城镇土地估价规程（推荐8篇）
北京市地方税务局房产税、城镇土地使用税减免税审批工作操作规程
(京地税地[2001]683号)
各区县地方税务局、各分局：
为进一步规范、完善我市房产税、城镇土地使用税政策性减免税审批工作，充分体现征纳双方权利、义务，简化手续和方便纳税人，根据《 中华人民共和国税收征收管理法》、《 中华人民共和国房产税暂行条例》、《 中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》及财政部、国家税务总局有关规定，结合本市的实际情况，我们修改完善了《房产税、城镇土地使用税减免税审批工作操作规程》（以下简称《操作规程》）。
一、取消了部分政策性减免税审批手续
(一)根据国家税务局《关于印发〈关于土地使用税若干具体问题的补充规定〉的通知》（（89）国税地字第140号）第八条规定以及国家税务局《关于检发〈关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定〉的通知》（（88）国税地字第015号）第十三条的规定，《操作规程》取消了“防火、防爆、防毒安全防范用地和开山填海的土地、改造的废弃土地”两个政策性减免税审批手续，将其调整为由企业申报，在计税时准予扣除，不再另行办理减免税审批手续。
根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第六条第六款的规定，对于我市经批准开山填海整治的土地和改造的废弃土地，以土地管理机关出具的证明文件为依据，从使用的月份起免缴土地使用税10年。
(二)根据《关于印发〈关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的实施意见〉的通知》（国科发政字〔1999〕143号）规定，《操作规程》取消了《关于对国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构转制后科研开发用地免征城镇土地使用税的审批办法的通知》（京地税二〔2000〕275号）中规定的审批手续，将其调整为由企业申报，在计税时准予扣除。
二、改革按年审批减免税的制度
根据财政部税务总局《关于检发〈关于房产税若干具体问题的解释和暂行规定〉的通知》（（86）财税地字第008号）第二十条、第二十四条规定以及国家税务局《关于印发〈关于土地使用税若干具体问题的补充规定〉的通知》（（89）国税地字第140号）第九条、第十条、第十二条的规定：《操作规程》规范、简化了以往的审批办法，将上述五种政策性免税按年审批调整为一次审批；将原按年固定时间办理审批调整为根据企业情况随时办理审批，企业在符合减免税政策期间可暂免征收房产税、土地使用税；对于因各种原因变更、已不符合减免税政策的房产、土地，由纳税人按照规定恢复申报纳税。
《操作规程》自发布之日起执行，请做好对纳税人的宣传解释工作。对于需要办理退税的纳税人，按照《中华人民共和国税收征收管理法》的有关规定办理退库手续。
北京市地方税务局房产税、城镇土地使用税减免税审批工作操作规程
为了进一步规范、简化我市房产税、城镇土地使用税政策性减免税审批工作，提高政策管理和纳税服务水平，根据《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国房产税暂行条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》及财政部、国家税务总局有关规定，特制定本规程。
一、减免税审批事项
（一）房产税
1.房屋大修停用在半年以上的，经纳税人申请，税务机关审核，在大修期间可免征房产税。
2.企业停产撤消后，对他们原有的房产闲置不用的，经北京市地方税务局批准，可暂不征收房产税。
（二）土地使用税
1.企业关闭撤消后，其占地未作他用的，经北京市地方税务局批准，可暂免征收土地使用税。
2.企业搬迁后，原有场地不使用的，经北京市地方税务局批准，可暂免征收土地使用税。
3.对企业范围内的荒山、林地、湖泊等占地，尚未利用的，经北京市地方税务局批准，可暂免征收土地使用税。
二、纳税人办理政策性减免税的有关规定和程序
（一）纳税人对政策性减免税的申报
凡符合房产税、城镇土地使用税政策性减免税规定的纳税人可在税务机关规定的时间内向区、县地方税务局提出书面的减免税申请，并按要求填写《纳税单位企业减、免税申请书》、《房产税扣除计税房值审核情况表》或《城镇土地使用税扣除计税面积审核情况表》。
（二）纳税人在办理政策性减免税手续时应向税务机关提供的有关证明材料
1.企业在申请办理政策性减免房产税时，应根据申请减免税的具体内容相应提供下列证明资料：
（1）对于企业停产或房屋大修停用半年以上的需提供上级主管部门开具的该企业原有生产经营性房屋闲置不用的书面证明。对于无主管部门的企业可提供相关证明，或由主管地方税务机关直接进行实地考察后确定。
（2）对于撤销后的企业需提供工商管理部门开具的关闭、撤销的书面证明。
2.企业在申请办理政策性减免城镇土地使用税时，应根据申请减免税的具体内容相应提供下列证明资料：
（1）对于关闭撤销后的企业，需提供工商管理部门开具的关闭、撤销的书面证明。
（2）对于企业搬迁后，原有场地未使用的用地和企业范围内有荒山、林地、湖泊等占地尚未利用的土地，需提供上级主管部门的书面证明。
3.对于提供上述有关证明资料时均需注明具体的起始期限。
三、税务机关办理政策性减免税的有关规定
（一）减免税审批权限
对于因房屋大修停用、企业申请减免房产税的，由各区县局、分局负责审批，报市局备案；对于企业申请减免其他房产税、土地使用税的，由各区县局、分局负责审核，并签署意见，报市局审批。
（二）区县局减免税工作审核重点内容
1.纳税人申请减免税的情况是否符合减免税政策规定；
2.纳税人所述情况是否属实；
3.纳税人申请减免的税种、金额、时间期限是否正确；
4.纳税人申请减免的房产原值、土地面积及土地等级税额是否正确。
（三）区县局减免税工作审批程序
1.各区县局主管税务所在接到纳税人报送的政策性减免税申请材料后，应根据掌握的情况，依据税收政策规定对纳税人报送的《纳税单位企业减、免税申请书》、《房产税扣除计税房值审核情况表》或《城镇土地使用税扣除计税面积审核情况表》及证明材料的内容逐项进行审核，必要时应深入企业实地了解、核实有关情况，对符合政策规定及填报要求的，分别由经办人员、所长在“地方税务局审查意见”对应栏内签署意见、签名，加盖税务所公章，并连同所有减免税材料上报地方税管理科（业务科）审核。
2.各区县局地方税管理科（业务科）应对减免税材料的内容进行逐项审核，对符合政策性减免税规定的，分别由主管干部、科长在“地方税务局审查意见”对应栏内签署意见、签名，加盖地方税管理科（业务科）公章，并连同所有减免税材料上报主管局长审核。
3.各区县局主管局长对减免税材料的内容审核后，对符合政策规定的，应分别在《纳税单位企业减、免税申请书》、《房产税扣除计税房值审核情况表》或《城镇土地使用税扣除计税面积审核情况表》的“地方税务局审查意见”、“区县局审核意见”对应栏内签署意见，并加盖区县局公章，上报市局地方税管理处。
（四）市局减免税工作批复程序
市局地方税管理处根据区县局上报的减免税材料，统一由内勤做收文处理，登记后送交处长阅批。
1.审批权限及拟写减免税批复
承办人员根据处长的批示，对纳税人减免税材料的内容及区县局审核意见逐一复核，对不符合政策规定和填报要求的退回；对符合规定要求的拟写减免税批复，经主管处长（调）审核，报主管局长审批签发。2.下发减免税批复
经由主管局长签发的政策性减免税批复文件，经办公室核稿打印后下发有关区、县地方税务局执行。3.减免税资料的存档
减免税资料和批复文件一式两份。其中一份退回区县局：
区县局地方税管理科（业务科）接到市局批复退回的《纳税单位企业减、免税申请书》、《房产税扣除计税房值审核情况表》、《城镇土地使用税扣除计税面积审核情况表》和减免税批复文件及所附资料进行登记后交由主管税务所存档；市局地方税管理处归档备查的同时，做好输机处理。
四、加强减免税执行情况的监督和管理
（一）纳税人办理减免税申报审批手续的义务
1.符合减免税政策的房产、土地，在经过税务部门审批后，在符合政策减免税期间可暂免缴纳房产税、土地使用税。
2.符合减免税政策的房产、土地，在经过税务部门审批后，如改变减免房产、土地的计税依据（房产原值或土地面积），应在变更后重新办理减免税审批手续。
3.对于已不符合减免税政策的房产、土地，自改变用途的次月起计算房产税、土地使用税，由纳税人按照规定在房产税、土地使用税征期内申报纳税，否则税务机关将依照征管法有关规定处理。同时，纳税人应向当地税务所进行报告。
（二）税务机关对于已办理减免税审批的纳税人的监督管理
从2002年开始，对于已办理减免税审批且仍旧符合减免税条件的纳税人，各区县局地方税管理科（业务科）应建立房产税、土地使用税政策性减免税统计台帐。同时，各区县局应加强对上述纳税人的监控和检查，检验其免税房产、土地是否改变用途和按期申报纳税。
（三）减免税期满后，纳税人未进行申报应承担的责任
根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三十二条规定，纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。
第六十四条规定，纳税人不进行纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。
五、减免税申报、审批的时间要求
根据《中华人民共和国税收征收管理法》和《关于加强税务行政审批管理工作的通知》（京地税征〔2001〕175号）文件有关规定，对于减免税申报、审批时间提出如下要求：
（一）纳税人在减免税行为发生的次月起，应到主管税务所办理房产税、城镇土地使用税政策性减免税的申报手续，递交《房产税、土地使用税政策性减免税申报表》。
（二）各区县地方税务局应在接到纳税人减免税申请书之日起15日内办理完减免税审核、审批手续。
（三）市局地方税管理处应在接到区县地方税务局上报的纳税人减免税申请书之日起20日内办理完减免税审批手续，特殊情况40日内办理完毕。
关键词：欠发达地区,城镇土地定级估价,问题与对策
0 引言
