嘉兴市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

嘉兴市统筹城乡发展综合配套改革调研报告（共7篇）

嘉兴市统筹城乡发展综合配套改革调研报告 篇1

日期：2011年04月18日

2009年9月6日到9月8日，国家发改委体改司、国家发改委体改所以及中澳管理项目办公室就嘉兴市推进统筹城乡发年展改革的基本情况及工作进展进行了实地调研。通过座谈与考察，对于嘉兴市推进统筹城乡工作的基本情况以及先进做法有了比较清晰的了解和把握，对嘉兴市进一步深化统筹城乡工作的难点与重点也有了比较深刻的认识。

一、嘉兴市统筹城乡发展改革的主要做法

（一）将城乡一体化发展、富民强市作为重要战略目标和工作主线

嘉兴市作为我国经济社会发展水平较为发达的沿海地区，已经进入了工业化、城市化、农业现代化加速推进的新阶段，一方面，发达的经济社会发展水平为破解城乡二元结构提供了坚实的物质基础，另一方面，城乡结构问题已经成为制约整个经济社会结构变革的最为重要的变量。嘉兴市委市政府牢牢把握住嘉兴市新阶段的时代特征，充分认识到了改革的目的是为了发展，立足当前，着眼长远，所采取的各项措施都围绕着建立统筹城乡发展、富民强市的长效体制机制这一战略目标展开，这从根本上保证了嘉兴市统筹城乡工作的正确方向。

（二）统筹城乡产业发展，将经济发展作为统筹城乡发展改革的坚实基础

嘉兴市委市政府非常注重城乡经济统筹发展，因地制宜推进不同的产业发展战略，为统筹城乡发展改革顺利开展提供了坚实的物质基础。在统筹城乡产业发展的过程中，嘉兴市一方面注重加强城镇工业、商业功能区建设，着力发展开放型经济；另一方面大力推进农业现代化，大力发展生态高效都市型现代农业。

例如，桐乡市在统筹城乡产业发展方面着力突出了三大主题：一是积极推动农业向产业化经营转变，确立了“农业区域化布局、标准化生产、产业化经营”的思路；二是积极推动工业向园区和“名镇”集中，形成“一镇一品”的特色经济；三是积极推动服务业向农村拓展辐射，工业资本积极进入农业经营。嘉善县姚庄镇利用区位优势，大力发展开放型经济，同时大力发展高效生态农业，加快农业和旅游业的融合。南湖区七星镇则规划以湘湖旅游度假区、国家农业科技园区为依托，着力打造内河航运集散地和中国防爆电器基地，建成旅游配套、农业观光、物流产业为支撑的江南水乡特色城镇。

（三）加强规划，将规划作为统筹城乡发展改革的龙头

嘉兴市委市政府充分认识到了规划在统筹城乡发展改革中的龙头地位和事半功倍的重要作用，所有的工作都以规划为先导，全力提升规划的理念和定位。嘉兴市委市政府率先编制完成了《嘉兴市总体规划》，实现了规划市域全覆盖；编制完成了新一轮《嘉兴市城市总体规划》，实现了规划城乡全覆盖。嘉兴市按照基本实现现代化的要求，对照现代城市、现代家园、现代市民的标准，推出了“1+X” 新型镇村布局规划，着力打造现代新市镇和城乡一体新社区。

（四）创新开展“两分两换”，将优化土地使用制度作为统筹城乡发展改革的核心内容

土地资源是目前制约大多数地区经济社会发展的重要瓶颈，嘉兴市政府结合自身经济社会发展水平，着力开展了“两分两换”工作，使土地使用制度得到不断优化，成为统筹城乡发展的关键环节。所谓“两分两换”就是按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的总体要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，切实提高农民生活水平和生活质量”为根本目的，将“宅基地与承包地

分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式”。

根据最新统计，嘉兴13个市级试点镇已完成投资9.35亿元，签约换房农户达10854湖，分别落实安置公寓房、联排房10527套和2289套，已入住4321户，完成农民拆迁7142户，共流转土地承包经营权4.82万亩。通过“两分两换”改革试点，目前嘉兴市统筹城乡发展的多重效果已初步显现：一是镇村整体布局全面优化；二是新农村建设路子得到拓展；三是土地节约集约效果明显，以姚庄镇为例，公寓房安置可使户均节约土地0.8-0.86亩，节约率达到了74.2%；四是农民财产性收入切实增加，尤其是住房资产增值明显。

（五）以“一改”带“九改”，注重统筹城乡发展改革的系统推进与综合配套

具体而言，“十改联动”是指在以“两分两换”优化推动使用制度加快推进的同时，联动推进就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等九项改革，加强城乡发展的综合配套与良性互动。

一是统筹城乡就业改革稳步推进。实施城镇零就业家庭“出现一户解决一户”的动态管理，开展创建充分就业村试点，建立城乡一体的就业政策和服务体系。

二是社会保障制度改革逐步深入。嘉兴市在全国范围内率先从制度层面构建了“全民社保”体系，2007年9月3日，市政府印发了《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》，把城乡居民全部纳入多层次社会养老保障体系，实现了养老保险制度全覆盖。截至今年6月底，城乡居民社会养老保险参保缴费人数达26.5万人，制度全覆盖逐步向保障人群全覆盖转变。

三是新型户籍管理制度基本建立。2008年10月1日户改实施，实行城乡统一的户口登记和户口迁移制度，户口性质由按农业户口、非农业户口划分统一为按居住地登记来划分，并逐步改革附加在户籍制度上的相关政策。

四是居住证制度改革加快推进。设立新居民事务局，根据新居民年龄、学历、技能、在嘉兴居住时间和行为记录等情况，分别发放临时居住证、普通居住证、专业人员居住证，进行分类管理。同时，探索设立政府按揭担保基金，鼓励新居民购房安居。

五是涉农工作管理体制改革稳步实施。成立市委农业和农村工作委员会，实行市农办与市农经局合署办公。率先在全省组建市农村合作经济组织联合会(简称农合联)，县(市、区)农合联组建率达到100%。加强农村土地承包经营权流转服务组织建设，七个县(市、区)全部建立了土地流转和产权交易中心，39个镇(街道)、402个村已建立服务组织。

六是新市镇建设管理体制改革有序推进。制定实施了以“权力下放、超收分成、规费全留、干部配强”为主要内容的强镇扩权，24项县级部门权限以授权、委托等方式下放，镇级财政收入以07年为基数新增部分的70%以上留镇，相关规费比照县城收取和留用。七是农村金融体制改革不断深化。加大金融创新力度，制定出台加快地方金融体系建设等意见，成立小额贷款股份有限公司。开展农村住房抵押贷款和置换担保贷款试点，探索组建农村资金互助社。

八是公共服务均等化体制改革扎实推进。教育、医疗卫生、文化、环保等体制改革不断深化，实行就业与社会保障、医疗卫生、教育培训等区域政策统筹和财政差额结算。

九是规划管理体制得到完善。成立市域规划专业委员会，建立“统分结合”的规划管理体制，对区域总体规划和重大基础设施、跨区域建设工程、重大公用事业项目的规划实行统筹管理。

（六）构建工作体系，健全工作机制，注重统筹城乡发展改革的组织保障

嘉兴市政府根据形势要求，及时调整建立了市统筹城乡综合配套改革的领导小组和工作体系，由市委、市政府主要领导任组长，领导小组下设7个推进体系专项工作组，由市委市政府分管领导担任组长，相关部门具体负责。领导小组和专项工作组定期召开例会，抓好工作部署，研究政策意见，坚持试点检验，协调解决问题。同时，设立了市统筹城乡综合配套改革领导小组办公室，加强沟通协调。

各县（市、区）、镇（街道）也相应成立了领导小组和专项工作组，确保综改试点工作顺利实施、稳步推进。

（七）强化政策配套，创新改革举措，注重统筹城乡发展改革的政策保障

嘉兴市政府先后制定出台了《关于开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见》、《关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见》、《关于减免“两分两换”试点相关规费支持新农村建设的若干意见》、《关于推进农民改造集聚加快现代新市镇和城乡一体新社区建设的意见》等近10个政策文件，加大资金筹措、融资担保、规费见面、贷款贴息、土地承包经营权流转、社会保障和就业创业等扶持力度，形成了比较完整的政策体系，有力推动了“两分两换”、农房建设和统筹城乡综合配套改革工作。

（八）采取试点先行，因地制宜推进，注重推进统筹城乡发展改革的方法策略

嘉兴市在全市七个县（市、区）先后启动了9个“两分两换”试点，除市本级两个区外，原则上各县（市）只启动1个。试点镇的选取充分考虑了经济发展水平、财政实力、区位条件、领导班子等。为确保试点进度和质量，嘉兴市还建立了专项督察、情况和进度报送等制度，定期组织赴各县（市、区）开展督促和指导，并根据试点进展情况及时召开试点工作交流会，总结推广好经验、好做法。

二、嘉兴市统筹城乡发展改革中存在的突出问题

（一）“两分两换”工作中的资金平衡机制问题

“两分两换”工作是嘉兴市政府“十改联动”工程中的中心环节，也是统筹城乡发展的关键环节。但是，“两分两换”也存在诸多风险，其中非常重要的一条是资金平衡机制问题。

根据目前试点的情况来看，就宅基地而言，粗略估算，通过置换，一亩宅基地的成本大概在45万元左右，如果将来增加出的土地亩均收益在80万元左右，那么这项工作的财政才不会出现问题。目前试点镇的主要做法是成立镇一级的投资发展公司，力求通过公司未来的城市开发来平衡这一部分资金，这在某种程度上是存在一定风险的。就土地承包经营权的流转而言，目前试点镇的政策是按土地流转资金700元/亩/年的承包经费给农民，并且每年递增50元，年限到2028年为止。这在一定程度上也增加了土地使用的风险，也就是说流转出的土地农业经营的收益必须超过承包经费，这种流转才有可持续性。此外，随着“两分两换”试点以及城乡居民社会养老保险、新型农村合作医疗保险等社会事业建设的大量增加，财政资金问题将会愈加突出。因此，短期来看，由于嘉兴市经济社会发展水平较高，土地置换的财政支撑应该不会出现问题，但是从长期来看，必须建立一种长效稳定的土地资金收益机制，才能确保“两分两换”工作的顺利推行。

（二）“两分两换”工作中的土地周转机制问题

根据相关同志介绍，嘉兴市现有农村建设用地58.9万亩，户均0.96亩，而且农民住房星罗棋布，杂乱无序，占用面积很大。“两分两换”的初衷是通过土地置换进行土地的节约集约利用，根据粗略估计，通过集中居住之后，农村建设用地至少可以节约出70%的土地。但是在“两分两换”工作实施的过程中，一个比较突出的问题是土地周转问题。由于在公寓房未建成农民未实现集中居住之前，农民原有住房还不能拆掉，而这个过程大概需要两到三年，因此，公寓房建设的用地指标就成为地方政府面临的紧迫问题，也成为制约“两分两换”工作能否顺利开展的关键。此外，嘉兴市准备用宅基地复垦指标来平衡农村新社区建设，但这里面也存在监管的问题，必须加强监管机制建设，确保节约出来的宅基地平衡指标被用来复垦。

（三）农村集体经济及基层管理组织的定位及运行机制问题

调研中发现，嘉兴市是一个个体农户经济比较发达的地区，而农村集体经济的地位则呈现弱化趋势，在农村经济发展以及农民增收过程中发挥的作用比较小。目前，嘉兴市在统筹城乡发展改革的过程中，并没有把农村集体经济组织作为一个非常重要的因素，而是直接以镇为单位组织“两分两换”工作。那么，在以镇为单位组织“两分两换”工作中，是不是就不涉及到农村集体经济的问题？是不是

农村集体经济组织就自动消失了？我国农村集体经济组织在某种程度上也承担着村民自治的基层管理职能，这项职能是否就不存在了？这些问题都需要嘉兴市在改革实践中需要认真思考和论证。

（四）新社区建设中的管理及公共服务供给问题

“两分两换”工作解决的不单是农民集中居住的问题，实际上是对农民身份以及生产生活方式的彻底改变。首先，农民集中居住彻底改变了传统分散居住的杂居状态，将彻底打破传统的邻里关系、村组关系，使农村社会结构发生前所未有的深刻变革，如何改变农民分散居住时的生活方式，使其向城镇居民的生活方式转变将成为新社区管理中面临的极其重要的问题。其次，集中居住后，农民身份已经与城镇居民没有区别，他们也要享受城镇居民所享有的包括社会保障、就业、基础设施、子女教育、医疗卫生等在内的一系列公共服务，这在一定程度上都考验着城镇政府的财政承担能力以及服务管理水平。因此，按照城乡统筹的理念和管理模式，探索创新政策管理体制，全面提高新社区组织、运行、管理和服务水平将成为嘉兴市统筹城乡发展改革实践中面临的重要课题。

三、调研启示和试点政策建议

经过调研，我们认为嘉兴市统筹城乡发展改革是在经济社会发展水平达到较高程度后出现的必然现象，是工业化、城镇化、现代农业发展到较高阶段的客观要求。其改革措施的推进既为该地区工业化、现代服务业发展解决了最大的瓶颈制约，即发展空间尤其是土地资源问题；又为农业向规模化、产业化、现代化提供了重要路径；同时，对于从根本上破解城乡二元结构也提供了全新的理念和思路。嘉兴市统筹城乡发展改革的实践对于我国其他发达地区经济社会发展必将具有较强的借鉴意义。

嘉兴市统筹城乡发展改革的实践目前还停留在试点阶段，还存在许多亟待深化完善的环节。通过调研，我们认为在下一步的试点改革中，应该着重抓好以下几方面的工作。

（一）以“两分两换”为重点，加强土地经营管理

“两分两换”是嘉兴市推进统筹城乡发展改革的重点内容。根据调研，我们认为通过“两分两换”工作置换出来的土地经营与管理问题是一个非常重要的关键点。一方面是农村土地承包经营权流转以及农村建设用地置换之后，农村耕地以及农村建设用地的经营方向、经营收益问题要认真论证和试点，确保收益大于成本。另一方面是土地管理体制建设问题，一是农村土地承包经营权流转市场的建设与运行机制，二是置换出来的建设用地规范管理、周转机制和复垦监管工作。

第一，建立土地置换流转平台，规范操作。由各镇（街道）建立统一由镇（街道）政府和相关经济合作社共同处在参与组建的农业投资开发公司，整合相关部门职能，统一办理农户放弃土地承包经营权换社会保障和流转集中土地的重新发包等手续，确保土地流转一级开发有政府主导。规范二级开发，引入市场化运作机制，以项目开发为载体，吸引社会资本投入，确保资金收支平衡。

第二，探索建立土地非农升值收益城乡共享机制。完善被征地农民就业和社会保障制度，探索农村土地在非农建设中以入股形式共同参与开发，实现失地农民即征即保，应保尽保。

第三，加强宅基地复垦指标的监督考核机制建设。建立相应的监督考核工作机制，确保各地获取的宅基地复垦指标主要被用于城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的项目区建设，着力推进新农村和新市镇建设。

（二）深化社会保障制度改革，加强城乡统一的社会保障体系建设

第一，全面落实统筹城乡社会养老保险制度。完善企业职工基本社会养老保险制度，全面扩大城乡居民社会养老保险覆盖面。落实城乡居民社会养老保险金调整机制，逐步提高保障水平，基本实现参保对象全覆盖，城乡有序流转衔接无障碍。

第二，完善城乡居民医疗保障体系。将职工基本医疗保险之外的城乡居民全部纳入城乡居民医疗保险范围，实现两个医疗保险制度的并轨。建立长效筹资机制，提高医疗保障水平，实现区域医疗保险费用实时结报。

第三，逐步建立和完善城乡一体的失业保险制度。将被征地农民和有非农就业愿望、有劳动能力且在就业年龄段的农村转移劳动力纳入失业保险范围，探索建立面向城乡失业人员的失业保险制度，逐步实现失业保险制度全覆盖。

（三）加强城乡统一的劳动力市场建设，促进城乡统筹就业

第一，建立完善城乡公共就业创业服务体系。建立健全城乡劳动力就业和失业登记制度，加强失业调控和预警机制建设，建立市、县、中心镇三级联动的人力资源市场体系和以村（社区）为基础的就业信息服务网络，充实公共就业服务机构力量，提高服务质量和效率。

第二，积极推进职业培训与创业促就业工作。强化职业教育和培训，完善培训补贴政策与促进就业创业效果挂钩机制，加强农村劳动力培训基地、公共实训中心和基地建设，全面开展SIYB（创办和改善你的企业）创业培训，完善创业促就业培训服务体系。

第三，进一步实施户籍制度改革，建立城乡统一的新型户籍管理制度。建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度，凡达到法定劳动年龄、有劳动能力和就业意愿的农村居民，凭本人身份证到所在地就业服务机构进行求职登记，享受与城镇居民同等的免费职业指导、职业介绍、政策咨询和就业援助等就业服务。进一步取消对农民进城务工就业的不合理限制。

（四）抓好新社区管理体制建设，促进农民向市民的真正转变。

第一，加强新市镇配套居民区建设。加强规划管理，区分规划建设区、撤并控制区和整理过渡区，重点引导向规划建设区集聚，改善农村居住环境。加强新市镇及新社区公共服务社会设施建设，把市镇建设成为经济发达、功能完善、特色明显、环境优美、生活富裕的小城市，成为统筹城乡发展的重要载体和联结纽带。

第二，加强农村新社区建设与管理。创新管理体制机制，完善社区事务公开等民主管理制度建设，提升社区居民自治水平。健全面向新社区的生产生活的社区服务体系，加快建设全面小康新社区。

嘉兴市统筹城乡发展综合配套改革调研报告 篇2

批准重庆作为我国惟一一个以省为单位的改革试验区，是中央对全面落实科学发展观、深化改革和加快推进西部大开发的重大战略部署，也使重庆破解城乡统筹难题有了重要政策保障，使重庆建设城乡统筹发展的直辖市有了重大的战略平台。

党的十六大提出，全面建设小康社会必须统筹城乡经济社会发展。今年的中央农村工作会议贯彻十六大精神，按照城乡统筹的思路对“三农”工作做出了战略部署。深入领会城乡统筹思想，切实按照城乡统筹要求开展工作，是开创“三农”工作新局面的迫切需要。

强调要城乡统筹，最直接的原因就是，长期以来我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大，“三农”问题日益突出，破坏了社会和谐，已经严重地阻碍了社会的发展进步。重庆是典型的城乡二元结构，城乡差距大，区域发展不平衡，资源节约和环境保护任务繁重，集合和叠加了我国东部现象与西部现象，具有我国很多地区尤其是中西部省区相似的基本特点，是我国基本国情的一个缩影。择其进行统筹城乡综合配套改革试验，有利于探索省级构架下的城乡统筹之路。

重庆成为实验区，不仅有利于完善新兴直辖市的体制，也有利于探索省级构架下的城乡统筹之路。在重庆进行统筹城乡综合改革试验，对全国特别是中西部地区统筹城乡发展具有典型意义。对于重庆来说，统筹城乡发展是继百万移民之后的又一世界级难题，设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，对于我们积极探索并走出一条城乡协调发展道路，走出一条有中国特色的科学发展道路，意义十分重大。坚持城乡统筹发展，加大城市带动农村、工业反哺农业的力度，加快推进城乡一体化，促进城乡物质文明、政治文明、精神文明协调发展，在重庆实现全面建设小康社会的宏伟目标就一定能如期实现。

为此，重庆市正在着手完成七项工作：着眼于统筹城乡劳动就业，大力推动农村富余劳动力转移：着眼于统筹进城务工经商农民向城镇居民转化，大力加强农民工就业安居扶持工作：着眼于统筹城乡基本公共服务，逐步提高农民社会保障水平：着眼于统筹国民收入分配，大力加强对“三农”发展的支持;着眼于统筹城乡发展规划，大力推进生产力合理布局和区域协调发展：着眼于统筹新农村建设，大力促进现代农业发展和农村基础设施改善：着眼于统筹城镇体系建设，大力打造城镇群。重庆市还将在全市范吲内有计划、分步骤、有重点地推进户籍制度、土地管理和使用制度、社会保障制度、公共财政制度、农村金融制度、行政体制等改革。

统筹城乡发展规划、统筹城乡资源配置、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础没施、统筹城乡社会事业，这些都是重庆市正在努力实现的工作。

