地方规范性文件

地方规范性文件（精选8篇）

地方规范性文件 篇1

司诉 讼

理由

是什么？

论地方人大对地方规范性文件的监督

实施法律监督是我国宪法和法律赋予各级人民代表大会的一项重要权力，其中包括对国家机关所制定的规范性文件的监督。近几年，我国地方各级人民代表大会及常委会在加强工作监督、执法监督方面取得了明显的成效，相比之下对地方规范性文件则监督不够，一些地方国家机关制定的规范性文件与法律、法规相抵触的现象时有发生，进而导致执法的冲突，影响和损害国家法制的统一。本文仅就地方人大如何加强对地方规范性文件实施监督的若干问题进行探讨。

一、地方规范性文件的概念和分类

地方规范性文件从广义上理解，是指地方各级国家机关为实施法律法规，在其权限范围内依照一定程序制定的地方性法规、规章以及具有普遍约束力的决定、命令和决议等。从狭义上理解是指没有立法权的地方国家机关为实施法律法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、决议等。本文采用的是广义地方规范性文件的概念。

按照对地方规范性文件广义上的理解，我们以规范性文件是否具有立法性质将其划分为两种：一是立法性的规范性文件，是指享有立法权的地方国家机关为贯彻实施法律法规或为调整一定的社会关系，按照一定程序制定的地方性法规和规章。二是非立法性的规范性文件，是指没有立法权的国家机关为实施法律法规和规章等，依照一定程序制定的带有普遍约束力的决定、命令和决议等，同时还包括有立法权的地方国家机关制定除立法以外的一般规范性文件。

地方立法性和地方非立法性的规范性文件有以下几个共同特征：

一是主体具有特定性。不论是制定立法性规范性文件的主体，还是制定非立法性规范性文件的主体，也不论是高层级的制定机关，还是低层级的制定机关，都是相关的各级地方国家机关。一般的企事业单位、社会组织不能成为地方规范性文件的制定主体。

二是内容具有强制性。立法性规范性文件和非立法性规范文件的制定，是为了贯彻执行法律法规或国家大政方针，或者是为了调整一定的社会关系，由特定的国家机关通过一定的程序依法设立相关的权利义务，或者相应的各种行为规则，通常有相应的强制措施作保障。在地方规范性文件的效力所及范围内，相关单位和个人必须遵守和执行。

三是效力具有从属性。不论立法性规范性文件还是非立法性规范文件的制定，都必须同法律、行政法规相一致，不可与之相抵触。

四是形式具有规范性。制定规范性文件的活动本身是一种抽象行为，规范性文件所设定的行为规则具有概括性并可以反复适用。不论立法性规范性文件还是非立法性规范文件都是为社会生活提供具有普遍约束力的行为规则和标准。

但地方立法性的规范性文件和地方非立法性的规范性文件之间存在着许多不同：

第一，制定的主体不同。前者只能是宪法、组织法和立法法明确规定的立法主体，即享有地方立法权的国家机关，如省一级和较大市(包括省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准较大市，下同)的人民代表大会及常委会、人民政府，民族自治州、县人民代表大会等;而后者的制定主体则表现为广泛性，所有地方各级国家机关都可以成为制定非立定性规范性文件的主体。

第二，制定的程序有所不同。前者在制定过程中，必须严格按照立法程序进行。如制定地方性法规，通常要制定立法规划，提出法规议案，起草法规，提交审议，表决通过和向社会公布等;而后者在制定过程中，一般不需要制定严格的规划，其制定程序较为简单和灵活。

第三，表现形式有所不同。前者通常表现为具有一定标准的立法性文件格式和明确的法律语言;后者则不强调固定的文件格式和专门的法律语言。

第四，对违反规范性文件设定责任的权限有所不同。如前者可在其立法权限范围内对行为人的违法行为设定行政处罚和相关行政强制措施;而后者则不得对违法行为设定行政处罚和相关的行政强制措施。

第五，法律效力的不同。立法性的规范性文件具有立法的属性，它所确定的规则属于法律规范，因而具有直接的法律效力。非立法性的规范性文件不具有立法属性，通常是为了贯彻执行法律、法规和规章而制定的，它所确定的规则虽然具有一定的强制性，但不具有直接的法律效力。在与法律、法规、规章相一致的条件下，具有间接的、延伸的法律效力。

二、对地方规范性文件实施监督的范围

对地方规范性文件实施监督的范围是指地方各级人大及常委会对地方国家机关制定的哪些规范性文件有权实施监督。按照规范性文件种类，可以划分为立法性规范性文件的监督范围和非立法性规范性文件的监督范围。由于立法性的规范性文件与非立法性的规范性文件都具有普遍适用的效力，同时又存在上述诸多的不同属性，对它们实施法律监督的范围、方式、程序等就不完全相同。

地方立法性规范性文件的监督范围主要包括除省一级人大及常委会之外其他地方立法主体制定的立法性规范性文件(依照宪法第六十七条第八项规定，全国人大常委会行使对省一级人大及常委会制定的规范性文件的监督权，本文不涉及)，具体包括：(一)较大市的人大及常委会依照法定程序制定的地方性法规及法规解释;(二)省一级和较大市的人民政府制定的行政规章，按照国务院法规规章备案规定第二条的解释，地方人民政府规章主要是指“根据法律和行政法规，按照规定程序所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称”;(三)自治州、自治县人民代表大会制定的地方自治条例和单行条例及条例解释。这几类规范性文件的制定主体，是我国宪法和地方组织法中已明确设立的地方立法主体，其制定上述规范性文件的过程就是一种立法活动。

