城乡建设用地增减挂钩资金管理办法（共8篇）
•关于印发†城乡建设用地增减挂钩试点管理办法‡的通知‣
（国土资发„2008‟138号）
天津、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、重庆、四川、河北、内蒙古、辽宁、江西、河南、云南等省（区、市）国土资源厅（国土资源和房屋管理局）：
•城乡建设用地增减挂钩试点管理办法‣已经第14次部长办公会审议通过，现予印发，请认真贯彻执行。
国土资源部 2008年6月27日
城乡建设用地增减挂钩试点管理办法
第一条 为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作，根据•国务院关于深化改革严格土地管理的决定‣（国发„2004‟28号）的规定，制定本办法。
第二条 本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区）。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地 质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
第三条 挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。具体遵循以下原则：
（一）以规划统筹试点工作，引导城乡用地结构调整和布局优化，推进土地节约集约用地利用，促进城乡协调发展。
（二）以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模。调控实施进度，考核计划目标；
（三）以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理，确保项目区实施后，增加耕地有效面积，提高耕地质量，建设用地总量不突破原有规模；
（四）困地制宜，统筹安排，零拆整建，先易后难，突出重点，分步实施；
（五）尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益；
（六）以城带乡、以工促农，通过挂钩试点工作，改善农民生产、生活条件，促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。
第四条 国土资源部负责对全国挂钩试点工作的政策指导、规模调控和监督检查；试点省（区、市）级国土资源部门负责辖区内试点工作的总体部署和组织管理；试点市、县国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。
挂钩试点工作应当由市、县人民政府组织协调，相关部门协同配合，共同推进。
第五条 挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，以项目区为主体组织实施。项目区应在试点市、县行政辖区内设置，优先考虑城乡结合部地区；项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理，并避让基本农田。
项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。
项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。
第六条 挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标（以下简称挂钩周转指标）进行。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。不得作为新增建设用地计划指标使用。
挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。
第七条 挂钩试点市、县应当开展专项调查，查清试点地区土地利用现状、权属、等级，分析试点地区农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求，了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。
第八条 挂钩试点市、县应当依据土地利用总体规划和专项调查，编制挂钩试点专项规划，统筹安排挂钩试点项目区规模布局，做好与城市、村镇规划等的衔接。
第九条 挂钩试点县（区、市）应依据专项调查和挂钩试点专项规划，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共 设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。
项目区实施规划内容主要包括农村建设用地整理复垦潜力分析，项目区规模与范围，土地利用结构调整等情况；项目区实施时序，周转指标规模及使用，归还计划；拆旧区整理复垦和安置补偿方案；资金预算与筹措等，以及项目区土地利用现状图和项目区实施规划图。
第十条 挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。
省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。
经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。
国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。
第十一条 挂钩试点应当具备以下条件：
（一）建设用地供需矛盾突出，农村建设用地整理复垦潜力较大；
（二）当地政府重视，群众积极性较高；
（三）经济发展较快，具备较强的经济实力，能确保建新安置和拆旧整理所需资金；
（四）土地管理严格规范，各项基础业务扎实，具有较强制度创新和探索能力。第十二条 试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案。
项目区经整体审批后方可实施，未经整体审批的项目区，不得使用挂钩周转指标；未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。
第十三条 项目区实施前，应当对建新拟占用的农用地和耕地，进行面积测量和等级评定，并登记入册。
第十四条 挂钩试点实施过程中，项目区拆旧地块整理要严格执行土地整理复垦的有关规定，涉及工程建设的，应当执行项目法人制，招投标制、工程监理制、公告制等制度。
第十五条 挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位，两者建新地块的面积规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。对各项目区挂钩周转指标的使用情况，要独立进行考核和管理；对试点市、县挂钩周转指标的使用情况，要综合行政辖区内的所有项目区进行整体考核和管理。
试点市、县国土资源部门应按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则，制定建立挂钩周转指标管理台帐，对挂钩周转指标的下达、使用和归还进行全程监管。
挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年。项目区要制定分指标归还计划。试点市、县国土资源部门督促落实指标归还进度；试点省级国土资源部门每年应当依据指标归还计划，对各试点市、县挂钩周转指标 归还情况进行考核验收。
第十六条 项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地。确需征收的集体土地，应依法办理土地征收手续。
通过开展土地评估、界定土地权属，按照同类土地等价交换的原则，合理进行土地调整、互换和补偿。根据“依法、自愿、有偿、规范”的要求，探索集体建设用地流转，创新机构，促进挂钩试点工作。
第十七条 项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建，项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认。涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。
建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。
第十八条 市、县国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管，每半年将试点进展情况向上级国土资源部门报告；省级国土资源部门应定期对本行政辖区试点工作进行检查指导，并于每年年底组织开展考核，考核情况报国土资源部备案。
第十九条 项目区实施完成后，由试点县级国土资源部门进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省级国土资源部门正式验收，并将验收结果报部备案。
项目区验收时，需提供1：1万或更大比例尺的项目区土地利用现状图和必要的遥感影像资料，与项目区实施前的图件资 料进行比对和核查。
第二十条 项目区竣工验收后，要在规定的时间内完成地籍调查和土地变更调查，明确地块界址，并依法办理土地变更登记手续。
第二十一条 试点各级国土资源部门应运用计算机等手段，对建新拆旧面积、周转指标、土地权属等进行登记、汇总，建立项目区数据库，加强信息化管理。
第二十二条 国土资源部定期对试点工作进行检查，对未能按计划及时归还指标的省（区、市），要限期整改，情节严重的，暂停挂钩试点工作；对于擅自扩大试点范围，突破下达周转指标规模，停止该省（区、市）的挂钩试点工作，并相应扣减土地利用计划指标。
第二十三条 试点省（区、市）可结合本地区实际情况，参照本办法，制定具体实施办法。
重庆市土地勘测规划院根据国土资源部《关于印发〈关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作意见〉的通知》 (国土资发[2005]207号) 精神, 制定了《重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施意见》, 对挂钩工作的开展做了明确的规定和要求, 并制定了《重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区规划编制要点》和《重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区实施计划编制要点》。2007年3月, 首期选定了九龙坡区、江北区、渝北区、沙坪坝区、北碚区、长寿区、大足县等7个区县为挂钩试点单位。由项目区所在地乡 (镇) 政府委托相关专业编制机构, 认真开展了挂钩试点项目区规划的编制。2009年, 受九龙坡区白市驿花卉苗木产业示范园区委托, 重庆市蓝德国土资源研究开发中心通过实地调查等方法, 编写了重庆市九龙坡区白市驿花卉苗木产业示范园区城乡建设用地增减挂钩试点工作的调研报告, 笔者也参与其中。