把转移农村人口作为当前城镇化的首要目标来考虑，正在实施“百镇工程”规划。“百镇工程”是通过建设一批经济强镇，以点—线—面的区域经济发展模式，促进农民城镇化、农村工业化和农业产业化。“百镇工程”不仅推进了百强镇的发展，更主要的是通过这些镇各项功能的完善、经济的发展，对周边乡镇产生辐射带动作用。“百镇工程”就是对统筹城乡发展中的探索，已经取得了初步的成功，实践证明，统筹城乡发展从这里破题，是选准了方向。

重庆市统筹城乡改革发展的先行示范区九龙坡区，尝试推行“用宅基地换件房、用承包地换社保”的办法，把腾出来的土地资源置换为城市建设用地，并建立合理的利益补偿机制，得到财政部调研统筹城乡工作的领导的充分肯定，他们说，这一做法“充分体现了公共财政职能，把更多阳光洒向了农村”。

2007年6月底通过国务院审查的《重庆市城乡总体规划》，是全国第一部城乡总体规划：它由“城市总规”改名为“城乡总规”，是中国规划事业的一场革命，将促进重庆城乡规划编制体系的创新。这体现了重庆市的特点，也体现了城乡统筹的要求。

嘉兴市统筹城乡发展综合配套改革调研报告 篇3

【摘要】垫江县成为重庆市统筹城乡综合配套改革示范县后,进行了大胆改革试验,取得了可喜的成绩.但是,由于各种因素的影响,当前我县统筹城乡综合配套改革中仍存在认识不到位、财政资金支持不足等问题,必须进一步加大宣传教育力度,推进配套改革,持别是在户籍管理、行政效能审批、农村土地流转等方面有所突破,全面推进我县统筹城乡发展。

【关键词】重庆垫江;统筹城乡;经验问题;思考

根据垫江县委、县府总体要求和统一部署,中共重庆市垫江县委党校组成专题调研小组,深入有关单位和乡镇,对垫江县近两年来统筹城乡综合配套改革的情况进行了专题调研。发放问卷调查表170多份,听取了有关方面的意见和建议。根据调研了解的情况,我们进行了梳理分析,了解了我县城乡统筹取得的阶段性成效,初步找出了城乡统筹建设中存在的一些问题并提出了相关建议。

一、垫江统筹城乡综合配套改革的阶段性成果

围绕建设统筹城乡综合配套改革示范县,按照先行先试的要求,全县人民众志成城,真抓实干,取得了阶段性成果。

(一)基础工作有序推进

一是在广泛征求意见、问计求策的基础上,研究制定了工作总体方案,启动编制了城乡总体规划,积极争取市级部门将各自领域改革试点摆布在本县,在农村基础设施、社会事业发展和新农村示范村等方面落实了一批统筹城乡发展项目。二是围绕农民工有序进城镇和土地流转规模经营两大重点,在全县认真开展了土地结构、土地流转现状和举家外出农民工土地处置情况的清理调查,请求市上授权或下放管理权限等事项的调查摸底和以户为单位的农民转市民综合成本测算等调查分析工作,为县委、县政府正确决策提供了有益参考。三是组织发起并签订川渝东部八区县平安边界建设和六县商贸合作协议;与广东湛江、宁夏银川、贵州遵义、四川广安、湖南益阳、江西龙南和市内九龙坡、江北、荣昌、涪陵、梁平、忠县等兄弟区县建立了合作关系;与浙江温州签订了《友好合作框架协议》,与重庆北部新区签订了《战略合作框架协议》,建立了长期、稳定的战略合作伙伴关系;与重庆大学签订了合作协议,共建科技开发基地,积极开展多渠道、多形式、多层次的产学研合作;深化“圈翼合作”,与长寿区建立结对帮扶的长效机制,对外开放和区域合作迈出实质性步伐。

(二)重点问题有效突破

1.加快土地流转规模经营

加快农村土地流转,促进粮食和多种经济作物规模经营,是提高土地生产综合效益,发展现代农业的重要途径。我县把土地流转作为统筹城乡的“突破口”,促进了土地规模化经营、集约化利用。

第一,抓宣传发动,完善改革思路。我们紧紧抓住先行先试机遇,确立了统筹城乡“强产业、壮城镇、建新村、抓开放、兴民生”的总体思路,把加快土地流转促进规模经营作为突破口,按照“小单元、多模式、低风险、稳妥推进”的原则,确定了6个县级示范村、44个推进村先行试验、逐步推开。召开全县深化土地改革动员大会和土地流转现场观摩会,总结经验、典型示范,县内各新闻媒体大力宣传土地改革的鲜活做法和成功经验,全县上下迅速形成支持、参与土地改革的浓厚氛围。

第二,抓体系建设,搭建服务平台。成立了县土地改革领导小组及办公室,负责组织领导和工作协调。建立县、乡镇、村土地流转服务组织,具体负责土地流转工作。制定出台加快农村土地流转促进规模经营和加快培育发展农村专业经济协会两个指导性意见,支持龙头企业和社会中介组织参与土地流转,培育县级以上龙头企业20多家、农业专业协会91个、各类合作经济组织240个。制定统一规范的流转合同,建立流转备案、审查、大户档案登记等管理制度,规范土地流转行为。

第三,抓土地流转,促进规模经营。在农用土地改革方面,我们始终坚持农民自愿原则,强化“统”的功能,全县共流转土地17.36万亩,占总承包地面积的29.97%,其中适度规模经营面积11.12万亩,规模经营集中度达到19.2%,均远高于全市平均水平。实践中,探索出能人转包、企业租赁、合作入股和联户经营等四种土地流转模式,有效地促进了土地的集约化经营。

第四,抓指标置换,支持城乡建设。积极开展城乡建设用地指标增减挂钩置换探索,一方面强化规划引导。按照“生产、生活、生态协调”的原则,编制形成了《“四规叠合”综合实施方案》(2008-2012),正在开展土地利用、城乡建设规划修编和全县新村建设规划,引导城乡建设、产业布局集约、节约利用土地。另一方面实行挂钩置换。在高山移民迁建、灾民安置、自然村落改造等方面,采取政府引导、政策激励、示范带动等措施,配套基础设施和公共服务,引导农户到新村集中居住,将原宅基地、院林地整理复耕,置换出建设用地指标,在乡镇、县域流转和上市交易。

第五,抓政策配套,强化措施保障。在资金扶持上,整合打捆使用涉农资金统筹用于流转土地、发展重点产业;将农业生产、开发项目的专项资金重点向规模经营业主倾斜,在政策激励上,对利用流转土地实施高效农业、规模农业的优先立项和扶持;对规模经营50亩以上的实施一次性奖励;鼓励城市资源、资本参与土地流转,对经批准到农村领办农业产业的职工保留现有身份和待遇,享受正常晋薪晋级,对领办或联办合作经济组织的同等享受相关扶持政策。在管理机制上,建立资质审查、业主准入和风险保障金制度,对流转业主实行资格认证,科学设置准入条件,要求提供风险保证金,最大限度地保护农民的合法权益;建立土地撂荒处罚、流转补偿机制,对撂荒农户不再给予国家种粮补贴,对流转撂荒地给予补偿;建立耕地流转储备机制,划定整体流转或区域性成片流转范围,集中连片整治,统一对外招商。

2.编制“四规叠合”综合实施方案

抓住全市开展“四规叠合”编制试点的机遇,加快编制完成了县城乡发展综合实施规划。编制中,切实加强领导,改变原有各类规划条块分割局面,加强经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划的衔接与协调。按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的工作思路,在不改变原四类规划编制方式及程序的基础上,集中了四类规划关于产业和重大项目布局、城镇布局、土地利用、环境容量要求等核心内容,注重功能分区和空间布局。以生活空间、产业空间和生态空间三大空间为基础,通过各种参数控制,明确了中长期和年度发展目标、发展战略,实现了产业布局、基础设施布局城乡、区域联动,达到空间协调、项目落地、调控统一的目的,实现了城乡规划全域覆盖,充分体现了全县规划“一个总目标、一张发展图”,推动全县经济、政治、文化、社会“四位一体”发展。

3.引导优秀农民工转户进城镇

针对全县常年外出务工经商人员超过28万人,其中仅三分之一左右的中低收入者尚无能力成为新市民的现状,我县因势利导,从户籍制度、住房补贴和社会保障等多方面给予优惠,引导有条件的农民工转户进城镇。

在户籍制度方面,开展了三项尝试:一是放宽城镇居民准入条件。二是将城镇规划区内的被征地的失地农民,根据自愿登记为城镇居民,享受城镇居民同等待遇。三是制定多套方案,探索在划定区域先行先试进行城乡户口一体化改革。

在住房建设方面,探索采取四项补贴措施。一是城镇拆迁安置时,用土地出让金补贴,配套建设经济适用房,允许农民工购买。二是探索为农民工供应限价商品房。三是鼓励企业建设农民工公寓,对建设农民工公寓的企业给予补贴。四是直接进行货币补贴。对农民自愿放弃的农村宅基地,招标进行整理复耕,探索将置换出的建设用地指标上市交易所拍卖或在县域内挂钩置换,用于支持县城、集镇、农村新型社区的基础设施建设、公益事业和重大产业项目发展等。

在劳动保障方面,全县25个乡镇都成立了社保所,实现了社保服务平台全覆盖。22个充分就业社区、35个充分转移就业村创建成功。县城乡统一劳动力市场即将投入运营。社会保障覆盖面稳步扩大,城镇职工基本养老保险、医疗保险参保人数分别新增2294人、2106人,征地农转非和城镇企业超龄人员已审批参保4659人。启动了农民工医疗保险、失业保险、养老保险、农村养老保险和征地农转非人员养老保险,形成了五大保险体系,参保农民工达到2956人。

4.实施能人兴村工程

加强基层组织建设,建设好班子,充分发挥其战斗堡垒和“双带”致富作用,是加快建设社会主义新农村的基本要求和重要内容,其关键是选好村级“当家人”。我县大力实施“能人兴村”工程,已推选526名能人担任村干部,为村级组织精挑细选“领头雁”,取得明显成效。

(三)配套改革强力推进

1.深化行政审批制度改革

一是清理和规范行政许可项目。严格清理现有行政许可项目,编制保留项目目录,及时、全面、准确地在政务网上公开。二是精简归并职能。县级所有具有行政许可职能的政府部门通过“拆一建一”或“合一建一”方式,统一设立行政许可服务科,优化审批流程,实行“一站式”办公、“保姆式”服务,打造最佳发展环境。三是建立三级行政审批服务体系。建立县行政服务中心、乡镇行政服务大厅、村(社区)全程代理服务站三级行政服务体系,探索全程代理的机制。四是进一步推进政务公开。切实加强政府公共信息网络建设,积极推动政务信息网上公开工作,大力实施“阳光政务”。五是实施行政审批电子监察。建立行政审批电子监察系统,对县政府部门行政许可实施全程监控,定期通报。六是改革县级部门行政效能测评办法。定期组织测评,将服务对象的满意率作为政府部门和公务员工作绩效的重要考核依据。

2.加快实施农村合作医疗

一是各级领导高度重视,把农民参合当作“政府民心工程、政德工程”,纳入政府工作的重要议事日程来抓。二是加大农民参加新型农村合作医疗政策的宣传力度,适时调整医疗补偿比例,提高农民参合的积极性。三是坚持农民参合自愿的原则,及时将参合资金缴入基金专户。四是定点医疗机构转变医疗作风,进一步提高医疗卫生服务质量。去年,全县66万农民参加新型农村合作医疗,参合农民报销医药费4176万元。参合农民人数超过80%,其中澄溪镇参合率达到90%以上。

3.进一步深化财政体制改革

在强化税收征管的同时,着力推进财政“四大改革”,部门预算全面实施,乡镇财政体制完善和支农资金整合分配有序推进,国库集中支付开始试点。

二、垫江统筹城乡综合配套改革存在的问题

推进统筹城乡综合配套改革是一项长期、艰巨、复杂的任务,尽管我们攻坚克难,在面上顺利启动,局部领域也创造了一些鲜活的做法和经验,但仅开了头,起了步,离综合配套改革试验示范的要求和人民群众的期望还有一定差距。

一是认识不够,思想禁锢。垫江统筹城乡综合配套改革是重庆市委、市政府交给垫江的艰巨任务,垫江作为先行先试县,任务既光荣又艰巨。各级各部门认识不足,开始时雄心万丈,但由于全市工作重点调整由热转冷,不能始终保持推进改革试验的一贯热情,工作中存在时松时紧的现象,更有甚者有的乡镇、部门根本就没有将之摆上重要议事日程,没有成立领导小组,即使成立了也形同虚设,对统筹城乡工作不认真研究,目标不清楚,任务不明确,既不包装争取项目,又还指手画脚评长论短;对县上布置的统筹城乡各项工作互相推诿、敷衍塞责,不能及时为领导决策提供有益参考。大家对现阶段统筹城乡发展感觉最头疼的是土地的“瓶颈”制约,但是因为思想解放不够,办法不多。如国家政策允许的城乡建设用地指标异地挂钩置换工作,部门思想禁锢不敢作为,乡镇研究不多不会作为,导致全县此项工作浅尝辄止、甚至搁浅,长此以往,将进一步拉大与兄弟区县的差距。

二是研究不深,措施不力。如对土地流转规模经营工作,一方面,客观上土地分户经营零星分散不便集中成片,村组院落散布不易复耕整理,外出务工青壮年多,留守在家人员素质不高,造成规模经营难;另一方面,对土地流转规模经营思考不多、研究不深、动作不大,缺乏强有力的组织引导和服务,没有建立有效的政策激励和风险防范机制,缺少实力雄厚的大企业、大项目带动,这才是土地集约化、规模化经营难的根本原因。我们应多研究、勤思考,想办法策划包装项目,争取政策,招商引资,引进大企业、大项目带动,全县土地流转规模经营才会早日迈上新台阶。

三是政策风险、财政压力大。现在全市改革都已处于深水区,不再只是摸着石头过河,作为全市统筹城乡先行先试的试点区县,我们必然要对一些现行的法律或政策障碍率先进行探索突破,实行城乡建设用地指标周转置换和城乡统一的户籍制度推进农民变市民等改革探索必然存在一定风险,但是既然上级没有明确禁止,我市其它区县又不乏成功案例,那我们就没有理由止步不前。只要我们大胆设计、小心求证,对任何一项改革都事前周详思考、事中仔细论证、事后认真总结,坚守法律底线、尊重群众意愿,就可以避免许多不必要的麻烦,减少很多风险。当然,任何一项改革都有财政埋单的要求,对吃饭型财政而言压力确实空前巨大,但是办法总比困难多,改革不进则退,慢进也是退,我们必须充分利用好统筹城乡综合配套改革示范县这顶来之不易的“帽子”,抓住市委、市政府更加关注和市级部门加大支持试点区县改革试验之机,借势而上,唱响统筹城乡改革试验最强音,继续深入挖掘题材,主动对接政策,努力争取上级更多的政策、项目、资金扶持,通过加快发展稳步推进改革试验。

三、对垫江统筹城乡综合配套改革工作的初步建议

综上所述问题存在的根本原因,我们认为应以学习实践科学发展观为契机,按照“强产业、壮城镇、建新村、转人口、兴民生”的总体思路,进一步解放思想,以“农村劳动力转移”和“土地规模化经营”两大改革为着力点,引导农民就业,增加农民收入,实现城乡资源的良性互动,工农协调发展。

——加大宣传,提高认识。一是加强领导,增强责任感和使命感。县委政府应该制定全县党政事业单位领导干部学习培训计划,邀请各行各业的专家开展座谈。共同学习研讨其他地区统筹城乡发展先进事例和各自利用创新思路在探索统筹城乡发展中的新举措,新路子、新方法。力争在全县政策上形成共同的权利导向。二是谋划工作思路,调动全县职工工作积极性,增强其工作意识。党政事业单位领导干部可根据自身单位实际,开展职工读书学习活动,加深统筹城乡发展认识,让职工放开思路大胆建言献策。三是要加强宣传,转变观念。我们要采取群众易接受的方式方法进行宣传,让群众关心,让群众了解政府进行统筹城乡发展的目的是为群众切身利益着想,让群众从心里支持并接受政府工作。

——推进配套改革,加快改革步伐。一是户籍制度方面要建立统一的户籍管理体系,消除附着在户籍制度上不平等的就业、教育、卫生、社会保障等政策。调整放宽户口迁移政策,引导农村人口向县外迁移和县内城镇集中,实现农民变市民。二是土地、规划方面要从严审查,调整各类相关规划和可用地标准,从严控制城市用地规划,严格土地使用标准,尽最大限度地减少闲置土地。要建立发改委、规划、国土、环保等部门协调机制,共同推进城乡规划体制改革;在乡镇、村社探索土地流转新模式,走规模化经营、集约化管理的路子,优化配置和节约利用方式。探索“整村流转,统一规划,业主经营”的整村推进模式;探索承包地换社保,宅基地换住房等多种土地改革方式。三是农业畜牧方面要根据我县实际,因地制宜,发展优质农业和农产品加工业。可考虑利用现有资源进行资源的交叉利用,拓宽产品的使用范围,打造优质品牌,提升农产品附加值。使农民在满足吃饱饭的同时,走上富裕之路。四是劳动就业方面要切实转变重城轻乡的观念,把农村劳动力的转移就业纳入就业计划和劳动用工管理中来,大力发展第三产业。我县应该抓紧对就业和再就业人员的技能培训力度,扩宽服务类型和培训领域,努力挖掘市场未开发的岗位,为劳动力转移创造条件。五是城乡社会保障体系要建立城乡统筹养老保险、医疗保险、工伤、事业、生育等社会保险;将企业工人也纳入社会保险范围,扩大覆盖面,完善失地农民就业安置和基本生活保障制度,鼓励和引导农民参加城乡养老保险,构建社会安全保障网,提高保障水平。六是公共服务体制方面要优化配置城乡教育资源,推进城乡义务教育发展;均衡配置卫生资源,加快乡镇卫生院和农村卫生示范区建设;深入挖掘文化底蕴,延伸城乡文化精品。同时财政金融方面要加大公共财政向农村倾斜的力度。

2007年6月底,垫江县被重庆市委批准为统筹城乡综合配套改革三个示范县之一。垫江县根据胡锦涛总书记“314”总体部署以及重庆市委对建设统筹城乡综合配套改革示范县要“先行先试、探路示范”的总体要求,抢抓机遇,乘势而上,不断推进统筹城乡配套改革工作,取得了阶段性成效,但也存在许多问题,我们应该在实践中探索,在创新中完善,不断为区域乃至全国积累好经验。

作者简介:

周山银(1963-),重庆人,中共重庆市垫江县委党校常务副校长。

统筹城乡综合配套改革总体方案 篇4

总体方案

统筹城乡发展、推进城乡一体化是党中央、国务院做出的一项重大战略决策，是加快经济社会发展、缩小城乡差距的重要内容，是解决“三农”问题、构建和谐社会的根本途径。市委、市政府在向国家申报的《******经济区新型工业化综合配套改革试验总体方案》中，已将我区列为******市统筹城乡综合配套改革试验区。区第十次党代会也明确提出了统筹城乡作为我区重点发展四大战略之一。为科学有序地推进我区城市化建设，特制定本方案。

一、统筹城乡综合配套改革总体要求(一)指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以建设大******临空经济区为目标，以***************建设为重点，以发展物流商贸、会展商务、旅游休闲、物流配套加工、都市型现代农业五大主导产业为支撑，大胆探索全区新型工业化、新型城镇化、农业现代化和城乡经济社会发展一体化的新途径，引导和促进项目向园区集中，农民向城镇集聚，土地向规模经营集中，建立“以城带乡、以工促农、城乡联动、协调发展”的城乡经济社会发展新格局，为******经济区统筹城乡发展做出积极探索和 有益尝试。

(二)基本原则

1.坚持解放思想，敢于创新。要围绕“保障农民权益，维护农民利益”这一核心，充分运用国家给予改革试验区的先行先试权，在规划建设、社会保障、劳动就业、教育培训、医疗卫生等关键环节，积极创建新体制、新机制，打破城乡“二元”结构，彻底解决“三农”问题，构建城乡一体、工农平等的经济社会管理体制，保证城乡居民共同享有改革开放的成果。

2.坚持全面统筹，协同共进。坚持城乡联动，一体化发展，重点抓好一、二、三产业调整，推进“三次产业”协同发展，妥善处理新兴产业与基础产业、产业发展与基础设施、社会事业配套等相关关系，实现产业和各类要素的有效集聚，统筹经济和社会事业协调健康发展。

3.坚持重点突破，示范带动。按照先易后难、积极稳妥的原则，以近郊城市化、“双核”、“三城一市镇”为工作重点稳步推进，最终带动实现全域城市化。

4.坚持政府推动，市场引导。发挥好政府组织实施和政策推动作用，建立和完善统筹城乡社会保障、社会事业发展、合作医疗、新型户籍管理等规章制度。大力推进城镇建设与管理体制改革，充分发挥市场机制在城乡资源配置中的基础性作用，挖掘城乡土地及空间资源的潜在价值，加快城乡基 础设施建设的市场化步伐。