地方非立法性规范性文件的监督范围，比地方立法性规范性文件监督范围广泛的多。主要包括：(一)地方享有立法权的人大及常委会制定的除地方性法规以外的其它非立法性规范性文件，如某省会市人大常委会制定通过的某个决议，由于没有也无须通过省一级人大常委会批准，尽管有一定的法律效力，但不能视其为立法性的规范性文件;(二)不享有立法权的地方各级人大及常委会制定的决议、决定等规范性文件;(三)享有规章制定权的地方人民政府制定的除政府规章以外的其它非立法性规范性文件;(四)不享有规章制定权的地方各级人民政府及工作部门制定的具有普遍约束力的决定、命令和决议;(五)地方各级人民法院、人民检察院制定的指导本系统审判、检察工作的规范性文件等。

三、对地方规范性文件实施监督的特点和方式

地方人大及常委会对地方规范性文件的监督主要是指地方各级人大及常委会对监督对象制定的法规、规章以及带有普遍约束力的决定、命令和决议等规范性文件的审查监督。这种监督有下述特点：一是监督的法定性，即监督主体和监督权限须由宪法和法律加以规定;二是监督的程序性，即监督的过程必须有严格的程序规定且必须按照严格的程序进行;三是监督的强制性，即通过法定的审查方式对违法或不适当的规范性文件予以强制性的否定;四是监督的有限性，即地方人大对规范性文件实施监督受到本区域范围的限制，不能实施越权监督;五是监督的灵活性，即地方人大可以根据不同的监督对象采用直接监督或间接监督方式。

根据我国宪法和立法法的有关规定，地方人大对地方规范性文件实施监督通常可采用下述两种方式：

(一)直接监督方式，即依法对本级“一府两院”和下级人大及常委会制定的规范性文件是否合宪合法实施监督并可直接作出处理决定的方式。这种方式具体又可以划分为两种：

1、有立法权的地方人大及常委会按照法律赋予的立法监督权，依照法定程序对地方立法活动所进行的监督和处理。其具体方式有两种：第一，因提请批准而进行的监督。根据我国立法法第六十三条第二款规定，较大市的人民代表大会及常委会制定的地方性法规，报省、自治区人民代表大会及常委会批准后实

施。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当予以批准。该法第六十六条规定，自治州或自治县人民代表大会制定的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会批准后生效。同时还规定自治条例和单行条例不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治的规定以及其他法律、行政法规专门就民族区域自治地方所作的规定作出变通规定。第二，因备案审查进行的监督。立法法第八十九条第四项规定，地方政府规章应当同时报同级人民代表大会常务委员会备案，较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会备案。该法第八十八条第五项规定，地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。从立法法的上述规定可知，一是省一级人民代表大会常委会一方面应当对上级批准的地方性法规通过审查批准的方式进行监督，如果在审查中发现与法律、行政法规和省一级地方性法规相抵触的，有权不予批准;另一方面对应当上报批准的自治条例、单行条例通过审查批准的方式进行监督，如果在审查中发现其对法律、行政法规的规定作出的变通规定违背了法律、行政法规的基本原则，或者对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作出的规定进行了变通规定的，有权不予批准。这种监督方式主要侧重事前或事中监督。二是省一级和较大的市的人民代表大会常务委员会本级人民政府制定的并上报备案的政府规章通过审查进行监督，并有权撤销不适当的规章。这种监督主要侧重事后监督。

2、地方各级人大及常委会依法对本级人民政府、人民法院和人民检察院及下一级人大及常委会作出的决定、命令等非立法性规范性文件进行监督和处理。宪法第一百零四条和地方组织法第八条第十项，第四十四条第七、八项分别规定县级以上各级人民代表大会及常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会不适当的决议等。关于各级人大常务委员会能否撤销本级人民法院、人民检察院制定的不适当的规范性文件，我国现行法律没有作出具体规定，但我们认为，依照宪法第一百二十八条关于“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”规定和第一百三十五条关于“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关„负责”的规定，以及地方组织法第四十四条第六项关于“县级以上各级人民代表大会及常委会有权监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”的有关规定，各级人民

代表大会常务委员会可直接对作出不适当的规范性文件的本级人民法院或人民检察院提出纠正意见或直接作出处理。从地方监督立法实践看，不少省市人民代表大会常务委员会在这方面已作出了具体规定。

(二)间接监督方式，即地方人大及常委会对本行政区域内除直接监督以外的其他各级国家机关所制定的规范性文件是否合宪合法所实施的监督和处理方式。我国宪法第九十九条明确规定地方各级人大有权在本行政区域内，保证宪法和法律、行政法规的遵守和执行。基于这一规定，各级人大常务委员会有权对本地区除“一府两院”之外的各类国家机关和部门所制定的规范性文件进行监督，但这种监督，不宜采用直接撤销等处理方式，而应当向制定规范性文件的该国家机关或对该规范性文件有直接处理权的国家机关提出处理意见或建议，责成其自行纠正或撤销。如省一级人大常务委员会发现乡镇一级人民政府制定的不适当的规范性文件等，既可直接向该制定机关提出意见或建议，也可向有直接处理权的乡镇一级人民代表大会或县人民政府提出处理意见或建议。对本行政区域内直接隶属于上级机关管理的相关国家机关制定的不适当的规范性文件的监督，也可以采取这种间接监督处理方式。比如：某县人大常委会对县工商局制定的规范性文件的监督。