城镇土地定级估价是加强国家宏观调控, 完善土地资产管理, 建立规范地产市场, 深化土地使用制度改革, 征收土地税费的重要依据与保障。10年来, 在《城镇土地分等定级规程》 (GB/T 18507-2001) 和《城镇土地估价规程》 (GB/T 18508-2001) 的指引下, 我国大部分地区相继开展了城镇土地级别调整与基准地价更新工作。总体而言, 东南沿海发达地区, 土地市场较为发育, 国土管理基础工作较好, 城镇土地级别调整与基准地价更新工作成效显著, 而中西部欠发达地区城镇土地定级估价工作相对滞后。为此, 本文以重庆市城镇土地级别调整与基准地价更新为例, 在分析城镇土地定级估价存在问题的基础上, 提出推进欠发达地区城镇土地级别调整与基准地价更新工作的具体建议与对策。
1 基本概况
自直辖以来, 重庆市先后于2000年、2002年、2007年、2009年进行了城镇土地级别调整与基准地价更新工作, 2011年又启动了新一轮城镇土地定级估价调整更新工作。这几轮都采用分类定级方法完成全市土地级别调整工作, 结合国家规程和重庆市实际情况, 重庆市城镇土地级别按照用地类型分为:商业、住宅、工业等3类。重庆市是中西部地区唯一的直辖市, 区域范围广, 土地质量差异大, 土地级别数量也相对较多, 2000年土地级别调整, 全市商业、住宅、工业用地分别划分了20级别, 其中主城区商业、住宅用地为12级、工业用地为8级, 并完成了国有土地使用权基准地价及修正体系更新工作。随着重庆市城市建设的发展, 主城区范围进一步扩大, 2002年北碚区纳入到重庆主城区2616平方公里范围内, 主城区工业用地级别随之增加至12级, 并确定了相应级别的基准地价。2009年, 为适应主城区由2616平方公里扩大至5473平方公里的需要, 商业、住宅、工业用地级别分别增加至14级, 并进一步补充了相应级别的基准地价。至此, 目前重庆市全市城镇土地 (商业、住宅和工业) 级别为20级, 其中主城区14个级别, 并建立了相应的基准地价及修正体系。
2 主要问题
2.1 组织方式较为单一, 有待进一步优化
城镇土地定级估价是一项涉及面广、内容复杂、技术性强的工作, 一般而言, 该项工作主要由技术实力较强的高校或科研单位承担完成。但由于重庆市受到现有科教发展水平与政府管理体制的限制, 承担过或参与过该项工作的高校或科研单位相对较少, 除2000年城镇土地级别调整与基准地价更新工作由西南大学地理科学学院邱道持教授领衔的科研团队完成外[1,2], 其余几轮调整更新工作大部分是由评估公司完成。评估公司一方面受技术力量的局限, 成果质量上难以保证, 另一方面受市场变化影响较大, 一旦解体或破产, 基础资料与成果的延续性将受到较大影响。在新一轮国有土地使用权土地级别和基准地价调整工作中, 特邀中国土地勘测规划院作为技术指导顾问单位, 由重庆市国土资源和房屋勘测规划院作为技术牵头单位进行组织, 主城区具体工作由评估公司组成的联合体承担。这一轮调整更新工作改变了以往单一的组织方式与模式, 整合了多方技术力量, 其工作模式的实施效果还有待进一步考量与验证。
2.2 工作底图缺失, 基础资料不全
按照国家规程, 城镇土地级别图的工作底图原则上以大比例尺城镇地籍图为基础, 以土地利用总体规划图和城镇总体规划图为参考。目前, 受行政管理体制的影响, 重庆市现有土地类图件 (包括土地现状图、土地利用图、土地规划图) 格式不统一, Auto CAD、Map GIS、Map Info、Super Map、Arc GIS等各类格式图件并存, 尚未形成统一的国土资源管理应用软件与平台, 特别是重庆市国土与规划分属不同的行政管理部门, 部门之间受管理权限的影响, 导致土规图和城规图衔接整合困难, 包括主城区在内的大部分区县缺乏城镇土地定级估价工作底图。2009年重庆市城镇土地级别图仍是Auto CAD格式, 缺乏空间分析与统计功能, 严重影响了成果的质量与精度。此外, 城镇土地定级估价工作涉及调查的内容较多, 包括国土、规划、发改、商业、交通、环保、统计等多个部门资料, 同时还要进入现场实地踏勘, 而在实际外业调查过程中, 除主城区及区县县城外, 大部分小城镇一方面受经济发展水平及管理水平限制, 相关部门缺乏相应的资料与基础图件;另一方面部分城镇发展较快地区, 随着新区建设, 道路不断延伸, 商业中心也可能转移, 现有资料更新不及时, 资料较为陈旧, 大多以老城区资料为主, 新区资料相对不足[3]。
2.3 定级因素考虑不足, 级别体系有待建立
与沿海发达地区相比, 内陆欠发达地区重庆属于典型的山水城市, 地势起伏大、跨江桥梁多, 因而重庆特有的自然条件特点对城镇土地级别的影响较其他城市相比较大, 特别是地形地貌因素对城市布局、规划选址、市政建设、景观设计都有显著影响, 受到山丘、桥梁的阻力与阻隔, 城市总体呈组团式发展, 定级因素的空间衰减比一般城市要快, 土地级别空间配置差异明显。目前, 重庆市定级因素因子体系中, 除遵循国家过程外, 尽管在近几轮土地级别调整过程中设定了相关地形因素, 赋予了一定权重, 但总体而言对地形地貌因素考虑还有所欠缺, 没有较系统地开展这方面的研究工作, 尚未建立起符合重庆实际的定级因素因子体系[2,4]。此外, 相比东部地区而言, 重庆作为中西部地区唯一的直辖市, 区域幅员辽阔, 城乡差异显著, 除主城9区外, 现辖29个区县。目前国内其它地区土地级别调整工作都是以单一中心城市为工作对象, 土地级别分布相应地呈现出由市中心向郊区逐渐衰减的规律, 而重庆市若整个市域范围统一定级, 由于城镇间相距甚远, 各定级因素影响范围尚不足以辐射过远的距离, 假若各个城镇单独定级并自成体系, 由于城镇土地定级的目的是反映土地级差, 势必造成评估尺度的不统一, 有悖于土地管理的需求[5]。
2.4 土地房屋交易形式单一, 地价人为因素影响大
受经济社会发展的限制, 内陆地区城乡土地市场尚不健全, 发育程度较低, 就目前的资料来看, 大多数城镇土地、房屋交易形式单一, 主要以楼盘交易案例、土地招拍挂案例居多, 土地房屋出租、土地征用等案例较少, 而且样点资料中以住宅用途的居多, 商业、工业用地的样点较少。同时, 由于城乡、区域发展不平衡, 多数城镇商业中心与网点较为集中, 导致所获取的地价样点基本集中于城镇中心区域, 其他地区样点资料较少, 地价样点整体分布不均, 缺乏梯度变化;而且, 部分样点地价在统计的过程中, 受人为因素的影响较大, 价格和实际不符, 异常样点数据较多, 造成能够作为基准地价评估的有效样点相对较少, 从而导致计算出来的基准地价与实际不符, 一般高于土地市场实际水平。同时, 计算出的基准地价还要经过专家论证、意见征询的形式来确定其合理性, 然而由于基准地价成果是在一定内涵界定下的标准, 与现实情况有一定差距, 从而导致人为判断上的偏差[6]。此外, 基准地价是区域城镇土地平均价格的反映, 基准地价修正体系才是地价评估的重要依据, 基准地价修正体系的科学性和适用性, 其影响因素与权重设置的合理性, 都会影响到地价评估的客观性。
3 对策建议
3.1 优化定级估价工作组织模式
鉴于本轮城镇土地定级估价调整更新工作模式与实施效果, 建议今后在城镇土地级别调整与基准地价更新过程中, 应进一步整合政府部门、技术事业单位、高校 (科研院所) 、评估机构等多方技术力量, 优化工作组织模式, 搭建协同工作平台, 发挥各自优势, 建立合作联动机制, 提高工作成果质量与水平。特别是土地级别调整与基准地价更新工作开展前期, 在局调研项目、科技项目、前期工作项目中设立有关城镇土地级别调整与基准地价更新相关课题研究, 重点在山地城镇土地级别因素因子与用地分类、多层次的全市统一城镇土地级别体系、基于城乡统筹的主城区与区县基准地价一体化体系、城镇土地级别调整与基准地价更新管理信息系统等方面进行研究, 并吸纳高校科研院所力量联合攻关, 以有效发挥高校科研院所学术研究能力强的特点, 进一步提高整体工作成果的科学性、理论性和实效性。
3.2 加大定级估价工作信息化建设力度
加快国土资源“一张图”工程建设, 进一步丰富完善全市定级估价范围内工作底图的要素信息, 增加工作底图要素的精细化程度, 以满足城镇土地级别调整与基准地价更新工作对信息化建设的要求;在此基础上, 针对目前全市调整更新软件不统一的现状, 统一规范全市调整更新软件;完善重庆市城镇土地级别调整与基准地价更新数据库标准, 形成历史数据库, 避免数据重复建设, 改变目前土地定级估价数据缺失、数据格式不统一、存放散乱等现状;开发城镇土地级别调整与基准地价更新管理信息系统, 实现城镇土地定级估价基础空间数据的采集处理, 土地级别与基准地价的精确评估, 土地级别与基准地价信息的快速获取与查询, 保证成果数据的统一管理与使用;研发基于Web GIS的城镇地价动态监测信息系统, 通过互联网实现城镇地价数据的快速上传、动态更新、快捷查询与智能化服务, 在满足政府管理信息化需求的同时, 实现地价信息的社会化服务功能。
3.3 建立“大统一, 小分散”的土地级别与基准地价体系
结合重庆市域特点, 着力构建以“市域中心城市-区域中心城市-中小城市-重点小城镇-一般城镇”为主的全市统一城镇土地级别与基准地价体系, 即在各区县相对独立定级估价的基础上, 加强主城区与区县土地级别与基准地价的衔接, 按照重庆市城镇体系, 以主城区城镇土地级别与基准地价成果为参考与依据, 建立全市统一的城镇土地级别与基准地价体系, 并为城乡地价一体化体系的构建打下良好的基础[7]。此外, 结合重庆国土和房管合一的实际, 探索“多因素综合定级”和“以价定级”[8]的有机结合, 即在土地市场较为发育的主城区范围内探索“以价定级”, 作为“多因素综合定级”的补充和验证, 在土地市场尚不发育的都市区以外范围仍采用“多因素综合定级”的方法确定土地级别。
3.4 完善基准地价评估思路与成果应用体系
在地价样点的选择上, 应力求有代表性和典型性, 保证样点地价能真实反映同级同类土地的区域价格水平。同时, 应进一步拓展地价样点的采集范围, 划拨、协议出让等土地交易案例较多的样点, 可进行相应交易方式修正后进行地价评估;尝试在建立城乡地价一体化体系的基础上, 利用集体所有土地 (农用地) 上的土地房屋交易 (流转) 样点测算地价时, 应进行相应的权利修正, 并采用成本逼近法和市场比较法等多种方法进行测算验证;在交易案例较少的区域, 可采用空间模拟或空间插值, 辅以实地交易案例验证的方法, 进行地价评估;针对不同区域特点, 应有差别地选择市场比较法、收益还原法、成本逼近法和剩余法进行基准地价评估。此外, 为增加基准地价更新成果的科学性和可操作性, 应逐步开展区段价、路线价和标定地价的评估工作, 丰富完善基准地价的应用范围, 增加地下空间土地使用权处理、部分特殊用地的应用说明, 建立较为全面、完善的基准地价修正体系, 出台详尽的成果应用说明, 以满足地价管理的实际需要。
参考文献
[1]邱道持, 廖和平, 印文.重庆市基准地价更新方法探讨[J].经济地理, 2002, 22 (4) :444-447.