（三）总体目标

通过实施统筹城乡综合配套改革，着力消除城乡二元体制机制性障碍，建立健全科学发展长效机制。科学统筹城乡要素，促使“项目向园区集中、农民向城镇集中，土地向规模经营集中”，形成城乡经济社会发展一体化新格局，把******建设成为经济发展、政治文明、文化繁荣、社会进步、人民富裕、生态优美的“东北亚空港城，大******新中心”。

1.近期目标。到2011年末，全区主要经济指标预计实现地区生产总值275亿元，增长15%；全社会固定资产投资300亿元，增长38.2%；地方财政一般预算收入20亿元，增长53.6%；社会消费品零售总额67.1亿元，增长10%；城镇居民人均可支配收入18360元，增长15.7%；农民人均纯收入12983元，增长17.3%。

2.中期目标。到2015年末，基本建立符合统筹城乡综合配套改革要求的体制、机制，全面优化生态结构、经济结构和城乡结构，实现城乡经济一体化和协调发展，全区综合实力在******市15个县市区中跻身“第一集团”行列。

——城市化率达到80%以上，100%的村级组织转变为社区组织，80%以上的农民进入城区或新城新市镇工作和生活。

——地区生产总值585亿元，年均增长20%，人均地区生产总值突破10万元。财政一般预算收入60亿元，年均增 长31.6%。

——一、二、三次产业地区生产总值的比重为5：47：48。实现服务业增加值281亿元，年均增长28.9%；工业增加值275亿元，年均增长16%；农业增加值29亿元，年均增长6.3%。

——城市居民人均可支配收入达到36000元，年均增长18%；农民人均纯收入达到23000元，年均增长16%。

——森林覆盖率达到25%，人均公共绿地面积为15.6平方米，城市绿化覆盖率达到35%。

——万元地区生产总值能耗比“十一五”末期降低15％。——近郊基本实现城市化，城镇化水平超过70%，城镇人口突破40万。

——新建、改建道路达到700公里。——城镇登记失业率控制在4.5%以内。——农民养老保险参保率达到90%。

3.长期目标。到2020年，全区城乡一体化发展格局全面建立。农村新型工业化、城镇化、农业现代化水平显著提高，经济实力显著增强，农民收入和消费水平大幅度提升，农村公共事业全面进步，人居和生态环境显著改善，城乡居民收入差距进一步缩小，农村社会管理体系更加健全完善。全区城市化率达90％以上，90%以上的农民进入城区或新城新市镇工作和生活。

二、统筹城乡综合配套改革主要任务(一)推进城乡规划一体化

1.坚持城乡统筹规划。围绕“东北亚空港城，大******新中心”的建设，以*****城和*****建设为重点，按照全域城市化规划理念和功能区规划要求，着眼城乡经济、社会、生态的全面、协调、可持续发展，结合土地利用总体规划及城市总体规划，高起点、高标准、高质量的编制城乡产业发展体系、规划建设体系、科教文化卫生体系、公共服务体系等各项规划，做到总体规划与详规相融合配套，形成科学指导全区统筹城乡发展的基本框架。加快生产要素聚集，实现产业聚集和城区、城镇扩张。同时加强对规划实施的依法监督和综合管理。

2.突出城乡规划重点。以新城新市镇建设为重点，完善新城新市镇发展规划体系和“三城一市镇”总体规划，制定控详规划和城市设计规划。推进新城新市镇建设，完善配套服务功能，提高新城新市镇承载能力。以建设物流商贸中心、会展商务中心和旅游休闲中心为重点，着力发展现代物流加工、会展、商贸、都市农业、旅游、休闲观光作为新城新市镇的主导产业，构建区域新型城乡形态。完善城镇公共服务、基础设施等专项规划，引导城镇公共服务和基础设施向农村延伸。做好新型社区、居民点建设规划的编制。引导人口向城镇集中、企业向园区集中、土地向规模化经营集中。(二)推进城乡产业发展一体化

3.优化城乡产业布局。以“三产互动，城乡互融，共同发展”为思路，明确功能分区定位和产业发展重点，合理布局发展物流商贸、会展商务、休闲旅游、物流配套加工、都市型现代农业五大产业，进一步优化城乡产业布局，促进城乡一、二、三产业的有机融合与协调发展。

4.推进工业集中集约集群发展。坚持走工业园区化、产业集群化道路，大力发展物流配套加工业。以工业园区为主要载体，充分发挥园区优势，着力打造新型战略性产业，为园区内的企业兼并、优化重组创造条件，形成产业集聚。完成雪松经济开发区南部8平方公里拓展区基本建设，引进新兴产业项目200个以上，打造产值超1000亿元的东北金属新材料产业基地。加快沙河新城新兴产业园基础设施建设，进一步完善服务功能，积极引进临空型现代物流及以物流为主体的新兴工业产业，加快姚千唐台工业园区规划建设，着力打造低碳绿色新型产业示范园。进一步扶持林盛电力电气和沙河钢管产业集群企业，促进产业集群优化升级，实现规模化、集约化发展。

5.促进服务业均衡发展。推进服务业联动发展，形成城乡一体发展的现代服务体系。按照“一轴一线两带三区”的空间布局，全力推进会展商务、物流商贸、旅游休闲三大优势产业发展。加快奥园国际新城、恒大名都、中体奥林匹克 花园等重点工程建设，倾力打造******国际会展中心集聚区，建成功能完备、服务一流、全国领先的会展商务中心。加快国药物流、中邮物流等项目投入运营和******五洲国际商贸城、中储东北物流中心等重大项目工程建设，倾力打造东北物流集散区，建成东北知名的物流商贸中心。以临空国际城、体育度假区、乡村休闲区“一城两区”为发展空间，加快临空生态总部、国家体育产业、国际会议度假、国家乡村旅游四大基础建设，倾力打造大******中央休闲区，建成东北知名的旅游休闲中心。优化房地产供应结构，大力开发满足市场需求的多种类、多层次的商品住宅，形成适应统筹城乡发展的住房供应体系，使房地产业成为现代服务业发展的重要补充。全面推进农业生产资料、农副产品经营、农村日用品现代流通体系建设，到2015年，规划调整建设商贸农贸市场12个，其中改造市场6个，新建市场6个，极大满足广大城乡居民的物资文化生活需求。

6.发展都市型现代农业。依托资源优势，大力发展现代都市农业、设施农业、绿色农业、休闲农业和观光农业，将*****农业经济区打造成高端农产品生产、加工、仓储为一体的新型示范区。利用东部山区林果资源天然优势，大力发展旅游农业。依托优势农产品资源，大力发展农产品深加工，提高农产品附加值。

(三)推进城乡基础设施建设一体化 科学规划、统筹推进城乡基础设施建设，基本实现城乡基础设施和市政管理一体化。推进城市功能向农村延伸覆盖，实现城乡市政管网全面对接，不断提高配套保障能力，构建一体化新型城乡发展新格局，促进人口向中心城镇集中。

7.加大融资力度，全力推进村屯拆迁改造，加速城市化建设进程。积极争取村屯改造、土地整理及道路等基础设施建设项目的国家政策性融资贷款，力争融资45.6亿元，为村屯拆迁改造提供可靠资金保障。2011年力争完成**、**、**、**、**街道的16个自然村屯改造任务，实现2306户、7618人集中居住，整理土地4155亩；2012-2015年完成79个自然村屯改造任务，实现25486户、78841人集中居住，整理土地43518亩；2016-2020年完成55个自然村屯改造任务，实现18101户、52496人集中居住，整理土地28528亩。集中建设农民住宅小区，实现农村城镇化。

8.构建畅通的城乡交通网。优化铁路、公路等交通方式与城市交通的衔接，以“九纵”“五横”城区道路为骨架，进一步完善******市中心城区与******综合交通网络体系建设，构成一体化连接，加快国道、省道建设与配套改造，高标准规划建设“三城一市镇”道路，确保乡村公路通行顺畅，构建全域城乡交通网络。重点建设四环路、**产业大道、**路、**线、**线、**线等新路建设，**线、**线、**线、**线、**线等路段的改扩建。构建全域城乡交通顺畅的道路骨架，完善城乡环型干道路网规划和修建，不断提升******的道路交通枢纽地位。到2015年末，全区公路总里程1030公里，其中高速45公里，干线113公里，县道215公里，乡道190公里，村道467公里。公路密度131.7公里/百平方公里。

9.加快标准统一的城乡供水、排水、供电体系建设。推行市场化运作模式，与市水务集团开发合作，加快供水工程建设，利用**输水管线及长白水厂向苏东水源地供水，满足“一轴地区”、“机场路沿线”和“*****园”等地区供水需求。完成为临空国际城配套的日供水5万吨供水厂建设，满足临空经济区发展需求。实施农村安全饮水工程建设，建立完善统一的城乡供水体系，提高农村居民安全饮水保障水平，到2013年全区141个村实现农村安全饮水全覆盖。科学预测污水排放量，同步规划排水工程，建设污水处理厂，实现对污水无害化处理，提高中水利用率。加快*****灌区和*****的景观化改造。做好全域电力规划，2011年改造5条66千伏高压线，力争增容10万千伏安；2013年新建220千伏变电站1座、66千伏变电所2座，改造10条66千伏高压线路；2015年新建500千伏变电站1座。完成*****国际城热源厂的规划和建设，不断提高城乡居民的生活质量和水平。10.统筹城乡环境保护，大力发展生态经济。完善城乡一体的环境保护体制，形成全覆盖、网络化的监管体系。按照区委、区政府开展的“三年绿化家园”活动，到2013年农村完成人工造林5.8万亩，清荒1.5万亩。创建国家生态区，重点加强农村环境整合整治，建立水土流失综合治理、土壤污染防治等环境保护管理体系，提高城乡环境质量；加快城乡生活垃圾处理，在中心镇和农村新型社区，实行生活垃圾定点存放、统一收集、定时清运、无害化处理。围绕生态区建设，有效开发利用农业和农村可再生能源资源，发展农村循环经济。加快产业调整，大力发展低能耗、高附加值的产业、现代物流业、新型能源业，做好工业企业节能降耗工作。到2015年，生活垃圾和污水处理率分别达到80%、90%以上，农村使用清洁能源比重达到65%，万元地区生产总值能耗下降15%以上。

(四)推进城乡公共服务一体化

11.建立覆盖城乡的公共服务体系。加强服务型政府建设，统筹教育、卫生、文化、社会保障等公共资源在城乡之间的均衡配置，加快向基层和农村延伸覆盖，建立城乡均等化的公共服务体系，让农村居民享受与城市居民同质化的公共服务。

12.促进城乡教育均衡发展。调整城乡中小学、幼教布局。实施中小学标准化工程，进一步改善农村中小学办学条 件。加强教师培训，引导优秀教师到农村支教任教，提高农村学校的教育教学质量。基本普及高中阶段教育，逐步把义务教育延伸到高中阶段。多渠道增加职业教育投入，结合全区产业发展特色，积极发展职业教育，探索多元化办学机制，推进非学历教育培训机构向农村覆盖。

13.完善公共卫生和基本医疗服务体系。加强城乡卫生人才队伍建设，鼓励城区医护人员，特别是各类医疗专家到基层医疗机构服务，促进医务人员和医疗技术的城乡交流。实施乡镇卫生院和农村卫生人员的一体化管理，新建标准化村卫生室54个，到2012年全区农村标准化卫生室建设全面达标。逐步提高新农合医疗补助标准和新农合医药费报销比例，完成城乡群众大病求助体系建设，全面解决贫困群体治病难问题。加快计生服务机构建设，提高计划生育服务水平。

14.加强农村公共文化建设。加快农村文化广场、健身广场、图书室、科普教育等公共文化设施建设，构建城乡公共文化服务体系。探索文化娱乐、动漫、体育等产业化发展新机制，满足城乡文化产品和文化服务的需求。到2015年，每个街道确保建设一个文化广场、一个文化中心、一个图书馆、一个健身中心。

15.加强农业农村科技服务体系建设。大力推进农业农村科技创新，积极开展新农村建设科技示范工作，加大对农村科技投入，加强新型社会化农村科技服务体系建设。加强 农民科技培训与科技普及，加快推进乡村科技活动设施建设，提高农民科技文化素质和农业科技应用水平。(五)推进城乡劳动就业和社会保障一体化

16.加强城乡劳动就业体系建设。统筹规划城乡就业，完善和落实城乡一体化的就业制度，坚持以创业带动就业，建立城乡统一、平等的人力资源市场，充分保障城乡劳动者享有平等就业的机会，实现城乡劳动力平等就业。整合现有教育资源，形成覆盖城乡、布局合理的职业培训组织体系。加强城乡劳动者的职业培训，不断提高城乡劳动者的职业技能水平。到2015年，农村适龄劳动力培训率达到90%以上。

17.加快城乡社会保障体系建设。完善社会保障制度，不断提高覆盖面和保障标准，促进城乡社会保障接轨。努力营造城乡居民安居乐业的社会环境，健全促进农民转移就业的优惠政策，完善就业服务体系。加快启动公共租赁房建设，帮助农民解决好进城就业的后顾之忧，引导农民向城区、城镇转移。同时要改善低收入人口的生产生活条件，逐步将农民工纳入城镇经济适用住房、廉租住房保障范围。加快城乡低保一体化进程，实现城乡低保政策的相统一。逐步提高农村60岁以上老人生活补助标准；农村“五保户”集中供养率达到80%。

18.完善城乡居民社会保险制度。完善养老保险制度，全面实施城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险，建立 覆盖城乡居民的社会保障体系。对单位录用的人员、进城自主创业和自谋职业收入稳定的人员纳入城镇职工社会保险范围。同时要妥善解决好被征地农民的社会保障问题。

完善医疗保险制度，整合新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险，建立城乡一体化居民医疗保险制度。到2015年，社会养老保险覆盖率达100%，新型合作医疗参合率达到100%。

(六)推进体制改革，实施城乡社会管理一体化 19.赋予机构编制自主权。对机构编制实行总量控制，在市机构编制部门核定的编制内，自行确定内设机构名称、机构数量、领导职数、人员数额、工资待遇，并报市机构编制部门备案。

20.完善选人用人机制和薪酬激励机制。进一步完善公开选拔、档案封存、全员聘用、依岗定薪、竞争上岗、能者高薪的选人用人机制。面向社会公开招聘，试行政府雇员机制。逐步实行灵活的薪酬制度，推行岗位绩效工资制，重点向优秀科技人员、有突出贡献人员倾斜。

21.加快户籍制度改革。按照“降低门槛，放宽政策，稳步推进”的原则，深化户籍管理制度改革，探索城乡户籍一元化管理的新模式，打破制约城乡二元结构的瓶颈，促进人口向城镇集中，进一步加速城市化进程。

22.深化土地使用制度改革。坚持长期稳定并不断完善 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包的各项权利。鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取出租、入股、质押、转换等方式，积极探索推进土地承包经营权流转，做好佟沟、永乐、王纲、林盛4个土地流转市场试点工作；在特定区域内，鼓励和支持经营大户和大企业规模发展设施农业、设施园艺，提高土地收益。积极探索建立土地收益分配、流转登记管理新机制，实行多种补偿安置办法，解决好同区域邻地差价问题，切实落实土地被征用农民的社会保障和就业问题，使农民失地不失业，失地不失利。

23.完善城乡公共财政体系建设，加强统筹城乡协调发展的财政调控能力。加大财政转移支付力度，逐年加大对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，重点解决城乡一体化进程中影响全局性的重点问题。

24.深化金融体制改革，发挥金融支农作用。充分发挥农村信用社支农作用，加强经营管理，增加信贷额度、还贷期限和服务品种，提高服务质量，为农民生产生活提供及时有效的信贷支持。建立完善农村信贷担保机制，积极争取各商业银行的信贷支持。

25.加快农村管理体制改革。提高农村社会管理水平。充分发挥*****管委会、*****管委会、*****区管委会的职能作用。理顺各部门职能关系，调整政府部门的内设机构和 行政职能，理顺工作关系，实现工作向农村延伸、投入向农村倾斜、重心向农村下移，推动部门职能由城市建设和管理向更加关注农村建设和服务转变。进一步建立健全社区居委会管理体制，搭建农村社会事务管理平台等，提高农村社会管理和服务水平。

三、实施步骤

（一）2011年为“试点起步阶段”

按照市委、市政府《******市国家新型工业综合配套改革方案》的要求，区委、区政府决定率先在全市开展统筹城乡综合配套改革试验，围绕推进“六个一体化”，确定以土地流转、土地置换、村屯改造、户籍改革、保险保障、金融服务等为试点课题，明确试点任务，分解落实责任，强化政策措施，着力抓好各项基础性工作。以新城新市镇建设为重点突破，以点带面，着力做好统筹城乡的各项改革，全面推进城乡一体化进程。在取得经验的基础上，统筹城乡综合配套改革工作全面展开。

（二）2012-2013年为“重点突破阶段”

在全面推进“六个一体化”的同时，围绕实现城乡等值化目标，着力在推进农村产权制度改革、深化城乡户籍制度改革、开展农村土地管理制度改革、促进城乡公共服务均等化、加快城镇化、新农村和新社区建设、健全完善统筹城乡发展体制机制、关键环节和重点领域改革取得重大突破，初 步形成城乡经济社会一体化发展新格局。

（三）2014-2015年为“整体推进阶段”

深入推进统筹城乡综合配套改革，进一步健全完善统筹城乡发展的体制机制，把行之有效的改革措施和推进办法规范化、制度化、法制化，彻底打破城乡二元结构，城市化率达到70%以上，基本实现城乡一体化。

（四）2016-2020年为“全面达标阶段”

进一步加快统筹城乡配套改革进程，圆满成功各项工作目标，全区城乡一体化格局全面形成，全域实现城市化。

五、统筹城乡综合配套改革的保障措施(一)加强组织领导

成立******统筹城乡综合配套改革领导小组，由区委书记、区长任组长，区委副书记、常务副区长任常务副组长，各主管副区长为副组长，相关职能部门为成员单位，负责指导、协调、推进全区统筹综合改革试验工作。小组下设城乡规划工作组、城乡产业工作组、城乡基建工作组、城乡公共服务工作组、城乡劳动和社会保障工作组、城乡社会管理工作组和综合办。综合办设在发改局，主要负责领导小组日常工作，组织协调落实国家、省、市交办的各项改革工作任务。

(二)明确职责分工

各工作组要按照区委、区政府的统一部署，结合本单位、本部门的实际，明确到2015年和2020年奋斗目标，制定统 筹城乡发展的相关配套政策和措施，确保完成全区统筹城乡综合配套改革的各项工作目标。

1.城乡规划工作组。成员单位：区规土局、村屯改造办、和17个街道办事处。完成全区推进城乡一体化发展的总体规划、城乡一体的土地利用规划和城镇建设规划等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

2.城乡产业工作组。成员单位：经信局、外经贸局(招商中心)、服务业局、中小企业局、农林局、新农办、农机总站、旅游局、安监局、粮食局、供销联社。完成编制一、二、三产业发展规划、推进农村土地使用制度改革等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

3.城乡基础设施建设工作组。成员单位：建管局、水利局、交通局、环保分局、供电局、自来水公司、村改办、拆迁办。完成城乡基础设施建设、供水、排水、供电及生态区建设等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

4.城乡公共服务工作组。成员单位：卫生局、科技局、文体局、教育局、计生局、广电中心。完成与全区统筹城乡改革相配套的城乡公共服务方面的政策、办法和措施。

5.城乡劳动和社会保障工作组。成员单位：区总工会、人社局、民政局、房产局、残联。完成城乡就业一体化、社会保障一体化及拆动迁安置补偿等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。6.城乡社会管理工作组。成员单位：财政局、公安分局、行政执法分局、审计局及各金融部门。完成城乡公共财政体系建设、农村金融体制改革、户籍制度改革等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

7.综合办。成员单位：区委办、政府办、发改局、考核办。由发改局负责协调、编制《******统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，并将各部门统筹城乡综合配套改革的相关政策汇编成册，协调整个城乡统筹改革的具体工作。(三)形成改革合力

全区统筹城乡综合配套改革、推进城乡一体化要在区综合协调领导小组指导下进行，日常工作由综合协调领导小组办公室负责。各工作组、全区各部门、各单位要牢固树立大局观念，按照各自工作职责，抓好具体项目、具体工作的组织实施。要建立横向纵向沟通机制，积极争取上级部门的政策、资金支持。要尊重农民意愿，充分发挥农民群众在决策参与、投资投劳、建设管理和受益等方面的主体地位，广泛吸纳社会各方面力量支持推进城乡一体化和新农村建设。(四)加强督促检查

