城市土地利用应从增量土地利用向存量土地利用转型,并逐步集约。但极少有学者针对从城市土地利用转型内在机理的角度进行深入挖掘和分析,也未能探究具体的转型思路及路径。本文从城市土地利用转型的阻力切入,进一步探讨其动力、条件及方式的理论基础,并以广州市的“三旧改造”为例进行实证分析。

2 城市土地利用转型的阻力

由于我国实行城乡二元土地管理制度,即城市土地属于国有,地方政府享有建设用地的处置权、出让权和收益权,是城市土地利用转型的促进者和实施者,其在城市土地利用转型中占据着非常重要的地位,在加快城市土地利用转型过程中所起的作用至关重要。改革开放以来,我国地方政府的角色经历了两次大的转换,即向发展型政府和创业型政府的转变,这两次大的转换对城市土地利用空间结构演化有着深远的影响。政府对城市土地利用空间结构的影响主要表现为:通过制定相关政策促进城市内部土地利用空间结构的优化调整。城市政府本应当代表整个城市的公共利益,维护城市整体的公众福利,居于超脱的公共管理地位,公共选择理论认为,市场经济条件下的“经济人”假设同样适用于政治领域,政府以及政府官员在经济社会活动和市场交易过程中同样也反映出“经济人”的某些特征,也具有自身的利益目标,或者说政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数。在面对城市土地利用转型时,政府的效用函数至少应包括以下三个变量:土地供给量、供地成本以及上级政府考核。理由如下:

第一,城市的经济发展需要建设用地,保障粮食安全需要耕地,当一个城市的土地可供给量可以满足建设用地的需求,不需要占用耕地,即二者之间不存在矛盾时,政府更偏向于现有的土地利用方式。

第二,政府的财政收入是固定的,新制度经济学认为,国家是追求利益最大化的“经济人”,具有福利最大化或效用最大化倾向。所以对于城市政府而言,在同等条件下,更偏好于花费更少的成本来获取同样数量的土地。

第三,政府行为最重要取决于领导者的偏好,而领导者的偏好又取决于我国的政府考核制度,只有当政府行为所造成的影响能够很好的满足上级政府的考核时,才会赢得领导者的偏好。

综上所述,我们构建政府的效用函数:U=f(S,C,P),并且效用函数关于每个变量都是增的凹函数,其中,S,C,P分别表示城市建设用地的供给量,供地成本和上级政府的考核。

2.1 城市建设用地的供给量

土地的供给分为土地自然供给和土地经济供给,土地的经济供给只能在土地的自然供给范围内变动。快速城市化的进程,使建设用地的需求量急剧上升。建设用地的供给量不仅与土地的自然供给量有关,也与土地的经济供给量有关,假设一个城市的自然供给量是固定的,当城市建设用地可供给量越多,政府的效用值就越高。当一个城市的建设用地可供给量越少,政府的效用值越低。

2.2 供地成本

供地有两种方式,一种是农用地转非农用地,一种是城市土地内部挖潜。农用地征收转为非农用地指的是城市郊区的农民集体所有土地通过被政府征收的方式变为国有土地。城市土地内部挖潜指的是盘活城市存量用地,挖掘由于城市土地利用不集约、不合理,而存在土地可供量可能增加的潜力,主要是对城市内部利用不合理的土地进行改造,如城中村改造、旧厂改造等。供地的边际成本是指增加单位面积的土地所需花费的成本,对比而言,农转非的边际成本低于城市挖潜的边际成本。

本文讨论其边际成本时 , 假定各种途径在已有的不同规模时均已达到相应的最大产出量,如果要进一步增加这些途径的供地量 , 必须依靠继续投入来增大规模,即此处的边际成本概念均为长期边际成本。

由于上述城市内部挖潜和农用地转为非农用地的边际成本计算具有相似特征 , 故现仅以城市内部挖潜的边际成本计算为例来说明边际成本的估算方法。设为城市内部挖潜L所需花费的总费用为C,且两者之间存在函数关系C=f(L),如图1所示,则城市内部挖潜边际成本MC挖=△C/△L,如图2所示。

城市内部挖潜边际成本C包括征地拆迁成本C1、土地平整费用C2,城市居民生活保障成本C3,城市原供地量为L0,进行内部挖潜后的供地量为L1,农用地转非农用地边际成本C’包括土地补偿费C1’、安置补助费C2’、青苗附着物补助费C3’,进行农转非后的供地量为L2。我国法律规定土地补偿费按土地原用途进行补偿,所以C1+C2+C3>C1’+C2’+C3’,则供地边际成本如图3所示。

根据曲线C=f(L) 的上述特征可以知道,城市内部挖潜边际成本曲线在挖潜达到规模效益之前应该呈下降型,并随后达到一个最低点;随着内部挖潜潜力的挖掘,挖潜难度逐步提高,其边际成本也增大,此时曲线呈上升型。城市内部挖潜边际成本曲线如图2所示。