四、对规范性文件加强监督的构想

目前我国实行的是二级多层次的立法体制，在这种体制下，有中央立法和地方立法，有国家权力机关的立法和国家行政机关的立法。除此之外，各级国家机关在其职权范围内有权制定各种非立法性的规范性文件。从实践中看，地方规范性文件的制定主体为了片面追求本地区、本部门局部利益而制定的规范性文件与法律法规相抵触的情况大量存在。同时，由于缺乏有效的监督机制，各级人大及常委会未能有效地履行对规范性文件的监督职能，这方面的主要问题有：一是地方各级人大及常委会对规范性文件的监督审查机制没有很好的运作起来，许多地方人大及常委会在有关监督规定中虽已明确由各专(工)委或者常委会工作机构负责对规范性文件的监督，由于审查力量有限和对规范性文件监督机制未能有效运作，使规范性文件的监督工作流于形式;二是没有建立切实可行的地方规范性文件的审查监督制度。一方面规范性文件的报备案范围不明确，另一方面也没有规定规范性文件监督的具体审查程序，使规范性文件的监督、审查处

理等工作无所适从。为了确保法律法规的统一贯彻执行，笔者认为地方各级人大及常委会要加强对规范性文件特别是非立法性规范性文件的监督。

首先，要在地方各级人大常委会中设立专门的监督机构。在我国地方人大实施法律监督的实践中，通常是由地方人大常委会和各专门委员会承担法律监督的任务。这样实施监督虽然具有广泛性，但人大常委会和各专门委员会的工作重心主要在立法与执法监督方面，对种类、数量众多的规范性文件的监督则很难投入更多的精力，容易出现监督不力和空缺现象。而设立与各专委并列的监督委员会，由监督委员会具体实施对规范性文件的监督，能较好集中监督权限，解决现有监督机制中的问题。

其次，根据宪法和立法法规定，制定切实可行的地方规范性文件的监督办法，将规范性文件的监督范围，报备案的时间，备案审查的期限、内容、方法、程序和与法律法规相抵触的规范性文件的处理办法等加以明确规定，为实施监督提供具体的依据。

再次，要在合宪合法性审查的同时，加强适当性审查。在地方规范性文件中，数量居多的是非立法性的各种规范性文件，大多具有层级较低的特点，制定主体具有较多的自由裁量权，容易利用自身的权力设置不适当的权利和义务或其他行为规则。虽然其具体规定不直接与现行法律法规的具体规定相抵触，但在制定规范性文件的动机、目的及宗旨方面则与法律法规不一致，容易造成不公正的后果。因此，有必要加强对规范性文件的适当性审查和监督。

地方规范性文件 篇2

地方高校的教学管理大多采用校、系二级管理模式, 具有直接, 高效之特点。教务处做为地方高校整体中的一个职能部门, 在资源使用上起到核心作用, 它是一个高校维持教学工作正常运行的中心枢纽。教务处的首项工作在其制定后皆要由系一级部门来落实、实施, 教学秘书就是这些具体工作的执行者, 他们处在教学管理工作的最基层, 是上连教务处下连系部及教研室的纽带, 教学秘书承担着承上启下的作用。教学秘书工作规范与否、工作质量的好坏, 直接影响教学管理秩序和教学质量。本人多年从事教学秘书工作, 深知本工作的特点, 对做好教学秘书工作有着深深的感悟, 愿探讨教学秘书工作的流程及具体做法, 针对每个工作环节进行认真地梳理、归类, 分析每项工作的步骤、方法, 将每项工作明确化、具体化, 进而整理出一份如何做好教学秘书工作的“说明书”。

为促进教学管理工作的规范化, 做到有章可循, 使地方高校教学秘书明确每一阶段教学管理工作的主要任务, 更好的保证教学秩序, 深化教学改革, 提高教学质量。现就地方高校教学秘书工作规范进行探析。

一、期初工作规范

1. 打印班级课表、学生名单, 逐一核对无误后再分发, 并做好发放登记, 以免漏发或发重。

2. 收缴教学日历。

检查教学日历书写是否规范, 是否按照教学大纲、教学计划的要求编排授课进程, 一式四份内容是否完全一致。检查无误后按专业编号排好顺序, 经系主任审核签字后, 上报教务处一份, 分发给教研室一份, 存档一份, 教师本人一份作为平时授课的依据。

3. 绘制本院 (系) 督导组听课表, 经认真核对授课时间、地点无误后, 分发给督导组成员。

4. 按照教务处编排的补考时间表及时通知学生按时参加补

考、通知教师监考时间、地点, 通知教师阅卷、补考成绩的录入、补考成绩审核、补考成绩单打印后请教师本人及教研室主任签字, 然后送达教务处盖章, 分类, 存档。

5. 通知教师申报公选课, 将教师申报的公选课审批表汇总, 经院 (系) 主任审核后上报教务处。

按照教务处通知的选课时间, 通知学生在教务系统中选公选课。

6. 组织学生重修报名、按照重修课程的课时标准审核学分, 安排重修教学任务, 对不够组班的学生安排重修指导教师。

按照教务处编排的重修课程表, 通知重修学生的上课时间和地点。通知承担重修任务的教师出重修试题。收缴经教研室主任检查签字的重修试卷, 按照重修考试课程目录收齐, 核对试卷封皮书写印制数量与重修学生数无误。经院 (系) 主任审核签字后送教务处印制。重修考试结束后通知教师阅卷、成绩录入, 成绩审核、成绩单上报。

二、期中工作规范

1. 协助系主任开展期中教学检查, 检查实践教学环节以及教、科研进展情况, 收集各种论证材料。

开展学生座谈、教师座谈, 将师生提出的建议、想法反映给期中教学检查组, 为师生解决实际问题提供依据。

2. 协助教研室主任安排下学期教学任务。

包括课程、课时、班级、任课教师, 应反复征求意见, 力争满足教师要求。

3. 做好教材征订工作, 由各任课教师申报, 征求各教研室主任意见后, 送主管领导审核签字后, 报送教材科。

4. 填写外聘教师或兼职教师申请表, 经院 (系) 主任签字后, 报送教务处。

5. 精心安排个别科目提前考试的时间、考场、监考教师, 编制提前考试安排表及有关的注意事项报教务处审批。

6. 毕业生论文答辩、毕业生成绩审核及学位审核 (双学期) 。

在审核毕业生学位情况时, 需要将学生正常考试成绩、补考成绩、重修成绩、毕业实习成绩 (教育实习成绩) 、毕业论文成绩, 考试是否违纪、是否受过处分、获过何种奖励等信息汇总并提交学位办审核。