要把统筹城乡综合配套改革、推进城乡一体化的工作实绩作为考核干部实绩的重要内容，建立改革试验推进考核管理和激励约束机制，加强对改革试点工作的督促考核。要建立相应的统计评价制度、目标考核管理办法和奖惩机制，把 各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制，认真抓好落实。组织、纪检、监察等有关部门要充分发挥职能作用，加强对推进城乡一体化工作的督促检查和业务指导，确保各项政策措施落实到位。

（五）做好宣传和动员

采取多种形式宣传统筹城乡综合配套改革的目标和意义，激发广大干部群众的主人翁意识，提高农民参与建设美好家园的热情和干劲。充分发挥各类新闻媒体的作用，及时总结宣传试验的成果和经验，营造良好的舆论氛围。

嘉兴市统筹城乡发展综合配套改革调研报告 篇5

一、重要文件介绍

2007年6月7日国家正式批准重庆市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，同年重庆市委出台了《中共重庆市委关于印发重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见的通知》。2008年重庆市向国务院上报了“试验区”建设总体方案。2009年1月26日国务院颁发了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（即国务院3号文件），2009年4月28日，国务院办公厅正式复函批准了《重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》。重庆市统筹城乡综合配套改革最重要的两个指导性文件就是国务院3号文件和改革总体方案。

（一）国务院3号文件

3号文件将加快重庆改革发展上升为国家战略。文件提出了加快重庆统筹城乡改革发展的指导思想、基本原则、战略任务和主要目标，对推进重庆改革发展的重点领域提出了努力方向、主要任务、重大项目和支持政策，以及落实文件的具体要求。该文件既是指导重庆改革发展的行动纲领，又是加快重庆改革发展的政策汇编。

3号文件共38条，除新给重庆十多项“黄金定位”之外，支持政策的基本内容是对重庆市12条政策请求和国家调研组的10条政策建议的肯定、吸纳和完善。

1、“12+10”政策介绍

关于12项政策：一是关于鼓励类产业企业所得税税率等税收优惠政策；二是中央加大对重庆财力性转移支付力度；三是加大重大水利工程资金对三峡库区的投入；四是支持重庆建立完善覆盖城乡的社会保障体系；五是关于“尽快批复土地利用总规，并对重庆土地管理实行弹性审批制度”；六是批准重庆设立“重庆农村土地交易所”；七是支持重庆建设长江上游地区金融中心；八是关于打造内陆开放型经济示范区；九是关于批准设立保税港区；十是关于加大对重庆教育的支持力度；十一是关于支持重庆重大基础设施项目建设；十二是关于支持重庆继续实施退耕还林。

关于10项政策：一是关于征收三峡电站水资源费；二是关于对主城区1000平方公里范围内绿化用地“只征不转”；三是加大对重庆农村金融创新的支持；四是支持重庆建设现代畜牧业示范区；五是将重庆摩托车纳入全国“家电下乡”补贴品种范围；六是支持重庆建设中国服务外包基地城市；七是允许重庆设立产业投资基金；八是将低收入人口作为长期扶贫对象；九是同意重庆工业企业享受增值税由生产型转为消费型等东北老工业基地政策；十是提前布局和启动铁路、高速公路、港口、航空等重大交通项目。

2、关于国家给重庆的“黄金定位”

一是建设“七基地”，包括内陆出口商品加工基地、国家重要的现代制造业基地、全国农业机械化综合示范基地、国家高新技术产业基地、科研成果产业化基地、现代物流基地、东西部合作示范基地等。

二是建设“五中心”，包括建设长江上游地区金融中心、商贸会展中心、科技创新中心、商贸会展中心和航运中心等。

三是建设“八区”，即一个“先行区”：扩大对外开放的先行区；两个“试验区”：统筹城乡的科技改革创新综合试验区和教育综合改革试验区；五个“示范区”：北部新区内陆开放型经济示范区、生态文明示范区、现代畜牧业示范区、发展循环经济示范区、安全保障型城市示范区等。

四是建设一个“枢纽”、一个“通道”，即长江上游地区综合交通枢纽和国际贸易大通道。五是建设长江上游的“三都”，即“会展之都”、“购物之都”和“美食之都”。

（二）重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

指导思想：以推进新型工业化、城镇化为支撑，遵循“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施”的原则，积极稳妥地推进改革试验，加快把重庆建设成为西部地区重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标，努力为全国统筹城乡发展探索新路子。

基本措施：重点围绕推进城乡经济协调发展、推进城乡劳务经济健康发展、推进土地流转和集约利用“三条主线”，探索建立统筹城乡发展的12项新机制，做好改革试验的16项重点工作。

12项统筹城乡发展新机制主要有：建立产业合理布局与有序发展的导向机制；建立政府财力向公共服务倾斜投入机制；构建区域对口帮扶、互动发展机制；建立适应社会主义市场经济健康运行要求的政府服务机制；推进城乡劳务经济，建立提升劳动力素质、引导其就业创业新机制；建立覆盖城乡、有序转接的社保新机制；建立引导城乡人口合理分布新机制；建立促进和谐的现代社会管理新机制；建立农村土地流转和征地补偿新机制；建立农业现代化的新模式、新机制；建立基础设施和公共服务网络加快向乡村延伸的新机制；建立招投标方式配置扶农资源的新机制。

16项重点工作主要有：加快形成市域主题功能区布局；构建城乡统筹公共财政框架；建立城乡经济互动发展机制；构建统筹城乡行政管理体系；健全城乡就业创业培训机制；建立城乡社会保障体系；均衡城乡基本公共服务；深化户籍改革；加强农民工服务与管理；促进农村土地规模集约化经营；建立新型土地利用和耕地占补平衡制度；统筹城乡生态建设和环境保护；完善农村综合服务体系；推进建立高效的“三农”投入机制；着力改善市场经济环境；探索内陆开放型经济发展模式。

实现目标：到2012年，在重点领域和关键环节改革取得重大进展，统筹城乡发展的制度框架基本形成，经济实力，人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。到2020年，各项改革全面深化，形成统筹城乡发展的制度体系，统筹城乡发展水平在西部领先，长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极功能形成，在西部率先实现全面建设小康社会的目标。

二、2007-2009年具体实践情况

建立“一圈两翼”对口帮扶机制。一是在市级层面，市财政加大对“两翼”投入，设立了区县（自治县）城市建设上档升级专项资金，专门用于扶持区县（自治县）公共服务设施建设；市级国有投资集团公司投入50亿元帮助完善 “两翼”产业园区基础设施。二是在区县（自治县）层面，推进“一圈两翼”区县对口帮扶。三是在企业层面，引导各类企业到“两翼”实施特色产业项目。

大力解决农民工问题，建立农民市民化的引导机制。一是开展农民工职业技能培训。二是加强就业信息平台建设，建立了以重庆市为基地，北京市、山东省等地设有分支机构的“全国劳务电子商务平台”。三是加大农民工安居扶持力度。将农民工住房保障问题与解决城市低收入家庭住房困难一并考虑，探索农民工腾退宅基地迁入城镇或农村集中居住点的激励措施。四是制定出台了农民工养老保险和大病医疗保险办法。五是落实农民工子女在务工地免费接受义务教育的政策，持续改善农民工留守子女入学条件。六是以县城和中心镇为主要载体助推有入城定居意愿的农民工整户进城。

加强现代农业服务体系建设。一是大力推进土地流转。出台《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见（试行）》，全市农村承包地流转面积达到约580万亩，占承包地总面积的29.5%；土地规模经营比例约23%。二是积极发展各类农村专业合作社。三是整合支农资金，支持规模经营。四是继续完善农村市场服务体系。“万村千乡市场工程”进入攻坚扫尾阶段，已建成乡镇连锁超市1342个，村级商贸综合服务网点14627个，基本实现县县有配送中心、乡乡有连锁超市、村村有商贸综合服务网点。

以项目的形式推进城市资源下乡。主要形式是全市确定了10个统筹城乡示范项目，作为市级重点建设项目予以支持，以此带动农民就业增收、土地流转和新农村建设。

推动区县改革试点。选择九龙坡区、垫江县、梁平县作为先行示范区县开展试点。九龙坡区推进了“承包地换社保、宅基地换住房”的试点。垫江县按“小单元、多模式、低风险”逐级推进思路，选择50个村探索改革模式，因地制宜流转土地，同时还实施了“全民创业”计划。梁平县在土地流转和发展专业合作社方面努力探索突破，探索了土地流转的“超市+连锁店”模式。

城乡公共服务领域改革。一是实施农村公共服务设施标准化工程，加快农村义务教育、村级基础医疗、乡村文化活动室标准化建设。二是教育改革。切实推进了城乡教育一体化。修订了《重庆市义务教育实施条例》，市政府出台了《关于加快发展农村学前教育的意见》。免费义务教育实现城乡学生全覆盖，启动免费中等职业教育试点，出台促进民办教育发展的政策意见。三是加快推进科技改革。编制统筹城乡科技改革与创新行动纲要、“双十百千”科技特派员创业服务行动计划实施方案。四是深化城乡社保制度改革。出台实施征地农转非人员和城镇用人单位超龄未参保人员养老保险办法。出台城乡低保条例，确立城乡低保标准联动调整机制。推出“一个平台、两套标准、城乡统筹、均衡服务”的城乡合作医疗保险制度。开展城乡居民养老保险试点。基本消弥社会保障制度缺口。五是加快推进文化体育基层服务体系建设。以区县文化馆、区县图书馆、乡镇综合文化站，村级基层服务点为主要构成的文化信息资源共享工程正加快建设。

财政金融体制改革。一是调整财政投向。大力推进以改善民生为重点的社会事业建设，落实各项支农惠农政策，完善城乡义务教育经费保障机制，对中职和高校家庭经济困难学生给予资助，提高财政对社会保障事业的支持力度。二是完善转移支付制度。优化一般性转移支付分配办法，探索建立与主体功能区建设要求相符合的转移支付体系。二是整合经济发展专项资金。改善宏观调控，促进产业结构优化升级，扶持区县（自治县）园区发展，加大对政府购买公共服务的补助力度，保障城市公交、农村交通、水路客运等畅通。三是农村金融改革试点步伐加快。累计开业小额贷款公司57家，放贷45.6亿元，其中对中小企业、个体工商户和涉农的贷款占83.4%。大足汇丰、开县泰业、梁平澳新3家村镇银行正式开业营运，2009年8月末存款余额5200万元。农村资金互助社试点即将启动。四是探索开展新型涉农商业保险，推出了“外出农民工保险”、“新型农村医疗责任保险”、“新农合保险超赔”等新型保险。

行政管理体制改革。一是启动新一轮机构改革。推进大部门制改革；推进区县机构改革；深化乡镇机构改革。二是加快规划体制改革。修订村级规划导则，推进城乡规划职能向镇、乡、村延伸；在6个区县开展产业发展、城乡建设、土地利用和环境保护“四规叠合”试点。三是探索建立新型土地利用机制。启动城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩改革试点。2009年全年农村土地交易所完成地票交易13500亩，成交金额约12.89亿元。

充分利用了外部资源推进改革试验。截止2009年9月，重庆市与国家各部委和大型中央企业签订协议（备忘录）、形成会议纪要或获得批准文件49项。主要涉及国家近27个部委办局，涉及国家级企业近12家。与英国签署了《英国—重庆统筹城乡综合配套改革合作备忘录》，加拿大政府与我市合作开展农民工职业卫生与安全项目，世界银行为我市提供贷款实施城镇基础设施改善、农民工就业转移、新农村建设、社区医疗机构能力建设以及农村金融支撑体系等统筹城乡发展与改革项目。

三、2010年改革要点

围绕“求突破、出特色、显亮点、见实效”的目标，着力突破一批体制性障碍，重点开展“万元增收”、“双轨住房保障”、“户籍改革”、“土地科学利用”、“要素流通”、“城乡养老保险”等六项重点改革，加快探索形成重庆特色改革模式。

1.到 2012 年，实现“两翼”农户户均纯收入在 2009年基础上增加 1 万元，95%以上有劳动能力的农户每户增收 1 万元目标。

2.建立市场供给与政府保障并举的“双轨制”城乡住房保障模式。启动公共租赁房建设计划；实施农村危旧房改造，建设农村康居农房，建设“巴渝新居”，改善农村居民生产生活条件，逐步实现有条件的区域相对集中居住。

3.全面启动户籍制度改革。坚持“统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展，防止损害农民利益、防止农民流离失所、防止出现城市贫民窟”的原则，分类型、分区域、分阶段推进户籍改革，引导符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城，力争两年内集中解决 300 万左右农民工的户籍问题。综合考虑就业年限、住房情况、社保缴费年限等因素，合理设置城市入户门槛，适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件，引导城镇人口合理布局。完善就业、住房、社会保障、子女入学、医疗卫生、计划生育等配套政策，确保农村人口进城落户后相关政策一步到位；弹性设置农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权退出机制，切实维护农民的根本利益。探索建立通过市场化手段分担户籍改革成本的体制机制。

4.推进以农村土地交易所为核心的城乡土地利用制度改革。推进新一轮农村土地、房屋的确权颁证工作；完善农村土地交易所运行机制；改革征地制度，开展农村土地征收、农用地转用审批分离改革试点；推进农村集体资产股份化改革试点。

5.完善农村要素市场和流通服务体系。深化农村金融改革，推进金融机构向农村延伸。创新农村金融品种，开展涉农商业保险业务，推动“两翼”地区扩大农业保险试点品种。开展土地承包经营权、宅基地使用权、林权等质押试点，发展个人信用贷款业务。建立完善“万村千乡市场工程”长效机制，依托连锁超市、便民店等市场平台，充实邮政、书刊、烟草等服务功能，进一步改善农村商贸服务。加大家电、汽摩下乡力度，实施家电以旧换新政策，启动建材下乡，扩大农村消费。畅通农产品进城通道，完善农畜产品交易所运行机制和配套政策，支持农业产业化龙头企业、农民专业合作组织直接向城镇超市、农贸市场和便利店配送农副产品。建设农产品质量安全示范区，培育打造农产品特色品牌。

嘉兴市统筹城乡发展综合配套改革调研报告 篇6

统筹城乡发展、推进城乡一体化是党中央、国务院做出的一项重大战略决策，是落实科学发展观、有效缩小城乡差距、加快经济社会发展的紧迫任务。根据省委、省政府关于加快推进城乡一体化试点工作的要求和市委关于推进城乡一体化促进农民持续增收的决定，现结合实际，制定本方案。

一、总体要求。

全面贯彻落实党的十七届三中、四中全会精神，按照省委、省政府“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略和市委“1355”总体发展思路，坚持以科学发展观为指导，把城乡一体化作为经济社会发展的一项重大战略任务，以工业反哺农业、城市支持农村为方略，以推进农村工业化、城镇化和农业现代化为重点，以促进农民增收为核心，以深化改革为动力，加大统筹城乡发展力度，在重点领域和关键环节先行试点，积极探索城乡经济社会各领域配套改革，协调推进城乡经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，加快形成城乡一体化发展新格局，努力实现城市与农村共同发展、共同繁荣。

按照“年内启动，力争3年取得重点突破，5年初步形成产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡协调、社会保障城乡覆盖新格局”的要求，以加快形成城乡经济社会发展一体化新格局为主线，围绕三个层次、坚持五个立足、突出三个重点、实施三个集中、促进五个加快，率先改革试验，大胆探索创新。“三个层次”，即主城区实施优化创新环境、人居环境、创业环境“三大环境”优化战略，不断提高城市的吸纳力、辐射力、竞争力；城郊和小城镇建设区域通过实施基础设施、发展环境、公共服务“三个提升”工程，不断加快城市化进程；农村地区根据近郊、川水和边远干旱二阴山区的实际，有针对性地实施农业产业化、新农村建设和扶贫开发、农村环境整治“三大工程”，不断改善群众的生产生活条件，提高自我发展能力。“五个立足”，即立足于以城带乡和以工促农，不断完善城市综合服务功能，发挥好城市的聚集、辐射和带动作用；立足于服务城市发展农村，依托二产三产发展一产，夯实农村可持续发展的基础；立足于城乡一体、公民待遇和同城待遇，加快社会公共事业和保障体系建设，推进农村基本公共服务均等化；立足于城乡经济和社会要素的互动互流，加快以卫星城、小城镇为重点的城镇体系建设，打造农村区域性经济、社会和文化中心；立足于 构建城乡一体的社会管理机制，加大改革创新力度，保证城乡一体化发展有序、稳定、长效推进。“三个重点”，即以规划为龙头，整体部署城乡建设和经济社会发展；以产业为支撑，认真梳理提出支撑城乡一体化发展的建设项目；以制度为保障，积极探索加快城乡一体化发展的机制体制和政策体系。“三个集中”，即大力推进工业向集中发展区集中，努力实现新型工业化；鼓励引导农民向城镇集中，努力实现新型城镇化；积极推进土地向规模经营集中，努力实现农业现代化。“五个加快”，即加快公共财政向农村倾斜、加快基础设施向农村延伸、加快社会保障向农村覆盖、加快公共服务向农村拓展、加快城市文明向农村传播。

二、基本原则。

（一）坚持城乡兼顾、协调发展。以城乡协调发展为根本出发点,统筹谋划城乡发展，整体规划城乡建设,全方位促进城乡产业发展、基础设施、劳动就业、社会保障和基本公共服务一体化建设，形成既有分工又有联系,优势叠加、产业协调的区域综合经济体。

（二）坚持政府主导、群众参与。坚持政府的行政主导职能，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全吸引社会资本投向农业农村的机制，注重调动好、保护好、发挥好广大群众的积极性和创造性，形成具有较强市场竞争力的市场主体。

（三）坚持以人为本、注重民生。积极培育发展城乡产业，努力增加城乡居民收入，加快城乡生产生活条件的改善，大力促进城乡社会事业发展，有效解决关系群众切身利益的道路、饮水、住房、就医、上学、就业及公共卫生、公共交通、社区管理、文化娱乐、社会安全等实际问题，全方位提升城乡居民的生产和生活质量。

（四）坚持因地制宜、分类指导。充分尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，遵循发展重点和改革时序上的差异性，中心城区要通过改造提升城市化水平，近城郊区和川水地区要通过城乡统筹加快推进一体化进程，贫困山区要通过夯实基础、提升“造血”机能实现脱贫致富，有条件地区要率先整体推进城乡一体化。

（五）坚持改革创新、敢为人先。大胆创新，积极探索，全面推进城乡规划管理、户籍管理、土地管理、公共财政和社会管理的综合配套改革，打破城乡二元分割的行政管理体制 和运行机制，消除阻碍城乡之间要素自由流动的各种体制性、政策性障碍。

（六）坚持先行试点、逐步推开。先在试点县区和乡镇积极探索，在总结成功经验的基础上再向全市逐步推开。各县区也可根据各自实际，在市上确定的试点乡镇之外，积极稳妥地扩大试点范围。

三、发展目标。

通过实施统筹城乡配套改革试点工作，使全市城乡差距得到明显缩小，科学发展体制初步建立，“三个集中”取得明显成效，基本实现城乡发展规划布局一体化、城乡产业和经济发展一体化、城乡基础设施和生态环境建设一体化、社会保障和公共服务一体化、城乡社会管理一体化的建设目标，初步形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

第一步，到2012年，全市城乡一体的规划体系基本健全完善。农业综合生产能力明显增强，农村公共基础建设明显加快，农村可持续发展能力进一步提高。全市农民人均纯收入年均增幅保持在12%，达到5500元以上，比2008年增长57%。“三个集中”取得较大成效，全市城镇化率达到68%，城乡居民收入拉大的势头得到遏制，安宁、城关两区整体实现城乡一体化，西固、红古两区和三县县城所在区域及七里河前山地区基本实现一体化。

第二步，到2014年，提前6年实现全面建设小康社会目标。以兰州市区为中心，以半小时和一小时为生活半径的卫星城和城市群基本形成，辐射带动能力大幅提高，城乡发展的协调性进一步增强。城乡居民收入差距逐步缩小，农民人均纯收入突破7000元，比2008年翻一番。“三个集中”取得明显成效，全市城镇化率达到70%以上。西固、红古、七里河三区整体基本实现一体化，榆中、皋兰、永登三县河谷川台盆地以乡镇政府所在地为中心的小城镇体系全面建立。