九龙坡区在过去几年里, 积极建设社会主义新农村, 全区农村基本实现经济社会发展, 群众生活富裕, 人居环境良好的局面。但是白市驿镇农村建设用地零星分散, 点多量大, 利用粗放。据2007年土地变更调查统计, 项目区农村宅基地人均用地达到175平方米, 户均近600平方米。为实现切实保护和节约、集约利用土地资源, 努力实现土地效益最大化, 盘活用好农村建设用地, 建设社会主义新农村的目标, 积极探索通过“拆旧建新”实现城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩周转使用建设用地势在必行。
本文以重庆市九龙坡区白市驿镇实施城乡挂钩项目为例, 采用实地调查的方法, 对项目的实施进行定性、定量、系统的分析, 通过介绍项目区的基本情况、开展挂钩的必要性和可行性、挂钩效益评价分析及实施过程中遇到的问题和相应的解决办法, 再现挂钩实施的全过程, 加深对挂钩的认识。并通过实施挂钩能够更好地协调城乡统筹发展, 更快更好地把重庆加快建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市, 为在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标而努力奋斗。
一、城乡建设用地增减挂钩的基本认识
(一) 城乡建设用地增减挂钩的内涵
城乡建设用地增减挂钩 (以下简称挂钩) 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块 (及拆旧地块) 和拟用于城镇建设的地块 (及建新地块) 等面积共同组成建新拆旧项目区 (以下简称项目区) 。通过土地整理复垦等措施, 在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上, 最终实现增加耕地有效面积, 提高耕地质量, 节约集约利用建设用地, 城乡用地布局更合理的目标。
(二) 城乡建设用地增减挂钩的意义
1. 有利于城乡统筹发展, 推动社会主义新农村建设
通过挂钩政策的实施, 可以使分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变, 引导农民有序进城, 引导村庄聚并。通过政策的落实, 可以将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体, 不仅推进了村镇基础设施建设及农村环境卫生整治, 还改善了居民的居住条件。同时把城乡放在一个项目区内考虑, 有利于统筹安排城乡工作, 有利于城乡协调发展和推进社会主义新农村建设。
2. 为城镇建设用地, 尤其是重点建设项目用地拓展空间
随着经济的发展, 耕地总量减少和用地需求量增加的矛盾在一些地区越来越突出。通过“挂钩”把村庄建设用地整理出的结余指标用于城镇建设, 可以缓解当前建设用地指标紧张的问题。
3. 有利于加速农村城镇化、现代化进程
一方面通过农村建设用地的整理, 将有效推进“工业项目向开发区集中, 农民居住向城镇及中心村集中, 基本农田向保护区集中”。另一方面通过将整理所得到的新增耕地面积指标等量置换到城镇建设区, 可以为城镇发展扩展空间。
4. 有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施
现行土地利用总体规划暴露出空间布局不合理、规划实施过程中城乡建设用地总量同步增长等问题。大力推进农村建设用地整理复耕, 实行城乡建设用地增减挂钩, 可以保持耕地总量平衡, 确保土地利用总体规划既定目标的实现。
二、研究区概况
九龙坡区白市驿镇挂钩项目区总规模为93.59公顷, 其中拆旧区49.78公顷, 建新区43.81公顷。其中, 拆旧区分布在白市驿镇高田坎村、高峰寺村、清河村和石板镇梅乐村、黄家堰村5个村。涉及拆迁总人口4100人, 共960户。拆旧地块117个, 总面积49.78公顷, 通过整理复垦, 新增耕地43.81公顷, 其它农用地5.97公顷。建新区分布在白市驿镇高田坎村、高峰寺村、清河村, 总规模43.81公顷, 其中占用农用地43.81公顷 (其中:耕地38.55公顷, 其它农用地5.26公顷) , 包括农民集中安置区8.30公顷, 村集体经济发展用地5.33公顷, 城镇建新地块面积30.18公顷。通过本项目, 可以净增耕地5.97公顷。
三、重庆市九龙坡区白市驿镇项目区开展挂钩的必要性及可行性
(一) 解决土地供需矛盾的需要
根据九龙坡区白市驿镇项目区2005—2010年的土地变更调查资料, 对2005年到2010年各类土地面积变化情况和比重增减情况进行分析 (见图1) 。从图1中可以看出, 2005—2010年间耕地面积减少899.69亩, 减幅达15.78%;园地面积减少37.57亩, 减幅达5.67%;林地面积减少231.564亩, 减幅达到9.66%;农村居民点面积减少245.78亩, 减幅达20.53%;独立工矿用地减少2100.60亩, 减幅达86.45%。与之相反, 城市用地数量有较为明显的增加, 2010比2005年增加4500.01亩, 增加幅度达到100%。可见城市化是建设用地增长的重要原因。此外, 区政府对废弃工矿用地进行改造, 提高土地利用率, 未利用地的减少也同样反映了这一问题。
(二) 城市规划的要求
根据《重庆市城乡总体规划 (2007~2020年) 》;《重庆市九龙坡区国民经济和社会发展第十一个五年规划 (2006~2010年) 》。规划的核心区位于重庆市九龙坡区白市驿花卉苗木产业示范园区。白市驿花卉苗木产业示范园区是重庆市统筹城乡发展综合配套改革先行示范区、国家级农业现代化示范项目, 也是九龙坡区统筹城乡发展、实施都市农业战略、建设都市后花园的主战场, 是发展一、三产业相融合的新型园区。为加快落实九龙坡区城乡规划, 必须充分发挥园区的区位、政策等优势, 保障各类项目的用地需求, 优化区域用地结构, 科学合理的调整用地布局, 解决村域用地矛盾, 改善农民生产、生活和生态条件, 促进农业产业化和规模化经营, 提高农民生活质量, 增加农民收入, 推进城乡统筹步伐, 实现农村经济社会的可持续发展。实施城乡挂钩正是实现这些目标的有效措施。
(三) 园区经济发展的需要
白市驿都市花卉苗木产业示范园区是九龙坡区都市农业先导性工程、国家级的现代农业产业示范园区, 规划范围约为23平方公里。自2003年启动建设, 先后投入近2亿元, 征用土地500亩, 完成了重庆市农业展览中心、农转非安置房、白彭路景观绿化带、架设电力专线及修建园区公路等配套基础设施重点项目工程。根据《九龙坡区“十一五”都市花卉产业规划》和《白市驿花卉产业示范园区核心区控制性规划》, 结合花卉苗木产业示范园区建设发展的实际情况和近几年园区用地情况, 预计2012年城镇建设用地需求为150公顷。但由于建设用地指标不足, 极大地制约了招商引资和产业发展, 开展挂钩试点工作可以部分解决花卉苗木产业示范园区建设发展对建设用地指标的需求, 缓解建设用地不足的矛盾。
(四) 建设社会主义新农村的需要
国土资源部在《关于适应新形势切实搞好土地开发整理有关工作的通知》 (国土资发[2006]217号) 中明确要求:“当前和今后一个时期, 进一步丰富土地开发整理内涵, 突出区域综合性、多功能性、多效益性的特点, 重点在促进农业生产发展, 提高农民生活水平, 改善村容村貌上下功夫, 为新农村建设做出贡献。”要“结合发展特色农业、现代农业, 对项目进行科学设计、改善生态环境和农业生产条件, 提高劳动生产率, 为农业增效、农民增收奠定基础。”以农村建设用地为主的综合土地整理, 对建设社会主义新农村的影响是十分明显的。农村建设用地整理既是建设新农村的需要, 也是新时期建设新农村的重要平台。
四、九龙坡区白市驿镇开展城乡建设用地挂钩的有利条件
(一) 统筹城乡先行示范区的改革政策支持
九龙坡区是全市统筹城乡综合配套改革试验先行示范区, 目前正在开展土地制度、社会保障制度、社会公共服务体制、财政金融制度、行政体制等多项制度、体制改革, 为规划区土地利用规划提供了政策支持。
(二) 有利的自然社会经济条件
1. 优越的区域位置
近年来九龙坡区经济发展速度非常快, 连续几年经济总量居全市第一, 具备一定的“工业反哺农业, 城市带动农村”的基础。规划区地处重庆主城区一环和二环高速公路之间, 距离市中心20公里、机场40余公里, 是白市驿花卉苗木产业示范区的核心区, 具有明显的区位优势, 给规划区的产业发展带来了强大的经济支撑。
2. 便捷的交通体系
规划区占据便捷的交通体系。在建的重庆外环高速路与规划的中环快速干道将西部新城与主城各大片区连为一体;向东已有3条穿山隧道和规划中的2条穿山隧道与都市核心区相接;向西经成渝高速路连接渝西及四川内江地区;向南经渝泸 (滇) 高速路、规划中的渝滇快客铁路连接川南、黔北和云南东北地区, 走向东南亚;向北经襄渝铁路、遂渝快客铁路和渝遂、渝武高速公路与川北、陕南连结, 形成高速快捷的对外进出通道。规划区内有重庆铁路枢纽西环的西 (永) 铜 (罐驿) 联络线, 有规划扩建的白市驿铁路货站 (300万吨能力) 与土主铁路集装箱站互补;南部有长江铜罐驿、黄谦两个深水码头, 可与目前长江上游最大的集装箱码头九龙港构成主城西部综合物流交通运输体系。
3. 大型项目建设的推动作用
重庆市农科院及其系统工程, 是重庆市唯一的综合性农业科研机构, 具有省一级的以重庆市农科院为主体的农业科技系统集成和科技创新能力支撑, 是建设规划区的农科科技系统的重要载体。该项目发展过程中, 将会配备相应的基础设施, 并增加区域内的人口流动速度, 给规划区的经济发展提供有利条件。
4. 产业发展具备一定的基础
白市驿国家级花卉苗木产业园区包括高峰寺、高田坎、清河、太慈、真武、大河6个村, 本次规划涉及的高峰寺、高田坎和清河三个村的主要部分是该产业园区核心区。目前白市驿镇的花卉苗木产业已经具有一定的知名度, 规划区3个村的花卉苗木产业发展也已具备一定档次, 从事花卉种植的农民人口约占规划区人口的1/4, 覆盖规划区1/4左右的面积, 初步形成了龙头企业+农户的生产模式。花卉产业同时带动了观光旅游休闲产业的发展。