在图3中,供地量不断变化,在任何一点,MC挖>MC转。综上所述,农用地转为非农用地的政府效用高于城市内部挖潜的政府效用,所以,同等条件下,政府更偏爱前一种供地方式。

2.3 上级政府的考核

转型时期 , 随着放权让利和分灶吃饭财政体制的实施 , 地方政府在拥有较大资源配置权力的同时 , 也成为了追求经济利益最大化的政治组织。政府角色的转变使得城市土地利用的规模、结构与方向都发生了剧烈的变化。

自20世纪80年代以来,我国政府绩效考核经历了由目标责任制向效能建设和全面绩效管理的转变,但是目前绝大部分地方政府的绩效考核机制仍然相对落后,主要体现在政府考核指标体系侧重于对行政效率和GDP总量的考核,效益性和公平性指标涉及较少。

政府绩效考核作为政府行为的指挥棒,很大程度上决定政府行政的行为方式和结果,考核指标反映在城市建设当中,则表现为政府倾向于扩张城市范围和建设新城,旧城改造等城市土地利用方式不成为政府城市土地利用和规划的首选。

以上三个影响政府效用函数的因素成为了城市土地利用转型的主要阻力。但课题组于2013年7月对广州进行调研,发现广州市政府已开始进行“三旧改造”,把城市升级的重点转向了城市存量用地的改造和挖潜上,迈出了城市土地利用转型的重要一步。

3 广州市的土地利用转型路径

3.1 广州市土地利用转型的动力

3.1.1 土地供给量小,用地矛盾突出

截至2010年,广东的闲置土地有几十万亩,低效利用土地大约有200万亩。到2020年,广州市平均每年新增建设用地的指标仅为12.3平方公里,而近几年每年实际经批准新增建设用地达27.5平方公里,每年用地缺口都在15平方公里左右。按照广州市前10年的新增用地速度( 年均新增38平方公里 ),2015年前就无地可用,2025年前后将突破生态用地的警戒线。人多地少的用地矛盾日益突出,土地资源的稀缺性日益显现。

在当前经济高速发展造成用地压力的条件下,通过“农转非”的方式获得新增城市土地已不适应广州市的市情,要想获得可持续发展,必须利用存量土地,考虑城市土地利用转型。

3.1.2 政府考核机制的转变

2012年,广州市政府印发了《广州市政府绩效管理试点工作实施方案》,在全市3个区、县级市和8个市政府工作部门开展试点工作,以试点的萝岗区为例,在《广州市萝岗区政府绩效管理试点工作实施方案》中,明确把中央、省、市重大决策部署落实情况,区委、区政府(广州开发区管委会)重点工作任务完成情况,社会关注热点问题处理情况以及服务社会、改善民生工作情况、“一票否决”事项、走新型城市化发展“1+15”系列政策各项工作作为考评重点,并且强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护、基本公共服务、依法行政和社会管理等方面工作情况的综合评价考核。我国地方政府逐渐全面正确地认识到了绩效管理的重要性和必要性,由片面的发展目标的考核转向全面绩效目标的考核成为了当前不可逆转的趋势。

3.1.3 产业结构升级的需求

产业结构是城市土地利用转型的又一大动力。近些年来,我国一直强调产业转型和升级,珠三角地区提出了“腾笼换鸟”相关政策,旨在提高第三产业在城市经济发展中的比重。第三产业在经济中所占比重较低,城市用地较少是目前各个城市的共同特征,产业结构的调整在很大程度上也影响着城市土地利用转型。第三产业的发展与城市人口紧密相联,往往需要在城市的中心地段进行用地和建设,盲目扩大城市范围建设新城,并不能保障第三产业的发展获得良好的城市用地支持。因此,产业转型升级和第三产业的蓬勃发展会倒逼城市进行土地利用转型,城市需要主动对城市用地进行合理规划,综合考虑城市内部挖潜和“农转非”获得的存量增量土地,以适应城市和经济的发展。

以上三方面弱化了城市土地利用转型的阻力,为广州市土地利用转型创造了动力,使得广州市政府逐步把目光转向了存量土地的挖潜。

3.2 广州市土地利用转型的条件

3.2.1 政府行为意识的推动

在广州市的土地利用转型中,政府行为起到了至关重要的作用,课题组于2013年7月对广州进行调研发现,广州市政府已逐步意识到城镇化建设与新增用地短缺之间的矛盾。改革开放以来,广东经济社会发展取得了巨大的成就,国内生产总值年均增长13.7%,2007年达到30673亿元,占全国经济总量的1/8。但经济发展的同时,消耗了大量的土地资源。广东省土地后备资源不足,国土面积仅占全国的1.87%,到2007年底,全省人均耕地面积只有0.45亩,远远低于联合国粮农组织规定的人均耕地0.8亩的警戒线。2008年3月,温总理在参加十一届全国人大第一次会议广东代表团审议政府工作报告时提出,希望广东被作为集约节约用地试点示范省(《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》)。在这样的背景下,广东省政府于2010年成立“三旧改造”办公室,发布多项政策,在资金等多方面支持“三旧改造”工作的推行。