第三步，到2020年，全市城乡一体化发展格局全面建立。农村新型工业化、城镇化、农业现代化水平显著提高，县域经济实力显著增强，农民收入和消费水平大幅度提升，农村公共事业全面进步，人居和生态环境显著改善，城乡居民收入差距进一步缩小，农村社会管理体系更加健全完善。

四、试点布局。

全市推进城乡一体化试点工作的总体要求是：立足实际，着眼长远，抓好试点，破解难题，科学发展，带动全局。具体试点布局采取条块结合、组团发展的模式，以点带面、点面结合、连点成片、联片成势。

（一）抓好安宁区、皋兰县2个市级一体化示范县区建设。

（二）抓好永登县中川镇、榆中县夏官营镇2个市级一体化试点小城镇建设；城关区青白石街道、七里河区阿干镇、西固区东川乡、安宁区沙井驿街道、红古区平安镇、永登县秦川镇、榆中县城关镇、皋兰县石洞镇等8个县区级一体化试点小城镇建设。

（三）抓好61个城中村改造和新一轮新农村试点示范村建设。

五、主要任务。

（一）以城乡规划为先导，构筑促进统筹城乡发展的大格局。

1．制定完善城乡一体的发展规划。坚持“立足长远、突出特色、适度超前、现实可行”的原则，运用区域主体功能定位和“中心带动、全域兰州”的规划理念，以“三个集中”为实施路径，结合第四轮城市总体规划、兰州都市经济圈规划和全面建设小康社会规划等，完成城乡一体化发展总体规划，做好城乡一体的基础建设、产业体系、社会事业发展、公共服务体系、生态环境保护和新农村建设及扶贫开发等专项规划。积极完善市域城镇体系规划、土地利用规划、乡镇和农村新型社区建设规划，做到城乡总体规划、土地利用规划、产业布局调整规划“三规”衔接统一。加强城乡规划的组织领导，健全城乡规划管理体系，加强监督检查，严格县区、乡镇、村规划管理，实现城乡“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。

2．构建以城带乡、城乡一体的城市建设大框架。结合省委、省政府“中心带动”和规划实施“兰白经济区”的战略要求，以促进提高区域经济开放合作水平和区域资源共享程度为目 的，加快“兰北新区”开发建设步伐；以安宁新城区、西固石化城、秦王川地区、榆中盆地、黄河北部移山造地区域为重点，打造城市空间拓展的新区域和以城带乡的战略平台。以中心城区向周边地区辐射的公路、铁路和河谷川地带为依托，构建沿兰州至白银北向经济带，沿黄河、湟水、大通河西向经济带，沿兰州至定西、天水和平凉东向经济带，沿兰州至河西走廊西北向经济带，沿兰州至临夏、甘南南向经济带，充分发挥以城带乡的纽带作用。

3．积极推进重点小城镇规划建设。围绕构建统筹城乡发展的要素支撑平台，坚持中心城市和小城镇协调发展，大力推进20个左右的重点小城镇建设，构建以中心城区为核心、以县城为骨干、以小城镇为基础的城镇体系。各县区要统筹搞好小城镇规划，大力推进工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中，在2010年制定出台“三个集中”的指导性文件。

（二）以城乡基础建设为切入点，夯实以城带乡的发展基础。

1．统筹农村公共服务设施建设。加大城镇基础设施向农村延伸的力度，下决心做好农村水、电、路、气、电视、通信等基础设施全面配套，逐步实现城乡基础设施共建共享。加强城乡公路网规划修编和调整，完善干线公路网、聚集区和中心村路网，实施农村各项基础设施建设与交通网建设的对接工程，到2010年实现行政村全部通油（水泥）路，到2012年60%具备条件的自然村都通上油路和水泥路，形成市域高速公路网、多通道路网、县道公路网、旅游公路网、乡村公路网等“五网”配置合理的交通体系。加大农村饮水安全工程实施力度，今后3年每年解决8—10万人的饮水安全，到2012年全面解决全市农村饮水安全问题。在居民集中居住区尽可能修建集中供水工程，川区自来水入户率达到90%以上。从2009年开始到2012年，全市完成12万户农村危旧房的改造任务。完善城乡一体的供电网络，逐步实现同网同价。

2．加强以农田水利为重点的农业基础设施建设。抓好重点河道治理、水库除险加固，完善灌区基础设施配套建设，大力发展及推广高新节水灌溉技术，加快推进各类大中型水利工程更新改造建设，支持引大、引洮工程配套建设，增强抗旱防汛能力。鼓励和支持民营企业开展小型提灌站、集雨工程、库塘工程等农田水利设施建设，提高农业灌溉供水保障能力。继续加大引大秦王川灌区调蓄水塘建设力度，到2010年累计改建新建水塘1000座。加快三 电、西电等7处大型泵站更新改造步伐，确保3—5年内完成全市大型泵站更新改造任务，到2014年，有效灌溉面积达到140万亩左右。

3．加强城乡生态建设和环境监测。认真实施天然林保护、三北防护林、退耕还林、黄河中上游生态修复等重点建设工程，加大小流域综合治理力度，巩固南北两山绿化和退耕还林成果。建设高效的农业生产生态防护体系、城乡宜居的森林生态环境体系、持续稳定的生态安全体系，逐步形成城区园林化、郊区森林化、通道（水系）林荫化、农田林网化、乡村林果化的城乡绿化一体化格局。加强城乡污染综合治理，以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点，强化农业面源污染防治。加快农村能源建设，大力推广沼气、秸秆利用等生物质能及小水电、风能、太阳能等清洁和可再生利用技术，促进循环农业发展。实施农村清洁工程，加快改水、改厨、改厕、改圈，积极推行垃圾集中处理，不断改善农村卫生条件。每年新建农村生态家园沼气池8000户以上。

（三）以产业发展为支撑，培育城乡经济快速发展的增长极。

1．大力推进工业集中集约发展。围绕石油化工、装备制造、有色冶金、生物医药、能源电力、农产品加工等重点产业及产业链的延伸，结合工业企业出城入园，加快工业园区建设步伐。推动西固石化工业园、中川空港循环工业园、高新区彭家坪园区和兰州东城区物流园区等产业园区和九州开发区、和平开发区的规划建设，把园区和开发区建设成为城乡产业对接和承接的平台，引导新上项目和技改扩建项目向工业集中区和循环经济试验区发展，培育形成一批战略性、成长性强的主导产品，打造一批具有知识产权、高附加值和品牌竞争力的优势企业和经济增长极。

2．加大对现代农业的扶持力度。以农业增效、农民增收为目标，以优化整合农业区域资源，健全农业社会化服务体系为重点，全面提升农业发展水平。按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，科学确定区域发展重点、制定区域产业发展指导性规划。要积极发展设施农业，在发展规模、设施配套、技术应用等方面取得突破性进展，重点建设秦王川、小康营、青土坡、三川口、西津坪等5个千亩设施农业示范基地，到2012年，全市设施农业面积达到14万亩。要大力扶持发展以高原夏菜、百合为主的蔬菜产业，经过3到5年的努力，建成以榆中川区、红古川、秦王川、庄浪河谷、西岔川为主的蔬菜产业片区，种植面积稳定在100万亩左右。以产业基地建设为重点，大力开展农产品安全体系建设，研究制定鼓励扩大生产的政策措施，建立完善产品销售网络体系，提高农民积极性。对高原夏菜、百合、玫瑰、红提葡萄、西甜瓜及奶牛、生猪、肉羊等已经初步形成规模化的重点产业，由市财政每年列支专项资金，采取以奖代补的方式重点扶持，以加快形成集约化、规模化生产的格局。

3．促进三次产业互动发展。按照“工业主导、三业并举、优化结构、集约发展”的思路，建立城乡产业合理布局与互动发展的导向机制，加快城乡产业对接、项目对接和生产要素对接。要以各类园区、重点项目建设为载体，围绕工业主导产业的区域性分布，促进工业集约集群发展。要大力发展现代服务业，充分依托新技术、新业态和新服务方式，加快建立和完善与经济社会发展相适应的现代服务体系和市场体系，完善以菜市场、综合超市、放心粮油、再生资源为主的民生服务体系，因地制宜地发展休闲观光、特色餐饮、商贸物流等新型服务业。要大力发展城市农业，建设一批高效设施农业园区，实现设施农业的规模化、集群化。通过城乡产业的融合，推动市域内、县域内产业梯度转移，加快形成一二三产业相互配套、融合发展的多条产业走廊和产业带。

4．培育壮大农业产业化龙头企业。把“农字号”龙头企业发展作为农业产业化发展的重要任务，积极提供政策和资金扶持，帮助企业做大做强。在用地方面，优先安排涉农企业的用地需求，全额返还土地出让金。在政策方面，把农业产业化企业建设列入全市重点项目建设范围，享受市场准入、贷款担保等优惠政策。在投入方面，对市级以上的43家龙头企业由市财政列支专项资金予以扶持。

5．大力发展农村集体经济。在集体资产清产确权的基础上，通过组建股份经济合作社或公司制企业的方式，加强对集体资产的经营管理，把招商引资与发展集体经济相结合，鼓励以市场化方式对集体资产进行托管经营。市财政每年安排一定额度的专项资金，主要用于支持符合产业发展规划、市场前景好、能有效解决农民就业、带动农民增收的集体经济发展项目。

（四）以卫星城和小城镇建设为重点，加快农村城市化进程。

1．突出抓好秦王川综合开发。按照“一核二心、一轴两廊、扇面放射、均衡分布”的总体布局，加快秦王川小城镇建设步伐，坚持抓好农业综合开发、工业园区建设和推进城镇化建设“三位一体”，在秦王川地区全面尝试推行包括“三个集中”、农村产权制度改革、户籍制度改革、城乡公共服务一体化、基层治理机制创新等经验做法，充分发挥水利资源、土地资源、交通资源和改革试点的政策优势，力争把秦王川地区打造成以中川新区为中心，功能齐全、特色鲜明的卫星城、全市最大的产业聚集区、重要的经济增长极和城乡一体化建设的示范窗口。

2．加快小城镇建设。按照先近后远、先易后难的原则，有计划有步骤有重点地推进小城镇建设，对3县县城和红古区海湾镇等中心城镇和和平、夏官营、忠和、东川、新城等近郊镇，重点加快市政设施建设，加强与市区基础设施的衔接，承接市区产业转移；对和平、定远、金崖等小城镇群，重点加强镇与镇之间的交通建设，为未来发展成为小城市打好基础；对青城、什川、连城、苦水、花庄、西岔、甘草店、中堡、河桥、平安等旅游型、农副产品加工、集散和综合物流型、工业服务型远郊特色小城镇，既注重发展特色产业，也紧抓农业不放松，着力推进农业产业化经营；对远郊的区域中心乡镇，加大投入，整合资源，提升基础设施和公共设施的水平，提高城市、县城、区域中心乡镇、重点镇的公路级别，改善中心乡镇到区域其他乡镇、村的公路状况，使中心乡镇的公共服务能尽快扩散到周边乡镇和村。到2012年，每个县区建成1—2个产业优势明显、发展环境良好的经济强镇和中心镇。

3．加大城中村改造力度。在全面完成无形改造的基础上，加快城中村聚集点建设步伐，配套解决好农民身份转变和土地被征用后的就业和生活保障问题，确保“十一五”末完成城中村改造任务。按照城市社区管理的要求，完善管理体制，健全规章制度，加快社区建设，整治脏乱差现象，切实做到管理法制化、服务社会化、环境优美化。要把城镇可盘活存量资产推向市场，实行资本营运，走“以城建城、以城养城”的滚动发展之路。

4．加快推进新农村建设和扶贫开发。按照新一轮新农村建设工作方案，城郊村重点加快改造提升力度，推进农村转社区、农民转市民，加速城乡对接融合；川水地区重点扩大新农村建设覆盖面；山区贫困村要把重点放在水、电、路等基础设施和基本生产生活条件的改善上。同时，健全扶贫开发机制，以县区为单位，在实施整村推进式扶贫开发的基础上，逐步向连片开发拓展，每年组织实施20个左右的整村推进项目，到2014年，全市生态移民3 万人左右，榆中北山和南山、永登西北部山区、七里河后山“四大贫困片区”144个村、20万人口的温饱问题得到稳定解决，2/3以上的人口向致富迈进。

（五）以实现城乡公共服务均衡为目标，大力发展农村社会事业。

1．推进城乡教育均衡发展。按照“调整、建设、改革、提升”的思路，完善农村义务教育财政投入保障机制，组织实施学校危房改造工程、百所农村寄宿制学校建设工程、职业教育发展工程、素质教育推进及质量提升工程、师资素质提升工程、教育信息化建设工程、教学及实验设备配备更新工程等建设。深入推进农村中小学布局和结构调整，加快推进“四个集中”（高中教育向城市集中，初中教育向城镇集中，小学教育向乡镇集中，小学教学点向中心村集中）。到2010年年末，全市完成教育结构和教育管理体制的调整任务，完成学校危房改造建设任务，完成百所农村寄宿制学校建设任务，较好地解决农村学校规模小、办学条件差、办学效益低的问题。到2014年末，城乡之间和各级各类教育统筹协调均衡发展的布局基本形成，高水平、高质量普及九年义务教育和高中阶段教育，职业教育得到更大发展，教育条件和教育质量得到根本性提高。

2．健全城乡公共卫生服务体系。深化新型农村合作医疗制度改革，减少农民就医自费项目、扩大用药报销范围、提高报销比例、提高合作医疗统筹层次。通过建立全市统一的新农合管理制度，加强对全市参合农民在县级以上定点医疗机构住院费用报销工作的管理，实现全市8县区农民在省、市两级定点医疗机构住院享受现场直报。同时，要扩大新农合覆盖面，加强信息化建设，开展异地参合、异地结报工作，方便市内跨县区流动人口就近就医。整合城乡卫生资源，搞好区域卫生规划，建立健全以市、县中心医院为龙头、乡镇卫生院为纽带、中心村（社区）卫生室为基础的城乡一体化公共卫生服务网络，重点办好县区医院，加强区域中心乡镇卫生院建设。开展城乡医院对口支援和医务人员互派交流工作，加强农村医疗人员培训和医疗设备投入，提高农村医疗卫生服务水平，到2012年中心村卫生室达到城市社区医疗卫生服务标准。总结推广榆中县贡井卫生院由县医院托管提升服务能力的“贡井模式”，为农民就医保健提供保障。加强农村基层计划生育服务体系，实施优生促进工程，到2012年底计划生育事业费人均达到30元。

3．繁荣农村文化体育事业。实施惠民文化体育工程，加强县区、乡镇、村文化体育公 共设施建设，完善农村公共文化体育服务体系，进一步提升乡镇（街道）综合文化站及村（社区）文化室、农家书屋服务功能。支持农民兴办文化演出团队，引导城市文化体育组织到农村拓展服务，建立文化科技卫生“三下乡”长效机制，实现广播电视等文化共享服务“村村通”，开展多种形式的文化活动支援农村文化建设，大力发展各类群众文化和公共文化事业，满足农民群众多方面、多层次和多样化的精神文化需求。

4．建立健全农村社会化服务体系。加强农业公共服务能力建设，3年内全市普遍建立健全乡镇和区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共性服务机构，逐步建立村级服务站点。加强农村信息网络建设，为农民提供产前、产中、产后全方位信息服务。加快“万村千乡”市场工程建设，到2012年，全市全部行政村建成农村商务服务网点。健全城乡邮政服务体系，在全市行政村分期分批建立适应当地农村发展水平，满足农民邮政通信需求，配套设置邮政设施能够及时安全接转邮件报刊的新型村邮站，基本实现邮件接转到户，妥投率达到100%。支持高等院校、科研院所同农民专业合作社、龙头企业、农户开展多种形式的技术合作，促进产学研、农科教结合。重点发展一批示范性专业合作组织，切实提高家庭经营和农业生产的组织化程度，力争到2014年80%的农民加入农业专业合作组织。

5．加强新农村建设人才培训。以农村人才资源能力建设为核心，以培养现代新型农民为目标，以加强农村各类人才队伍建设为着力点，抓住培训、吸引、使用三个环节，整合资源，创新机制，认真实施“新农村建设人才保障工程”，全力抓好基层党员干部队伍建设，加强农村基础教育、农村实用人才开发、劳动力培训和人才智力援助，强化农村教育、卫生、文化、法律及农业科技和少数民族人才培养，努力提高农民的整体素质，培养有文化、懂技术、会经营的社会主义新型农民。到2012年，力争每年对乡村医疗卫生人员培训一遍，对全市行政村两委会班子成员轮训一遍，每年组织10万人次以上的农民参加实用技术培训，每年选派100名优秀年轻干部到乡镇及以下基层单位进行挂职锻炼或帮助工作。

（六）以体制机制创新为保障，增强城乡一体化发展的活力。

1．探索建立覆盖城乡的公共财政制度。改革完善财政管理体制，明确市、县区、乡镇三级的事权和财权，合理划分市、县区政府事权和财政收入范围，确保县级政府财权和事权 的统一。规范完善转移支付制度，建立健全一般性财力转移支付范围。扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，按照“存量适度调整、增量重点倾斜”和“公共服务均等化”的原则，优化支出结构，将财力向农村倾斜，投资向农村转移，确保每年财政支农资金的增量高于上年。探索建立支持村级事业发展的财政扶持政策，提高公共财政的资金运行效率，采取财政贴息、适当补助、税收减免等手段，引导社会资金向公共产品和服务领域延伸。为有效解决统筹城乡的资金制约问题，积极探索成立服务城乡一体化建设的政策性投资公司，改变政府对项目资金的管理模式，构建支持农村发展的新型资金平台。

2．积极推进农村产权制度改革。按照“确权是基础、流转是核心、配套是保障、农民增收致富是目的”的工作思路，在坚持和巩固农村基本经营制度、保护农民利益的基础上，以“还权赋能”为核心，稳步开展农村宅基地使用权、房屋使用权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林权确权颁证工作。按照“依法、自愿、有偿”的原则，允许和鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，提倡农村土地使用权和农民房屋所有权进入市场流动和产权抵押担保贷款，实现农村资源变资本。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行用地指标的弹性管理。改革征地制度，探索开展农用地转用、土地征收审批和实施分离改革试点，建立征地补偿安置标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。开展城乡建设用地增减挂钩试点，搭建农村产权平台，成立农村产权交易机构，在市域内探索健全城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡市场化机制，推进土地要素市场化。

3．实行城乡一元化户籍管理制度。改革完善户籍管理制度，逐步对本市户籍人员取消农业和非农业户口性质的划分，推进以居住和就业地登记制度为重点地户籍制度改革，建立城乡统一的以身份证管理为核心的、以具有合法固定住所为户口迁移为基本条件的人口流动制度，引导人口随就业和住房在各城镇合理、有序流动。通过土地或宅基地换住房等方式鼓励在城镇稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。结合农民工迁居城镇，加快“城中村”、城镇危旧房、工矿棚户区改造步伐，探索在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的当地居民组织经济实体进行开发。按照属地化管理的原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投 入、转移支付和考核评价制度体系。

4．建立覆盖城乡的就业和社会保障体系。建立健全覆盖城乡促进就业的长效机制，完善覆盖城乡的就业服务网络，建立城乡统一规范的人力资源市场，为城乡劳动者提供便利的就业信息服务，实现城乡比较充分就业。探索建立农村养老保险制度，实现农村社会救助对象全覆盖，推进农民工养老保险关系灵活转续。完善农民工大病医疗保险、工伤保险制度，建立城乡一体的医疗保险制度。探索最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、城乡最低生活保障标准联动调整机制，缩小城乡低保差距。探索创新保障失地农民就业的政策体系和服务体系，将被征地农民纳入城镇社会保障体系。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。

5．构建支持城乡一体化的金融体系。着眼于加快城乡公共服务均等化进程，提高财政资金投入“三农”的绩效，加快支农资金和其他社会事业发展资金的整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、关键环节的投入。深化投融资体制改革，通过市场化途径，集聚信贷资金、撬动社会资金，引导各种资源投入城乡建设。发挥金融支农作用，加快发展地方金融业，改善农村金融服务，鼓励兴办直接为“三农”服务的多种所有制的新型投资开发组织，通过政策引导和资金支持，扶持建立一批村镇银行、小额贷款公司和小额担保公司，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织，确保3年内消除基础金融服务空白乡镇。建立完善农村信贷担保体系，允许农村土地使用权和农民住房实现担保，引导金融机构增加对“三农”的信贷投放，鼓励和支持金融机构参与农村资本市场开发，拓展多元化融资渠道，努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充，功能齐全的农村金融体系，为农业农村发展提供资金支持。