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在上一轮城市化过程中，经济增长基本上由土地推动。很多人概括传统增长模式的时候一直讲两个方面：一个是高投资和高出口，另一个就是地方政府之间的竞争。但是在这两个因素当中，我认为，土地扮演着非常关键的作用，一个发动机的作用。
为什么土地成为了上一轮经济增长的发动机呢？一是土地的宽供应，每年政府用于建设的土地数量是很多的。二是通过压低地价来保证工业用地，例如以土地招商引资保证工业化，还有靠土地的抵押和融资来保证城市化推进的过程。从生产要素稀缺程度上讲，资本和土地是稀缺的，地价不该很便宜。但中国土地的宽供应和人为低价的工业用地政策，导致了整个工业用地成本的偏低水平。2000到2011年，综合地价水平差不多涨了297%，商业地价水平涨了309%，居住用地的价格涨了528%，而工业地价水平才提高了71%。
在国际上，人口集中向城市转移及城市积聚跨越式发展是一个合二为一的过程。工业化、人口城镇化和土地城市化是客观合一的自然结果。但是，在中国，土地的城市化和人口的城市化，是完全分开并行的两个轨道。第一个轨道越来越由政府主导，导致了土地城市化快速发展，土地财政愈演愈烈。第二个轨道就是农民自发的城市化，实际上是2.5亿人口涌入城市的打工生活。
政府主导的城市化又有三个表现。第一，城市圈不断外移。从2000到2011年，中国城市建成面积从2.2万平方公里扩大到了4万平方公里。如果看城区的面积，扩张的速度更快。过去10年里，主要城市建成面积的扩张，最小的也有将近2倍，大的基本上就是10倍。第二，也是一个非常独特的特点，即城市用地主要是靠低价农地来获得。从2005到2010年征地面积占城市面积的比重达到了67.28%。第三，土地出让收入和土地抵押融资成为政府基础设施建设的主要来源。这里，又引出一个城市资源错配的问题。
另一半的故事呢？那就是农民自动自发的城市化，绝大多数人进到城里是住在城中村，在一个狭小的空间里装了太多的人。他们与城镇居民在社保、医疗和教育上的待遇存在天然的差异（据说户口本上过去曾经有67种城乡居民不平等待遇）。这种人口半城镇化的状态，甚至连农民工都从不认为自己是城里人的现状，为举国所关注。他们如何融入城市、城市又如何为他们创造前程等，关系到他们的成本收益率计算。所以，更深刻地理解和推动人的城镇化，是中国经济下一航程中的大事。
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【颁布时间】1998-6-28 【失效时间】
【法规来源】http:///view.jsp?code=***050 【全文】
城镇集体所有制企业、单位清产核资资金核实操作规程
国家税务总局
城镇集体所有制企业、单位清产核资资金核实操作规程
1998年6月28日，国家税务总局
第一章 总 则
第一条 为了规范城镇集体所有制企业、单位（以下简称企业）清产核资中资金核实的操作，确保工作质量和全面完成工作任务，根据《城镇集体所有制企业、单位清产核资暂行办法》（财清字〔1996〕11号）、《城镇集体所有制企业、单位清产核资资金核实具体规定》（国税发〔1996〕217号）、《城镇集体所有制企业、单位清产核资财务处理暂行办法》（国税发〔1996〕232号）等有关文件的规定，制定本规程。
第二条 本规程适用于开展清产核资工作的各类城镇集体企业及主管部门、各级税务部门和其他有关部门。
第三条 资金核实工作的任务是，在企业完成资产清查、资产价值重估和产权界定工作基础上，有关部门按照国家清产核资有关政策规定，对企业资产实际占用量重新审查核实，并进行相应的财务处理，以真实、准确地反映企业的资产价值总量。第四条 资金核实工作的主要目的
（一）通过核销企业的一部分资产损失和资金挂帐损失，减轻企业包袱；
（二）建立健全企业各项资产管理制度和财务管理制度；
（三）加强税务部门对企业财务和税收的征收管理工作；
（四）为填报清产核资报表和做好产权登记打好基础。第五条 资金核实工作的基本原则
（一）认真贯彻落实集体企业清产核资的各项政策规定；
（二）资金核实工作可与建立现代企业制度结合，优先解决改制企业的相关问题。
（三）正确处理企业暂时困难与长远发展的关系；
（四）依法审批经过核实认定的事项。
第六条 资金核实工作由企业（核实申报部门）、企业主管部门（审查核实部门）、税务部门及清产核资机构（审核批复部门）共同完成。其主要工作程序如下：
（一）企业核实申报。按照国家有关规定，企业在完成资产清查、资产价值重估、产权界定基础上，应按时填制《资金核实申报（审批）表》，编写“清产核资资金核实工作报告”，由法定代表人签字后一并报送集体企业主管部门进行审查核实；没有主管部门的，可直接报送主管税务部门进行核实审批。
（二）企业主管部门审查核实。企业主管部门对企业报送的材料，经审查核实并签署意见后，报送主管税务部门核批。
（三）税务部门审核批复。主管税务部门对企业主管部门（或企业）报送的材料，经审查核实后，会同同级清产核资机构进行批复。
（四）企业调帐。企业根据主管税务部门的批复意见进行帐务处理。第七条 企业申报的主要工作和基本要求
（一）主要工作：
1．企业要在完成资产清查、产权界定、资产价值重估工作基础上，对各项资产、负债、权益进一步审查核实。核实重点是各项资产盘盈、盘亏、毁损、报废，资金挂帐损失，投资损失，资产价值重估增值，各项权益的增减变动情况等。
2．按照清产核资有关政策规定，企业对清理核实后的有关问题提出详尽的处理意见，填报《资金核实申报（审批）表》，编写“清产核资资金核实报告”，按规定的程序进行申报。
（二）基本要求：
1．真实准确地核实企业的各项债权、债务、所者权益及各项资产价值总量； 2．详细分析各项资产结构、质量及管理使用状况；
3．实事求是地反映企业经营管理中存在的问题，对暴露出的问题要有明确的处理意见； 4．按规定报送的证明文书、凭证等必须有法律效力。第八条 企业主管部门审查核实的主要工作和基本要求
（一）主要工作：
1．审查核实《资金核实申报（审批）表》和“清产核资资金核实工作报告”是否按照规定的要求进行填报和编写；
2．审查核实有关数据是否准确、真实，必备的证明材料是否齐全、有效； 3．按规定向企业出具坏帐损失的证明文件；
4．审查企业对有关问题的处理意见是否可行，是否符合税法、财务处理规定； 5．签署审查核实意见。
（二）基本要求：
1．全面分析、掌握所属企业的资产、财务管理状况；
2．对所属企业的生产经营情况及存在的问题进行分类排队，为企业改制和加强管理打好基础；
3．做好工作总结，提出具体整改措施、意见或建议。
第九条 税务部门会同清产核资机构审核批复的主要工作和基本要求
（一）主要工作：
1．协商本地区资金核实工作的组织、审批方式、方法； 2．对本地区资金核实工作进行部署，提出具体时间安排意见；
3．核实主管部门报送或按规定由企业直接报送的《资金核实申报（审批）表》和“清产核资资金核实工作报告”；
4．对数额较大的资产损失、资金挂帐损失、资产价值重估增值等进行专项核实； 5．对《资金核实申报（审批）表》和“清产核资资金核实工作报告”提出审批意见，并下达审批文件。
（二）基本要求：
1．对企业申报的《资金核实申报（审批）表》和“清产核资资金核实工作报告”核实、认定要准确，审批要及时；
2．要严格按照清产核资有关政策规定进行审批；
3．资金核实工作的组织实施要方便企业，政策落实要充分、到位； 4．本地区资金核实工作的时间安排要与全国的统一部署协调一致。第十条 企业调帐的主要工作和基本要求
（一）主要工作：根据主管税务部门会同同级清产核资机构下达的批复文件，再次对企业整个清产核资工作进行重点复核，在此基础上调整有关帐目，进行必要的税收、财务处理。
（二）基本要求：调帐前要对企业整个清产核资工作进行复核，如发现差错，要及时纠正并向主管税务部门和其他有关部门反映；要严格按照主管税务部门会同同级清产核资机构下达的批复文件进行调帐。
第二章 资金核实工作的组织实施
第十一条 集体企业的清产核资资金核实工作，由各级税务部门会同同级清产核资机构，按照财务隶属关系和税收征管范围分级、分系统地组织实施。其中：中央各部门、单位直接管理的集体企业的资金核实工作，由国家税务总局会同财政部负责组织实施；其他集体企业由各地国家税务局、地方税务局按税收征管理范围分工分别组织实施。
第十二条 各级税务部门要加强对资金核实工作的组织领导，并根据实际工作需要成立领导小组或设立临时机构，或指定专职人员负责资金核实组织实施工作。
第十三条 各级税务部门要根据户数清理结果，按规定权限将参加清产核资工作的企业层层分解落实到责任单位和责任人（负责清产核资工作人员）。有关责任单位和责任人要积极参与资产清查、资产价值重估和产权界定各阶段的工作，掌握第一手资料，为资金核实工作打好基础。
第十四条 主管税务部门会同同级清产核资机构，对企业按规定申报的材料进行审查核实后，对符合要求的，应及时下达资金核实批复文件。资金核实批复文件的内容主要包括：
（一）资金核实前后企业的资产、负债、所有者权益总额的增减变动情况；
（二）企业申报的各类资产损失、资金挂帐损失数额及审批后的处理意见；
（三）企业资产价值重估前后固定资产原值、净值、累计折旧、资本公积增减额；
（四）固定资产原值增加以后折旧提取的处理意见。
第十五条 企业在收到主管税务部门资金核实批复文件后，应按照清产核资财务处理的规定，及时进行有关税收、财务处理。
第十六条 对以前已进行过清产核资工作的企业，为了避免工作重复，可在原有工作基础上按“缺什么、补什么”的原则进行必要的资金核实完善工作。第十七条 农村信用社按下列规定进行资金核实工作：
（一）1994年已进行过清产核资工作的农村信用社，可以以1994年的资产清查、价值重估和产权界定结果为基础，以1997年3月31日的资金实际占用量为准，按照国家统一制定的清产核资政策和要求，进行必要的调整和数据衔接，并据此填报《资金核实申报（审批）表》，编写“清产核资资金核实工作报告”，经上级信用联社审核同意后，报主管税务部门和清产核资办公室进行审批。
（二）1994年没有进行过清产核资工作和以后新建的农村信用社，应按照清产核资统一规定和要求进行资金核实工作。
（三）农村信用社有关《资金核实申报（审批）表》的填报工作，由县（市）联社统一组织。第十八条 原电力部所属中央企业、单位主办的集体企业的清产核资工作，由原电力部统一组织实施。其资金核实工作程序如下：
（一）企业完成资产清查、资产价值重估和产权界定工作后按规定填制的《资金核实申报（审批）表》和编写的“清产核资资金核实工作报告”，经法定代表人签字后报主办单位；
（二）主办单位对企业申报的《资金核实申报（审批）表》和“清产核资资金核实工作报告”审核后，提出审核意见，报主管税务部门进行审核；
（三）电力主管单位根据主管税务部门的审核意见，层层汇总报送上级主管单位和当地税务部门，由省级电力主管部门汇总报同级税务部门进行审核；
（四）企业主管税务部门会同同级清产核资机构，根据省级税务部门的审核意见对企业申报的材料进行审批；
（五）企业根据批复意见，调整有关帐务。