3.2.2 城市综合实力

第一,经济实力。改革开放以来,广东经济社会发展取得巨大的成就,广州地区生产总值由1978年的43.09亿元提高到2010年的10604.48亿元,按可比价格计算,2010年地区生产总值比1978年增长65倍多,年均增长14%。第二,财政收入。伴随着经济总量的突飞猛进,广州市财政收入也呈现大幅增长的态势。2010年,广州市地方一般预算财政收入为872.65亿元,约占全省的五分之一,比1978年的13.65亿元翻6番。第三,城市布局的优化。广州积极实施“南拓、北优、东进、西联、中调”城市发展战略,基本完成了城市空间布局与基础设施的战略性调整,城市布局得到进一步的优化。第四,生态环境的改善。广州致力于为城市发展提供可持续的区域性生态保障,维护和培育森林生态系统、加强自然保护区和人文景观资源保护、培育城市组团生态隔离带、切实控制水体和空气污染。2010年,广州入选全国“十大幸福城市”,市民的幸福感、归属感大大增强。

3.2.3 亚运会建设的契机

2010年11月12日至27日在广州举办的第16届亚运会直接带动广州城市的大规模建设,城市基础设施水平提前20-50年,为广州市的“三旧改造”带来了历史性的契机。在亚运会的强有力推动下,广州市全面提升城市的软硬件设施水平,许多新城区和重点大型建筑的提速建成,为广州市的土地利用转型提供了切入点和突破点,“三旧改造”成为广州市形象改造的重要一步。在亚运会召开前,广州市把琶洲、猎德、冼村、林和村、杨箕村、小新塘、棠下村、萧岗村、三元里村等9个城中村的清拆工作列为2010年的工作重点,这是广州市结合亚运会规划的重点区域所采取的重点突破。从此,广州市“三旧改造”的工作全面铺开。

3.3 广州市土地利用转型的方式

3.3.1实施“三旧改造”

广州市土地利用的主要的转型方式是实施“三旧改造”。

“三旧改造”是城市发展到一定阶段,在土地集约化发展的要求下,针对“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村庄”的改造,主要是存量建设用地的再开发利用。其范围主要包括:城市市区“退二进三”产业用地;城乡规划确定不再作为工业用途的厂房(厂区)用地;国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地;不符合安全生产和环保要求的厂房用地;布局散乱、条件落后,规划确定改造的城镇和村庄;列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。

广州市“三旧改造”分为全面改造(再开发型)与综合整治(非开发型)两大类型和全面改建(重建)、整建提升、功能更新、环境整治、生态功能维护五种改造方式。如表1所示。

3.3.2 发布政策推动

广州市政府不断探索完善“三旧改造”激励机制,推动和深化以“三旧改造”专项规划实施、土地公开市场建设和土地交易程序规范、土地产权制度、利益共享机制等为主要内容的政策,有效调动各方实施改造的积极性,吸引社会力量支持和参与改造。在土地利用转型过程中,广州市政府发布了多个政策文件。当发现运行中出现问题,即对相关工作进行调整,及时发布政策指导工作顺利进行。

比如,为了解决通过卖地融资的改造模式如何控制成本问题,广州市“三旧改造”办公室专门制定《城中村改造复建成本标准指引》,其目的就是让城中村改造成本有章可循,防止漫天要价导致卖地融资时推高地价。

3.3.3 保证规划先行

广州市于2010年1月开始组织全市“三旧改造”规划编制工作,考虑到全市三旧资源量大面广、分布零散,且旧厂、旧城和旧村各自改造政策导向不同等实际,主要采取“1+3+N”的规划编制体系:即总体的“三旧改造”规划纲要下面,还有三个旧城、旧厂和旧村的改造规划,分别是《广州市旧城更新改造规划》、《广州市城中村(旧村)改造规划指引》和《广州市旧厂房改造专项规划》,具体项目的改造计划再根据以上规划进行编制。《广州市土地整治规划 (20112015年)》圈定了广州五年“三旧改造”重点区,天河龙洞、黄村,白云金沙街、同德街,番禺南村镇、钟村镇等54个镇街均被列入其中,改造规模高达9810公顷。到2015年,广州除对13834公顷三旧用地进行改造外。还将建立土地整治规划实施评价制度,确保土地整治规划实施的质量和效果。

3.3.4 给予财政支持

为了解决“三旧改造”面临的资金问题,广州市政府通过公开方式引入市场参与主体推进城中村改造,丰富改造主体,并出台加强“三旧改造”专项资金管理意见,规定“三旧改造”的土地出让金专款专用,60%返还村集体,40%政府用来支持城市建设,平衡不同的改造项目。

对于一些市场主体不是很感兴趣的历史文化保护类项目,政府通过财政进行补贴。如东莞市政府常务会议审议通过了“三旧改造”产业类项目操作办法,规定“三旧改造”产业类拆除项目最高补助80元/平方米,新建项目最高补助100元/平方米。

4 结语