（七）以深化改革发展为动力，改善统筹城乡发展环境。

1．构建统筹城乡的行政管理体系。积极推进政府职能转变，深化市、县区两级政府机构改革，建立和完善职能有机统一的大部门体制。按照“简权放政、重心下移、服务基层”的思路，简化审批程序，加强事前服务和事中、事后监管，健全四级高效便民服务体系，合理划分市、县区、乡镇三级政府管理权限，增强区县统筹管理能力，完善乡镇综合服务和社会管理职能，创造良好发展环境，完善公共决策的调查制度、公示制度和专家咨询制度，提高民主决策、科学决策水平。

2．推行规范化的社会管理。以建设新型农村社区为目标，积极推进中心村社区化管理，完善社区的自我服务、自我管理功能，满足社区居民生活需要。加强农村道路、电力、邮政、信息、商务、供气、供水、排水、污水处理、垃圾处理等基础设施和医疗、教育、文化、体育、绿化等公共设施建设。健全民主监督和参与制度，完善乡镇（街道）、村（社区）党务、政务、村（居）务和公益事业的办事公开制度。

3．着力改善市场经济环境。树立在全球化新形势下求生存、谋发展的进取意识，增强全社会的诚信意识，努力消除制约经济又好又快发展的体制机制障碍，创造公平、透明、平等的投资、建设和干事创业环境，保持社会稳定繁荣，营造和谐顺畅的发展环境，吸引更多的国内外投资者到兰州发展创业。

4．统筹城乡基层党组织建设。以“三争一促”为活动平台，建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制，统筹城乡党建资金、人才资源、组织建设、党员管理，实现城乡基层党建优势互补、相互融合、协调发展。建立以城带乡、城乡互动的长效工作机制，提高农村党组织的整体工作水平，发挥好基层组织的保证作用。统筹支部建设，开展城市党组织和农村党组织结成互帮互助对子，定期开展结对共建活动。探索建立支部+协会，把支部建立在产业链上，把党支部一班人的力量凝聚在产业链上，把党员干部的作用发挥在产业链上的工作模式。统筹党员管理，建立党员信息库，加强党员动态管理，健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度。建立一套科学、民主、实用的农村基层治理机制，处理好乡镇和村社、村党组织和村委会、村级组织和村民之间的关系。

六、保障措施。

（一）加强组织领导。进一步强化党委统一领导、党政齐抓共管、综合部门组织协调、有关部门各负其责的工作领导体制和工作机制。全市各级党委和政府要切实把推进城乡一体化工作作为重中之重，由主要领导亲自挂帅，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上真正给予倾斜。市委、市政府决定设立由主要领导牵头、分管领导和有关部门参加的全市统筹城乡发展的组织协调机构，下设办公室，承担全市推进城乡一体化和新农村建设的综合协调、服务指导、督导落实和调查研究工作。

（二）明确工作分工。规划方面，由市规划局牵头负责，相关部门配合，完成全市推进城乡一体化发展的总体规划；由各县区政府和市建管委、市规划局牵头负责，相关部门配合，完成以县城和小城镇为重点的城镇网络体系规划；由市发改委牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的产业发展规划；由市国土资源局牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的土地利用规划；由市环保局、市林业局牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的生态环境保护规划；由市新农村办和各县区政府牵头负责，完成全市近郊和川水地区的新农村建设规划；由市扶贫办牵头负责，3县和七里河区政府配合，完成农村扶贫开发专项扶持规划。政策方面，由市财政局牵头负责，探索创新和建立城乡一体化的公共财政体制；由市金融办牵头负责，探索构建支持城乡一体化建设的金融体系；由市劳动和社会保障局牵头负责，探索建立城乡基本统一的社会保障制度；由市国土资源局牵头负责，探索建立农村土地管理和使用制度；由市环保局、市林业局牵头负责，探索建立城乡发展环保约束，保持可持续发展的体制机制；由市劳动和社会保障局、城中村改造办牵头负责，探索建立失地农民的就业保障制度；由市公安局牵头负责，探索实行城乡一体化的户籍管理新机制。

（三）切实增加投入。从2009年开始市级财政每年用于农村投入的增长幅度不低于当财政收入的增长幅度。其中对推进城乡一体化和新农村建设试点的投入每年不低于5000万元。同时要采取重点扶持和面上扶持相结合的办法，由市、县区财政筹集资金，对全市各行政村给予扶持，重点支持村级基础建设、集体经济发展和重点产业培育等。

（四）形成改革合力。全市推进城乡一体化和新农村建设要在市委、市政府的领导下，由协调领导小组总负责，日常工作和协调工作由领导小组办公室负责。各部门和县区要本着“解放思想、实事求是，大胆创新、强力推进”的原则，牢固树立大局观念，打破条块分割，整合各类资源，主动找准工作的切入点和工作重心，按照各自的工作职责，抓好具体项目、具体工作的组织实施，努力形成齐心协力、共同推进统筹城乡发展的工作格局。要建立经常性工作沟通机制，积极争取上级部门的政策、资金。要充分尊重农民意愿，发挥农民群众在决策参与、投资投劳、建设管理和受益等方面的主体地位，广泛吸纳社会各方面力量支持推进城乡一体化和新农村建设。

（五）积极营造氛围。大力宣传新农村建设和统筹城乡发展方面的方针、政策，切实把 广大干部群众的思想认识统一到中央和省、市的重大决策上来，深刻认识和把握统筹城乡、推进城乡一体化发展的长期性、艰巨性、时代性、紧迫性特征，不断消除一切不合时宜的旧思维、旧观念、旧体制、旧机制、旧办法的束缚。坚持围绕大局开展工作，从既得利益中解放思想，努力以富有时代特征的理念、敢为人先的精神、创业实干的作风，不断把统筹城乡发展工作推向深入。

（六）加大督查力度。全市要把推进城乡一体化的工作实绩作为考核各级干部实绩的重要内容，建立改革试验推进考核管理和激励约束机制，加强对改革试点工作的督促考核。要建立相应的统计评价制度、目标考核管理办法和奖惩机制，把各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制，认真抓好落实。各级组织、纪检、监察以及各有关部门要充分发挥职能作用，加强对推进城乡一体化工作的督促检查和业务指导，确保各项政策措施落实到位。

嘉峪关市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

为深入贯彻落实省委、省政府关于在我市开展统筹城乡综合配套改革实验的总体部署，推进全市城乡一体化建设步伐，根据《甘肃省社会主义新农村建设试点工作意见》和市委《关于进一步推进城乡一体化建设的决定》要求，为扎实推进社会主义新农村建设和城乡一体化建设，现结合实际，制定本方案。

一、总体要求。

统筹区域城乡发展，顺应区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求，以“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略为统揽，以制度创新为动力，以全方位改革试点为特征，以政府体制改革为突破口，以解决社会深层矛盾为着眼点，加快建立统筹城乡发展的体制机制，在城乡规划、管理体制、基础设施建设、公共服务一体化等重点领域和关键环节进行大胆探索并取得突破，积极稳妥地推进统筹城乡综合配套改革试验，先行突破有关体制障碍(户籍、公共服务、社会保障等)，先行探索消除城乡差别，建设布局以城市化为核心，通过拉大城市框架，建立组团式发展的城镇体系布局结构，积极发展各具特色竞相发展的经济区。力争到2020年把我市建设成为全省“两型社会”综合配套改革 的示范区、高新产业的集聚区、城乡统筹的样板区、生态宜居的河西新城、支撑区域发展的增长极。

总体思路是：推动“两个转变”，即公共财政和政府职能转变，以强化城乡资源互补性为导向，公平与效率并重，在实施城乡一体化的土地政策、户籍政策、基本公共服务政策、生态环境政策等方面实现突破；突出“四个带动”，即城市带动、工业带动、旅游商贸带动、特色优势产业和龙头企业带动；着力构建统筹城乡发展的“五个一体化体系”，即：建立一体化的制度和管理体系、规划和建设体系、产业发展体系、基本公共服务保障体系和政策支持体系。着力探索工业化、城市化和农业现代化模式，构建城市带动农村、城乡经济社会逐步一体化的良性机制，全面加强经济、社会、文化建设，在全省率先形成一体化发展的新格局。

二、基本原则。

——坚持城乡统筹，促进城乡协调发展。始终把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，加大以工促农、以城带乡力度，加快基础设施建设和社会事业发展，促进城乡经济社会一体化发展。

——坚持科学发展，着力转变发展方式。以城市化为导向，加快推进产业结构优化升级，提高城市就业吸纳和产业承载能力，形成产业新格局和竞争新优势。把节约资源和保护环境放在突出位置，实现经济社会发展与人口资源环境相协调。

——发展农村经济，促进农民增收。将推进农村经济发展、促进农民增收作为改革发展的主攻方向。培育高效产业，发展产业化经济和劳务经济，推进农村经济结构调整优化。不断改进社会化服务方式，适度推进土地规模经营，加快推进农村金融改革，创新农村经营组织形式，促进农村二三产业快速发展。

——坚持以人为本，推进和谐社会建设。把改善人民群众生活作为一切工作的出发点和落脚点，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。大力发展社会事业，促进城乡社会保障和基本公共服务均等化。

——坚持深化改革，推进体制机制创新。以统筹城乡综合配套改革试验为工作抓手，深化农村综合改革和探索城乡管理体制改革，破除城乡二元结构，建立以工补农、以城带乡的投入机制，引导社会各界支持城乡一体化建设的体制机制，统筹和协调城乡发展。

三、目标任务。

（一）在体制创新上。从全市城乡独特资源整合优化、统一开发利用的内在要求出发，突破原行政区城乡分治的格局，通过区域行政一体化带动区域经济一体化和社会一体化，形成一个大城市的行政区建制，最终建立与城乡经济一体化、社会一体化要求相适应的体制框架。

（二）在产业布局上。加快酒嘉区域经济一体化建设，着力推进酒嘉经济开发区的升级，促进开发区的东中西良性互动。按照建设“冶金制造基地、新能源(光伏)示范基地、化工基地、区域物流中心、西部文化名城和生态宜居城市”的发展定位，不断优化产业结构，将试验区建成为我省重要的冶金、新能源开发、特色农产品加工、进口资源落地加工基地，带动区域发展的增长极。

（三）在空间开发上。按照“组团发展”的要求，规划形成新经济中心区域为“三区一带一核心”的空间开发结构。

1．镜铁区——以讨赖河沿岸南市区建设、兰新客运二线站场建设和双泉工业园区发展为依托，着力构建物流商贸、文化休闲和生态观光农业发展新格局。

2．长城区——以嘉东工业园区、宏丰公司养殖园、紫轩酒业为依托，着力构建酿酒葡萄、大田蔬菜、规模养殖和农产品加工发展新格局。

3．雄关区——以嘉北工业园区、长城文化旅游景区发展为依托，着力构建商贸、旅游餐饮服务和劳务经济发展新格局。

4．“一带”，作为酒嘉“一轴两区”区域空间开发的重点区域，以酒嘉区域走廊绿洲为载 体、以312国道新线（高速公路）为发展轴，形成辐射全区清洁能源、商贸物流、现代服务业为主的通道经济，使经济轴逐步发展成经济带，进而带动更大的区域发展。

5．“一核心”，作为区域一体化的核心区，加快讨赖河沿岸基础设施建设，通过与水环境的充分协调，突出展示河西地区亮丽的现代化城市风貌。

（四）在时序进度上。试点工作要做到与全国同步，2010年完善各项政策措施和制度，启动各项改革；2011年重点突破；2012年形成产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡协调、社会保障城乡覆盖的格局。城乡一体化建设主要指标接近全国平均水平:城乡经济不断优化，城镇化率达到95%，城乡居民生活明显改善，城乡居民人均收入比接近2∶1，经济实力进一步增强，二三产业增加值比重达到98%，城市居民恩格尔系数低于0.33, 农村居民恩格尔系数低于0.38，公共财政投入持续增长，财政投入“三农”增长幅度达到10%，土地流转率达到10%以上。基础设施差距明显缩小，行政村通硬化路比例达到70%，农村人口安全饮水比重达到100%，农村人居环境得到较快的改善，农户砖混砖木结构住房比例达到60%，村镇生活垃圾处理率达到60%。公共服务基本均衡，农村高中、职业学校入学率不断提高，农村计划生育率达到95%，农村住院分娩率达到100%，村卫生室达标率达到85%。城乡统筹的社会保障体系更加健全，城乡基本医疗保险报销比例比1.07∶1以上，城乡低保月人均补助水平比1.86∶1以上。到2015年，主要指标超过全国平均水平，初步消除城乡二元结构，城乡差距明显缩小，基本形成城乡一体化发展格局；到2020年，主要指标达到全国发达地区水平。各项改革全面深化，形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提升、结构优化、人民生活水平稳步提高，在全省率先实现全面建设小康社会的目标，取得科学发展、社会和谐的明显成效。基本公共服务能力高于全国平均水平，单位地区生产总值能耗显著下降，实现城乡一体化奋斗目标。

四、强力推进“六项改革”，加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

围绕制约城乡一体化的关键部位，以深化公共财政制度、城乡规划制度、社会保障制度、农村土地经营制度、户籍管理制度及城乡管理体制改革为突破口，积极争取国家、省上在我市开展多方面的改革试点，为全省统筹城乡发展探索经验，为我市加快推进城乡一体化，促进城乡经济社会和谐发展创建体制保障。

（一）加快推进城乡管理体制改革。逐年加大农村基础设施建设，卫生保洁、绿化亮化、文化、体育、卫生和社会保障的投入，城乡统筹建设、统筹发展。转变政府职能，促进社会管理城市化，各职能部门根据工作职责分别承担建设和管理责任，实现政府管理和服务对农村工作的全面覆盖。

（二）加快推进城乡公共财政制度改革。优化公共财政支出结构，加大对“三农”、就业和社会保障、社会事业、基础设施、生态建设等投入。建立公共财政向农村倾斜的投入机制，将农村各项社会事业和基本公共服务纳入预算，逐年提升保障水平。用好各类专项补助和项目资金，重点向生产性领域倾斜，加大对设施农业、规模养殖、农业产业化经营的财政扶持力度。

（三）加快推进城乡规划管理体制改革。将规划作为科学发展和推进城乡一体化建设的重要手段，把农业、农村的发展与工业化、城镇化的推进紧密联系起来，明确功能定位，合理安排城市建设、产业集聚、社区村落分布、公共设施、生态绿化与空间布局。做到既集约利用土地资源，又使城乡发展紧密衔接、相互促进。在现有全市总体规划的基础上，将城乡作为一个经济整体，高起点、高标准、高质量的编制城乡一体发展的各项规划，使城乡经济社会发展规划、土地利用总体规划和城乡建设总体规划等各类规划定位清晰、功能互补、衔接有序，做好城乡经济发展、基础设施和小康住宅建设、农民技能培训和劳动力输转、社会事业发展和精神文明建设等详细规划。以提升主城区综合功能为中心，以3个新经济中心区域带动为纽带，以近郊区整体推进为先导，以边远区分步建设为重点，依托规划，逐年实施，力争至2012年基本实现城乡一体化的目标。

（四）加快推进城乡社会保障制度改革。提高农村居民基本养老保险的缴费和补助标准，扩大城乡一体的基本养老保险覆盖面。建立城乡统一的失业保险制度，将本市城镇各类企业招用农民工纳入城镇企业失业保险缴费范围，逐步实行与城镇职工同比例缴费，享受与城镇职工同等待遇。提高新型农村合作医疗补助标准和保障水平，逐步与城市居民医保、城镇职工医保有效衔接，建立统筹城乡的居民医疗保险制度。完善五保供养、残疾人与特困户最低生活保障等社会救助制度，扩大农村社会保障覆盖范围，逐年提高农村“五保户”集中供养率，提升农村低保水平。

（五）加快推进农村土地经营制度改革。制定农村土地承包经营权流转管理办法，鼓励采取转包、转让、出租、互换、股份合作等多种流转形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，促进土地规模经营，提高农业劳动生产率，为现代农业发展创造条件。从2010年起，逐步建立市、镇、村三级农村土地流转服务体系，规范土地承包经营权流转秩序，建立农村土地流转价格评估和风险防范机制。加大政策引导，财政支农资金重点支持经营大户和规模农业发展。推进农村土地资源市场化配置，鼓励社会资本、人才、管理等要素参与农业领域的开发，把现代市场经济理念和组织方式引入农村。

（六）加快推进城乡户籍制度改革。探索建立新型城乡户籍管理制度。条件成熟时一次性取消本市户籍人口农业和非农业性质划分，按实际居住地登记为居民户口，建立城乡统一的户籍管理制度。按照属地化管理原则，逐步建立以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付制度体系，通过增加城市基础设施及公共服务投入，在城市规划建设进城就业农民新居工程，不断增强城市对农村劳动力转移吸纳的承载能力。

五、建立完善“十项机制”，加快形成统筹城乡整体合力。

围绕统筹城乡发展，加快构建统筹城乡发展的政策和体制环境，加快推动城市基础设施和公共服务向农村延伸，加快发展农村社会事业和社会保障，缩小城乡差距并最终实现同一化，加快建立城乡互动的市场机制和产业布局，促进生产要素在城乡间自由流动。

（一）加快建立城乡经济互动发展机制。进一步增强城市的综合实力，优化产业结构，重点建设“四大基地”，即：以铸就“百年酒钢”基业为目标，加快产品结构调整，努力开拓国际市场，建成千万吨级的现代化钢铁企业，形成西北钢铁工业基地；依托酒钢集团公司和中核四○四有限公司的技术和资源优势，突出机械、不锈钢、钢结构、金属制品、核设备、风电设备等先进制造业，打造西部重要的装备制造业基地；发展大型并网光伏电站、光热发电和煤电、煤化工产业，加快华电光伏并网发电、光热发电和分布式能源项目建设，开工建设大唐、中科等光电项目，加快光热发电、天然气发电和热、冷分步式能源项目前期工作，形成能源和煤化基地；加快农产品基地区域化发展，形成葡萄种植基地10万亩、葡萄酒生产能力达到5万吨，建成西部最大的葡萄种植和葡萄酒加工酿造基地。形成“两大中心”，即： 加强土地整理开发，加快“嘉南新区”建设，充分挖掘旅游资源优势，加快完善基础设施，培育旅游精品线路与精品景点，把嘉峪关建设成丝绸之路黄金旅游线上的游客集散中心；积极推进交通基础设施建设，着力提高商贸辐射带动能力，推进现代陆路进出口物流贸易中心等项目建设，广泛开展区域物流合作，打造区域交通枢纽和商贸物流中心。

（二）加快建立高效的“三农”投入机制。强化财政支农政策，确保国家、省、市各项惠农支农政策措施配套到位。大幅度增加促农增收基础产业、农村基础设施建设和社会事业的投入，努力构建农民收入增长的长效机制。2009—2012年，规划新建日光温室1000座、花卉园艺和观赏树种育苗基地800亩、畜禽养殖暖棚800座、标准化养殖小区8个，依靠家庭经营增加农民收入。整合提升休闲观光农业，以旅促农、农旅结合，形成以高效生态旅游为特色的现代农业产业体系。建立健全农业社会化服务体系，围绕优势产业发展，形成扶龙头、建基地、带农户的产业化经营发展格局。建成年销售收入10亿元以上的龙头企业1家，5000万元以上龙头企业4家。村村建成产业化服务协会和商品连锁服务网点。

（三）建立健全城乡一体的基础设施建设机制。按照城乡一体化进程，参照城市标准，规划近郊村的道路、绿化、供水、供电、供热、供气、排水、照明、通讯等基础设施，分步建设实施，并建立完善管理体制和机制。加强农田水利基础设施建设，建设全国节水型试点城市，大力发展节水型现代农业。整合土地资源，加大农村公益林管护力度，不断提高水土资源的利用效率。大力开展“万村千乡”和“双百”市场工程建设，扩大农家连锁店覆盖面，提高农村消费品配送率。加大大型农（畜）产品批发市场、特色专业批发市场、区乡农村集贸市场、生鲜食品冷链系统恒温库、商品配送中心、屠宰厂（场）、农资物流配送中心的改造升级。建立完善大宗特色农产品产销衔接机制，开展“农超对接”试点，发展鲜活农产品冷链物流。