(三) 农村居民点土地整理潜力大
白市驿花卉苗木产业示范园区内农村居民点布局混乱、分散, 宅基地、道路、公共设施、坑塘水面、空闲地相互混杂, 建筑物缺乏统一规划设计, 容积率过低, 不少单层简易房屋占地面积大, 不同结构的新旧住宅交错;农村建房秩序混乱, 限制较多, 不符合实际情况, 建新不拆旧、一户两宅, 户口迁出、人在外居住但宅基地空置等现象普遍, 土地资源浪费严重。通过摸底调查, 花卉苗木产业示范园区所辖23平方公里内有农村人口19614人, 农户6802户, 人均占用建设用地 (农村居民点) 171平方米, 户均占用建设用地 (农村居民点) 599平方米。如果拆旧后全部按住宅小区模式安置, 容积率按1.5, 户均占用土地面积100平方米计算, 可以大量节约建设用地指标。根据《白市驿花卉产业示范园区核心区控制性规划》和《白市驿镇社会主义新农村建设方案》, 花卉苗产业示范园区将整理土地43.81公顷。
五、实施城乡建设用地增减挂钩效益的分析
挂钩项目的效益表现为挂钩项目实施后的经济、社会和生态效益指标的改善。在对研究区域的基础情况进行广泛调查的基础上, 考虑一般挂钩项目的共同特点。本着定量、可操作性强的原则进行指标的筛选, 确定经济效益指标3个、社会效益指标3个、生态效益指标2个, 构成挂钩项目效益评价指标体系 (见表1) 。
(一) 经济效益
根据上文分析, 选择项目区人均GDP增加值 (C11) 、农民年人均纯收入增加率 (C12) 、土地单产增加率 (C13) 三个指标来表征挂钩项目的实施给研究区域带来的经济效益变化情况。根据调研结果分析, 这三个指标的基本量化指标见表2。
1. 项目区人均GDP增加值
项目区人均GDP增加值=挂钩后项目区人均GDP-挂钩前项目区人均GDP
其中:人均GDP=项目区GDP/项目区总人口数
根据表2中数据可计算:挂钩前项目区人均GDP为0.81万元/人, 挂钩后项目区人均GDP为0.92万元/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区人均GDP提高0.11万元/人, 提高比例为13.58%。
2. 农民年人均纯收入增加率
农民年人均纯收入增加率= (挂钩后项目区农民年人均纯收入-挂钩前项目区农民年人均纯收入) /挂钩前项目区农民年人均纯收入×100%
根据表2中数据可计算:挂钩前项目区农民年人均纯收入为5940元/人, 挂钩后项目区农民年人均纯收入为6728元/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区农民年人均纯收入提高788元/人, 提高比例为13.27%。
3. 土地单产增加率
土地单产增加率= (挂钩后项目区每公顷土地的单产-挂钩前项目区每公顷土地的单产) /挂钩前项目区每公顷土地的单产×100%
其中:土地单产=项目区总GDP/项目区总土地面积
根据表2中数据可计算:挂钩前项目区土地单产为6.88万元/公顷, 挂钩后项目区土地单产为7.50万元/公顷, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区土地单产提高0.62万元/公顷, 提高比例为9.01%。
(二) 社会效益
根据上文分析, 选择项目区农业劳动生产率增加值 (C21) 、人均交通面积增加率 (C22) 、人均耕地面积增加率 (C23) 三个指标来表征挂钩项目的实施给研究区域带来的社会效益变化情况。
1. 农业劳动生产率增加值
农业劳动生产率增加值= (挂钩后项目区农业劳动生产率-挂钩前项目区农业劳动生产率) /挂钩前项目区农业劳动生产率×100%
其中:农业劳动生产率=项目区年均总产值/项目区年均总有效劳动力数
根据表2中数据可计算:挂钩前项目区农业劳动生产率为1.36万元/人, 挂钩后项目区农业劳动生产率为1.53万元/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区农业劳动生产率增加值为0.17万元/人, 提高比例为12.50%。
2. 人均交通面积增加率
人均交通面积增加率= (挂钩后项目区人均交通用地面积-挂钩前项目区人均交通用地面积) /挂钩前项目区人均交通用地面积×100%
其中:人均交通用地面积=项目区总交通用地面积/总人口数
根据表2中数据可计算:挂钩前项目区人均交通用地面积为5.49平方米/人, 挂钩后项目区人均交通用地面积7.61平方米/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区人均交通用地面积增加率为2.12平方米/人, 提高比例为38.62%。
3. 人均耕地面积增加率
人均耕地面积增加率= (挂钩后项目区人均耕地面积-挂钩前项目区人均耕地面积) /挂钩前项目区人均耕地面积×100%
其中:人均耕地面积=项目区总耕地面积/总人口数
根据表2中数据可计算:挂钩前项目区人均耕地面积为1.09亩/人, 挂钩后项目区人均耕地面积为1.13亩/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区人均耕地面积增加率为0.04亩/人, 提高比例为3.67%。
(三) 生态效益
根据上文分析, 选择项目区森林覆盖率增加值 (C31) 、土地垦殖率增加值 (C32) 两个指标来表征挂钩项目的实施给研究区域带来的生态效益变化情况。
1. 森林覆盖率增加值
森林覆盖率增加值= (挂钩后项目区森林面积-挂钩前项目区森林面积) /项目区土地总面积×100%
根据表2中数据可计算:挂钩前项目区森林覆盖率为8.72%, 挂钩后项目区森林覆盖率为9.17%, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区森林覆盖率增加率为0.45%, 提高比例为5.16%。
2. 土地垦殖率增加值
土地垦殖率增加值= (挂钩后项目区耕地面积-挂钩前项目区耕地面积) /项目区土地总面积×100%
根据表2中数据可计算:挂钩前项目区土地垦殖率为61.55%, 挂钩后项目区土地垦殖率为61.75%, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区土地垦殖率增加率为0.20%, 提高比例为0.32%
六、挂钩中存在的问题及促进挂钩实施的建议
(一) 存在的问题
1. 对挂钩工作的认识有待进一步提高
“挂钩”是优化土地利用结构, 推进节约集约用地的一个重要措施, 也是新农村建设、促进城乡统筹的重要平台。一些地方对挂钩试点的目的和意义认识不够到位, 特别对政策规定的理解存在一定偏差, 未能较好地领会“挂钩”的内涵。
2. 资金投入比较大
挂钩项目的实施一般需要政府前期投入启动资金, 进行拆迁安置。从研究区域的情况来看, 其总投资为1.90亿元, 投资数额巨大, 地方政府财力有限, 要拿出这么一大笔钱十分困难, 同时还背负着比较大的风险。
3. 拆迁、安置是挂钩工作面临的长期而艰巨的问题
项目实施是对整个项目全面的统筹, 涉及拆迁人口较多, 搬迁户数为960户, 共4100人, 增大了挂钩项目的实施难度。
4. 挂钩规划与相关规划的衔接困难
挂钩规划属于新兴事物, 其理论和实践借鉴有限, 在开展挂钩试点工作中, 如何促使挂钩规划与产业导向、城镇建设、基础设施建设、土地整理、各类用地布局等多项内容融合为一体是比较困难的问题。
(二) 促进“挂钩”实施的建议
1. 实行周转指标扶持
挂钩周转指标是指通过预先下达一定数量的周转指标用于挂钩项目区建新区的建设用地指标。根据管辖区域实际情况, 可以下达一定数量新增建设用地占用耕地的周转指标, 专项用农村建设用地整理复垦成耕地来归还指标。在3年内用增加的耕地指标归还, 归还面积不得少于周转指标面积。
2. 建立农村城乡挂钩的资金保障体系
建立资金保障机制应以政府为主, 现有政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决, 在通过整理后的土地增值、挂钩建设用的指标出让金、相关税费等收益来平衡预算, 吸引开发商的投资。
3. 以人为本, 维护农民土地合法权益
在挂钩实施过程中, 始终坚持尊重农民意愿、保障农民权益, 充分调动农民群众参与试点的积极性, 使挂钩试点真正成为一项“德政工程”和“民心工程”, 工作过程中要做到:一是充分尊重农民意愿, 保证农民的知情权和参与权;二是切实维护农民合法权益, 严格按照国务院和国土资源部的规定, 对被拆迁农民都进行足额补偿和妥善安置, 提高农民的生活水平, 保障其长远生计。
4. 制定优惠政策, 明晰土地产权, 调整土地收益分配关系
坚持“谁整理、谁收益”的原则, 结合税费坚守的优惠政策, 调动农民对土地整理的积极性, 明细土地产权调整及土地收益分配关系, 把土地整理后的收益分配与土地整理改造相联系。建立农村居民点土地整理的激励机制, 从而调动农民积极主动地配合土地开发整理工作。
七、结论及展望
综上所述, 增减挂钩政策能够缩减农村建设用地, 规范居民点建设, 新增城镇建设指标, 从而有利于优化土地利用结构, 促进新农村建设, 统筹城乡发展, 提高土地节约集约度, 并为产业经济和城镇建设提供发展空间。但是城乡建设用地增减挂钩政策有利也有弊, 在实施过程中如果地方政府操作不当, 很容易造成不利的一面, 流于形式, 使农村和农民的权益很难得到保障。
因此, 在增减挂钩项目实施过程中, 应该处理好城乡统筹的关系, 要重视农民的意愿, 注意保护好农民利益;同时要避免为取得城镇建设用地指标, 只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生, 最终使政策初衷充分实现。
摘要：本文在对城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的内涵、操作方法、挂钩实施的意义及应该遵循的原则进行理论探讨的基础上, 以重庆市白市驿镇为例, 分析了开展城乡建设用地增减挂钩的必要性和有利条件, 并对研究区域开展城乡建设用地增减挂钩工作后的效果及效益进行了评价分析, 针对实施过程中出现的问题和困难, 提出了促进城乡建设用地增减挂钩的对策和建议。
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关键词：工业强县；城乡建设用地；增减挂钩；邹平县
山东省邹平县为全国县域经济与县域基本竞争力百强县，2015年实现地区生产总值818.47亿元，三次产业结构比为4.8：59.9：35.3，是典型的工业强县，土地指标紧张，人地矛盾突出，对该县城乡建设用地增减挂钩的研究，将对其他类似区域有借鉴意义。