第十九条 交通部部属单位主办的集体企业清产核资工作，由交通部按系统统一组织实施。其资金核实工作程序如下：
（一）企业完成资产清查、价值重估和产权界定工作后按规定填制的《资金核实申报（审批）表》和编写的“清产核资资金核实工作报告”，由法定代表人签字后报主办单位，经主办单位审核并提出意见，报主管税务部门进行审核；
（二）主管税务部门对企业申报的《资金核实申报（审批）表》和“清产核资资金核实工作报告”审核后，按交通部系统逐级汇总上报交通部，最后报国家税务总局会同财政部审批；
（三）企业根据批复意见，调整有关帐务。
第二十条 各级税务部门要认真做好资金核实的宣传、辅导和培训工作，其内容包括资金核实工作程序、方式、方法、基本要求及有关政策等。
第二十一条 清产核资资金核实工作结束后，各级税务部门要认真组织考核评比工作，考核评比的组织、方法、内容等按国家税务总局的有关规定执行。
第三章 资金核实“申报（审批）表”与“报告”
第二十二条 企业在完成资产清查、资产价值重估、产权界定工作后，应按规定及时填报《资金核实申报（审批）表》、编写“清产核资资金核实工作报告”，并按规定程序及时向主管部门和主管税务部门申报。
第二十三条 企业填报《资金核实申报（审批）表》时，要详细阅读有关填报说明，认真准备、核实各种资料来源，仔细研究表中各项目、栏次之间的勾稽关系和在清产核资工作的特定含义，要求做到：
（一）内容和数据要全面、真实、准确；
（二）各项数据、资料要与以前环节的相一致，如发生不一致的情况，要作单独说明；
（三）企业自行处理的各项损失，要符合清产核资规定的权限，须申报审批后才能处理的，要及时申报，不得越权擅自处理。
第二十四条 《资金核实申报（审批）表》应按以下方法填报：
（一）“资产清查数”按资产清查快报和资产清查登记表中对应的项目填列；
（二）“重估增加数”按有关部门审核批准后的“固定资产价值重估申报表”中对应的项目填列；
（三）“界定增加数”按有关部门审核批准后的“产权界定申报表”中对应的项目填列；
（四）“自行处理损失数”根据各类资产清查登记表中登记的资产盘盈、盘亏、损失、资金挂帐损失等，按照清产核资政策规定可以由企业自行处理的部分填列；
（五）“申报处理数”根据各类资产清查登记表中登记的资产盘盈、盘亏、损失和资金挂帐损失等，需要报经税务部门审批后的处理数额填列；
（六）“资金核实数”按税务部门会同同级清产核资机构核实审批的数额填列。第二十五条 企业“清产核资资金核实工作报告”由正文和附件两部分组成。第二十六条 “清产核资资金核实工作报告”正文主要内容有：
（一）本企业清产核资（即资产清查、资产价值重估、产权界定、资金核实四个环节）的组织实施情况；
（二）资金核实前后企业资产、负债、权益的变动情况；
（三）需要申报处理的各项损失、挂帐等问题的总体情况和分类情况；
（四）各类资产损失、挂帐产生的主要原因；
（五）企业对各类问题处理的具体意见；
（六）资金核实工作组织实施过程中存在的问题和需要反映的情况、建议。第二十七条 “资金核实工作报告”附件具体包括：
（一）资产清查快报表，审批后的产权界定申报表、固定资产价值重估申报表；
（二）资产负债表、损益表；
（三）各类资产损失分项明细表。表中应注明损失发生的时间、项目原值、项目净值、损失原因、责任人、鉴定人和处理意见等；
（四）各项资金挂帐情况及说明、证明材料；
（五）单项资产损失在一定数额以上的证明文件、资料及鉴定报告等；
（六）其他有关重大事项的专题说明。
第四章 资金核实工作的内容和方式方法
第二十八条 企业主管部门、主管税务部门收到企业资金核实申报材料后，应及时组织人员进行审查核实。
第二十九条 资金核实工作可区别情况采取不同的方式：
（一）对纳税重点户、亏损大户、有偷税案底和财务管理混乱的企业，其上报的《资金核实申报（审批）表》和“清产核资资金核实工作报告”，可采取由税务部门集中力量直接进行核实、审批。
（二）有条件的地区可采取委托社会中介机构，对企业填制的《资金核实申报（审批）表》和“清产核资资金核实工作报告”进行核实，出具核实报告，再报主管税务部门会同同级清产核资机构进行核实、审批。
（三）对规模较小且财务管理较好的企业，可采取由企业主管部门进行审查核实，税务部门抽查的方式进行核实、审批。第三十条 资金核实工作的主要方法
（一）全面核实法。对所有参加清产核资工作的企业申报的材料，进行全面、系统、详细地审查核实。这种方法主要适用于户数不多、工作量不大的地区。
（二）重点抽查法。对参加清产核资工作企业的有关情况及问题进行分析、整理和归类，有重点、有针对性地抽出一部分企业进行审查核实。这种方法主要适用于户数多、工作量较大的地区。
（三）重点项目核实法。在资金核实过程中，选择对税收、财务处理影响较大的项目，进行重点审查核实。
第三十一条 流动资产核实的内容和方法
流动资产核实的内容，主要包括企业存货的盘盈、盘亏、报废、毁损情况，以及各种债权、债务和未处理的各种挂帐损失、呆（坏）帐损失、少摊少转的各种费用等。
（一）审查存货盘盈、盘亏、报废、毁损的原因是否清楚，有关证明、鉴定材料是否齐全；
（二）审查各项资产损失、挂帐、潜亏是否如实反映；
（三）审查呆（坏）帐损失是否符合规定的条件等。第三十二条 长期投资核实的内容与方法
长期投资核实的内容，主要包括企业长期投资中是否存在应列帐而未列帐的问题，向其他企业（单位）的投资额及增值（或损失）额，经产权界定后企业应增加或减少的资产和股权，超过一年以上的股权、债券和其他投资的溢价或损失。
（一）审查投资项目是否齐全；
（二）审查对外投资的清查方法是否正确；
（三）审查原始投资的股本或资本份额是否准确，增值或损失数额是否真实；
（四）审查投资损失证明、鉴定材料是否真实、有效；
（五）审查在产权界定中已重新明确产权关系的投资，是否按批复要求进行了帐务处理等。第三十三条 固定资产核实的内容和方法
固定资产核实的内容，主要包括企业各种盘盈、盘亏、毁损及待报废的固定资产价值，新增固定资产的价值，已转作对外投资的固定资产的价值变动情况和固定资产价值重估增值情况。
（一）审查固定资产盘盈、盘亏的时间界限，属于1993年7月1日以前清理出来挂在帐上尚未处理的，是否按规定进行了相应的财务处理；
（二）审查盘亏、报废、毁损的固定资产是否经过规定的审批程序和技术鉴定；
（三）审查新增固定资产入帐价值是否准确；
（四）审查已转作对外投资的固定资产的产权关系，对已明确为投资关系的，是否进行了相应的财务调整；
（五）审查固定资产价值重估范围、程序、方法、计算依据是否符合规定，原值、净值、累计折旧、资本公积增减额是否正确及是否按规定进行了相应的税收、财务处理等。第三十四条 无形资产核实的内容和方法
无形资产核实的内容，主要包括企业无形资产的帐面价值和摊销额，以及购入或在费用中列支形成的应入帐而未入帐的各项无形资产的价值。
（一）审查无形资产管理范围是否符合规定；
（二）审查无形资产的计价是否准确；
（三）审查无形资产的摊销是否正确等。第三十五条 递延资产核实的内容和方法
递延资产核实的内容，主要包括企业发生的开办费、固定资产修理支出、租入固定资产改良支出等。
（一）审查开办费、固定资产修理支出、租入固定资产改良支出等费用列支范围和内容是否真实；
（二）审查应分期摊销的费用计算是否真实、准确；
（三）审查各类递延资产是否按规定的费用性质进行了转销处理等。第三十六条 负债核实的内容和方法
负债核实的内容，主要包括企业的各项流动负债和长期负债的数额及基本情况。
（一）审查明细帐与总帐是否相符；
（二）审查有关手续是否齐全、计息是否正确；
（三）审查流动负债的各项余额是否正确等。第三十七条 实收资本核实的内容和方法
实收资本核实的内容，主要包括集体、国家、法人、外商、个人等实际投入企业经营活动的资本金（包括各种财产物资的价值），及经批准从企业经营积累中转为企业实收资本的数额和有关情况。
（一）审查企业各项资本金的真实性、合法性；
（二）审查企业是否按产权界定结果调整了有关产权关系；
（三）审查企业有关“待界定资产”产权是否单独核算、反映；
（四）审查“实收资本”不实或低于“注册资本”最低限额时，是否向有关部门申请办理延期补齐手续等。
第三十八条 资本公积核实的内容和方法
资本公积核实的内容，主要包括企业资本和股票的溢价、固定资产重估增值及接受捐赠的资产入帐价值。
（一）审查资本公积来源的真实性与合法性；
（二）审查固定资产价值重估增值是否按规定转入资本公积；
（三）审查资本公积转增实收资本时，是否经有关部门批准等。第三十九条 盈余公积核实的内容和方法
盈余公积核实的内容，主要包括企业按照有关规定应从净利润中提取的盈余公积结余数额。
（一）审查盈余公积来源的真实性、合法性；
（二）审查盈余公积的提取比例是否符合财务制度规定；
（三）审查盈余公积是否按照规定用途使用等。第四十条 未分配利润核实的内容和方法
未分配利润核实的内容，主要包括利润分配比例是否符合有关合同、章程和财务制度的规定，税前弥补亏损数额是否符合现行税法规定等。
第五章 总结验收 第四十一条 各级税务部门在资金核实工作结束后，要组织检查验收，其方式可分为企业自查、有关部门联合检查及上级税务部门对下一级税务部门的检查等。
第四十二条 检查验收工作要以国家有关清产核资政策规定的贯彻落实和资金核实工作的组织实施情况为重点。主要内容为：
（一）资金核实工作的组织方式、工作程序是否符合规定要求；
（二）资金核实工作是否按照规定的核实内容和要求进行；
（三）税收、财务处理是否符合国家现行税收、财务制度及清产核资政策规定；
（四）对本地区清产核资资金核实工作的总结是否符合要求等。第四十三条 检查验收工作的基本要求
（一）实事求是，不走过场；
（二）认真听取企业、主管部门、基层税务部门的工作汇报，深入企业，实地查看；
（三）检查报告要全面，如实分析并反映有关情况和问题。
第四十四条 在检查验收工作中，对查出的有关问题，可根据情节轻重，按清产核资和税收、财务规定，以及国家其他相关的法律法规规定进行处罚。
（一）对没有按国家统一部署开展清产核资工作或在资金核实工作中“走过过场”的有关部门和企业，应责令限期补课或不予验收，并通报批评。
（二）对存在申报不实或隐瞒不报、虚报各项帐外资产、帐外收益、各项资产损失、投资损失、挂帐损失的有关部门和企业，要按税法有关规定进行处罚。
（三）对存在有意化公为私，或低价变卖、转移国有资产、集体资产，侵害他人合法权益和贪污、盗窃等问题的有关部门和企业，应提交有关部门进行查处；触犯刑律的，要移交司法部门依法惩处。
（四）对不认真组织资金核实工作，不按规定落实国家清产核资政策规定，或对资金核实结果审批有误的税务部门，要责令限期纠正，情节严重的，要追究有关人员的责任并通报批评。第四十五条 企业、单位和有关部门应积极配合税务部门的检查验收工作，如实反映情况，主动提供有关资料。
第四十六条 各级税务机关在资金核实工作结束后，应及时对本地区资金核实有关资料进行分类、整理和加工，建立清产核资数据资料库，并进行规范管理。
第四十七条 资金核实工作全面完成以后，各级税务部门要及时对本地区资金核实工作进行总结，并层层上报国家税务总局。