（四）建立健全城乡基本公共服务均等化推进机制。统筹城乡教育事业发展，推进教育布局调整，严格落实国家关于学校“四个集中”的政策，将全市高中向城市集中，初中、小学向镇集中，普及九年义务教育和农村三年学前教育，提高城市中小学吸纳进城务工人员子女就学能力。加快发展文体卫生事业，完善镇、村（社区）文化体育活动设施，新建一批镇、村基层社区文化、体育和培训“三位一体”活动场所。按照城市社区医疗卫生服务机构的设施和人员配备标准，提高各镇卫生院和村卫生所服务水平，建成城乡一体的社区医疗卫生服务 网络体系。全面落实奖励扶助、少生快富、特别扶助等政策措施。加强农村基层计划生育服务体系建设，实施优生促进工程，做好出生缺陷一级预防工作，实现城乡居民共享均等计划生育服务。逐步完善乡镇邮政局所的网点建设，推动新型村邮站向具有邮件接转、物流配送和金融服务等多种功能的邮政服务点发展，逐步实现城乡邮政服务均等化目标。

（五）加快健全城乡就业创业培训机制。建立统筹城乡的就业服务体系，把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，建立覆盖城乡、平等竞争的劳动就业体系，实现城乡劳动者权益同一化。整合农民技能培训专项资金，加大农村劳动力就业创业培训力度，实现劳务经济由数量型转向质量型。对新生劳动力、长期务工和季节性务工农民实行区别化培训，优化职业教育资源配置，逐步把农村新生劳动力纳入职业教育培训体系，促使其转向中高端就业，加速向新型产业工人转化。鼓励农民自主创业，对经商办厂开店人员，工商、税务、城管等有关部门在市场准入、小额贷款、证照办理、税费减免等方面提供优惠政策。2012年，农村新生劳动力和长期务工农村劳动力职业培训率达到90%以上，形成农村劳动力资源开发工作新格局。

（六）加快完善农村综合服务机制。全面推进农业、农村科技进步，建立和完善乡镇农业技术推广、保护地耕作和动植物保护体系，抓好动植物良种创新、疫病防控、农产品加工技术和标准化生产技术的推广。建立起市、区、镇、村四级农村科技、经济、信息服务体系。建立城乡一体的社区管理体制。积极支持农村新型社区建设，构建既尊重村民意愿，体现地方和农村特色，又便于公共服务和公共管理、广泛覆盖的新型农村社区管理体制。2010年，首先在峪泉镇嘉峪关村开展社区化管理试点，加快推进全市镇村社区化管理。加强农村（社区）基层组织、干部队伍、党员队伍建设，进一步加大对农村各类人才的培养力度，建立健全城市人才向农村流动的激励机制，拓宽农村（社区）基层干部来源，建立公开竞争的选人用人机制，加强专业技术人员引进，鼓励高校毕业生到农村（社区）任职，为城乡一体化建设提供坚强的组织和人才保障。

（七）加快建立城乡一体的生态建设和环境保护机制。以循环经济理念为指导，以经济结构调整为主线，以提高资源转化利用率为核心，以建设清洁生产企业、生态工业园区和资源循环型社会为重点，建立循环经济政策体系和科技支持体系，努力构建资源循环型经济发展模式，实现环境、经济与社会协调发展。加强农村环境监管能力，严格控制农村环境污染，结合“一池三改”，实施以后院改造为重点的农村环境整治工程，不断改善农村人居环境和生态状况。开展农村清洁工程试点，建成和完善区、镇、村、组四级垃圾收集处理体系，配备环境卫生保洁机构、设施和人员，农村生活垃圾按照组集中、村收集、镇清运、区处理的模式，处理率达到100%。不断推进乡村清洁能源建设，推广沼气、太阳能等清洁能源项目，推广户数达到60%以上。

（八）建立健全以工促农、以城带乡的长效机制。积极探索工业反哺农业、城市支持农村的有效机制，加大对农业和农村发展的支持力度，构建新型工农关系和城乡关系。按照工业向园区集中、农民向城镇中心区集中、土地向规模经营集中、城市居民旅游休闲向农村延伸的“三集中一延伸”思路，大力推进农村二三产业发展。以优化结构、提高质量、拓宽领域、增加就业为目标，坚持市场化、产业化、社会化发展方向，大力发展区域经济。实施“优势产业带动工程”。将与大中企业紧密相连的峪泉镇嘉峪关村、安远沟村、新城镇横沟村、文殊镇河口村4个村规划为产业联动村，通过大企业的直接开发带动，将土地流转给企业开发经营，将农民变为企业工人。在三镇有条件的区域规划城市居民休闲度假区，引导城市消费向农村延伸，带动农村发展二三产业。

（九）建立健全考核管理机制。按照客观、公正、科学、透明的原则，着眼于推动城乡一体化发展，加强对改革试点工作的督促考核，实行目标责任制。根据各区基础条件和经济社会发展现状，积极推行分类考核，建立定期检查、通报制度和科学的奖惩制度，制定《城乡一体化发展的考核管理办法》，健全城乡一体化发展的考核管理体系，完善相应的统计评价制度、目标考核管理办法和奖惩机制，创新目标管理考核办法，按照定性考核和定量考核相结合的要求，把各项工作量化分解到各级各部门，认真抓好落实。

（十）建立健全统筹城乡基层党组织建设的长效机制。建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制，统筹城乡党建资金、人才资源、组织建设、党员管理，实现城乡基层党建优势互补、相互融合、协调发展。建立以城带乡、城乡互动的长效工作机制，提高农村党组织的整体工作水平，发挥好基层组织的保证作用。统筹支部建设，城市党组织和农村党组织结成互帮互助对子，定期开展结对共建活动，相互交流，相互提高。统筹党员管理，建立党员信息库，加强党员动态管理，健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度。建立一套科学、民主、实用的农村基层治理机制，处理好乡镇和村 社、村党组织和村委会、村级组织和村民之间的关系。

六、保障措施。

（一）加强组织协调。市委、市政府成立新农村（城乡一体化）建设工作领导小组，下设办公室，统筹协调城乡行政管理体制改革后的三区和市属各部门工作，形成党委统一领导、党政齐抓共管、有关部门各负其责的农村工作领导体制、工作机制。形成改革合力，全面落实新农村建设各成员单位的工作职责，建立市属各单位帮扶村组促进社会事业发展、重点企业帮扶近郊村产业发展的社会帮扶制度，强化目标管理和量化体系，充分发挥辐射带动作用，加速投资和生产要素向农村集聚。

（二）落实工作责任。统筹城乡发展，推进城乡一体化，是一项全局性的系统工程，需要综合发挥各部门优势，协调和统筹各方面的力量。各级、各部门要打破条块分割，整合各类资源，按照各自的工作职责，积极做好与省级指导部门的对口与衔接，抓好具体项目、具体工作的组织实施，努力形成齐心协力、共同推进统筹城乡发展的工作格局。城乡一体化建设办公室对各部门的工作进行定期、不定期的督促检查，确保各项工作落到实处。重视研究推进城乡一体化发展中出现的新情况和新问题，强化对基层工作的支持、指导，确保推进城乡一体化的各项政策措施落实到位。

（三）强化政策扶持。建立健全符合农村特色和“三农”需求的农村金融服务体系，加大对农村建设发展的金融支持力度，增强农村发展活力。完善农业支持保护制度，扩大公共财政覆盖农村范围，确保各级财政支农投入总量和比重逐年增加，建立健全促进城乡基本公共服务均等化的政府投入机制。提高政府土地出让收益用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。拓宽支农资金渠道，强化支农资金整合运用。推进强农惠农政策的规范化和制度化，积极发展农村非农产业，发挥工业化和城市对农业农村发展的辐射带动作用。积极争取国家、省上的支持，构建嘉峪关市城乡一体的基层公共科技服务体系，引导科技要素向农业和农村转移，在创新农工商合作、联营、一体化经营体制方面进行试点。编制实施重点领域的相关重要规划和重大项目建设方案，保障专项规划与项目规划相衔接，做好重大项目的前期工作。

金昌市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

为深入贯彻落实党的十七大、十七届三中、四中全会精神和省委、省政府关于在我市开展统筹城乡综合配套改革试验的总体部署，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，创新城乡经济社会融合的体制机制，努力为破解城乡二元结构难题、推进城乡一体化发展探索经验，结合我市实际，制定本方案。

一、总体要求。

深入贯彻落实科学发展观，按照省委、省政府“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略和市委、市政府“工业强市、以工促农、以二带

三、和谐共享”的总体思路，加快谋划“金武经济圈”开发建设步伐，转变城乡分治观念，坚持以人为本的思想，以统筹城乡发展为主线，以综合配套改革为抓手，以破解城乡二元结构为方向，以小城镇建设为龙头，以缩小城乡差距为目标，创新统筹城乡发展的体制机制，着力推进“三个集中”（工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向适度规模经营集中），加快公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、社会保障向农村覆盖、公共服务向农村侧重、城市文明向农村辐射，形成发展领先、城乡融合、工农协调、成果共享的城乡经济社会发展新格局，把金昌建设成为全省统筹城乡综合配套改革的试验区、城乡一体化发展的示范区。

二、基本原则。

（一）坚持城乡统筹，促进城乡协调发展。正确处理城市和农村的关系，按照基础设施配套化、增收机制多元化、公共服务均等化、发展理念生态化、基层民主制度化“五化”的思路，加大以工促农、以城带乡的力度，把基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，加快社会主义新农村建设步伐，促进城乡经济社会一体化发展。

（二）坚持科学发展，着力转变发展方式。坚持以科学发展观统领城乡经济社会发展全局，正确处理经济发展与人口、资源、环境的关系，把节约资源和保护环境放在突出位置，25 大力发展循环经济，在提高自主创新能力、转变经济增长方式、推进结构优化升级和资源综合利用上下功夫，促进产业在接续中延伸、在延伸中调整，实现经济社会与生态环境的协调发展和可持续发展。

（三）坚持以人为本，推进和谐社会建设。把改善人民生活作为一切工作的出发点和落脚点，正确处理改革发展稳定的关系，以创建全国文明城市、国家卫生城市和全国残疾人工作示范城市为抓手，不断提升市民的素质和群众生活质量。大力发展社会各项事业，促进城乡基本公共服务均等化，逐步使城乡居民在就业、就医、就学和社会保障、公共福利等方面享有同等权利。

（四）坚持改革开放，推进体制机制创新。尊重群众的首创精神，着力创新发展模式，破除城乡二元结构特别是重要领域和关键环节的体制机制障碍，建立有利于城乡人口和生产要素合理流动的新机制，激发城乡经济社会发展活力，探索符合金昌实际的城乡一体化发展道路。

（五）坚持典型示范，扎实推进配套改革。遵循城乡经济社会发展的基本规律和生产关系适应生产力发展的要求，充分借鉴先进地区成功经验，按照“统一规划、典型示范、分步实施”的要求，把握区域性特征和阶段性特点，因地制宜确定工作重点和推进力度，在重点领域和关键环节先行改革试点，建立健全统筹城乡综合配套改革政策措施，推动城乡一体化改革向纵深发展。

三、主要目标。

按照“一年全面启动、三年取得重点突破、五年初步形成统筹城乡发展的体制机制新格局”的要求，加快统筹城乡综合配套改革，以体制机制创新加快城乡经济社会一体化发展进程。

到2012年，统筹城乡科学发展的体制机制基本建立，户籍制度、社会保障体系、土地规模化经营等重点领域和关键环节的改革取得重大进展，“一区三镇七村”城乡一体化试点工作顺利推进，市区城郊四村（西坡村、马家岸村、高岸子村、白家咀村）基本完成“城中村” 改造，“三个集中”取得明显成效，小城镇规划建设步伐加快，辐射带动功能显著增强，城乡差距逐步缩小，统筹城乡发展水平迈上新台阶。全市人均生产总值达到6.7万元以上，单位生产总值能耗年均下降3%以上，城镇化率达到60%以上，农民人均纯收入实现每年增长6.7%以上的目标,城乡居民收入比控制在2.9∶1以内，城市居民恩格尔系数低于0.33，农村居民恩格尔系数低于0.36，农村土地规模经营比例达到8%以上，初步形成产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡协调、社会保障城乡覆盖、社会管理城乡一体的统筹城乡发展新格局。

到2020年，统筹城乡科学发展的体制机制基本完善，“三个集中”达到较高水平，小城镇集聚带动作用明显增强，城乡差距显著缩小，“三农”问题得到有效解决，人均生产总值达到13万元以上，城镇化率达到70%以上，城乡居民收入比控制在2.6∶1以内，城市居民恩格尔系数低于0.31，农村居民恩格尔系数低于0.32，农村土地规模经营比例达到20%以上，城乡公共服务基本均衡，统筹城乡发展水平在全省领先。

四、加快推进改革步伐，构建统筹城乡发展的新格局。

统筹城乡发展，打破城乡二元结构，关键在于深化改革。根据改革试验的总体思路和阶段性目标，立足体制机制创新，重点抓好以下六项改革：

（一）推进城乡一体的户籍制度改革。改革不适应统筹城乡发展的户籍管理制度。2010年底取消户口类别，将全市城乡户口统一登记为金昌市居民户口，并以实际居住地和职业划分进行分类管理，适用不同政策。放宽城镇落户条件，凡在城镇内有固定住所、稳定职业或生活来源的农村居民均可到城镇落户，并允许其配偶及一起生活的直系亲属投靠落户，促进人口向城镇集中。对经批准迁入城镇并在农村有承包土地的人员，允许其在城乡统一的社会保障制度建立之前一定期限内保留土地承包经营权。到2012年，对居住在农村的居民，在入学、就业、医保、参军等方面与城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不再实行差别政策。逐步缩小原附加在户籍制度上的低保和计划生育等政策差距，制定和完善与户籍制度相关的配套政策，促进农民由就业型转移向居住型转移转变，真正实现“户籍一元化”。

（二）推进城乡一体的劳动就业和社会保障制度改革。探索建立城乡居民就业和社会保 障衔接机制，加快推进城乡就业和社会保障各项制度接轨。2010年建成城乡一体的人力资源市场，实现城乡就业政策、就业服务和劳动用工方面的统一管理，把就业管理服务工作延伸到村和社区，做好培训、就业、维权三位一体的就业服务工作，形成市、县区、乡镇、村（社区）四级互联互通的城乡一体的就业管理服务体系。加快构建城乡一体的医保、低保、养老保险制度，2010年城乡居民医疗保障水平达到同一标准，到2011年建立城乡一体的居民医保制度；逐步提高农村低保水平，进一步缩小城乡差距。加快建立多层次的城乡社会养老保险体系，在坚持和完善村干部养老保险和被征地农民养老保险制度的基础上，积极争取全国农村养老保险试点工作，探索建立城乡一体的养老保险制度。2010年建成城乡一体的社会救助制度。不断完善失业、工伤、生育保险制度，扩大失地农民、进城务工农民、农村个体工商户和企业从业人员参加社会保险的覆盖面。建立健全各种社会保险关系灵活转续制度，确保参保的连续性、延续性和广覆盖。

（三）推进城乡一体发展的土地制度改革。坚持农村基本经营制度不动摇，以维护农民土地承包权益和提高土地资源利用效率为核心，按照依法、自愿、有偿的原则，建立健全土地承包经营权流转机制。建立市、县区、乡镇、村（社区）四级土地经营权流转服务机构，加强土地流转服务，正确引导农村土地流转。着力创新农村土地流转模式、利用方式及利益分配机制，支持采取转包、出租、互换、转让、股份合作或者法律允许的其他方式流转土地承包经营权，允许农户以土地承包经营权入股的方式，发展农村新型经济组织。采取置换或实施“新居工程”、自主购房等办法，鼓励无劳动能力和进城务工的农民“自愿退出宅基地、流转承包地”，进入城镇或农村新型社区居住。加快农村集体土地调查登记发证工作，对符合条件的农户及时发放《集体土地使用证》、《房屋土地使用权证》、《房屋所有权证》。探索农村土地经营权和地上建（构）筑物物权及附着物抵押信贷模式，推动农村集体土地资本化，增强农民土地融资能力。推进征地制度改革，进一步完善征地补偿机制，妥善解决好被征地农民的就业、住房和社会保障等问题。推进集体林权制度改革，实行集体林地承包经营制度，加快相关配套改革，促进林地科学管理流转。

（四）推进城乡一体的行政管理体制改革。积极推进政府职能转变，进一步深化市、县区两级政府机构改革，建立和完善职能有机统一的大部门体制。按照“简政放权、重心下移、服务基层”的思路，将执行、服务、监管等职责的重心下移到县区，增强县区统揽辖区经济社会发展的能力。深化乡镇机构改革，科学界定乡镇职能，合理划分县乡事权，在不突破现 有人员编制的情况下，进一步强化乡镇社会管理和公共服务职能，建立健全就业、社保、公共设施建设管理和维护等服务机构；打破现有行政区划界限，全面推进小城镇改革和发展，增强小城镇辐射带动城乡一体化发展的能力；进一步完善河西堡镇计划单列管理体制。开展村级综合改革试验，在有条件的行政村分离村级事务管理服务职能与村级集体资产经营管理职能；在城郊村组稳步推进“村改居”工作；全面推进农村社区建设，促进村级事务管理模式向城镇社区管理模式转变，大力实施农村社区服务标准化建设，在村一级建立就业、社保等公共服务和管理工作站，增强农村社区的服务、稳定和保障等功能。2010年金川区完成城中四村“村改居”，到2012年，永昌县全部完成农村社区建设，全市80%以上的农村社区达到规范化社区创建标准。

（五）推进城乡一体的公共财政体制改革。改革完善财政管理体制，健全市、县区、乡镇财力与事权相匹配的公共体制，建立与城乡一体化发展相适应的县乡财政管理体制。根据县区的经济发展水平和财力状况，按照综合预算和基本支出优先保障的原则，对乡镇公用经费的定额管理实行分类和最低保障标准。探索建立财政转移支付激励机制，加强预算管理和监督。按照“存量适度调整、增量重点倾斜”和“公共服务均等化”的原则，优化支出结构，进一步加大对“三农”的投入力度，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，市、县区每年对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度，财政支农投入的增量要明显高于上年，逐步形成财政投入向“三农”倾斜的稳定增长机制。力争在2—3年内，财政投入“三农”的增长幅度不低于10%。

（六）推进城乡一体的规划管理体制改革。改革城乡规划脱节的管理制度，把城乡作为一个整体统一规划，高起点、高标准、高质量地编制城乡一体发展的各项规划,建立各类定位清晰、功能互补、衔接有序的规划体系，做到城乡经济社会发展规划、土地利用总体规划和城乡总体规划“三规合一”。按照城乡一体化发展的总体要求，依据市域空间布局和功能区划分，坚持适度超前和可持续发展的原则，以小城镇规划建设为抓手，打破行政区划界限，将朱王堡镇与水源镇，永昌县城、城关镇与东寨镇，六坝乡与南坝乡，西河焦家庄、新城子和红山窑三个乡镇整体统一规划建设，宁远堡镇四个城中村纳入市区，双湾镇走城郊型小城镇发展的路子，将河西堡镇建成西北工业强镇，形成各具特色的小城镇集群，促进城乡资源要素在空间上的高效组合，加快人口向中心城区、中心镇、中心村集中，不断提高小城镇集聚程度和建设水平。到2011年，编制和完善城乡一体的规划体系，实现市域范围内的各类 规划全覆盖。按照“规划权上收、管理权下放”的原则，积极探索城乡一体化的规划管理模式，加强市级规划行政主管部门对县区规划的指导、监督和检查工作，逐步形成“覆盖城乡、集中统一”的城乡规划管理制度。积极探索建立土地利用总体规划和城乡总体规划实施动态评价机制，根据规划实施评价情况，依法对土地利用总体规划和城乡总体规划适时进行调整，以适应统筹城乡发展的实际需要。

五、建立健全机制体制，完善统筹城乡发展的新体系。

统筹城乡综合配套改革试验是长期而艰巨的历史任务，要重点围绕统筹城乡发展，建立健全以下九项机制体制：

（一）建立健全城乡三次产业互动发展机制。按照统筹城乡产业布局的要求，建立城乡产业合理布局与互动发展的导向机制，坚持走“优化一产、提升二产、攻坚三产、促进三次产业互动融合”的路子，进一步加快产业对接、项目对接和生产要素对接，加快“三个集中”，促进三次产业协调发展，夯实统筹城乡发展的经济基础。坚持实施工业强市战略，走新型工业化道路，加快发展循环经济，不断延长产业链条，积极支持金川公司等资源性企业可持续发展，做大做强有色金属、化工、能源和建材等支柱产业，加快培育发展以新材料、新能源和化工深加工等为主的接续产业，配套发展装备制造、农产品深加工等产业。抓住新材料产业国家高技术产业基地和国家级经济技术开发区建设的机遇，进一步整合城乡资源，统筹推进金川、河西堡、永昌三个工业园区的建设，使工业园区成为产业集聚、企业集群、项目集中、技术集成的集散地，促进工业集中集约集群发展，鼓励引导城乡中小企业积极开拓国内、国际市场，切实增强工业反哺农业、带动第三产业发展的能力。按照“以二带三”的发展思路，把服务业发展与一、二产业发展结合起来，与小城镇建设结合起来，与农民向城镇转移和集中居住结合起来，大力发展物流、商贸、房地产、休闲观光、社区服务等现代服务业，建设专业市场、配送中心及物流园区，加快人流、物流和信息流在城乡之间的流动，形成城乡一体的服务业发展格局。坚持以工业化理念谋划现代农业发展，按照农业产业特色化、生产标准化、经营集约化、机制市场化、增收多元化的要求，优化农业布局和结构，协调推进农民向二、三产业转移和土地集中规模经营，积极发展农村新型集体经济和专业合作经济组织，提高农业集约经营和农村组织化程度。扩大城市经济对农村富余劳动力的吸纳能力，积极鼓励和引导城市工商资本向农村投资，努力为农民创造更多就业机会。构建城乡一体的基层公 共科技服务体系，引导科技要素向农业和农村转移。通过加快三次产业融合，实现城乡产业联动发展。到2012年，力争三次产业结构比调整为4.5∶80.6∶14.9。