1.基本情况
邹平县2010年至2016年共申报并经省政府批准实施城乡建设用地增减挂钩项目区7个，涉及村庄20个，现已完成村庄拆旧1010亩，复垦耕地940亩，新建社区7个，安置村民4300人，投入资金35900余万元。挂钩结余指标除用于建新区、安置区及公共配套设施建设外，结余指标优先保障项目所在镇（街道）的用地需求，这对邹平县经济社会发展起到了良好的推动作用。
2.经验做法
2.1强化领导，保障有力。为切实加强对城乡建设用地增减挂钩工作的领导和组织管理，县政府成立了由县长任组长，分管县长任副组长，国土、发改、监察、审计、财政、建设、规划、民政、农业、劳保、人行等部门主要负责人为成员的增减挂钩工作领导小组，负责组织制定及审查项目实施工作计划和项目区实施规划，协调项目实施中的重大问题，研究制定相关政策等工作。明确了各部门要相互协调，通力协作，确保挂钩工作按计划、分步骤扎实进行。领导小组下设指导小组，由县政府办公室主任任城乡建设用地增减挂钩指导小组组长，具体负责方案制定、项目申报、项目监管和验收工作，为挂钩工作从组织和制度上提供了强有力的保障。
2.2科学选址，因地制宜。在进行城乡建设用地增减挂钩项目选址时，立足实际，认真研究，反复筛选，选择“班子能力强、工作热情高、群众基础好、整理潜力大”的村先行开展，积累经验后再逐步推开，以达到以点带面、稳步推进的效果。同时合理安排新村建设规划，做到选址符合城镇规划总体要求，水电路等设施配套完备，各项公共福利事业协调安排，使之符合社会主义新农村建设要求。编制补偿方案和权属调整方案时，本着“公开、公平、公正、透明”的原则，充分尊重农民意愿，做好拆迁村和安置村的协调工作，签订拆迁补偿协议和权属调整协议，保障农民的知情权和参与权。
2.3充分尊重民意，确保有情拆迁。在安置补偿过程中始终实行“公正、公开、公平”阳光操作。在拆迁过程中，坚持“为民着想、让利于民，尊重群众，有情拆迁”，通过召开党员会、村民代表会、村民大会等形式，与群众直接交流，征求群众对折旧区和安置區方案的意见，充分尊重群众意愿，最大限度满足群众要求。所有项目都在涉及拆迁户全部签字同意后才实施，确保项目开工至竣工无一强迁、上访事件发生。
2.4多方筹集资金，确保补偿到位。为扎实推进增减挂钩工作，县政府从土地经营收益中调配资金作为增减挂钩项目专项资金。2012年县政府出台《关于调整城乡建设用地增减挂钩资金补助标准的通知》，规定按增减挂钩节余指标30万/亩的标准包干补偿。
2.5实时监督、及时报备。项目区自申报到实施、验收实行全程监督制度，一月一统计、三月一督导，及时了解项目区实施进展情况，建立周转指标使用台账，按时上报季度报表，根据在线监管制度要求，按时报备，及时更新。
3.成效显著
3.1旧村改造步伐加快。旧村拆除后，安置区内配套体育休闲设施、亮化路灯、硬化道路，配套商场、饭店等设施，让农民享受到与城里人一样的待遇。
3.2农民增收实现新突破。复耕后的土地与周边农用地连接成片，利用周边水利灌溉设施和农村道路，项目区内的耕地得到有效灌溉，基本形成了“旱涝保收”的高效标准农田。
3.3经济发展得到有力支持。我县将结余指标使用在省市重点建设项目上，有利于弥补建设用地用地空间不足的问题，促进了社会经济发展。
4.存在问题
4.1启动资金难以保障。实施增减挂钩项目时间紧、任务重、资金投入高。项目区资金紧张造成瓶颈制约，项目实施期限较长，挂钩指标产生的政府收益无法产生社会效益，不能及时用于社区建设，这样就出现社区建设融资难、资金短缺现象，致使拆迁安置工作实施难度较大，给工程推进造成很大的压力。
4.2拆迁工作难度逐步加大。农村居民点的拆迁安置、土地复垦成本高、实施难度大，再加上部分农户受传统“故土难离”思想禁锢，不愿轻易搬迁，很难做通农户思想工作，少数群众认识不够，有可能借机漫天要价，不达目的不罢休，即使当时签字同意，事后反悔不同意搬迁的情况也存在，拆旧工作进展较为困难，造成部分拆旧区无法按原批准的拆迁范围完成。
4.3安置区建设面临困境。群众办理土地证的愿望强烈但缺少办理土地征收的费用，需要尽快出台完善安置区土地手续的意见并减免部分税费。
5.对策建议
5.1加大宣传力度。进一步加大宣传力度，创新宣传方式，充分运用电台、电视台、报纸、网络、宣传画廊等方式使广大农民都能了解城乡建设用地增减挂钩项目实施的重大意义，并保证房屋拆迁、农民安置、拆旧复垦等工作公开透明，随时接受农民的监督。
5.2保障农民权益。在项目实施过程中，要给予农民实惠，注重改善农民生产、生活条件，并保证农民生活质量有提高。注意加强小区配套基础设施的建设，对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。
5.3加大资金扶持。建议政府加大资金扶持力度和税费优惠力度，制定增减挂钩项目资金管理办法，协调减免安置区建设中的各项费用。
参考文献
[1] 邹平县统计局.2015年邹平县国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. [2016-04-19]. http：//60.215.8.13/zwgk_zouping/ showView.aspx？tablename=TJGB_Page_TJGB&guid={4df47523-7b1e-4303-8169-628f28da8da3}&visitPath=%20>%20邹平县政府%20>%20组配分类%20>
第一章 总则
第一条 为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩工作，确保城乡建设用地增减挂钩工作有序进行，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、《国土资源部关于印发城乡建设用地增减挂钩试点管理办法的通知》(国土资发[2008]138号)和《河南省人民政府办公厅关于印发河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法的通知》(豫政办[2009]124号)，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称城乡建设用地增减挂钩(以下简称增减挂钩)是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧区)和拟用于城镇建设的地块(即建新区)共同组成拆旧建新项目区(以下简称项目区)，通过拆旧建新和土地整理复垦等措施，实现项目区内增加耕地有效面积，提高耕地质量;在确保建设用地总量不增加的前提下，实现节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。
第三条 增减挂钩工作由郑州市人民政府统一组织领导，成立郑州市城乡建设用地增减挂钩领导小组，领导小组下设办公室，国土资源行政部门会同相关部门具体落实，共同推进。
县(市、区)人民政府作为增减挂钩项目的责任主体、组织主体，组织协调相关部门配合，推进增减挂钩工作开展。乡镇(办事处)政府是增减挂钩工作的实施主体。
第四条 增减挂钩应遵循以下原则：
(一)保护耕地，保证建设用地总量不增加，耕地总量不减少，质量不降低，并避让基本农田;
(二)节约集约利用土地;
(三)通过增减挂钩，调整城乡用地结构，引导农村居民点向中心城、中心镇集中，拆村并城，拆村并镇，促进城乡协调发展;
(四)尊重群众意愿，不损害群众权益;
(五)规范程序，严密操作。
第五条 增减挂钩工作包含建设用地复垦和增减挂钩用地指标使用。增减挂钩项目区实行统一立项、统一监管、统一验收。
增减挂钩用地指标使用应符合土地利用总体规划，并与产业集聚区规划、城镇体系规划相协调。因增减挂钩需调整土地利用总体规划的，按照有关规定对土地利用总体规划进行调整。
第二章 增减挂钩项目区立项管理
第六条 增减挂钩项目区包括拆旧区和建新区，拆旧区应为合法的现状农村建设用地，建新区应为拟用于城镇、中心村建设的地块。
第七条 建新区总面积必须小于拆旧区总面积，拆旧区土地整理复垦的耕地面积不小于建新区占用的耕地面积。
第八条 增减挂钩项目区的申报：
增减挂钩项目区由实施单位提出立项申请，经乡镇(办事处)政府核实后，报县(市、区)人民政府，并批转县(市、区)国土资源行政主管部门审查。审查合格的，由县(市、区)人民政府核准，出具审查意见并上报请示，报市人民政府进行审查，并按规定上报审批。
第九条 增减挂钩项目区申报立项时须提交以下材料：
(一)县(市、区)审查意见及请示;
(二)项目区实施规划;
(三)项目区勘测定界成果。
第十条 项目区实施规划主要包括以下内容：
(一)规划文本。
1.项目区基本情况。简述项目区涉及村庄的自然、经济、社会状况和土地利用现状，拆旧区、建新区的范围和规模、布局。
2.项目区土地平衡情况。分析建新区占用耕地及其他用地情况，拆旧区土地整理复垦增加的耕地面积，前后对比分析占用和复垦的耕地质量。
3.拆旧区安排情况。说明拆旧区中农村建设用地拆并的范围与村镇规划衔接情况，拆旧区内居民安置与新农村建设规划衔接情况。
4.建新区建设项目情况。说明建新区建设项目是否符合国家产业政策。
5.项目区规划方案。简述建新区规划方案、拆旧区土地整理复垦方案和项目区迁建安置补偿方案。
6.项目区工作计划。简述项目区的总体安排、挂钩周转指标的使用和归还计划。
7.建新区拟建项目的资金筹措和拆旧区土地复垦资金筹措情况。
8.项目区土地权属调整方案。简述项目区土地权属现状，明确土地权属调整方案。
9.实施规划的保障措施。
(二)图件。
1.现状图。在1∶1万土地利用现状图上标注项目区范围情况。
2.规划图。在1∶1万土地利用总体规划图上标注项目区规划情况。
3.总体布局图。在1∶5万土地利用总体规划图上标注县(市、区)项目区总体布局情况。
(三)附件。
1.县(市、区)人民政府批准农村居民点改造和迁并安置补偿方案的文件。
2.村民、农村集体经济组织及有关单位同意改造和迁并安置补偿的意见。
3.土地整理复垦协议。
4.居民点以外的其他农村建设用地需有县级以上政府用地批准文件或者土地证书。
5.必要的遥感和影像等资料。
6.县(市、区)人民政府批准的土地权属调整方案批文。
第三章 项目区实施及拆迁安置管理
第十一条 增减挂钩项目区实施单位按照国家、省、市项目管理有关规定和批准的项目实施规划，具体组织实施。
第十二条 项目区所在地政府会同国土资源行政主管部门，负责对项目实施进行监管。
第十三条 增减挂钩项目区内房屋及附属物的拆迁补偿安置工作，由所在地乡镇(办事处)政府负责，所在村(社区)具体实施。