第四十八条 各级税务部门和有关人员在检查验收工作中，要坚持原则，廉洁奉公，遵守工作纪律，努力提高工作效率，确保检查质量。
第六章 税收、财务处理规定
第四十九条 企业清产核资中的税收、财务处理工作，在各级人民政府统一领导下，原则上由各级税务部门按照财务隶属关系分级负责。其中，中央、国务院各部门、各直属单位直接管理的集体企业由国家税务总局负责。
第五十条 企业清产核资中发生的各项资产损失、投资损失、亏损弥补等的税收、财务审批权限，由各省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局根据本地实际情况自行确定。清产核资税收、财务审批权限仅限于清产核资中适用，日常的税收财务管理仍应按现行的税收、财务审批权限执行。第五十一条 企业在清产核资中发生的各项资产盘盈（包括帐外资产）、盘亏和损失等，可先列待处理财产损益，并在此基础上进行清理核实。核实后各项资产盘盈、盘亏和损失原则上作增减企业损益处理，但各项目相抵后净额较大，当年处理有困难的，经审批后可增减企业的盈余公积、资本公积、实收资本（以下统称权益）或列为递延资产。其中，对各项目相抵后净损失数额较大的，可按以下原则进行处理：
（一）企业有承受能力的，可直接列入当期损益；
（二）企业无力列入当期损益的，可核销企业的权益；
（三）企业无力列入当期损益，又无权益可冲的，可暂列为递延资产留待以后逐步处理。第五十二条 企业固定资产盘盈、盘亏，如属于1993年7月1日以前清理出来挂在帐上尚未处理的，报经审批后可依次增减企业的权益。第五十三条 企业出售固定资产按下列规定进行处理：
（一）企业出售职工住房发生净损益，经核实后可增减住房周转金，不能增减权益或计入当期损益；
（二）企业出售其他固定资产发生的净损益，一律计入当期损益。第五十四条 企业固定资产价值重估可按下列规定进行处理：
（一）企业固定资产重估增加的价值，经审查核实后，相应调整资产帐面原值、净值和累计折旧。其中，净值按重估后原值的升值幅度进行调整，调整增加值增加资本公积；重估后帐面原值与重估后净值之间的差额增加累计折旧。
（二）企业可以按调整后的固定资产原值作为计提折旧的依据。当期全额计提折旧有困难的企业，经主管税务部门同意后可以分期到位。
（三）企业固定资产重估增加的价值，不计入应纳税所得额缴纳企业所得税，同时增值部分增提的折旧允许在税前扣除。
（四）企业已按重估后的固定资产价值增提折旧的，应按照重估后的固定资产价值征收房产税和印花税；对重估后未能按照新增固定资产价值增提折旧的，可由同级清产核资机构出具证明，经主管税务部门核实，从1997年1月1日起至1998年12月31日止，对其固定资产重估后新增部分免征房产税和缓征印花税。
第五十五条 企业逾期使用和一次性进成本的固定资产，不能进行资产价值重估，也不能计提折旧，但清理核实后，没有入帐的要及时入帐，并作为固定资产进行日常管理。第五十六条 企业清理出来的各项有问题的应收帐款是否列为坏帐损失，原则上按现行财务规定执行。对不符合坏帐条件但又确实收不回来的应收帐款，经企业主管部门专案处理并出具同意核销的证明文件，经审批后也可列为坏帐损失。坏帐损失的核销按下列规定办理：
（一）按规定可以提取坏帐准备金的企业，要先用坏帐准备金予以核销，不足部分，经批准后分期计入损益；
（二）不提取坏帐准备金的企业，已发生的坏帐损失，经税务部门批准后可分期计入损益；
（三）坏帐损失数额较大的企业，按上述办法处理有困难的，可由企业提出申请，经批准后也可依次冲减相关权益。
企业按规定已经核销的坏帐损失以后又收回的，以及清查出来的各项无法付出的款项，经审查核实后直接计入当期损益。
第五十七条 企业库存商品（产品）中进价高于时价的，必须按照随销售随处理的规定执行。在商品（产品）还没有实现销售，损失尚未实现以前，不能作为损失进入当期损益。第五十八条 企业在清查对外投资时，凡拥有实际控制权的，应当按照权益法进行；没有实际控制权的，按照成本法进行。
第五十九条 企业通过筹资形成的资产，经资金核实后，按下列规定处理：
（一）企业向个人筹资凡实行还本付息的，应作为长期负债处理，其资产所有权归集体所有，不得分股到个人。
（二）企业经批准以个人入股形式进行筹资的，其入股的资金作个人资本金处理，不得在成本中列支股息。
（三）企业未经批准自己决定实行内部职工入股的，应及时补办有关手续，凡没有合法手续的，由集资单位负责清理并逐步偿还。
（四）属于各级政府或其他企业、单位出资入股的，可按“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，在资金核实中要与出资单位具体明确产权关系，并计入相关的资本金。
（五）企业接受馈赠或其他收益形成的各项资产，除国家另有规定者外，均属于企业资产的一部分，须按规定进行清查登记，没有入帐的应按规定及时入帐，计入“资本公积”科目。其中，接受馈赠的资产，凡当事方有约定的，可在资本公积下专项反映。
（六）企业融资租入的固定资产，如租赁期未满，其所有权仍归出租方的，作长期负债处理；如租赁期已满并付清了租赁费，其所有权转移至承租方的，经资金核实后，应按规定作为企业的固定资产估价入帐。
（七）企业清产核资中清理出来的，按现行财务规定应入帐而未入帐的专利权、非专利技术、商标权等无形资产，经有关部门确认后应及时按规定作价入帐，归企业所有。
（八）企业从成本中提取的工资、福利费等消费性资金结余，凡用于购建集体福利设施的，应按照规定进行清查登记，作为企业资产入帐。
第六十条 企业清产核资中清理出来的职工福利费（含医药费）超支挂帐数额较大的，可区别情况分别处理：
（一）凡目前经营效益较差的企业，经批准可一次性冲减企业的盈余公积金；
（二）对目前经营效益较好有承受能力的企业，经批准可在管理费用中列支一部分。第六十一条 企业在清产核资中清理出来的以前政府部门应补未补的款项，经审查核实后，由当事部门按规定予以补足。对一时难以全额补足的，有关部门要分期分批予以解决，或签订归还协议，在一定期限内解决。
第六十二条 企业的资本金可划分为城镇集体资本金、国家资本金、法人资本金、个人资本金和外商资本金。各项资本金的核算内容，按《国家税务总局关于城镇集体企业、私营企业新老财务制度衔接问题的通知》（国税发〔1993〕028号）执行。企业的各项资本金经过核实认定后，可按下列规定进行处理：
（一）企业在清产核资中，要摸清家底，理顺产权关系。对错计、漏计有关资本金的，应按规定及时进行调整。对产权关系不明晰的，可在实收资本下设置“待界定资产”进行单独核算，待产权关系明晰后再行调整。
（二）企业在清产核资财务处理中，凡需要用实收资本处理有关损失或有关权益转增实收资本的，都要按各项资本金所占的比例同增同减，不得单独冲减某项资本金。
（三）企业在清产核资中，如核定无资本或资本金达不到国家法律、法规规定的注册资本最低限额的，可限期在五年内补足。补充的方式可通过资本公积、盈余公积直接转增，也可通过其主办单位或其他部门直接投入。第六十三条 企业在清产核资中，要对国家历年减免的税款及税前还贷等项目单独进行清理和核实，按下列规定进行处理：
（一）属于1993年6月30日以前国家减免的税款（包括以税还贷），作为城镇集体资本金，并在城镇资本金下设置“减免税基金”科目单独反映。
（二）对1993年7月1日以后按国家统一政策规定减免或返还的流转税（含即征即退、先征后退）及所得税，属于国务院或财政部、国家税务总局规定专门用途的项目，作为盈余公积处理；属于国务院或财政部、国家税务总局没有规定专门用途的项目，按规定作为当期损益处理。
（三）企业在1993年6月30日以前享受的税前还贷，及按国家规定免征所得税的项目，作为城镇集体资本金，并在城镇集体资本金下单独反映。
（四）企业在1993年7月1日以后享受的税前还贷，以及按国家规定免征企业所得税的项目，按规定作为盈余公积处理。
第六十四条 对已经开展过清产核资工作的城乡信用社和城市商业（合作）银行，在按规定进行资金核实补课工作时，如发现差错较多，与有关部门协商后，可重新进行清产核资工作。
（一）城乡信用社和城市商业（合作）银行的呆帐损失、坏帐损失和投资损失，首先要用已提取的准备金核销；各项准备金不足核销的损失，经批准可在营业外支出中核销。
（二）城市商业（合作）银行组建时清理出来的，已确认不能收回，但又不符合用呆帐准备金核销条件的贷款，可暂转为递延资产进行管理；也可逐次用权益核销。
（三）城市信用社组建城市商业（合作）银行时，其净资产清理核实后如为负数，报经国家税务局批准后可列为营业外支出。具体审批权限为：净资产负数超过500万元（含500万元）的，报国家税务总局审批；不超过500万元的，审批权限由各省、自治区、直辖市国家税务局具体确定。
第六十五条 城乡信用社占用有关部门的资产，没有入帐的，要及时入帐。农村信用社与农业银行、城市信用社与原主办单位脱离行政隶属关系后而引起的资产增减变化，可按下列规定处理：
（一）信用社占用有关部门的资产，凡产权明确已属于信用社的，城市信用社一律计入资本公积，农村信用社一律计入当期损益。
（二）有关部门占用信用社的资产，报经有关部门批准后，凡产权明确已不属于信用社的，一律作为盘亏处理，计入当期损益。计入当期损益有困难的，可在5年内分期摊销。
（三）信用社与有关部门产权界定不清的，应尽快按国家有关政策规定进行协商处理，以便明确产权归属。对一时难以分清的，可暂作待界定资产处理。
第六十六条 城市信用社组建城市商业（合作）银行时，其公共积累经清理核实后，按下列规定进行处理：
（一）公共积累首先用于核销呆帐和坏帐，如余额为正数，要提足公益金、呆帐准备金、法定盈余公积金、职工退休养老保险金、失业保险金和住房公积金，建立和提取风险准备金，与国家减免税形成的公共积累一并转入新组建的城市商业（合作）银行；如为负数，应相应冲减原投资者股金。
（二）上述提留以外的资本公积金、任意盈余公积金和未分配利润等其他公共积累，可作为原投资者的权益量化给原投资者。对于量化给原投资者的收益，要按国家有关规定依法纳税。第六十七条 “挂靠”集体企业按照国家有关规定进行清理核实和甄别后，如未改变性质，则应按集体企业清产核资中的有关规定进行清产核资，并执行集体企业清产核资中的税收、财务处理规定。
“挂靠”集体企业按照国家有关规定进行清理核实和甄别后，如改变为其他性质，应执行以下规定：
（一）属于1994年1月1日以前国家减免的税款（包括所得税减免）和税前还贷、以税还贷的金额，可作为城镇集体资本金，并在城镇资本金下设置“减免税基金”科目单独反映、管理。属于1994年1月1日以后发生的，可按规定作为盈余公积。
（二）企业按规定明确为个人资产的部分，应按税法有关规定缴纳个人所得税。
第六十八条 企业在清产核资中清理出来的以前欠交的能源交通重点建设基金和国家预算调节基金，凡处于停产、半停产、亏损的，按照财政部、国家税务总局《关于继续做好国家能源交通重点建设基金和国家预算调节基金清欠工作的通知》（财综字〔1997〕1号）精神，可全额豁免所欠“两金”。
第六十九条 企业清产核资资金核实和财务处理主要政策文件包括：
（一）国家税务总局、财政部、国家经贸委关于印发《城镇集体所有制企业、单位清产核资资金核实具体规定》的通知（国税发〔1996〕217号）；