三、期末工作规范

1. 反复核对教师工作量, 有出入的地方要与教师沟通后再更改, 力争准确。

对于外聘教师的工作量和课时酬金要单独核算。两者汇总后报送教务处。

2. 确定本学期的考试科目并报送教务处;

统计未修三分之一学生名单, 并上报教务处;协助辅导员为因病不能参加考试的学生办理缓考手续, 并通知到相关课程的教师;提供期末大考的基本数据, 收集试卷。落实监考教师, 将考试安排通知到相关的师生。

3. 做好实践环节原始材料的收取工作。

检查实习报告是否批阅, 无误后存放到档案库指定位置。

4. 编排下一学期各班教室使用表。

经领导批准后, 通知分团委, 作为班级教室变更的依据。

5. 编制课程表。

根据教学校历和各课程教学进度细心周密地编制下一学期的课程表。经系主任批准后, 送交教务处审核、定稿, 最后发给相关的班级和任课教师。

6. 收缴批阅完、装订好的试卷、原题及答案。

检查装订是否规范, 试卷分析是否齐全, 无误后存放到档案库指定位置。成绩单审核, 打印, 签字, 送报教务处盖章, 并送到相关系部存档。

7. 统计补考学生名单报送教务处, 并通知学生本人, 准备下学期开学后补考。

综上是我在多年从事教学秘书工作中所做、所感、所悟。经过我和同志们细心研究和探讨后整理出的一套具体规范的教学秘书工作指南, 愿它能够给我们的教学研究者以启迪和参考作用, 能够给予我们从事教学秘书工作的同行们以帮助是我最大的心愿。在此愿我们地方高校能够在机构和政策配套合理性上更趋于合理化, 能够在此基础上培养出更多更好的人才。

摘要：文章从整体的角度详细阐述了地方高校教学秘书工作规范及具体工作的实施办法, 是一份地方高校教学秘书工作的指南, 或曰是一份教学秘书工作的“说明书”。

关键词：地方高校,教学秘书,工作规范

参考文献

[1]、李春媚.关于高职院校教学秘书工作改进的思考湖南环境生物职业技术学院学报2010.3

[2]、吕良.对提高地方高校教学质量的战略思考[J]通化师范学院学报2007.1

地方规范性文件 篇3

关键词：地方高校；院系；教学文件；规范化管理

教学文件是在教学管理和教学改革实践中形成的与教学直接相关的各种文件材料，是进行教学研究活动和教学工作评估不可缺少的依据和参考材料。中华人民共和国教育部第27号令《高等学校档案管理办法》中对教学文件材料的归档范围、归档时间、归档制度等均进行了界定，该办法是指导新时期新阶段高校档案工作的权威性文件。针对地方高校院系级的教学文件而言，虽然各高校院系、专业、学科、属性、层次、水平、规模等不尽相同，但其教学文件是指反映教学管理、教学实践和教学研究等活动的文件材料。主要包括教学计划、教学大纲、教材及教学参考书、教学日历及教学进度表、试题库或试题积累、考试考核材料、电化教学材料、声像资料、挂图、标本、照片、CAI、教学管理制度、讲稿、教案、教学检查记录、教学总结、课程建设材料、学科专业建设材料、实验教学中心建设材料、教学特色材料、教学改革材料、毕业论文（设计）、作业、实验报告、实验记录、实习计划、实习报告、实习总结、教师教学工作记录、教师教学档案、学生学籍管理材料、党团组织材料、招生工作材料、学生工作材料、毕业生分配材料、教学工作的各种统计图表、与教学活动相关的各种原始记录等。教学文件的规范化管理是对各种教学文件的收集、归类、整理、保存及利用等所做的一系列工作，是地方高校院系级教学管理中的一项基本的日常性建设工作。搞好教学文件的规范化管理不但可以反映出教学质量及教学管理水平，而且对促进教学工作的可持续发展及学科专业建设与发展起着重要作用。随着教学改革和高校管理体制改革的不断深化，二级院系级教学文件管理也面临着新的挑战。本文结合工作实际，针对目前地方高校院系级教学文件管理中存在的主要问题进行了探讨，并提出了改进措施及建议。

一、教学文件管理中存在的主要问题

1.对教学管理文件规范化管理的作用及重要性认识不清。院系作为地方高校教学工作的基本运行主体，在教学活动中形成的教学材料，直接体现了院系整体的工作状态和教学质量，是教学过程的真实记录。长期以来，人们对院系级教学文件规范化管理的作用和重要性认识不清，使教学文件管理工作出现偏差。主要表现为：一是对教学文件的体系和内涵认识模糊，使得教学文件收集整理缺乏规范性、系统性和科学性；二是对教学管理文件规范化管理的作用及重要性认识不足，管理意识不强，没有从思想上意识到教学文件管理及利用价值的重要性，教学文件的收集整理手段落后；三是管理人员的职责及分工不明确，管理制度不健全，对管理工作缺乏有效的监督机制，缺乏相应的奖惩措施，使管理人员对教学文件处理的随意性增加，致使各院系教学文件的规范化管理存在不平衡现象。