（二）建立健全城乡基本公共服务均等化推进机制。推进政府公共服务向农村覆盖，逐步让农村居民享受与城镇居民同质化的基本公共服务。加强教育资源配置的均等化和制度化建设，加快推进“四个集中”（高中教育向城市集中、初中教育向城镇集中、小学教育向乡镇集中、小学教学点向中心村集中），加快农村中小学标准化建设、促进城乡中小学师资合理配置，提高农村教育教学水平，实现城乡教育资源共享；金川区3年内完成“四个集中”的目标任务，永昌县5年内完成“四个集中”的目标任务。在坚持中等职业教育免费制度的基础上，探索建立高中阶段免费教育制度，将进城务工人员随迁子女接受义务教育纳入公共教育体系，对义务教育阶段后和高中毕业后未升学的农民子女再免费进行1年的职业技能培训。深化医药卫生体制改革，2010年全市实施基本药物制度；2011年基层医疗卫生服务体系基本建立，县区、乡镇、村（社区）卫生服务机构全部达标，2012年市、县区、乡镇三级疾病预防控制等公共卫生网络更加健全完善，基层医疗卫生队伍不断充实；加快推进基本公共卫生服务均等化，免费为城乡居民提供基本公共卫生服务，逐步提高公共卫生服务经费补助标准，2011年人均不低于20元；推进公立医院改革，强化医院管理，规范诊疗行为，提高医疗服务水平。完善人口计生利益导向机制，全面落实奖励扶助、少生快富、特别扶助等政策措施。加强农村基层计划生育服务体系建设，实施优生促进工程，做好出生缺陷一级预防工作。到2010年底计划生育事业费人均达到30元。到2012年，基本实现城乡居民共享均等计划生育服务，力争把我市建成国家人口和计划生育综合改革示范市。加快文化管理体制和运行机制创新，建立覆盖城乡的公共文体服务网络，进一步提升乡镇（街道）综合文化站及村（社区）文化室、农家书屋服务功能，推进先进文化向农村延伸。到2012年建立起规范、标准、覆盖全面的农村文化服务体系，推行公共文化场馆免费开放制度、经营性文化场馆优惠服务制度、文化义工服务制度，完善公共文化服务方式和机制，扩大城乡文化产品和服务供给。加快农村信息化建设步伐，进一步推进电信宽带和广播电视等信息共享服务“村村通”,到2012年实现农村电信宽带和广播电视“村村通”覆盖率分别达到89%和97%以上，农村宽带和农村手机人均普及率分别达到5.06%和89.03%以上。不断完善农村市场体系和城市社区便民服务中心建设，2010年做到城市社区便民服务中心全覆盖，2011年基本实现所有行政村有1家以上农资综合服务店，不断满足城乡居民生活的需要。不断完善新型村邮站布局建设，基本实现邮件接转到户，做到邮件妥投率达到100%。同时以村邮站建设为基础，努

力推动新型村邮站向具有邮件接转、物流配送和金融服务等多种功能的邮政服务点发展，逐步实现城乡邮政服务均等化目标。

（三）建立健全推进城乡发展的金融服务机制。建立健全符合农村特色和“三农”需求的农村金融服务体系，加大对农村建设发展的金融支持力度，增强农村发展活力。进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策。加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度，鼓励民间资本进入农村金融服务领域，积极发展村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等组织，探索多种形式的农业贷款途径，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。支持金融机构发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务及金融产品，扩大农业信贷规模，提高农业信贷比重。深化农村信用社改革，组建农村商业银行或合作银行。鼓励和促进邮政储蓄资金回流农村，拓展邮政储蓄银行服务农村的空间。加快农村信用体系建设，制定出台符合乡镇新设农村金融机构的费用补贴相关办法，到2012年底，确保消除全市12个乡镇的基础金融服务空白点，不断扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围。建立和完善农户电子信用档案与农户信用评价体系，进一步扩大企业和个人信用信息基础数据库在农村地区的覆盖范围，优化农村金融环境。

（四）建立健全城乡一体的基础设施建设机制。统筹城乡基础设施建设，将基础设施建设的投入重点放在农村，取消县区基础设施建设项目配套资金和农民投工投劳，促进城市基础设施向农村延伸。按照城市管理模式，建立乡镇公用事业管理中心，统筹管理维护农村基础设施，逐步形成网络覆盖、城乡一体的基础设施管理体系。加快城乡交通基础设施建设，拓展市、县区、乡镇、村公路的通达深度和广度，完善连接周边地区的区域路网结构，形成国道、省道、县道、乡道、村道互联互通、方便快捷的交通网络，到2012年，行政村通油路（水泥路）覆盖率达到95%以上；着力构建城乡客运市场一体化网络，2010年基本实现村村有公交站点，村村通公交车的目标。成立专门的农村公路养护管理机构，建立管护责任以县区为主、资金投入以政府为主、养护以市场运作为主的乡村公路养护管理新机制，通过“各级政府补助、村民承包领养”等方式，确保农村公路有人管、有钱养。统筹城乡安全供水体系建设，建立健全农村饮水安全工程运行管理长效机制。以农村饮水安全工程建设为契机，以小城镇及居民集中居住区为重点，加大集中供水工程建设力度，到2012年自来水入户率达到85%。深化水资源管理体制改革，建立城乡水务统一管理的体制与机制。完善水权制度体系，科学合理地制定与居民收入相适应的供水价格，积极推进节水型社会建设。抓住国

家新一轮城乡电网建设的机遇，进一步完善城乡供电体系，实现城乡居民用电同网同质同价。探索解决农村居民供热的有效途径，应用新技术、新能源破解农村居民供热难题，基本满足农村居民供热需求。以农村危旧房改造为契机，按照规划布局，促进农宅集中连片建设，集中连片达到一定规模的住宅区，政府在基础设施建设方面给予一定的资金扶持。到2012年全市砖木、砖混结构农宅力争达到70%。

（五）建立健全城乡一体的生态建设和环境保护新机制。围绕创建全国文明城市和国家卫生城市，认真执行祁连山水源涵养林、国家特管林等生态建设和保护的相关政策，落实国家生态公益林建设和林农承担生态保护任务的补偿机制，促进人与自然和谐。完善资源节约和环境保护的激励约束政策，强化节能减排目标责任制，健全统计监测和考核实施办法，大力发展循环经济，实现低投入、低消耗、低排放和高效益的集约型发展，争取建成全国循环经济示范区。建立健全城乡一体的污染防治监控管理体系，加强重点区域环境监控和执法力度，形成政府监督、企业自律、公众参与的环保工作机制。加强城乡污染综合治理和环境监测工作，重点抓好工业烟气治理和达标排放，用3—5年的时间，实现金川、河西堡两个重点区域的空气环境质量达到国家二级标准。抓好农业面源污染防治，防止污染企业向农村转移，加快以沼气为主的“一池三改”建设，减少化肥农药的使用。统筹推进城乡污水、垃圾处理等公用设施建设，建立健全城乡一体的污水、垃圾处理长效机制，积极推广以“农村沼气”为主的新型农村清洁能源和农村集中居住点生活垃圾集中堆放、统一处理、专人管理，到2012年，农村新型清洁能源使用比重力争达到4.5%，农村社区垃圾处理率达到15%。

（六）建立健全以工促农、以城带乡的长效机制。积极探索工业反哺农业、城市支持农村的有效形式，加大对农业和农村发展的支持力度，构建新型工农关系和城乡关系。健全完善以地级干部联系帮扶乡镇、县级单位联系帮扶行政村、机关干部联系帮扶困难农户、企业扶持新农村建设的“三帮一扶”制度，重点引导和鼓励工业企业履行社会责任，积极为新农村建设提供项目、资金、信息、技术、物资、用工等方面的支持。形成以工促农、以城带乡的长效机制，着眼于提高统筹城乡发展的财力保障水平，整合财政支农资金，搭建现代农业投资、小城镇建设等投融资平台，引导社会资金进入农业农村。认真落实中央和省上的各项强农惠农政策，严格规范补贴资金发放管理，不断加大财政支农力度。统筹市区、城镇与乡村发展，积极发展农村非农产业，壮大县域经济，发挥工业化、城镇化对农业农村发展的辐射带动作用。

（七）建立健全统筹城乡基层组织建设的长效机制。以改革创新精神推进城乡党建观念、资源、工作“三个统筹”，实现城乡基层党建优势互补、相互融合、协调发展。积极推进基层党组织设置创新，在乡镇中心村和辐射带动能力强的村，建立中心村党总支或党的工作委员会，在建成的农村集中居住区探索建立社区党组织，结合城中村改造，探索村居联建（农村与社区联合建立）党组织的模式，推动基层党的组织动态延伸和全方位覆盖。建立优秀村干部考录乡镇公务员和事业岗位制度，积极开展村党支部书记兼任村委会主任试点工作。建立市、县区、乡镇（街道）、村（社区）四级对接的“党员信息库”，着力构建党员实时动态、城乡互动的管理机制，切实加强对城乡党员的动态管理和服务。建立健全基层党组织和党员服务群众、群众联系党组织和党员的双向联系机制，切实增强基层党组织的凝聚力、号召力和战斗力。探索乡镇（街道）长（主任）公推直选制度，建立质询、罢免、目标考核等约束和激励机制，完善村干部和社区工作者报酬、生活补贴、养老保险等制度，从政治上、思想上、工作上、生活上关心帮助广大基层党员干部，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。发展和完善党领导的村级民主自治机制，规范村级“四议两公开”（村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开）制度，全面推行党务公开、政务公开、公益事业单位办事公开制度和市、县区部门、乡镇（街道）、村（社区）决策听证制度，畅通党员行使民主权利的渠道。科学合理配置城乡党建资源，在经费保障、设施、信息等方面实现城乡互助共享，充分发挥城乡党建资源的整体效益。

（八）建立健全城乡一体的人才管理工作新机制。统筹做好城乡人才培养、流动和保障等工作，进一步加大对农村各类人才的培养和流动力度，建立健全城乡人才向农村流动的激励机制。不断加大对农村人才的培训力度，把对村干部、农村致富能手和外出返乡农民的培训纳入农村实用人才培训范围，每年对村党组织书记、村委会主任轮训一遍，并结合第二轮“10万劳动力技能培训计划”，以各级党校和职业技术学校为依托，力争每年完成农民技能培训4500人（次），输转城乡富裕劳动力不少于7万人（次）。在2—3年内，实现农民工资性收入不低于24%。积极推动城乡人才的流动，认真落实“大学生村官计划”，深入实施高校毕业生到农村基层从事“三支一扶”工作，鼓励党政机关和企事业单位优秀年轻干部到村任职；通过5年的努力，基本实现“一村一名大学生”的目标，深入实施农业科技进村入户工程和选派农业科技指导员进村入户，支持和鼓励专业技术人员开展农业承包、试验示范和下

乡支农活动，确保每个村常年有1名机关、事业单位工作人员联系指导工作。不断创新农村人才的激励机制，健全完善教育、卫生、文化等各类人才到农村创业的扶持政策，探索建立在村干部中选拔乡镇公务员和后备干部的体制机制，统筹推进城乡人才管理工作。

（九）建立健全有利于城乡一体化发展的指标考核管理机制。按照客观、公正、科学、透明的原则，着眼于推动城乡一体化发展，立足实现城乡“五个融合”，建立健全城乡一体化发展综合评价指标体系，科学设置城乡经济融合度、城乡人口融合度、城乡社会发展融合度、城乡生活融合度、城乡生态环境融合度等关键指标，把城乡居民可支配收入比、第三产业增加值比重、城镇化率、城乡平均人均预期寿命、城乡医疗保障覆盖率、恩格尔系数、居住质量指数、安全饮水和资源环境安全系数等作为考核城乡一体化发展的硬性指标，按照定性考核和定量考核相结合的要求，制定《城乡一体化发展的考核管理办法》，建立和完善城乡一体化发展的考核管理体系。不断完善和创新目标管理考核办法，根据县区、乡镇的基础条件和经济社会发展现状，积极推行考核由“一刀切”向“分类考核”转变，“综合目标考核”向“侧重于重点工作考核”转变，“年终一次性考核”向“平时督查考核与年终考核相结合”转变。建立定期检查和通报制度，建立科学的奖惩制度，加快推进城乡一体化发展进程。

六、保障措施。

（一）统一思想认识。推进统筹城乡综合配套改革，是省委、省政府赋予我们的一项重要政治任务。各级各部门各单位要从战略和全局的高度充分认识这项工作的重大意义，切实把统筹城乡综合配套改革作为当前和今后一个时期的重点工作和战略机遇，努力在重点领域和关键环节率先突破，为全省改革发展先行探索路子。要广泛深入地开展宣传发动和舆论引导工作，通过多种有效形式，整合社会资源，积极动员全社会力量参与统筹城乡改革发展实践，营造鼓励探索、支持攻坚、开拓创新、敢闯敢试的舆论氛围和工作环境。

（二）加强组织领导。开展统筹城乡综合配套改革是一项全新的工作，改革的内容涉及方方面面，政策性强、创新性强、实施难度大，事关全市经济社会发展全局。市上成立由市委、市政府主要领导任组长，有关部门负责人为成员的统筹城乡综合配套改革领导小组，研究解决改革中遇到的重大问题，协调重大改革事项。设立统筹城乡综合配套改革办公室，负责配套改革日常工作。各有关部门要根据本方案，抓紧制定完善统筹城乡的就业和社会保障、35 户籍改革、社会事业改革发展、土地利用改革、财政管理体制改革等重点专项方案，分阶段制定改革目标和重点任务，积极组织实施。

（三）健全工作机制。坚持“政府组织、部门协调、全民参与、整体推进”的工作方针，整合全市各级领导力量和部门行政资源，建立市、县区、乡镇三级责任体系，将工作任务分解到各级各部门，制定详细的工作推进计划，形成分工协作、责任明确、考核严明的工作推进机制，确保阶段性目标顺利实现。建立工作协调机制和例会制度，加强组织、协调、指导和督查落实工作。各有关部门、单位要明确各自职责任务，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。建立统筹城乡综合配套改革考评体系和激励约束机制，实行目标责任制，加强对县、区工作开展情况和市直部门履行工作职责情况的监督检查，制定相应的指标体系和考核办法，对成绩突出、成效显著的部门给予表彰奖励；对措施不力、进展缓慢的部门予以通报批评。

嘉兴市统筹城乡发展综合配套改革调研报告 篇7

对于传统城镇化的概念, 国内许多学者给出不同的解释。辜胜阻认为, 城镇化是指在经济发展过程中, 人口不断由农村向城镇地区集中的过程;陈锡文认为, 城镇化是由农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程;姜爱林认为, 城镇化是指农村人口不断向城镇转移, 第二、三产业不断向城镇聚集, 从而使城镇数量不断增加, 城镇人口规模与地域规模不断扩大的一种自然、社会历史过程。他认为, 城镇化主要表现为两个方面:一方面表现在人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变;另一方面则表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大, 以及城镇经济社会现代化和集约化程度的提高。

新型城镇化是指社会生产力在市场化、信息化的基础上, 在经济制度、经济结构、人口素质、人口居住等方面, 由传统农村文明转变成为现代城镇文明的自然历史过程, 也是城市生活方式不断向农村扩散和传播的社会过程。新型城镇化它也包括社会生产方式、交换方式向规模化、集约化、市场化发展, 生活方式向多元化、社会化发展的过程。按照辜胜阻的观点, 新型城镇化应该具备五个主要特征:一是城镇化的原始积累主要来自于农业;二是城镇化偏重于发展第三产业, 而非发展第二产业即工业化;三是城镇化具有明显的二元结构;四是城镇化的动力机制主要是推力而非拉力;五是城镇居民主要以小城镇居住为主, 但是有完善的基础设施提供服务。

二、重庆市城镇化水平现状及比较分析

2006年, 根据新的“一圈两翼”发展战略, 城镇化进程又得到新的发展。2006年重庆市“一小时经济圈”的城镇化率为59.7%, “两翼”的平均城镇化率为27.4%, 低于全市19.3个百分点。“一小时经济圈”的城镇化率比“两翼”的城镇化率高32.3个百分点, 比全市城镇化率高13个百分点。从1996年到2006年, 全市城镇化水平共提高了17.2个百分点。特别是2000年到2006年间, 城镇化率的发展速度加快, 年均增长达到了1.9个百分点, 比1996年到2000年年均增速快0.2个百分点。但是重庆主要区县的城镇化率水平也呈现较大差距, 区县之间发展不平衡现象较严重。由表1可以看出, 2006年, 城镇化率最高的是渝中区、江北区、沙坪坝区、大渡口区、南岸区、九龙坡区六个区, 其城镇化率达到了1 0 0%, 而最低是酉阳县和巫溪县, 城镇化率仅为17.2%。城镇化率较低的地方, 都是属于老少边穷和交通不便的山区, 由于受地理条件的限制, 其经济发展滞后, 二三产业比重过低, 城市辐射能力不强, 影响了城镇化的发展。

注:城镇化率为市人口和镇人口占全部人口的百分比

从全国来看, 从1996年到2006年, 全国城镇化率增长了13.4个百分点, 而同期重庆市增长了17.2个百分点, 但是与东部相比较仍然存在差距, 见表2。与东部地区城镇化水平比较, 重庆市的城镇化率要低7.8个百分点,

三、统筹城乡过程中加快新型城镇化发展的措施

1. 加快新型工业化的发展。

与传统工业化相比, 以工业和以工业生产方式、工艺技术、生产技术渗透的服务业为主的新型工业化具有较高的就业弹性, 并且随着经济发展水平的提高而不断增强对整个就业的带动效应, 同时从“十一五”期间我国经济增长和产业结构变动的趋势看, 传统工业吸引就业的空间已经较小, 非农产业就业比重的快速上升应主要依靠新型工业化和服务业的迅速扩张来推进城镇化的进程。因此, 加快新型工业化发展是统筹城乡发展和加快新型城镇化发展的主要措施。

2. 建立统筹城乡一体的就业体制, 大力推进农民工待遇的平等化。

目前在农民工待遇问题上, 农民工承受着同工不同酬、同工不同时、同工不同权的不公待遇。统筹城乡发展, 加快新型城镇化发展必须积极推进农民工企业待遇和社会待遇的平等化, 清理和取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制, 建立统筹城乡一体的就业体制, 变农民为市民。

3. 加强职业教育。

一是以多种形式、机制发展职业技术教育和成人教育, 提高知识、技能和创造力;二是突出培训重点, 把新生农村劳动力作为培训重点, 在其自愿转为城市户籍的条件下, 实行学费全额资助培训扶持政策, 鼓励其参加职业技能培训, 提高其就业能力。

4. 建立统筹城乡的社会保障制度。

对进城务工的农民工实行工伤、医疗、失业、养老保险, 将农民工纳入城市社保体系, 并针对农民进城后流动性大的特点, 探索社会保障基金和待遇可承接转移的办法, 建立起覆盖城乡的统一的社会保障体系。

摘要：本文以重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区为例, 首先就新型城镇化的含义和重庆市及各个区县的城镇化发展情况进行了论述, 分析结果显示, 直辖以来, 从纵向比较来看, 重庆市及其各个区县城镇化水平上升较快, 但是与东部横向相比较, 绝大多数区县城镇化水平仍然很低。最后, 结合全国统筹城乡综合配套改革试验区建设提出了城镇化发展的建议措施。

关键词：新型城镇化,城镇化率,城乡统筹

参考文献

[1]姜爱林:城镇化与工业化互动关系研究[J].财贸研究, 2004, (3) :1-3