第十四条 增减挂钩项目需安排安置用地的，应优先考虑拆村并城、拆村并镇。
第十五条 增减挂钩项目建设涉及地面附着物和青苗补偿的，应按照《郑州市人民政府关于调整国家建设征用集体土地青苗补偿费和地上附着物补偿标准的通知》(郑政文[2009]127号)执行。
第十六条 补偿安置前应将增减挂钩项目区内房屋拆迁安置方案进行公示，对补偿标准、数额及安置情况予以张榜公布。
第十七条 项目实施单位应与项目区内的被拆迁户签订补偿安置协议，约定双方的权利和义务。
第十八条 实施增减挂钩项目宅基地复垦后，应及时办理宅基地使用权证注销。
第四章 项目区竣工验收管理
第十九条 项目区实施完成后，由项目区所在地的县(市、区)人民政府组织相关部门进行初验，合格后向市人民政府提出验收申请。
第二十条 市人民政府接到验收申请后，按照相关验收办法进行验收。验收合格后，出具竣工验收报告，报省国土资源厅抽验。
第二十一条 竣工验收主要内容：
(一)拆旧区复垦规划实施情况，主要包括工程任务完成情况、复垦地块及新增耕地情况、复垦地块质量、管护措施等;
(二)建新区规划实施情况，主要包括核定建设项目落实情况、核定建新地块面积、核定建新地块节约集约利用水平;
(三)土地权属情况;
(四)资金使用管理情况;
(五)档案管理情况。
第五章 增减挂钩用地指标使用管理
第二十二条 以县(市、区)为单位建立增减挂钩用地指标台帐，按批准和项目区进行登记，并按月向市国土资源行政主管部门报送。
第二十三条 增减挂钩用地指标，由市、县级国土资源行政主管部门实行统一储备、统一管理、统一使用。
第二十四条 建立增减挂钩用地指标交易有形市场，在郑州市域内有偿调剂使用。
第二十五条 使用增减挂钩用地指标进行非农建设的，不再单独办理农转用审批手续。需要征收的挂钩项目用地，应依法办理土地征收手续，并严格执行国家规定的征收程序和补偿标准。
使用土地增减挂钩指标申请征收土地，单独组卷逐级上报，不设年批次数量和年终结报限制。
第六章 资金保障与使用管理
第二十六条 整合挂钩项目资金投入渠道，按照“封闭运行、专款专用、单独核算、滚动发展”的原则，专项用于增减挂钩项目区的拆迁、安置、复垦及项目立项、监管、验收等工作，不得挪作他用。
第二十七条 积极利用其他资金投入挂钩工作，按照“谁整理，谁投资，谁受益”的原则，引进市场机制，实行市场化运作，广泛吸纳社会资金。第二十八条 以下资金用于增减挂钩项目投资和融资还本付息：
(一)使用增减挂钩指标上缴的新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费;
(二)经政府提取的用于土地开发部分的资金;
(三)使用增减挂钩指标的经营性用地形成的部分政府纯收益;
(四)按照“谁投资、谁整理、谁收益”的原则，广泛吸纳社会资金;
(五)创新农村土地整治机制，多方整合有关涉农资金，探索集体经济组织出资、村企共建、单位和个人捐助等多种形式的投入机制;
(六)与当地金融部门沟通，尝试建立挂钩项目与银行合作模式，拓宽融资渠道。
第二十九条 增减挂钩项目资金管理使用按照省、市相关资金管理办法执行。第三十条 资金使用范围为组织、实施、管理增减挂钩项目发生的各项支出，包括拆迁补偿费、安置费、复垦工程施工费及挂钩项目实施管理中的费用(含前期工作费、工程监理费、竣工验收费、业主管理费等)。
第三十一条 市财政、审计、国土资源管理部门负责对挂钩项目资金进行监管、审计。
第七章 增减挂钩项目区考核
第三十二条 增减挂钩工作作为各级政府、国土资源行政管理部门年终工作目标考核内容之一进行考核。
第三十三条 国土资源行政管理部门按照项目区实施计划和工程设计标准，每月对项目区工程进度进行监督检查。
第三十四条 对未按批准的实施规划开展工作的或抽查不合格的县(市、区)，要限期整改;连续两次抽查不合格的，在全市通报，并取消申报挂钩项目资格。对损害群众利益，造成群众集体上访的县(市、区)，收回挂钩周转指标，两年内不得开展挂钩工作。
对组织开展挂钩工作较好、日常监管到位的，将在项目区安排上予以倾斜;对组织开展增减挂钩工作较差，不重视增减挂钩工作的，将减少项目区安排和挂钩周转指标。
第三十五条 被取消的项目区已占用的农用地和未利用地，在当年或下一年的该地的土地利用计划指标中予以核减。
第八章 附则
第三十六条 在项目实施中，弄虚作假、侵害农民合法权益，或挤占、挪用、截留项目资金的，依法追究有关人员的责任。
配套出台了《关于加强城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作管理有关事项的通知》，可见，抓好城乡建设用地增减挂钩工作既是贯彻落实国务院关于严格土地管理决定的要求，又是当前和今后一个时期有效的利用现有土地资源，改善农村生活条件和环境，同时一定程度上缓解建设用地供需矛盾的有效途径和手段。
一、客观的用地需求与挂钩政策的可行性
挂钩政策就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内的农村居民点和工矿废弃地的复垦整理，以整理出一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。现阶段，我们江苏好多地方正进入经济发展的快速时期，产品结构的升级换代和城市建设对建设用地需求也越来越大，而许多市规划至的建设用地指标几乎用完，用地矛盾十分突出。因此充分利用挂钩政策必将是缓解用地供需矛盾，突破发展瓶颈制约的有效手段之一。对于挂钩政策，目前存在较大的潜力空间。
一是我省部分地区建设用地集约利用水平不高。以我们为例，目前该市的建设用的面积为12.59万亩，而市域面积为332平方公里，建设用地占辖区面积的25％，如除去水域面积，陆地面积为228平方公里，那么建设用地占辖区面积的比例则达到34％。按照现在通行的建设用地用用地极限的方法来确定规模的说法，建设用地面积不得超过辖区面积的30％，如果超过，这个区域的生态环境、居住环境会恶化。英国的建设用地占辖区面积的6％、韩国6％、荷兰15％，而我国的上海现在是29％、天津29％、北京19％，我们江苏为17％，可见该市的建设用地规模比例不但远远高于发达国家，也比国内城市高出许多，因此，通过挂钩工作，可以进一步提升集约水平，改善生活环境。
二是农村内部复垦潜力存在。仍以为例，目前该市农村建设用地面积为7.24万亩，全市共28万人口，其中60％是农业户口，按照户均3.5人计算，户均宅基地面积为1.5亩，远远超过国家和省市的标准，而由于子女上学、进城务工等原因，许多农民成为城市“两栖人口”，而他们人走地没走，使得农村房屋闲置或半闲置，因此复垦整理潜力较大。
三是由于区划的调整，我市前几年对乡镇、行政村和农村学校进行了拆并，闲置出一部分用地，加上有些乡镇企业由于市场淘汰、转产升级，也闲置出一部分用地，这些废旧的工矿用地也是复垦整理的资源之一。
四是属于长江冲积扇地区，有大面积江滩，由于水道的改线等等，使得好多地区有可观的潜力。
二、挂钩工作实施的具体情况
1、全市各级领导高度重视增减挂钩工作。10月市委召开了全市城乡建设用地增减挂钩工作现场会，凌书记亲临挂钩复垦现场，并在会上作了重要指示；市委还明确冯书记牵头抓挂钩工作，从组织、宣传、资金、人员等方面做了精心部署。市政府专门下发了《关于开展城乡建设用地增减挂钩工作的实施意见》（扬政发〔〕98号），制定了实施方案，签订了拆旧补偿协议，落实居民点安置方案，高质量推进复垦整理，合理安排建新留用区，规范使用专项资金。各镇区党委政府领导也都很重视，均成立了领导小组，由党委书记总负责，协调解决挂钩中的遇到的主要矛盾和问题。
2、各镇（区）项目计划落实情况。根据、挂钩规划，我市共需完成882亩挂钩周转指标。其中挂钩周转指标为382亩，拆旧复垦项目总面积450.6亩，新增耕地382亩，挂钩周转指标为500亩，拆旧复垦项目总面积643.6亩，新增耕地500亩。我市挂钩工作现场会召开后，各镇区对辖区内的挂钩土地复垦项目重新进行了一次排查筛选，部分镇(区)对项目进行了调整，调减了个别实施难度较大、条件不成熟的项目，通过进一步挖潜，增加了部分新复垦项目。调整后，全市计划完成项目总面积1039.4亩，其中属于度376.6亩，度484.3亩，度先行实施178.5亩，所有项目计划在08、09两年内实施。项目全部完成后，可新增耕地900.2亩。
3、各镇（区）项目完成情况。目前，各镇（区）挂钩工作都取得了一些进展，大部分项目都已启动，有些项目已经完成，有些已接近尾声，还有部分已完成清障等前期工作。现全市已通过复垦新增耕地309.5亩。其中属于度61.2亩，属于度191.8亩，属于度56.5亩。
4、挂钩指标使用情况。我市使用、挂钩周转指标，共计
报批了551亩建设用地项目。，我市使用了挂钩周转指标，报批了第二批次建设用地项目，涉及10个项目，项目面积为323亩。我市使用了挂钩周转指标，报批了第二批次建设用地项目，涉及14个项目，项目面积为228亩。通过挂钩，在一定程度上缓解了我市各镇区用地指标不足的矛盾。
5、项目资金使用情况。市财政前后分三次（11月、1月、9月）
下拨至各镇区挂钩资金1200万元，此前，国土局已先垫支了180万元资金，截止今年9月底，市级已拨付到镇区挂钩资金1380万元，镇区财政拨付到村712.49万元，国土局垫支到村180万元，另外9月底到帐的400万资金，各镇区将严格按照财政资金管理规范，尽快下拨到具体项目上。
三、挂钩工作实施过程中存在的困难和问题
挂钩工作因为周期长，涉及到的部门多，牵涉到的利益复杂，所以在推进和实施的过程中，往往会遇到以下几个方面的问题。
1、社会的认识不够。一方面是部分地方政府不能正确理解挂钩工作的重要意义，认为挂钩工作是国土部门的事情，地方只要有用地指标就行；另一方面，部分群众认为挂钩拆迁没有企业征地拆迁补偿高，不愿意上点建房。
2、资金筹措困难。因为省厅今年鼓励挂钩工作先拆后建。所以在推进的过程中需要地方政府先期投入一定的拆迁、安置费用，避免因群众补偿不到位而形成不稳定因素。以我们为例，截止到今年9月底，全市通过财政统筹的挂钩资金只有1200万元，而我市复垦结束的项目就已新增耕地309亩，到期资金需支付1500余万元，其它正在实施的项目进展等等不一，项目急需资金及时到位。因为资金不能及时到位，使得挂钩工作难以继续推进，有的项目因缺乏启动资金而无法开工，同时这也已经影响到基层复垦的积极性。
3、拆迁安置难。一是有的农户家庭条件差，即使拆迁补偿后也没有能力建新房；二是有的农民拆迁安置的居民点向集镇、中心村集中，但农民离责任田路途远，生产生活很不方便，群众不愿走；三是部分群众原来是农村户口，在农村有房，现是城镇居民户，他们不愿货币拆迁，想要划地建房但又不符合国家政策；四是极少数老百姓认识不够，借机漫天要价，不达目的不罢休。五是有的项目所在村没有相应的安置居民点，农户拆房后无地建房。