2.教学文件自身的不规范及信息收集不全面的问题。教学文件本身不能达到规范化要求，在教学文件的设计、记录、填写、变动等方面存在着某些不规范现象。如，一些课程自订的教学大纲没有写明统一的课程编号、开课学期、学时及学分、适用专业等基本内容，有些教学大纲只写有课程名称及各章节名称、课时分配计划，而该课程所要达到的目的与要求、各章节重难点内容没有在教学大纲中反映出来，没有经过各教学管理环节的严格审批，随意性较大，这样讲课内容及讲课质量就难以保证。又如，教学日历的表格设计及内容填写过于简单，有的教学日历第×周、第×章，甚至把课程名称、开课学期、授课班级、所用教材及主要教学参考书名称都未填写，少数教学日历既无教师本人签字，又无课程组（教研室）负责人及主管教学的院长（主任）签字和审核意见，填写后流于形式，没有真正起到教学日历的作用；再如，有的理工科毕业论文材料没有任务书，没有答辩委员会意见，教师评语简单内容大致相同。此外，一些不能随意改动的教学文件如教学计划、学生成绩等也存在着随意涂改的情况。上述这些现象可反映出教学文件本身存在着一些不规范问题，而教学文件的不规范直接与教学文件管理的不规范密切相关。

在信息收集方面，存在着信息收集不全面的问题。院系级教学文件来源途径广、种类繁杂、内容丰富。从其来源看，有国家、上级主管部门及学校颁发的教育、教改法规及条文，也有教学管理活动中产生的一系列材料，如专业和学科建设、精品课程建设、实验及实习基地建设、教材建设、教学计划、教学大纲、教师业务资料、专业验收、教学检查、教学评估，还有学生方面的学籍管理、成绩管理、毕业班管理及学生科技文化活动等方面的材料。而且各院系的教师及学生手中也散布有大量的资料。如教师在外参加各种学术活动或交流的资料没有归集成档。从文件的载体来说，既有传统的纸质文件，也有计算机与网络化办公中形成的电子文档，二者处理的要求不同，给教学文件的收集和整理带来了难度。

3.教学文件管理过程中存在的不规范问题。教学文件具有连续性、周期性、整体性、分散性以及产生渠道的内部性、专业性、多样性等多种特点，在教学文件管理过程中应根据这些特点及内容制订相应的管理制度和措施。有些日常活动的原始记录无专人收集管理及归类保存，使已做过的工作不能在教学文件中体现出来，造成一些信息资源的流失；教务管理人员的工作变动使一些教学文件没有进行交接或存在遗失的现象；院系、课程组（教研室）对应收集、归类、管理的教学文件的内容、范围及要求不明确具体；任课教师应定期向院系及课程组（教研室）提供哪些原始材料，教研室和院系应管理保存和向学校主管部门汇总上报哪些教学文件，各级教学单位对各类教学文件的审批登记制度的建立、落实及检查等都是院系级教学文件规范化管理中亟待解决的问题。

二、教学文件规范化管理的主要措施

1.提高认识，切实加强教学文件规范化管理的组织领导。院系、教研室或课程组首先应对教学文件规范化管理的目的、要求、意义及重要性有统一的认识，共同做好宣传发动工作，并明确各级教学单位对教学文件管理的条文和管理制度，使这项容易被忽视的工作真正成为教学管理的一项基本工作和日常性建设工作，院系主要领导要投入足够的时间与精力，或委派分管领导统一组织协调，全力支持教学文件管理人员的工作，建立适于本院系特色的教学文件规范化管理体系。院系级领导首先要提高认识、统一思想，真正把教学文件规范化管理作为一项重要的教学管理工作来抓。同时，院系应统一组织好教学文件收集的标准、途径、规划、归档时间、归档内容（含电子文件的同步归档）等，在人员结构设置方面注意相互渗透，充分调动各层面管理人员的积极性与创造性。

2.建立一支相对稳定的教学文件管理队伍。院系正常的教学工作的进行以教学管理为基础，院系级教学文件管理是一项基本而又复杂繁琐及往复循环的工作，各院系应选派责任心强、教学业务精通、具有一定的具有组织管理能力、工作细心的人员专管或兼管这项工作。为保持其工作的连续性，一般不宜更换工作岗位，确需工作变动的，应专门做好教学文件的交接验收工作。定期或不定期做好教学文件管理队伍的培训工作，教学文件的特点决定了需要加强人员培训。在意识形态方面：要树立高度的工作责任心，因为教学文件是多途径产生的，要求工作人员认真负责、多方收集；同时它的利用率非常高，要及时开发；在业务知识方面，因为教学管理信息的复杂多样性，需要培养专兼职工作人员敏锐的职业嗅觉、较强的文档价值鉴定能力；在操作技能方面，包括文档管理技术、计算机操作能力、网络基础技术等都有很高的要求。培训的方式很多，如业余讲座、办班培训、参观学习、工作现场指导等，可视具体情况而定。

3.建立教学文件检查验收及评估制度。为使院系级教学文件的管理做到规范化与制度化，还应建立相应的教学文件规范化管理的评估验收制度及保障措施，并将此纳入到学校教学管理的常规制度中来，由专门机构定期组织检查验收及评比，及时发现问题并整改。对教学文件管理规范的院系或教研室（课程组）或专兼职管理人员进行表彰奖励，组织好观摩交流工作，推广其管理经验。

总之，地方高校院系级教学文件管理工作是高等教育管理的重要组成部分，不但需要各级领导的高度重视，而且需要广大教师和各个部门的支持配及教学管理人员认真扎实的工作。只有多方面地紧密配合，才能实现教学文件管理的科学化、规范化、信息化，努力为提高教学质量和管理水平、深化教育教学改革而服务。

参考文献：

[1]张晓霞.高等学校档案管理办法特色论[J].教育与教学研究，2010，24（12）：79-81.

[2]罗梅，周遗品.对高校院系教学档案建设与管理的思考[J].黑龙江教育，2007，（7-8）：157-159.

[3]李雪丽.关于对高校院系级教学档案管理的思考[J].机械管理开发，2008，23（4）：156-157.