（二）国家税务总局、财政部、国家经贸委关于印发《城镇集体所有制企业、单位清产核资财务处理暂行办法》的通知（国税发〔1996〕232号）；
（三）财政部、国家经贸委、国家税务总局、中国人民银行、国家国有资产管理局《关于城镇集体企业清产核资工作有关政策规定》（财清字〔1997〕12号）；
（四）国家税务总局、财政部、国务院农村金融体制改革部际协调小组办公室《关于做好农村信用社清产核资资金核实工作的通知》（国税发〔1997〕113号）；
（五）财政部、国家税务总局《关于集体企业清产核资中有关房产税印花税问题的通知》（财税字〔1997〕131号）；
（六）《国家税务总局关于城镇集体企业单位清产核资中若干税收财务处理规定的通知》（国税发〔1997〕55号）。
第七章 附 则
——巴南区登记中心组织全体职工学习《房屋登记技术规程》
为进一步强化中心职工整体业务水平，提升职工综合素质，7月28日、29日，巴南区土地房屋权属登记中心组织全体职工来到重庆市文化宫大剧院参加市国土房管局组织的《房屋登记技术规程》业务专题培训会，对《规程》进行了全面系统学习。
《房屋登记技术规程》是全国首个房地产登记行业标准，一方面，对进一步促进房地产等级标准化、规范房地产登记行为、保障房地产交易安全将起到十分重要的作用；另一方面，对登记人员的业务素质也提出了新的要求，要求办件职工必须要更熟悉技术规程、更规范产权登记，实现房地产登记工作的法制化、标准化、规范化。
培训会上，登记中心职工从技术层面、法律角度、实务操作等方面对《规程》的内容、效力以及创新之处进行了全面的了解，充分认识到《规程》是对《房屋登记办法》的进一步细化，是房屋登记工作内容与要求的具体化、统一化，为规范房地产登记行为提供更为严谨、翔实的操作依据。
这次培训会是巴南区登记中心抓学习、强素质、提水平的重要活动之一。今年以来，巴南区登记中心建立ISO9001质量管理体系，提高登记管理规范化水平。开展“登记为民、服务发展”为主题的教育活动，不断提升干部职工思想素质，强化业务技能，提高窗口单位服务社会的能力和水平，受到社会和群众的普遍赞誉。
为避免对一块土地同时征收耕地占用税和城镇土地使用税，税法规定，凡是缴纳了耕地占用税的，从批准征用之日起满1年后征收城镇土地使用税;征用非耕地因不需要缴纳耕地占用税，应从批准征用之次月起征收城镇土地使用税。
(二)免税单位与纳税单位之间元偿使用的土地
对免税单位无偿使用纳税单位的土地(如公安、海关等单位使用铁路、民航等单位的土地)，免征城镇土地使用税;对纳税单位元偿使用免税单位的土地，纳税单位应照章缴纳城镇土地使用税。
(三)房地产开发公司开发建造商品房的用地
房地产开发公司开发建造商品房的用地，除经批准开发建设经济适用房的用地外，对各类房地产开发用地一律不得减免城镇土地使用税。
(四)缴纳农业税的土地
凡在开征范围内的土地，除直接用于农、林、牧、渔业，按规定免予征税以外，不论是否缴纳农业税，均应照章征收城镇土地使用税。
(五)基建项目在建期间的用地
对基建项目在建期间使用的土地，原则上应征收城镇土地使用税。但对有些基建项目，特别是国家产业政策扶持发展的大型基建项目占地面积大，建设周期长，在建期间又没有经营收入，为了照顾其实际情况，对纳税人纳税确有困难的，可由各省、自治区、直辖市税务局根据具体情况予以免征或减征城镇土地使用税;对已经完工或已经使用的建设项目，其用地应照章征收城镇土地使用税。
(六)城镇内的集贸市场(农贸市场)用地
城镇内的集贸市场(农贸市场)用地，按规定应征收城镇土地使用税。为了促进集贸市场的发展及照顾各地的不同情况各省、自治区、直辖市税务局可根据具体情况，自行确定对集贸市场用地征收或者免征城镇土地使用税。
(七)防火、防爆、防毒等安全防范用地
对于各类危险品仓库、厂房所需的防火、防爆、防毒等安全防范用地，可由各省、自治区、直辖市税务局确定，暂免征收城镇土地使用税;对仓库库区、厂房本身用地，应依法征收城镇土地使用税。
(八)关闭、撤销的企业占地
企业关闭、撤销后，其占地未作他用的，经各省、自治区、直辖市税务局批准，可暂免征收城镇土地使用税;如土地转让给其他单位使用或企业重新用于生产经营的，应依照规定征收城镇土地使用税。
(九)搬迁企业的用地
1.自2004年7月1日起，企业搬迁后原场地不使用的、企业范围内荒山等尚未利用的土地，免征城镇土地使用税。免征税额由企业在申报缴纳城镇土地使用税时自行计算扣除，并在申报表附表或备注栏中作相应说明。
2.对搬迁后原场地不使用的和企业范围内荒山等尚未利用的土地，凡企业申报暂免征收城镇土地使用税的，应事先向土地所在地的主管税务机关报送有关部门的批准文件或认定书等相关证明材料，以备税务机关查验。具体报送材料由各省、自治区、直辖市和计划单列市地方税务局确定。
3.企业按上述规定暂免征收城镇土地使用税的土地开始使用时，应从使用的次月起自行计算和申报缴纳城镇土地使用税。
4.税务机关要加强城镇土地使用税的税源管理，摸清纳税人土地的使用状况，并设立城镇土地使用税税源管理台账。有条件的地方要充分利用信息化手段，建立城镇土地使用税信息管理系统，及时掌握企业有关城镇土地使用税的申报、纳税、免税情况，加强税源管理。
5.税务机关应对上述暂免征收城镇土地使用税的土地进行调查核实，如发现虚假情况，按《税收征管法》的有关规定处理。
(十)企业的铁路专用线、公路等用地
对企业的铁路专用线、公路等用地除另有规定者外，在企业厂区(包括生产、办公及生活区)以内的，应照章征收城镇土地使用税;在厂区以外、与社会公用地段未加隔离的，暂免征收城镇土地使用税。
(十一)企业范围内的荒山、林地、湖泊等占地
对企业范围内的荒山、林地、湖泊等占地，尚未利用的，经各省、自治区、直辖市税务局审批，可暂免征收城镇土地使用税。
(十二)企业的绿化用地
对企业厂区(包括生产、办公及生活区)以内的绿化用地，应照章征收城镇土地使用税，厂区以外的公共绿化用地和向社会开放的公园用地，暂免征收城镇土地使用税。
(十三)中国物资储运总公司所属物资储运企业用地
对物资储运企业的仓库库房用地，办公、生活区用地，以及其他非直接从事储运业务的生产、经营用地，应按规定征收城镇土地使用税;对物资储运企业的露天货场、库区道路、铁路专用线等非建筑物用地征免城镇土地使用税问题，可由省、自治区、直辖市税务局按照下述原则处理:
1.对经营情况较好、有负税能力的企业，应恢复征收城镇土地使用税;
2.对经营情况差、纳税确有困难的企业，可在授权范围内给予适当减免城镇土地使用税的照顾:
(1)自2004年7月1日起，纳税人办理城镇土地使用税困难减免税须提出书面申请并提供相关情况材料报主管地方税务机关审核后，由省、自治区、直辖市和计划单列市地方税务局审批。城镇土地使用税减免税审批权限应集中在省级(含计划单列市)地方税务机关，不得下放。
(2)各省、自治区、直辖市和计划单列市地方税务部门在办理减免税审批时，应当按照国家的产业政策、土地管理的有关规定和企业的实际情况严格把关。对国家限制发展的行业、占地不合理的企业，一般不予减税免税;对国家不鼓励发展，以及非客观原因发生纳税困难的，原则上也不给予减税免税;其他情况确实需要减税免税的，应当认真核实情况，从严掌握。
(3)各地要结合本地实际情况，按照提高审批效率，强化服务管理的要求，制定和规范
城镇土地使用税减免税审批的程序和管理办法，并报国家税务总局备案。
(十四)中国石油天然气总公司所属单位用地
1.下列油气生产建设用地暂免征收城镇土地使用税:
(1)石油地质勘探、钻井、井下作业、油田地面工程等施工临时用地;
(2)各种采油(气)井、注水(气)井、水源井用地;
(3)油田内办公、生活区以外的公路、铁路专用线及输油(气、水)管道用地;
(4)石油长输管线用地;
(5)通信、输变电线路用地。
2.在城市、县城、建制镇以外工矿区内的下列油气生产、生活用地，暂免征收城镇土地使用税:
(1)与各种采油(气)井相配套的地面设施用地，包括油气采集、计量、接转、储运、装卸、综合处理等各种站的用地;
(2)与注水(气)井相配套的地面设施用地，包括配水、取水、转水以及供气、配气、压气、气举等各种站的用地;
(3)供(配)电、供排水、消防、防洪排涝、防风、防沙等设施用地;
(4)职工和家属居住的简易房屋、活动板房、野营房、帐篷等用地。
除以上所列举免税的土地外其他在开征范围内的油气生产及办公、生活区用地，均应依照规定征收城镇土地使用税。
(十五)林业系统用地
1.对林区的育林地、运材道、防火道、防火设施用地，免征城镇土地使用税。
2.林业系统的森林公园、自然保护区可比照公园免征城镇土地使用税。
3.林业系统的林区贮木场、水运码头用地，原则上应按税法规定缴纳城镇土地使用税，考虑到林业系统目前的困难，为扶持其发展，暂予免征城镇土地使用税。
4.除上述列举免税的土地外，对林业系统的其他生产用地及办公、生活区用地，均应征
收城镇土地使用税。十六)盐场、盐矿用地
1.对盐场、盐矿的生产厂房、办公、生活区用地，应照章征收城镇土地使用税。
2.盐场的盐滩、盐矿的矿井用地，暂免征收城镇土地使用税。
3.对盐场、盐矿的其他用地，由各省、自治区、直辖市税务局根据实际情况，确定征收城镇土地使用税或给予定期减征、免征的照顾。
(十七)矿山企业用地
1.矿山的采矿场、排土场、尾矿库、炸药库的安全区，以及运矿运岩公路、尾矿输送管道及回水系统用地，免征城镇土地使用税。
2.对位于城镇土地使用税征税范围内的煤炭企业已取得土地使用权，未利用的塌陷地，自2006年9月1日起恢复征收城镇土地使用税。
除上述规定外，对矿山企业的其他生产用地及办公、生活区用地，均应征收城镇土地使用税。
(十八)电力行业用地
1.火电厂厂区围墙内的用地均应征收城镇土地使用税。对厂区围墙外的灰场、输灰管、输油(气)管道、铁路专用线用地，免征城镇土地使用税;厂区围墙外的其他用地，应照章征税。
2.水电站的发电广房用地(包括坝内、坝外式厂房)，生产、办公、生活用地，应征收城镇土地使用税;对其他用地给予免税照顾。
3.对供电部门的输电线路用地、变电站用地，免征城镇土地使用税。
(十九)水利设施用地
1.水利设施及其管扩用地(如水库库区、大坝、堤防、灌渠、泵站等用地)，免征城镇土地使用税;其他用地，如生产、办公、生活用地，应照章征税。
2.对兼有发电的水利设施用地城镇土地使用税的征免，具体办法比照电力行业征免城镇土地使用税的有关规定办理。
(二十)核工业总公司所属企业用地
1.对生产核系列产品的厂矿为照顾其特殊情况，除生活区、办公区用地应依照规定征收城镇土地使用税外，其他用地暂免征收城镇土地使用税。
2.对除生产核系列产品厂矿以外的其他企业，如仪表企业、机械修造企业、建筑安装企业等，应依照规定征收城镇土地使用税。上述企业纳税确有困难，需要给予照顾的，可由企业向所在地的税务机关提出减免税申请，经省、自治区、直辖市税务局审核后，报国家税务总局核批。
(二十一)中国海洋石油总公司及其所属公司用地下列用地暂免征收城镇土地使用税:
1.导管架、平台组块等海上结构物建造用地;
2.码头用地;
3.输油气管线用地;
4.通信天线用地;