四、挂钩工作的几点对策及打算
1、先易后难、循序渐进。挂钩工作总的目标是消灭村庄，形成集中居住。但在实施的初期，由于受资金、社会认识、工作经验和政策支持等各方面因素的影响，应本着先易后难、循序渐进的原则稳步推进。当前，可以对以下几类用地先行设施：一是规划拟撤并的村庄，现实已实施，但尚有少量住户住居或无人居住的房屋；二是废弃的工矿用地，堆场用地；三是废弃的基础设施、公共事业用地。这几类用地拆迁整理工作难度小，社会认可度高，操作的可行性强，通过几年的努力，易形成成果，下一步再向深度推进。
2、以点带面，典型引导。挂钩工作无现成经验可以借鉴，其拆迁、补助标准、复垦标准、资金投入运作方式方法都没有统一的模式，所以在试点的过程中要通过某一个点为突破口，制订政策，同时在面上形成示范影响，然后再全面推广。
3、先拆后建，滚动推进。在面前的情况下定位、定时、定序，操作难度较大。可以通过筛选易拆、易复垦地块，先行启动，形成资金补充、政策效应和示范效应后，再滚动推进。
4、加强规划，落实项目。结合土地利用总体规划修编，对因实施挂钩规划，需要落实的拆迁安置居民点，应在规划镇村居民点规划时全部规划到位，保证今后挂钩拆迁户能顺利搬迁建房。对于批准的建新项目用地，各镇区要千方百计，抓紧项目的落实，确保所有项目尽早落地。千万不能将宝贵的用地指标闲置，影响挂钩资金的循环。
5、筹措资金，严格管理。财政部门需要继续加大资金筹措力度，保证挂钩复垦项目资金的及时到位，要将省厅返还的、的新增建设用地有偿使用费和其它土地复垦专项资金集中统筹，用足用好，更快地推进挂钩工作的开展。在补贴标准上，各镇区应加强协调，尽可能采取一个标准执行，否则会在周边引起攀比，造成新的矛盾。在复垦资金使用上通盘考虑，统筹安排，不能简单地按5万元/亩拨付到村。镇村两级需要进一步加强财务支出管理。各村在项目完成后，应及时将项目资料报送到镇国土、财政部门，以便市镇核查，在项目实施过程中，国土、财政、审计等部门应根据各自职责，随时检查，及时发现问题，解决问题，做到防范于未然。在项目通过决算后，有关资料要及时整理存档，加强跟踪管理。
做好新时期的土地管理工作，离不开各位领导和社会各界的广泛关心和支持，我们将以今天的视察会为契机，认真听取各位委员的意见和建议，紧紧围绕市委、市政府的中心工作，正确处理好发展经济与保护耕地的关系，全力保护好每一寸耕地，合理利用好每一寸土地，共同推进为我市经济社会全面、协调、可持续发展。
各县(市、区)人民政府，市人民政府有关部门、各有关单位：
现将《郑州市城乡建设用地增减挂钩工作管理暂行办法》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
二0一0年十月十三日
郑州市城乡建设用地增减挂钩工作管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩工作，确保城乡建设用地增减挂钩工作有序进行，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、《国土资源部关于印发城乡建设用地增减挂钩试点管理办法的通知》(国土资发[2008]138号)和《河南省人民政府办公厅关于印发河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法的通知》(豫政办[2009]124号)，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称城乡建设用地增减挂钩(以下简称增减挂钩)是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧区)和拟用于城镇建设的地块(即建新区)共同组成拆旧建新项目区(以下简称项目区)，通过拆旧建新和土地整理复垦等措施，实现项目区内增加耕地有效面积，提高耕地质量;在确保建设用地总量不增加的前提下，实现节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。
第三条 增减挂钩工作由郑州市人民政府统一组织领导，成立郑州市城乡建设用地增减挂钩领导小组，领导小组下设办公室，国土资源行政部门会同相关部门具体落实，共同推进。
县(市、区)人民政府作为增减挂钩项目的责任主体、组织主体，组织协调相关部门配合，推进增减挂钩工作开展。乡镇(办事处)政府是增减挂钩工作的实施主体。
第四条 增减挂钩应遵循以下原则：
(一)保护耕地，保证建设用地总量不增加，耕地总量不减少，质量不降低，并避让基本农田;
(二)节约集约利用土地;
(三)通过增减挂钩，调整城乡用地结构，引导农村居民点向中心城、中心镇集中，拆村并城，拆村并镇，促进城乡协调发展;
(四)尊重群众意愿，不损害群众权益;
(五)规范程序，严密操作。
第五条 增减挂钩工作包含建设用地复垦和增减挂钩用地指标使用。
增减挂钩项目区实行统一立项、统一监管、统一验收。
增减挂钩用地指标使用应符合土地利用总体规划，并与产业集聚区规划、城镇体系规划相协调。因增减挂钩需调整土地利用总体规划的，按照有关规定对土地利用总体规划进行调整。
第二章 增减挂钩项目区立项管理
第六条 增减挂钩项目区包括拆旧区和建新区，拆旧区应为合法的现状农村建设用地，建新区应为拟用于城镇、中心村建设的地块。
第七条 建新区总面积必须小于拆旧区总面积，拆旧区土地整理复垦的耕地面积不小于建新区占用的耕地面积。
第八条 增减挂钩项目区的申报：
增减挂钩项目区由实施单位提出立项申请，经乡镇(办事处)政府核实后，报县(市、区)人民政府，并批转县(市、区)国土资源行政主管部门审查。审查合格的，由县(市、区)人民政府核准，出具审查意见并上报请示，报市人民政府进行审查，并按规定上报审批。
第九条 增减挂钩项目区申报立项时须提交以下材料：
(一)县(市、区)审查意见及请示;
(二)项目区实施规划;
(三)项目区勘测定界成果。
第十条 项目区实施规划主要包括以下内容：
(一)规划文本。
1.项目区基本情况。简述项目区涉及村庄的自然、经济、社会状况和土地利用现状，拆旧区、建新区的范围和规模、布局。
2.项目区土地平衡情况。分析建新区占用耕地及其他用地情况，拆旧区土地整理复垦增加的耕地面积，前后对比分析占用和复垦的耕地质量。
3.拆旧区安排情况。说明拆旧区中农村建设用地拆并的范围与村镇规划衔接情况，拆旧区内居民安置与新农村建设规划衔接情况。
4.建新区建设项目情况。说明建新区建设项目是否符合国家产业政策。
5.项目区规划方案。简述建新区规划方案、拆旧区土地整理复垦方案和项目区迁建安置补偿方案。
6.项目区工作计划。简述项目区的总体安排、挂钩周转指标的使用和归还计划。
7.建新区拟建项目的资金筹措和拆旧区土地复垦资金筹措情况。
8.项目区土地权属调整方案。简述项目区土地权属现状，明确土地权属调整方案。
9.实施规划的保障措施。
(二)图件。
1.现状图。在1∶1万土地利用现状图上标注项目区范围情况。
2.规划图。在1∶1万土地利用总体规划图上标注项目区规划情况。
3.总体布局图。在1∶5万土地利用总体规划图上标注县(市、区)项目区总体布局情况。
(三)附件。
1.县(市、区)人民政府批准农村居民点改造和迁并安置补偿方案的文件。
2.村民、农村集体经济组织及有关单位同意改造和迁并安置补偿的意见。
3.土地整理复垦协议。
4.居民点以外的其他农村建设用地需有县级以上政府用地批准文件或者土地证书。
5.必要的遥感和影像等资料。
6.县(市、区)人民政府批准的土地权属调整方案批文。
第三章 项目区实施及拆迁安置管理
第十一条 增减挂钩项目区实施单位按照国家、省、市项目管理有关规定和批准的项目实施规划，具体组织实施。
第十二条 项目区所在地政府会同国土资源行政主管部门，负责对项目实施进行监管。
第十三条 增减挂钩项目区内房屋及附属物的拆迁补偿安置工作，由所在地乡镇(办事处)政府负责，所在村(社区)具体实施。
第十四条 增减挂钩项目需安排安置用地的，应优先考虑拆村并城、拆村并镇。
第十五条 增减挂钩项目建设涉及地面附着物和青苗补偿的，应按照《郑州市人民政府关于调整国家建设征用集体土地青苗补偿费和地上附着物补偿标准的通知》(郑政文[2009]127号)执行。
第十六条 补偿安置前应将增减挂钩项目区内房屋拆迁安置方案进行公示，对补偿标准、数额及安置情况予以张榜公布。
第十七条 项目实施单位应与项目区内的被拆迁户签订补偿安置协议，约定双方的权利和义务。
第十八条 实施增减挂钩项目宅基地复垦后，应及时办理宅基地使用权证注销。
第四章 项目区竣工验收管理
第十九条 项目区实施完成后，由项目区所在地的县(市、区)人民政府组织相关部门进行初验，合格后向市人民政府提出验收申请。
第二十条 市人民政府接到验收申请后，按照相关验收办法进行验收。验收合格后，出具竣工验收报告，报省国土资源厅抽验。
第二十一条 竣工验收主要内容：
(一)拆旧区复垦规划实施情况，主要包括工程任务完成情况、复垦地块及新增耕地情况、复垦地块质量、管护措施等;
(二)建新区规划实施情况，主要包括核定建设项目落实情况、核定建新地块面积、核定建新地块节约集约利用水平;
(三)土地权属情况;
(四)资金使用管理情况;
(五)档案管理情况。
第五章 增减挂钩用地指标使用管理
第二十二条 以县(市、区)为单位建立增减挂钩用地指标台帐，按批准和项目区进行登记，并按月向市国土资源行政主管部门报送。
第二十三条 增减挂钩用地指标，由市、县级国土资源行政主管部门实行统一储备、统一管理、统一使用。
第二十四条 建立增减挂钩用地指标交易有形市场，在郑州市域内有偿调剂使用。
第二十五条 使用增减挂钩用地指标进行非农建设的，不再单独办理农转用审批手续。需要征收的挂钩项目用地，应依法办理土地征收手续，并严格执行国家规定的征收程序和补偿标准。
使用土地增减挂钩指标申请征收土地，单独组卷逐级上报，不设年批次数量和年终结报限制。
第六章 资金保障与使用管理
第二十六条 整合挂钩项目资金投入渠道，按照“封闭运行、专款专用、单独核算、滚动发展”的原则，专项用于增减挂钩项目区的拆迁、安置、复垦及项目立项、监管、验收等工作，不得挪作他用。
第二十七条 积极利用其他资金投入挂钩工作，按照“谁整理，谁投资，谁受益”的原则，引进市场机制，实行市场化运作，广泛吸纳社会资金。
第二十八条 以下资金用于增减挂钩项目投资和融资还本付息：
(一)使用增减挂钩指标上缴的新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费;