作者简介：郭承华（1963-），教授，主要从事教学管理研究；金海珠（1956-），教授，主要从事学科专业建设研究。

扬州市地方税务局文件 篇4

扬地税发„2008‟1号

扬州市地方税务局关于

做好2007企业所得税汇算清缴工作的通知

各县（市、区）地方税务局，市局各分局、稽查局：

为切实做好2007企业所得税汇算清缴工作，进一步提高企业所得税管理水平，根据•国家税务总局关于印发†企业所得税汇算清缴管理办法‡的通知‣（国税发[2005]200号）文件精神和2007年省局企业所得税工作会议要求，现对2007企业所得税汇算清缴的有关事项明确如下：

一、2007年汇算清缴工作总体要求

2007年所得税汇算清缴工作的总体要求是：认真贯彻国家税务总局提出的“核实税基、完善汇缴、强化评估、分类管理”的所得税管理工作总要求，按照“明确主体、规范程序、优化服务、提高质

量”的汇缴工作思路，落实纳税人自主申报的法律责任，统一规范汇算清缴的程序和工作流程，优化税务机关服务，通过强化汇缴管理，提高纳税人申报的真实性、准确性和汇算清缴工作质量。

二、2007年汇算清缴的对象

根据国家税务总局•企业所得税汇算清缴管理办法‣要求，凡实行查帐征收（含采用预征率征收）和实行核定应税所得率（定率）企业所得税的纳税人，无论是盈利或亏损，也无论在减税、免税期间，都应按照企业所得税暂行条例及其实施细则和•企业所得税汇算清缴管理办法‣的有关规定进行汇算清缴。其中，查帐征收纳税人（含预征率征收）汇算时使用新•企业所得税纳税申报表‣，核定应税所得率（定率）征收纳税人使用•核定征收企业所得税纳税申报表‣。

实行核定定额征收企业所得税的纳税人，不进行汇算清缴。

三、2007年汇算清缴主要工作

（一）提高认识、加强领导，将汇算清缴的各项工作落到实处2007的企业所得税汇算清缴工作，是执行现行企业所得税法最后一次汇算清缴，起着承上启下的作用，切实做好相关工作，十分重要。各单位应高度重视2007企业所得税汇算清缴管理工作，充分认识今年汇算清缴管理工作的复杂性与艰巨性，按照汇算清缴管理的相关规定，结合本单位实际情况，加强领导、统筹安排、精心组织、明确职责、协调配合，共同做好各阶段的管理工作。将-2-

汇算清缴管理中的宣传辅导、涉税审批、受理申报及审核评估、统计分析等各项工作落到实处。

（二）高度重视，认真应对，做好新老税法的衔接工作

自2008年1月1日起，新的企业所得税法正式实施，税款所属期2008年1月（季度）预缴将按新税法规定执行，但2007年四季度（12月）预缴和2007企业所得税汇算清缴应继续按照现行税法的规定执行。因此，2008年上半年将处于新、老税法实并轨运行时期，落实新税法和执行老税法的任务均十分繁重，各级税务机关要高度重视，认真做好新税法预缴和老税法汇算清缴的征管衔接工作。

（三）突出重点，内外结合，加强汇算清缴的宣传培训

宣传培训的重点是2007年新出台的企业所得税政策、新税法及实施条例与原法的主要区别、税收优惠政策鼓励的对象，新老税法及征管办法的衔接等内容，宣传方式上要内外结合。既要充分利用电视、广播、报刊、杂志、网络等外部媒介，又要积极发挥办税服务厅、地税网站、12366纳税服务热线等内部宣传手段的作用。既要在市、县地税机关统一部署下，统一宣传口径，又要充分发挥各基层分局、税收管理员的能动作用，加强对广大纳税人尤其是所辖管户有针对性的、个性化的宣传。市区对纳税人的汇算清缴培训由税政二处统一安排（具体时间另行通知），各县（市、区）局的培训自行组织。

（四）充分利用信息化手段，强化申报责任，加强纳税申报管理

纳税申报是所得税汇算清缴的关键程序。申报率和申报质量的高低直接关系到所得税汇算清缴的质量。各单位应当扩大网上申报面，以电子化申报促进申报质量提高，进一步为纳税人申报提供细致的服务，对于网上申报审核不通过的应及时通知纳税人并让其重新上传。对非网上申报纳税人的申报表要在认真审核后录入信息系统。

要进一步明确纳税人的汇算清缴责任，要求纳税人根据法律、法规和有关税收政策规定，正确计算应纳税所得额和应纳所得税额，如实、正确填写企业所得税申报表及其附表，完整报送相关资料，并对纳税申报的真实性，税款计算的准确性和申报资料的完整性承担法律责任。

（五）认真核实税基，加强后续管理，强化涉税审批的规范性 各单位要严格贯彻执行企业所得税有关税前扣除的政策规定，认真落实各类涉税事项的审核审批，规范程序，切实把好审核审批关，要严格按照•后续管理规程‣的规定，建立和完善企业所得税管理台账，对有关涉税事项跨延续性管理，实行动态监控。

（六）加强汇算清缴期内的服务辅导和期后的评估检查

在近年来企业所得税政策变动比较大的情况下，各级地税机关要适应所得税政策变动的新情况、新特点，不断更新服务方法和服务手段，加强汇算清缴期内的服务和辅导工作，进一步提高纳税人自行申报的质量。汇算清缴期结束后，主管税务机关要根据日常管理过程中掌握的不同经济性质和行业户数分布、盈亏面、利润率、-4-

减免税增减变动、实际负担率等情况，确定纳税评估的重点，在5月至7月开展纳税评估和日常检查。检查的户数由各单位按税收管理员的负担确定，一般每个税收管理员不少于8户。