5.办公、生活区以外的公路、铁路专用线、机场用地。
除上述列举免税的土地外，其他在开征范围内的油气生产及办公、生活区用地，均应依照规定征收城镇土地使用税。
(二十二)交通部门港口用地
1.对港口的码头(即泊位，包括岸边码头、伸入水中的浮码头、堤岸、堤坝、校桥等)用地，免征城镇土地使用税。
2.对港口的露天堆货场用地，原则上应征收城镇土地使用税。企业纳税确有困难的，可由各省、自治区、直辖市税务局根据其实际情况，给予定期减征或免征城镇土地使用税的照顾。
除上述规定外，港口的其他用地，应按规定征收城镇土地使用税。
(二十三)民航机场用地
1.机场飞行区(包括跑道、滑行道、停机坪、安全带、夜航灯光区)用地、场内外通讯导航设施用地和飞行区四周排水防洪设施用地，免征城镇土地使用税。
2.在机场道路中，场外道路用地免征城镇土地使用税;场内道路用地依照规定征收城镇土地使用税。
3.机场工作区(包括办公、生产和维修用地及候机楼、停车场)用地、生活区用地、绿化用地，均须依照规定征收城镇土地使用税。
(二十四)司法部所属劳改劳教单位用地
1.少年犯管教所的用地和由国家财政部门拨付事业经费的劳教单位自用的土地，免征城镇土地使用税。
2.劳改单位及经费实行自收自支的劳教单位的工厂、农场等，凡属于管教或生活用地，例如:办公室、警卫室、职工宿舍、犯人宿舍、储藏室、食堂、礼堂、图书室、阅览室、浴室、理发室、医务室等房屋、建筑物用地及其周围土地，均免征城镇土地使用税。
3.对监狱用地，若主要用于关押犯人，只有极少部分用于生产经营的，可从宽掌握，免征城镇土地使用税。
4.劳改劳教单位警戒围墙外的其他生产经营用地，应照章征收城镇土地使用税。
(二十五)军队、武警部队系统用地
1.军办、武警办企业(包括军办集体企业)的用地、与地方联营或合资的企业用地，均应依照规定征收城镇土地使用税。
2.对于军需工厂用地，凡专门生产军品的免征城镇土地使用税;生产经营民品的，依照规定征收土地使用税;既生产军品又生产经营民品的，可按各占的比例划分征免城镇土地使用税。
3.从事武器修理的军需工厂，其所需的靶场、试验场、危险品销毁场用地及周围的安全区用地，免予征收城镇土地使用税。
4.对于军人、武警人员服务社用地，专为军人、武警人员及其家属服务的免征城镇土地使用税;对外营业的，应按规定征收城镇土地使用税。
5.军队、武警部队实行企业经营的招待所(包括饭店、宾馆)，专为军、警内部服务的，免征城镇土地使用税;兼有对外营业的，按各占的比例划分征免城镇土地使用税。
6.从2004年8月1日起，对军队空余房屋出租免征房产税。
(二十六)老年服务机构自用的土地
老年服务机构是指专门为老年人提供生活照料、文化、护理、健身等多方面服务的福利性、非营利性的机构，主要包括:老年社会福利院、敬老院(养老院)、老年服务中心、老年公寓(含老年护理院、康复中心、托老所)等。
(二十七)邮政部门的土地
对邮政部门坐落在城市、县城、建制镇、工矿区范围内的土地，应当依法征收城镇土地使用税;对坐落在城市、县城、建制镇、工矿区范围以外的，尚在县邮政局内核算的土地，在单位财务账中划分清楚的，从2001年1月1日起不再征收城镇土地使用税。
(二十八)对国家石油储备基地第一期项目建设过程中涉及的城镇土地使用税予以免征
(二十九)高校后勤经济实体自用的土地对从原高校后勤管理部门剥离出来而成立的进行独立核算并有法人资格的高校后勤经济实体自用的土地，自2006年1月1日至2008年12月31日免征城镇土地使用税。
(三十)相关规定
1.（财政部、国家税务总局关于供热企业税收问题的通知识财税[2004]28号)规定暂免征收房产税和城镇土地使用税的“供热企业”，是指向居民供热并向居民收取采暖费的企业，包括专业供热企业、兼营供热企业、单位自供热及为小区居民供热的物业公司等，不包括从事热力生产但不直接向居民供热的企业。
2.对于免征房产税和城镇土地使用税的“生产用房”和“生产占地”，是指上述企业为居民供热所使用的厂房及土地。对既向居民供热、又向非居民供热的企业，可按向居民供热收取的收入占其总供热收入的比例划分征免税界限;对于兼营供热的企业，可按向居民供热收取的收入占其生产经营总收入的比例划分征免税界限。
(三十一)国家天然林保护工程自用的土地
自2004年1月1日至2010年12月31日期间，对长江上游、黄河中上游地区，东北、内蒙古等国有林区天然林资源保护工程实施企业和单位用于天然林保护工程的土地免征城镇土地使用税。对上述企业和单位用于天然林资源保护工程以外其他生产经营活动的土地仍按规定征收城镇土地使用税;对由于国家实行天然林资源保护工程造成森工企业的土地闲置1年以上不用的，暂免征收城镇土地使用税;闲置房产和土地用于出租或企业重新用于天然林资源保护工程之外的其他生产经营的，应依照规定征收城镇土地使用税。免税土地应单独划分，与其他应税土地划分不清的，应按规定征税。
(三十二)人民银行自用的土地
对行使国家行政管理职能的中国人民银行总行(含国家外汇管理局)及其所属分支机构自用的土地，免征城镇土地使用税。
(三十三)铁路行业自用的土地
继续免征城镇土地使用税的铁道部所属铁路运输企业的范围包括:铁路局、铁路分局(包括客货站、编组站、车务、机务、工务、电务、水电、车辆、供电、列车、客运段)、中铁集装箱运输有限责任公司、中铁特货运输有限责任公司、中铁行包快递有限责任公司、中铁快运有限公司;地方铁路运输企业自用的房产、土地应缴纳的城镇土地使用税，比照铁道部所属铁路运输企业的政策执行。
(三十四)国家直属储备粮、棉、糖、肉、盐库自用土地
对中储粮总公司及其直属粮库经营中央储备粮(油)业务自用的房产土地，中储棉总公司及其直属棉库经营中央储备棉业务自用的房产土地，华商中心、国家储备糖库、国家储备肉库经营中央储备糖肉业务自用的房产，中国盐业总公司国家直属储备盐库经营中央储备盐业务自用的房产、土地，自2006年1月1日起至2008年12月31日免征城镇土地使用税。
(三十五)核电站和廉租住房用地
1.对核电站的核岛、常规岛、辅助厂房和通讯设施用地(不包括地下线路用地)，生活、办公用地按规定征收城镇土地使用税，其他用地免征城镇土地使用税。对核电站应税土地在基建期内减半征收城镇土地使用税。
2.对廉租住房、经济适用住房建设用地以及廉租住房经营管理单位按照政府规定价格、向规定保障对象出租的廉租住房用地，免征城镇土地使用税。
6月26日, 第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议听取和审议了国家发展和改革委员会主任徐绍史所作的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告提出, 城镇化健康发展“需要着力加强制度顶层设计, 统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重要领域的体制机制改革”。
而近期由中国金融四十人论坛课题组完成的《土地制度改革与新型城镇化》报告中, 也提出, “新型城镇化形势下需要加快土地制度改革, 改革目标是提高土地利用效率, 促进房价合理回归, 解决城镇化融资问题。”
业内专家分析指出, 前些年, 地方政府已建立起一套相对固定的“拿地—融资—建设”的模式, 但如果按既有模式走下去, 土地财政、征拆矛盾、耕地保护等问题继续发酵, 最终可能诱发影响社会稳定的风险。
因此, 在今后大力推进新型城镇化进程中, 创新体制机制、解决好土地财政问题, 俨然已是新型城镇化的关键突破口。
(一)
现实教训昭然
改革开放以来, 我国城镇化以前所未有的速度快速推进, 并取得了显著成绩。2000年以来, 城镇化率年均提高1.36个百分点, 2012年城镇化率达到52.57%, 与世界平均水平大体相当。
但是, 在过去的城镇化过程中也留下了深刻的历史教训。全国人大财经委员会不久前提交的一份关于城镇化的调研报告中指出, 一些地方借推进城镇化之名, 盲目追求城镇化速度和城镇化率, 大搞基础设施建设和房地产开发投资, 超前规划各种工业园区、开发区和新城区, 缺乏产业支撑, 造成很多空城, 占地过多。
2000年至2011年, 我国城市建成区面积增长76.4%, 远高于城镇人口50.5%的增速, 城镇建设用地年均增加110万亩以上, 但开发强度普遍偏低, 工业用地容积率一般只有0.3至0.6, 而发达国家和地区一般在1.0以上。
当前, 二元结构导致的城乡差别在某些方面不仅没有缩小, 反而继续扩大。随着城镇化、工业化加快推进, 地方政府越发感觉到用地紧张, 表现出两种冲动:城镇化、工业化急需空间的发展冲动;土地财政下的“卖地冲动”。这两种冲动直接影响政府土地政策在执行过程中“跑偏”:在土地占补平衡的背后, 在农村, 一些农民“被上楼”, “被集中”, 没有获得土地增值收益, 有的利益还被损害;在城市, 新增建设用地指标的投向是扩大经济规模、扩张财政收入, 而非用于承载新增城镇人口, 并为其提供完善的基础设施和公共服务。
不少地方还出现了明显的土地城镇化快于人口城镇化、常住人口城镇化超前于户籍城镇化等城市化畸形现象。在当前我国仍需加快发展城镇化、扩大内需之际, 有必要进一步对原有的城乡土地利用政策进一步优化。
改革迫在眉睫
针对目前城镇化中的问题, 原建设部副部长谭庆琏表示, “真正的城镇化就是要让农民能住得下, 能生活好。政府要帮他解决衣食住行, 不在于地点。”他强调。
在国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令看来, 新型城镇化的核心是改革, 是体制改革、以人为本, 并不是以往“投资拉动经济”模式的延续。因此, 必须尽早转变观念。
“由于缺乏稳定的税金来源, 大多数三四线城市、中西部城市的地方政府都主要依赖大规模出让土地、获取土地出让金来偿还地方债务。所以, 在城镇化建设浪潮下, 借助推进城镇化之名, 大搞基础建设和房地产开发投资的城市越来越多。”他认为, 新城城镇化发展战略提出的初衷就是要逐步改变这一现状。
国土部专家邹晓云则表示, “如何保障农民的利益, 是城镇化顺利拖进的必要前提。现有的土地改革经验是以行政力量推动为主。地方政府在腾挪土地资源之时并没有充分保障农民的权益。”
他强调, 未来推动土地改革的关键是对农民的权益进行确认, 随后引入市场化因素。只有权益保障和市场化同时具备, 土地改革才能顺利推进。
北京房地产协会副会长兼秘书长陈志也认为, 解决土地问题是新城镇化的前提。
他认为, 假定土地问题得到很好的解决, 农民利益得到保障, 那么城镇乡村地区产业化的投资机会增加, 而城乡之间人口出现一定程度的逆流动, 那么城市里的房地产或许会出现萎缩。如果土地问题解决了, 围绕土地进行的一切管理、开发、建设以及规划问题, 都将发生根本性的变化。
(二)
盘活存量土地
从今后十年来看, 中国城镇化仍然需要增加建设用地。原因在于, 有2亿左右农村流动人口及其家庭成员入城定居, 市政公用设施和公共服务设施水平还会进一步提高, 这都需要持续、稳定的城镇建设用地投入作为基本保障。
那么, 城镇化的土地需求如何得到满足, 从哪些途径获得这些土地利用规模?