(二)经政府提取的用于土地开发部分的资金;
(三)使用增减挂钩指标的经营性用地形成的部分政府纯收益;
(四)按照“谁投资、谁整理、谁收益”的原则，广泛吸纳社会资金;
(五)创新农村土地整治机制，多方整合有关涉农资金，探索集体经济组织出资、村企共建、单位和个人捐助等多种形式的投入机制;
(六)与当地金融部门沟通，尝试建立挂钩项目与银行合作模式，拓宽融资渠道。
第二十九条 增减挂钩项目资金管理使用按照省、市相关资金管理办法执行。
第三十条 资金使用范围为组织、实施、管理增减挂钩项目发生的各项支出，包括拆迁补偿费、安置费、复垦工程施工费及挂钩项目实施管理中的费用(含前期工作费、工程监理费、竣工验收费、业主管理费等)。
第三十一条 市财政、审计、国土资源管理部门负责对挂钩项目资金进行监管、审计。
第七章 增减挂钩项目区考核
第三十二条 增减挂钩工作作为各级政府、国土资源行政管理部门年终工作目标考核内容之一进行考核。
第三十三条 国土资源行政管理部门按照项目区实施计划和工程设计标准，每月对项目区工程进度进行监督检查。
第三十四条 对未按批准的实施规划开展工作的或抽查不合格的县(市、区)，要限期整改;连续两次抽查不合格的，在全市通报，并取消申报挂钩项目资格。
对损害群众利益，造成群众集体上访的县(市、区)，收回挂钩周转指标，两年内不得开展挂钩工作。
对组织开展挂钩工作较好、日常监管到位的，将在项目区安排上予以倾斜;对组织开展增减挂钩工作较差，不重视增减挂钩工作的，将减少项目区安排和挂钩周转指标。
第三十五条 被取消的项目区已占用的农用地和未利用地，在当年或下一年的该地的土地利用计划指标中予以核减。
第八章 附则
第三十六条 在项目实施中，弄虚作假、侵害农民合法权益，或挤占、挪用、截留项目资金的，依法追究有关人员的责任。
一、城乡建设用地增减挂钩的内涵及本质
我国大部分城市按照杜能论的城市中心发展模式, 已形成了严重的城乡分割发展格局, 由此也产生了马克思级差地租理论中所提及的城市地租和级差地租。而农村土地制度又对农民宅基地的使用做出了严格的限制, 限制其仅用于“建设居住的房屋和附属设施”并禁止其流转。城乡建设用地增减挂钩将农村集体建设用地复垦为耕地;在增加耕地数量的基础上, 将原农村集体建设用地使用权转换成周转指标, 指标部分用于农民集中居住区的建设, 其余的通过指标交易用于城镇建设。对于只享有农村土地使用权的农民来说, 周转指标的价值正好体现为集体建设用地转为农用地的代价, 指标收益也正好是对这种代价的补偿。当然, 这种补偿仅仅是一种不完全补偿, 主要是由于目前集体建设用地和城市建设用地还未实现真正的“同地、同价、同权”, 但在一定程度上, 也达到了运用“工业剪刀差”实现城市建设反哺农村发展的效果。
二、成都市城乡建设用地增减挂钩的基本情况及主要做法
(一) 成都市城乡建设用地增减挂钩的基本情况
1.“挂钩”项目立项情况。
截至2010年12月, 国土资源部和省厅批准成都市立项458个挂钩项目, 批准挂钩周转指标共计26.59万亩, 其中, 国土资源部批准的第一批挂钩试点项目14个, 挂钩周转指标0.67万亩;国土资源部批复的第二批挂钩项目31个, 挂钩周转指标1.73万亩;国土资源部批复的土地综合整治项目6个, 挂钩周转指标0.39万亩;灾后重建挂钩项目407个, 挂钩周转指标23.81万亩。项目区涉及全市除武侯区外19个区 (市) 县。
项目区涉及各区 (市) 县情况, 如图1所示。
目前看来, 全成都市已立项最多的为都江堰市, 总共为107个项目, 最少的为高新区, 只有1个项目, 武侯区还未立项。从调查情况来看, 建设用地整理主要分布在成都市的二三圈层, 如图2所示。
从挂钩周转指标规模来看, 彭州市、都江堰市的周转指标较多, 主要是由于512地震后实施灾后重建所需;而双流县、新津县等经济基础较好、建设用地整理潜力较大的地区, 其挂钩周转指标也较多。具体如图3所示。
2. 项目实施进展情况。
(1) 第一批项目。国土资源部批准的第一批挂钩项目14个, 批复挂钩周转指标6684亩。目前, 13个项目已经全部实施完毕:其中, 已经省厅批准验收的项目9个, 归还挂钩指标3357.21亩;上报省厅待验收的3个 (温江万春镇、寿安镇, 郫县花园镇涌泉村) , 归还挂钩指标1475.09亩;已经市局初验即将上报省厅验收的项目1个 (青羊区康河马厂片区项目) , 归还挂钩指标463.8亩。另有郫县1个项目, 规划挂钩周转指标360.0亩。 (郫县友爱农科村项目, 因为农民意愿变化暂未实施。)
(2) 第二批项目。国土资源部批复的第二批挂钩项目31个, 批复挂钩周转指标17343亩。目前, 有31个项目已经实施完成, 四川省国土资源厅已验收的项目9个, 归还指标4763.0亩;上报省厅待验收的12个。其余10个项目正在实施中。
(3) 土地综合整治项目。国土资源部批复的土地综合整治项目6个, 批复的挂钩周转指标3934亩, 其中成都市金堂县共计4个, 批复的挂钩周转指标2663亩, 蒲江县共计2个项目, 批复的挂钩周转指标1271亩。目前, 这些项目均在实施中。
(4) 灾后重建项目。2008年汶川发生地震后, 为支持灾后重建, 解决受灾群众的住房安置问题, 经省厅批准立项共计407个项目, 挂钩指标23.81万亩。目前灾后重建项目已经四川省国土资源厅验收11个项目, 归还挂钩指标14342亩 (锦江区柳江、成龙、三圣项目, 双流与彭州丽春项目一期, 彭州红岩镇灵石村项目, 邛崃市南宝山农场, 邛崃市天台山镇, 大邑县王泗镇, 都江堰市中兴镇九龙村项目等) 。正在实施的124个项目, 规划归还挂钩周转指标101112亩。其余项目暂未实施。
各类型挂钩试点项目实施情况如图4所示。
3. 实际建新情况。
成都市城乡建设用地增减挂钩试点项目按照先建农民居住新区, 再拆旧复耕, 最后城镇建新的工作程序实施。截至目前, 全市建新区已使用挂钩周转指标5.64万亩, 其中, 农村建新使用3.03万亩, 城镇建新使用2.61万亩。
(二) 成都市城乡建设用地增减挂钩的主要做法及经验
1. 适时适地推进土地整理及复垦。
成都市开展城乡建设用地增减挂钩选取的是经济发展良好, 具有土地整理潜力, 同时又有政策优势的地区, 主要集中在二三圈城市, 特别集中在地震受灾区, 例如都江堰市、崇州市、大邑县以及新津县等。
2. 以土地规模经营发展高新现代农业。
(1) 以土地股份合作制为基础, 大力推动规模化经营。崇州市桤泉镇依据农户自愿、折资量化、股份界定、公司运作、保底分红的原则, 引进成都市绿盛农业发展有限公司与新建村第十四农业合作社杨贵清等17位股东共同组建崇州市绿泉农业开发有限公司。实行土地承包经营权股份合作, 发展土地适度规模经营, 促进农村土地资源向资本转变。从而实现农民资产性增收, 推进农民向农业产业工人、非农城市产业工人转变并转移向城镇集中居住, 提高统筹推进“三个集中”的综合效益。该公司以市场运作为基础, 实现了由原来的以行政管理为特征、以地缘关系为纽带向以企业管理为特征、以资产联结为纽带的组织形态的转化。帮助农民建立起利益保障平台和按市场要求运作的经济组织, 通过明晰产权、规范资产运作保障农民权益, 舒解了农村内部和农村与城市的矛盾, 拓展了农村经济参与社会分工的内容和形式, 从而改变了农村经济在全社会分工体系中的地位。
(2) 以品牌为依托, 创新现代农业生产模式。桤泉镇通过打造“大型连锁超市+有机果蔬基地”农超直通车, 加强与市场对接, 减少流通环节、实现利润最大化, 并以“创品牌、拓市场”为目标, 实行“公司+基地”的模式进行生产, 提高农产品的质量、增加产品附加值。其以“技术人员+公司+农户”的运作机制来提升产品的品牌和质量。08年底, 以“提升品牌、增加利润”为目标的润和果蔬专业合作社成立, 它由1个技术员、2个公司 (生产资料公司和销售公司) 、49个农户、53个社员联合组建。技术员和公司各出资1万元, 农民各200元, 共5万元注册资金。科技人员负责抓标准化生产, 提升品牌和产量;两个公司保证正宗肥料种子、微利销售、解决产品积压和市场风险等问题。质量安全主要通过建立生产档案和病虫害防止管理, 将无公害的绿色食品生产与检验环节对接;市场销售方面与成都巨禾、信息技术学校、餐馆对接, 并探索在崇州市区的三元街和学府街设立果蔬直销点, 商品全部采用“润和”果蔬的品牌。
3. 建立市场机制, 引入社会资金。
新津县兴义镇坚持变资源为资本, 算好经济账。在开展土地整理之前, 首先对全镇的农村建设用地进行全面的摸底调查, 认真分析土地整理潜力和可行性。全镇共有集体建设用地8436.8亩, 如果以集中24000人测算, 扣除农民集中居住新区人均综合用地65平方米和本村发展用地外, 能够节余建设用地指标4150亩左右。兴义镇根据土地利用总体规划, 拟将节余的建设用地指标调剂到兴义镇城镇发展区使用。为广泛吸引社会投资者参与, 兴义镇将指标收益定价为每亩25万元, 可筹集资金10亿余元, 基本可以实现资金的自求平衡。在充分算账的基础上, 通过多方筛选, 确定了有一定综合实力、发展有机农业经验丰富的翔生公司为投资方, 总投资20多亿元, 在3年内完成农村新型社区、农村基础设施建设、农业产业发展等工作。
4. 结合产改实施利益分配。
农村集体建设用地整理项目, 其核心是充分运用农村产权制度改革成果, 实现农村闲置资源资本化。都江堰市鹤鸣村将二者紧密结合, 依据省、成都市以及都江堰市城乡建设用地增减挂钩相关政策及“7+1”参考方案, 多次召开户代表会、村民代表会、村民议事会专题研究, 最后由村民代表大会表决通过, 制定了符合本村实际的增减挂钩项目实施方案及“7+1”方案, 并把农户参加建房的实际建房补贴与集体建设用地使用权证面积紧密挂钩。方案同意引入社会资金在鹤鸣村开展增减挂钩项目, 整理节约出来的集体建设用地指标按照30万元/亩包干支付, 其中15万元/亩给参与项目的农户, 用于项目立项、规划设计、复垦以及建房补助等;剩余15万元/亩则主要用于房屋建筑立面装饰和安置点的水电气、道路、电讯、网络等基础设施建设, 主要由村委会组织, 交由全体参与农户表决, 确定施工单位实施集中安置点风貌及基础配套建设。
在具体的建房补贴分配中, 以国土部门颁发的集体建设用地使用权证面积为依据进行核算, 确权面积大小决定了各项目参与户的建房补贴多少不一。即以鹤鸣村人均集体建设用地面积0.2亩为基数, 家庭成员人均建设用地达到134平方米的项目参与户发建房补贴1.8万元, 人均建设用地不足134平方米的, 每平方米少补助100元;人均建设用地超出134平方米的, 每平方米多补助100元。参加项目家庭在人均占地30平方米建房面积的基础上, 扣除建房实际占地后, 结余的面积按每平方米200元进行奖励。