（七）强化涉税审核鉴证工作

汇算清缴工作中，需具有法定资质的中介机构出具审核报告或鉴证报告的事项范围仍按•扬州市地方税务局关于加强中介机构从事企业所得税涉税审核鉴证业务管理的通知‣（扬地税发„2006‟273号）规定执行。根据国税函„2006‟682号•国家税务总局关于非涉税中介机构从事涉税鉴证业务有关问题的批复‣，“不具备注册税务师行业执业资质、未纳入注册税务师行业监管的单位和其他中介机构一律不得承办涉税鉴证业务”规定和省局07年所得税工作会议要求，除会计师事务所出具的财产损失税前扣除鉴证报告可以认可外，企业所得税其他涉税事项鉴证会计师事务所出具的鉴证证明暂不予以认可。有法定资质的中介机构进行涉税鉴证时，必须依照国家税务总局•企业所得税汇算清缴纳税申报鉴证业务准则‣、•企业财产损失所得税税前扣除鉴证业务准则‣进行。

（八）认真总结，加强资料的报送工作

汇算清缴工作结束后，各地应认真总结，按规定时间报送如下企业所得税各类工作总结和报表：

1、汇算清缴工作总结（2008年5月25日前上报）。主要内容包括：汇算清缴工作的基本情况；税源结构的分布情况；税收增减变-5-

化及原因；税收政策贯彻落实情况及存在问题；企业所得税纳税评估及检查情况；企业所得税管理经验、问题及建议。

2、减免税工作总结（2008年5月25日前上报）。主要内容包括：减免税基本情况和分析；减免税政策落实情况及存在问题；减免税管理经验及建议。

3、税源分析报告及由“企业所得税管理系统V3.1”产生的税源报表（2008年6月25日前上报）。

4、减免税情况统计表（2008年5月25日前上报）

5、税前扣除情况统计表（2008年5月25日前上报）

6、技术改造国产设备投资抵免企业所得税统计表（2008年5月25日前上报）

7、其他需要报送的材料。

上述资料如遇政策变化需要调整的，市局将另行通知。

二〇〇八年一月二日

地方网协：网吧行业规范发展之源 篇5

益阳网协乱收费问题引发社会关注

随着网吧行业的逐渐成熟成长，网吧行业协会也在网吧日常运行中起到了越来越大的影响力。但是也出现了一些网吧行业协会强制乱收费的坏事件。近日，益阳网协发生的乱收费事件引起了社会各界对网协这一行业的广泛关注。2008年10月21日，由湖南省纠风办牵头，湖南省发改委、湖南省物价局、湖南省民政厅、湖南省工商局、湖南省财政厅、湖南省编办、湖南省地税局等8部门联合开展的“清理规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为”专项治理工作中。因多名电脑配件销售商投诉当地网吧协会变相强制收取赞助费、版权费一事而使益阳市的网吧行业协会强制乱收费的行为曝光，引起了政府相关部门和广大依靠网吧上网的网民们的关注。

益阳市网吧协会成立于2001年，现在协会秘书长姓李，他有另一职务为益阳市文化稽查支队副支队长。这种由文化稽查支队负责人兼任行业协会秘书长是当地局机关的决定。“目的是为了更好地控制行业协会，从现在的情况分析，行政主管部门还不能完全放手不管。”正是因为网吧协会秘书长的双重身份而引发出这6000元“无名费”，且使乱收费行为后有一股强势的行政力量让网吧协会向电脑经销商理直气壮地收取6000元的“无名费”，后来更是在催缴费用时透露，“如果不缴，主管部门的执法队伍可能会在日后的检查中，以使用盗版为名进行施压。”可缴纳这6000元属于商业性质的赞助费后，行业协会在网吧中并没有在会员网吧中对这些配件销售企业进行宣传和推荐。该网吧协会一年少有几次活动，缴纳6000元费用后，更并未就相关企业推广事宜签订任何协议，发布任何公告。收取这笔6000元的费用行业协会是否涉嫌违规?未缴费的销售企业是否会遭遇行政压力?当地的相关部门已经介入调查了。

网协的正常发展应做到自立

像益阳网吧行业协会这样的网吧的只是众多网吧协会中的少数，作为一个由网吧主组成的，网吧经营者自办自立组织，因主要负责人的双重身份，进行的乱收费的行为使网吧行业的形象受到了损害，也使得网吧主一定程度对网吧行业协会产生了不信任，严重地影响到了网吧和电脑配件经销商的合作，对网吧行业协会的今后的发展起严重的障碍。

益阳网协事件是一件利用职权谋取私利的个别事件，网吧行业协会的成立是为了让网吧行业能以“走专业化道路，创服务型组织”这一目标前进，它的存在是为了正确引导未来网吧行业发展的新趋势。现在各地先后成立的网吧协会担负起了政府部门和广大网吧业主之间桥梁与纽带作用，但网吧行业协会不是一个政府职能机构，协会是网吧与管理部门的桥梁，起到沟通主管部门与网吧的中间作用，不是个二级政府。坚持走专业化的发展道路是网协应该做的事，将各个网吧的凝聚力日渐增强广大是必须的，但这不意味着能以少聚成多，向电脑行业上下游施加强迫力。

秉着对行业负责的态度，以为会员服务为立足点，不断地在协会改革、开展增值服务，行业培训、业务咨询、信息交流、行业自律、制订行业标准和行规行约等方面进行工作的网协，才能在网吧业中产生了影响越来越大，使网吧行业形成了一种团结向上、锐意进取，朝气蓬勃的景象，同时这才能为协会自身的发展铺平了道路。