据统计, 全国每年批准的新增建设用地规模在600万亩左右, 约合4000平方公里, 即使很大部分用于城市间的公路、铁路、独立工矿、水利设施等, 剩下的用于城市发展, 照理也完全足够。
但实际上, 经过这些年城镇化的快速发展, 我国城镇建设用地总规模已近8万平方公里, 很多城市已经把2020年规划中的规模用完了。
浙江大学公共管理学院土地管理系讲师杨遴杰分析认为, 究其原因, 是好钢没有用在刀刃上。城市中大广场、宽马路处处可见, 吸纳人口的功能用地往往供应不足。同时各地利用土地低价招商引资, 导致工业用地规模过大, 用地效率低下。有研究报告认为, 我国城镇建设用地的四分之一, 即约2万平方公里, 处于低效利用状态。如果对其调整功能以提高利用强度, 则利用强度若能提高一倍, 就相当于提供了1万平方公里的用地规模。
另外, 地方政府及城市内部有大量闲置土地。地方政府融资主要以土地抵押的方式, 土地在抵押期间处于未利用状态。有专项调查结果显示, 我国地方融资总规模在10万亿元左右, 土地抵押占大头, 约6万亿元。按每平方米5000元算, 考虑到银行一般按市价7折放贷, 则约有1700平方公里土地作为抵押品被闲置。考虑到之前抵押的土地估值更低, 以及政府库存中其他未设置抵押的土地, 闲置面积应该会更多。
还有专家指出, 企业闲置土地规模也不小, 除房地产企业囤地外, 更多是供应低价工业用地导致企业过多拿地后的闲置。这方面缺乏全面数据, 从个案看, 浙江省建设用地动态监管系统数据显示, 截至2012年6月底, 宁波市“晒太阳”的土地共计14.5万亩, 合97平方公里, 包括政府与企业闲置两个部分。十个宁波的存量闲置土地就可满足一年全国城镇化用地量。放眼全国, 经济发达、用地矛盾突出的宁波还不是闲置土地最严重的城市。
而更大的供应来源是集体建设用地, 这部分大有潜力可挖。
目前我国集体建设用地总规模达25万平方公里, 农村人均建设用地面积超过300平方米, 远高于150平方米的人均标准。由于农民工难以定居城市, 宅基地又缺乏退出渠道, 两栖化的生活导致城市与农村两头占地, 加上新增农村人口建房需要, 结果是城镇化大步向前, 农村建设用地却同步增长。从1997年到2007年的十年间, 我国农村人口减少13%, 村庄用地却增长约4%, 呈人减地增趋势。如果让农民进入城镇的同时退出宅基地, 让村集体将闲置集体建设用地规模用于城镇发展, 则这部分的供应就足够长期满足城镇化发展需要。
目前, 一些地方已经创造出新的城镇化用地方式, 包括深圳的城市更新办法、城中村改造政策和村集体建设用地的流转政策, 北京提出的集体建设用地改革的新思路, 成都的建设用地指标交易等。这些方式都在存量土地再利用上做文章:城市附近的集体建设用地由集体或农户在规划条件下通过自主或合作或协议转让的方式来利用土地;远郊区的集体建设用地则通过建设用地指标交易的渠道进行利用;闲置的集体建设用地复耕, 腾出的建设用地指标可以交易到郊区, 实现建设区的空间位移。
由此可见, 即使不考虑新增规模, 我国存量建设用地总量可以支撑起城镇化发展。关键在于创新制度安排, 推动存量建设用地从低效向高效转化, 也推动集体建设用地规模的减少以匹配城镇建设用地的增加。前者要解决城市内部闲置和低效存量土地的再开发问题, 后者要解决农民进城后所占集体建设用地的退出问题, 实现城乡建设用地的统筹配置。
松绑土地财政
与城镇建设用地问题相关联, 我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价, 而政府过分依赖卖地收入, 在一定程度上推高了房价, 阻碍了城镇化的进一步推进。
在当前建设用地供给模式下, 政府直接参与征地、卖地, 一方面导致土地价格高企, 房地产价格上涨;另一方面政府财政过度依赖土地收入, 政府行为被土地“绑架”。与此同时, 大量征地与被征地主体之间的利益平衡也变得越来越困难, 由于补偿或者安置问题导致的群体性事件逐渐突出。
万得数据显示, 2010年到2012年, 国有土地使用权出让收入为29398亿元、33477亿元、28886亿元, 占同年政府财政收入的比重分别为35%、32%、25%, 占同期GDP的比重分别为7%、7%、6%。大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入。审计署的调查显示, 2010年底政府性债务有40%左右是要靠土地收益来偿还的。
杨遴杰指出, 房地产高速发展阶段已过, 政府土地出让收入会逐步减少, 银行对政府以土地抵押获取融资的支持力度会下降, 土地财政难以为继。另外, 社会各界对地方政府长期低价拿地高价出地、利用土地抵押“寅吃卯粮”的做法强烈不满, 土地财政也不应持续。
改变供地方式, 专家们提出了三个不同的解决方案。
具体来看, 第一种方案是, 改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地。用地规划调整后, 由政府承担土地购置、开发成本, 并向土地使用者 (开发商等) 按零地价或接近零地价的低成本价格提供建设用地。项目建成后, 销售价格不得包含土地价格或仅能包含低成本土地价格。
“这样, 购房者购房时支付的房价不含地价或仅含低成本地价, 但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税。”杨遴杰分析称, 此举可有效降低土地价格, 从而降低房价, 但在土地供给过程中容易产生寻租行为, 也需要进一步研究如何实现土地资源的有效分配。
第二种方案是, 地方政府的卖地收入归中央。除征地成本外, 地方政府所得的卖地收入上缴中央政府, 以避免地方政府过度依赖卖地收入。这一方案对现行征地制度变动较小, 但土地价格不一定能够下降, 而且会增加中央政府和地方政府之间的协调成本。
第三种方案是, 政府退出征地过程, 实现建设用地供给的市场化。除基础建设、公共设施等用地由政府直接参与征地外, 政府不再参与土地征收、出让过程, 这也是其他国家和地区土地制度的一般安排。
业内人士认为, 这一方案的优势在于土地市场化改革一步到位, 理顺土地供应和价格决定机制。但需对现行土地管理制度做较大调整, 也依赖于农村集体决策机制的完善。虽然三个方案设想不同, 但其共同目标是减少地方政府对土地财政的依赖, 发挥市场资源配置作用。在推进新型城镇化初期, 可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点, 在实践中积累经验, 逐步优化趋同。
那么, 走出土地财政困境后, 城镇化的建设资金会不会不够?
其实, 最近几年地方政府融资平台规模不断扩大, 通过推出市政债解套土地财政的呼声一直不断。
早在数年前, 中国人民银行行长周小川曾在公开场合表示过, 通过“市政债+财产税”的组合, 能够形成约束力有效的资金流在时间轴上平移, 有助于解决中国城镇化过程中的融资问题, 并且“有关部门正积极研究市政债推出事宜”。
德意志银行大中华区首席经济学家马骏也表示, 应该大力推动市政债市场的发展。一方面, 通过发行市政债, 可以缓解平台再融资和对银行还款的压力;另一方面, 市政债市场的发展也有利于清理地方融资平台以及债务混乱的情况, 并使地方政府成为一个可以评估信用质量的单一实体。
(三)
考验改革决心
在中国, 正是土地财政为城镇化提供了源源不断的资金供给。没有钱什么事也干不成, 土地财政解决了经济建设最重要的一环钱的问题。这也使得中国没有像一些西方国家那样爆发严重的政府债务问题。不可否认, 中国近十年经济快速增长, 土地财政居功至伟。
然而, 土地财政需要有源源不断的土地供给, 政府必须不断扩大城市规模, 并向郊区农民征地。城市的盲目扩张挤压了农村的发展空间, 城乡、城市居民与农民工的二元差异更为明显。由于透支了未来收益、损耗了消费能力、扭曲了资源配置, 在土地财政模式下, 城镇化只能是简单的城市化、表面的城市化, 只能是注重规模和名义GDP的粗放式发展, 而无法真正关注各种民生问题。尽管土地财政可以筹集大量经济建设急需的资金, 但在耕地问题、环境问题、二元经济结构问题、资产泡沫问题越来越严重的当前, 继续走土地财政之路, 恐怕是越来越得不偿失。
如著名经济学家华生所说, “对城镇化道路的选择, 就是对改革道路的选择, 关键是要有一套全新的机制设计, 通过转变利益的分配去转变人的行为。要真改革, 首当其冲的就是土地财政, 必须先从这里动刀。不触动这个根本, 这条道路就不可能转型。政府必须先对自己下刀, 切割清自己的利益, 否则很难取信于民, 取信于市场, 你想去调节别人的既得利益也就不会有底气。”
用好用活土地政策，保障城镇发展用地需求
随着社会经济的快速发展，一方面，各类发展建设用地需求不断增加，另一方面，省市下达的用地指标较为有限，用地供需矛盾日益突出。在这种情况下，汉寿县国土局按照县委县政府“项目建设年”活动的要求，不等不靠，跑省进市，积极争取省、市对该县在用地保障等方面的支持。据统计，近年来，共批回各类建设用地4081亩，是市分配指标的4.78倍，其中计划外用地指标3226亩。满足了城市基础设施、重点民生项目、重点招商引资项目的用地需求，切实保障了城镇化建设用地。
针对用地指标不足的难题，该局还积极实施城乡建设用地增减挂项目。近三年来，共争取并实施城乡建设用地增减挂项目4个，面积3705亩，新增耕地3149.25亩。通过项目的实施，将农村废弃宅基地复垦开发，通过将结余部分置换成建设用地指标，既盘活了土地资源，改善了农村生产生活条件，又助推了县域经济健康快速发展。
同时，积极争取支持，夯实了政府储备土地的家底。近三年来，汉寿县国土局积极争取省、市支持，先后批回储备土地2658亩，已注入城投公司1865亩，为县城建设融资5.5亿多元，为县城的建设与发展提供了强有力的土地支撑。目前，该县储备土地作为政府的钱袋子、活存折的战略，在全市乃至全省县级政府中都处于领先水平。
在征地拆迁中，严格落实“两公告一登记”等制度，严格执行补偿标准，积极探索多途径安置被征地农民，不断完善被征地农民基本养老保障制度，确保被征地群众的合法权益不受侵害，保证了城镇化建设的和谐有序推进。从2010年以来，汉寿县共完成40个项目征迁任务，征收土地3500多亩，支付征地拆迁补偿费1. 8亿多元，拆迁房屋18000多平方米，安置农业人口1775人。由于坚持依法拆迁、和谐拆迁，未发生一例未按程序实施征拆的问题，既保证了项目的成功落地，又维护了社会的和谐稳定，加快了城镇化的进程。
不断规范土地市场，提供城镇建设财力支撑
土地是财富之母、民生之本、发展之基。在城市发展中必然要做好土地这篇文章，才能有效聚集资源，彰显“倍增效应”。
汉寿县国土局把彰显土地资产最大化作为经营土地市场的重要抓手，坚持政府垄断土地一级市场，放开搞活土地二级市场，除国家法律法规规定以外，其他建设用地实行有偿使用。该局科学编制了年度土地供应计划，坚持土地出让网上招拍挂制度，加大土地招商引资力度，努力盘活土地资产，充分发挥土地资产作用，促进以地招商、以地生财、以财建镇，滚动发展，多渠道筹措建设资金，逐步使土地收益成为城镇建设主要资金来源。近三年来，全县共出让土地147宗1592亩，总价款7.47亿元，入库土地纯收益5.42亿元。其中工业用地31宗，土地价款 8224万元；经营性用地48宗，土地价款6.505亿元；其他用地68宗，土地价款1426万元。在抓土地市场经营与管理中，不仅为全县工业强县和城市发展提供了主要的资金来源，而且为全县招商引资、企业改制提供了优质服务和强有力的用地保障。目前， 在全国土地市场整体低迷、下滑的严峻形势下，全县土地市场仍然呈现出良性发展的态势。
大力推进农村土地综合整治，助推新农村建设的快速发展
推进城镇化建设，势必要占用耕地。该局始终把整治农村土地当作保护耕地、补充耕地的重要措施。在严格落实耕地保护制度的同时，结合新农村建设和“空心村”治理，以环洞庭湖基本农田建设重大工程落户汉寿为契机，大力开展农村土地综合整治，整体推进田、水、路、林、村综合整治，为农业向规模化集中打下了坚实的基础。近年来，共争取并实施土地综合整治项目56个，建设规模9793.3公顷，投资规模4.3亿元，增加耕地871公顷，是常德市争取上级投资较多的县市之一。通过严把规划设计、施工质量、资金使用、后续管理“四道关口”，打造了鸭子港乡土地综合整治项目等一大批民心工程、德政工程，不仅了增加了耕地数量，提升了耕地质量，有力促进了新农村建设，连续13年实现耕地占补平衡，而且推进了城镇化建设。
严格开展土地执法，切实维护城镇建设秩序
在规范土地秩序方面，汉寿县国土局坚持严格土地执法，积极开展动态巡查，始终保持打击国土资源违法行为的高压态势，较好地维护了城镇建设秩序。
一方面，狠抓制度建设，不断健全执法机制。该局先后制定了《动态巡查目标考核内容及标准》、《动态巡查考核责任制》等五项制度，规范了执法行为，不定期开展全方位的动态巡查，对违法用地做到早发现、早制止。同时，整合部门力量，建立了重大案件由国土、公安、法院、城管、监察等部门联合查处机制，组建了500多人的镇、村、组三级土地执法监察信息员、协管员队伍，形成了“全员执法、全面覆盖、全程监管”的“三全”执法监察新格局，加大了对国土资源违法行为的查处力度。近三年来，该县共开展动态巡查8600多人次，立案查处各类国土资源违法案件280件，已结案257件，结案率91.8%。移送法院强制执行69宗，给予违法对象党纪、政纪处分6人，拘留5人，拆除违法建筑22580平方米，收回土地5200多平方米。
另一方面，汉寿县国土资源局始终把坚持依法行政、强化执法监管作为提高国土资源管理水平的重要途径，不断加大宣传教育力度，提高干群的土地法治意识。该局多次开展国土资源管理法律法规知识培训，不断提高干部职工管理国土资源的能力和水平。同时，利用“6.25”全国土地日、“12.4”全国普法日，通过演讲比赛、电视讲话、报纸专版、手机短信、张贴标语、悬挂横幅等群众喜闻乐见的方式宣传国土资源法律法规，让国土资源法律法规牢牢植根于民心，增强了全县广大干部群众的土地法治意识。
（作者系汉寿县国土资源局党组书记、局长）
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