议定建房补助标准和发放办法后, 经全体参与户召开会议一致同意, 鹤鸣村8组全部采取统规自建进行房屋建设, 即委托规划单位统一设计, 在符合市、镇、村规划的前提下, 设计方案初稿反复征求参与户意见, 以确定房屋户型及房基地位置, 然后由农户自行选择施工单位进行建设。
三、成都市城乡建设用地增减挂钩存在的主要问题
(一) 农民集体缺乏对预留集体发展用地的使用能力
成都市城乡建设用地增减挂钩把农民通过土地整理和复垦形成的建设用地周转指标预留5%给农民集体, 作为农民集体的发展用地。农民由于信息和文化水平等因素的限制, 在决定预留发展用地的用途上往往有心无力。这就限制了农民集体在参与城乡建设用地增减挂钩之后更为长远的发展。
(二) “挂钩”补偿或收益分配有限
成都市规定其增减挂钩周转指标不能跨区县使用, 这样一来, 即使通过建立市场机制, 引入社会资金, 指标价值也不能完全体现。现在的工商业企业大都不愿到发展较为滞后的城郊地区发展, 很多地方为了吸引企业 (尤其是工业企业) , 从而带动地区经济发展、促进大量当地城镇居民就业, 甚至采取无偿供地的方式招商引资。这种做法既剥夺了农民在土地上的所有潜在收益, 也限制其各种发展可能性的权利。
(三) 建新区配套建设基金不足
目前大部分实施城乡建设用地增减挂钩的地区都为其项目建新区作了合理的规划, 其中, “1+13”模式即以社区为单位, 全面搞好水、电、气、视、讯、排污管网等基础设施和学校、医务室、警务室、阅览室、休闲广场、社区超市等公共配套建设。实际操作中, 不管采取何种形式开展城乡建设用地增减挂钩, 大部分地区都将指标收益的10%分配给农村集体, 用于该集体建新区的配套基础设施建设。而这个比例还远远不足以按规划对建新区实施配套建设。
(四) 土地调整难度大
现行农村土地制度下, 土地利用呈现出极其零碎化的现象, 城乡建设用地增减挂钩不管是在拆旧区还是建新区都面临着极其复杂的土地权属调整问题。首先, 土地调整成本较高。在“土地产权集体所有, 人人均等共享”的土地制度下, 社区民众习惯地认为这些土地是“大家”的, 实践中一般采取了“均田制”的做法。一般情况是留有机动土地, 随着家庭人口增减“随时”调增调减承包地。增人的家庭多了若干份土地承包权, 减人的家庭少了若干份土地承包权。由此出现无条件的权利增加和无补偿的权利退出, 初始的“人人平等”受到破坏。另一种情况是在土地承包期内不随人口增减“随时”调增调减家庭承包土地的数量, 那么几口人种一口人的土地或者一口人种几口人的土地的现象就会出现。这种人地矛盾不断产生、累积、激化, 最终还是会导致承包土地的调整。调整是上一段累积矛盾的解决, 同时又是下一轮矛盾的开始。如此周而复始, 增大了频繁调地的工作压力, 而且每次调整都必须重新核查人口和地块并在各成员之间调和协商, 需要投入大量的人、财、物力。
其次, 土地规模不经济又极大地增加了承包制的运行成本。多数地方对集体土地实行在各农户间好坏远近搭配的做法。其后果直接导致土地零碎分散, 不能连片种植, 严重制约了土地的正常经营, 规模效益更无从谈起。
另外, 集体土地人人均等共有的土地制度无法考虑每个农户在经营方面的人力资本差异。许多经营水平低、经营条件差的农民, 其所承包的土地面积并不比别人少;而许多经营水平高、经营条件好的农户, 其所承包的土地面积却不比别人多。
四、推进成都市城乡建设用地增减挂钩的对策建议
(一) 推进成都市城乡建设用地增减挂钩的原则
成都市城乡建设用地增减挂钩的目的在于以城市建设带动农村经济的发展。在实施过程中, 应严格以维护农民利益为出发点, 平衡政府、投资者和农民三者的利益, 在达到利益均衡的条件下, 循序推进。
(二) 发展现代农庄推进成都市城乡建设用地增减挂钩
1. 农庄的构建。
现代农庄的构建可以根据《公司法》的具体规定, 形成项目实施有关决议。召开村民会议制定公司组建方案和增减挂钩实施方案;选举产生股东代表。召开股东代表会议, 制定公司章程, 选举产生董事会、监事会;完成工商注册和税务登记手续。通过农户自筹或借资的方式筹集公司注册资本金, 并按要求完成工商注册和税务登记;自愿参与农户将确权的集体建设用地使用权以及项目区范围内股份量化到户的集体建设用地使用权流转 (入股) 给公司, 并签订土地整理协议。公司向有关部门申领集体建设用地使用权证。
2. 农庄的管理及运营。
城乡建设用地增减挂钩的实施让农村土地规整地分成了农用地和建设用地两大类。农用地可通过土地规模经营发展现代农业;而建设用地则可考虑通过修建乡村旅游度假村或新型产权式乡村酒店加以利用。
(三) 实施“挂钩”项目与运营现代农庄的对策建议
1. 土地产权“按份共有”, 解决确权难题。
由于现行农村土地制度运行成本高, 土地调整难度大, 实施城乡建设用地增减挂钩可以将农村土地产权统一收归集体所有, 也就是构建的新型农庄所有。具体可以按照以下方式操作:集体将所有的土地产权股份化之后, 按原来的比例, 分配给每个农户。而这个股份可继承甚至转让, 这样一来还可以解决部分农户打算长期进城发展而退出其在农村的所有财产;或者其子女在外地求学务工而居无定所、收入难以购买城市商品房等问题。
2. 集中安置、按股分红, 满足农民长期发展。
现代农庄的构建为农户统一修建新的居住区, 多余的建设用地用于投资者进行乡村旅游度假村的开发或新型产权式酒店的修建。而后者的土地产权仍然归农民所有, 只是房屋所有权归投资者所有, 投资者可以对其再次转让。农民可以从转让收益中按其土地股份分取红利, 从而满足农民日后的长期发展需要。
3. 资产盈余持续用于农庄发展建设。
无论是发展现代农业产生的收入, 抑或是乡村旅游度假村、产权式酒店的运营收益, 农庄在进行收入分配时, 都得基于整个农庄来考虑, 留有足够的资金持续用于农庄日后的发展建设。
参考文献
[1].李明义, 段胜辉.现代产权经济学[M].知识产权出版社, 2008.
[2].段浩.农地整理的产权调整和收益分配研究[D].南京农业大学, 2008.
关键词：城乡建设用地；增减挂钩；财政；监督；支持
一、堵住收入缺口，坚持“收支两条线”原则
作为财政资金监管部门，财政部门在增减项目实施过程中应将建新区地块产生的土地出让收入，包括利用增减挂钩节余指标供应土地形成的土地出让收入，一律及时足额缴入国库；另外，利用增减挂钩土地节余指标交易流转的，其流转收入可以作为耕地开垦费收入或其他出让收入，纳入专户管理或全额缴入国库，不能直接作为土地部门工作经费在库外循环。财政部门应当通过交易平台，联动主要代理征地事宜的乡镇、主管业务的土地部门等各个环节，堵住收入缺口，将“收支两条线”管理政策坚持到底。
二、严格项目资金管理，确保资金用在刀刃上
土地部门应及时将项目支出预算报送财政部门，财政部门录入台账，项目资金实行专户管理。项目单位依据经批准的预算，严格招投标程序，参照专项资金管理办法，按项目实施进度申请拨款。对于未列入预算的增减挂钩支出项目，比如乡镇村两级工作经费等，财政部门一律不安排资金。项目实施中，土地部门应当协同财政部门定期向县区政府进行项目的工程及资金使用进度汇报。项目实施年度终了，财政部门应将项目资金使用情况及余额报同级人民政府，并将资金余额转入国库，统筹管理。
三、紧密结合当地实际，适当举债扩大建设规模
在土地开发中，有的地方为了实现“占补平衡”，将一些宜林地甚至已经退耕还林的土地进行开发，一方面，开发补偿大大增加了资金的负担，另一方面，也未尊重土地利用的生态需要，导致了水土流失。而实施增减挂钩，不但能促进土地在城乡之间的协调，还能充分激发乡镇街及老百姓进行新农村建设的热情，也大大节约了开发成本。另外，将复垦的耕地开展规模化经营，一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、农户粗放式经营、土地利用效率低下，农业生产效益不佳等问题。我认为，在财力允许、债务规模适度的条件下，对新农村建设及城镇化建设要求强烈、老百姓建设积极性高的乡镇，我们可以适当举债，有计划地扩大增减挂钩建设规模。
四、落实相关税费优惠政策，减轻项目负担
《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知 》（财综[2014]7号）明确了增减挂钩项目哪些环节税费可优惠，哪些环节不能优惠，财政部门要跟踪了解，该优惠的优惠到位，不该优惠的决不含糊，折旧安置区的税费优惠尤其要及时足额到位，充分调动当地政府与百姓的积极性，确保复垦质量，鼓励乡镇将土地流转、土地整治、农业产业化与增减挂钩结合起来，找准项目、资金、土地资源三者的最佳契合点，发挥土地资源、资产、资本“三位一体”整合优势，提高增减挂钩项目的综合效益。
五、充分发挥财政杠杆作用，加大对项目的支持力度
增减挂钩是实现以城带乡，以工补农，改变农村落后面貌，解决城市缺地、农村缺钱的矛盾局面，促进城乡协调发展的一项战略性举措，因此，在增减挂钩项目实施过程中，我们要做好农村居民的拆迁补偿安置工作，各地政府不能随意降低补偿标准，将拆迁补偿安置费用挪作政府行政运行之用，对于增减挂钩建新区上缴收入不足以支付补偿安置费用的，我们要灵活调动财政杠杆之手，利用级差收益，增加投入，支持项目发展。折旧区农村居民老旧住宅（无须新建）拆迁补偿所需费用，可以按照“谁用地谁负责”的原则，主要由建新区来承担；若需要新建农村居民安置住房，以及新建农村居民安置住房社区中的“三通一平”等公共基础设施建设和学校教育支出，不足部分可由土地基金各项收入以及从土地出让收益中计提的水利资金和教育资金来安排。
六、实行全过程跟踪监督，建立增减挂钩绩效指标评价体系
针对增减挂钩实施过程中出现的任意降低拆旧区农民补偿标准、复垦耕地走过场、片面追求指标最大化等问题，财政部门应当加强增减挂钩项目及其相关收支的全过程跟踪监督，切实保障拆旧区老百姓合法权益，鼓励民间投资，鼓励产业化经营，落实相关税费优惠政策。同时，也要联合纪检监察和审计部门，一起来加强对项目实施过程及善后的监督，建立增减挂钩绩效指标评价体系，最终达到增减挂钩政策的最终目标。
七、结论
县区城乡建设用地增减挂钩的财税支持，实现以城带乡，以工补农，改变农村落后面貌，解决城市缺地，农村缺钱的矛盾局面，促进城乡协调发展。但是在具体的实施过程中，还是要注重过程监督与检查，建立增减挂钩绩效指标，确保整体工作有序规范开展。
参考文献：
[1]温家宝.中国农业和农村的发展道路[J].求是.2012（02）.
[2]鲍家伟，陈霄.城乡建设用地增减挂钩的三个平衡[J].中国经贸导刊.2011（16）.
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