各地的网吧行业协会发展至今，不断地增长，不断地壮大，日益兴盛，基本上都做到了网吧经营者能自己的事情自己做，学会了自立，学会了发展，有困难、有问题会向协会说话。网协也承担起到沟通主管部门与网吧的中间作用。自治监督一个行业的成熟最终是其自身的成熟与完善，现在网吧行业协会在管理上可以从自身出发，制止网吧之间的价格战，帮助政府打击“黑网吧”，通过相互监督共同维护网吧形象，并且自觉抵制各种危害国家利益以及带有淫秽、色情、暴力等内容的有害信息，坚决杜绝未成年人进入网吧及超时营业等违规行为。在网吧活动方面，能对新的网吧业主提供必要的技术咨询与指导，引导网吧业主从事健康有益的网吧经营活动，共同维护广大网络经营单位的合法权益。网吧协会为他们指路，带着他们前进，这些自身存在问题的网吧经营者将会很快改掉经营中的一些问题和陋习，跟随整个健康的网吧行业大踏前进。

从个体网吧到网吧协会

从第一家网吧诞生起，管理部门监督和行业监管的缺乏，使网吧在很长一段时间内都在盲目、混乱中发展，行业处于“无规模、无规范、无自律”的“三无”状态。尤其在2002年后，随着网吧数量短期内急骤增加，引发了网吧行业更大的恶性竞争，网吧行业的负面影响在社会中凸显，网吧―时间成为公众和媒体关注的焦点。随着越来越多的新网吧出现市场，限于专业技术匮乏和管理经验不足，加之市场的恶性竞争，网吧业主的日子并没有像当初设想的那样好过。如何才能让网吧业主早日摆脱经营困境，改变网吧行业在社会公众的整体形象，共同促进网吧行业的发展呢?且随着网吧行业不断发展，亟待解决的问题越来越多，例如个别网吧为了追逐经营效益，见利忘义，让未成年人进入网吧，迫使家长、老师、监督员担心，让社会担心等。网吧行业的恶性竞争、无序发展一直是阻碍其前进的最关键因素，网吧管理成为了全社会的焦点问题。

在沉痛中反思，许多网吧业主纷纷意识到，只有联合起来才有力量。社会上的其他行业，都有协会这样的组织规范行业发展，对于网吧这个新兴行业，能不能成立一个协会改变目前的困境呢?在很多网吧经营者对此深有体会后，因此进而自省，推举人员自发组织成立当地的网吧行业协会，让网吧行业市场化成长，加快网吧经营规模化、连锁化、品牌化，提升文化消费新形象。

良好的网协使网吧行业欣欣向荣

全国有许多网吧行业协会做出了骄人成绩，公平公正公开的规范管理为网吧市场的继续繁荣做出了贡献。例如郑州网吧行业协会，南京网吧行业协会，北京网吧行业协会就在自己协会的工作上取得了不错的成绩。

2003年9月9日，郑州市互联网上网服务行业协会成立，成立五年来，它不断地开展了对互联网上网服务经营场所各项有益的活动。通过自我管理、自我服务和自我协调的方式，努力为网吧平等竞争创造条件，维护网吧经营者的合法权益。

对内，郑州网协抱着“加强交流、增进沟通、促进理解、取人之长、以求发展”的目的不定期组织会员单位去其他城市及韩国等地考察与学习，学习和了解网吧发展先进国家中网吧行业发展特色与经验，不断推动郑州的网吧产业发展。

对外，郑州网协一直以积极协助政府疏通行业内外的各种关系，促进网吧结构的合理调整为准则，参与过了市委市政府、市文化局、市文化市场管理办公室召开的文化产业发展座谈会，并在会上就郑州网吧产业情况做了回报，汇报了行业发展状况，分析了存在问题，为促进行业发展献计献策；郑州网协还主动出击与郑州市工商局专业分局，联手出重拳，建立有力机制，打击“黑网吧”，力求从源头上纠正行业不正之风、净化社会风气。

网吧行业协会是起着网吧业主和社会各界的桥梁，它在不断地推动网吧建设与发展和网吧连锁企业发展。作为网吧业主的“娘家人”的网吧协会，是一个积极为网吧业主们排忧解难的组织。在未来的发展中协会的力量随着影响力的加大会变得越来越大，希望网协这样一个民办组织在大家齐心协力、互帮互助下，为了行业的前景共同努力，有效地改善网吧的行业形象，更有效地提高网吧产业管理水平，深化网吧产业水平，提升网吧市场的公平公正健康发展，使网吧行业协会自身也真正变成网络文化产业链的中间力量。

地方规范性文件 篇6

编制说明

标准起草组

二〇一八年一月

《美丽乡村党建工作规范》标准编制说明

一、制订本标准的必要性

近年来，基层党组织在平利县美丽乡村建设中引领广大干部群众不断进取，使群众生活环境、生活方式得到改观，文明风尚不断加强，党员在基层建设、产业发展、企业增效、群众增收等起到带头作用，彰显了基层党组织带领党员干部在美丽乡村建设中的决定性作用。为使美丽乡村的建设成果得以有效巩固和持续发展，充分发挥基层党组织在美丽乡村建设引领作用，更好的提高党建工作效率和质量，保证基层党组织充分发挥战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。助推全面治党向基层延伸，推动党的各项工作落地落实；推进社会主义新农村建设和精准脱贫、精准扶贫；制定《美丽乡村党建工作规范》势在必行。

二、标准编制的基本原则

《美丽乡村党建工作规范》地方标准的编制是在遵循标准基本要素的基础上，立足平利现状，紧紧围绕上级党组织要求，结合平利县美丽乡村建设，本着规范性与实用性，科学性与可操作性相结合的指导思想，尽可能使标准结构合理，层次清楚分明，文字简单明了，通俗易懂，内容完整适用，主要遵从以下原则：

1、规范性原则。本标准的整体结构形式按照GB/1.1-2009《标准化导则第一部分：标准的结构和编写规则》的规范性要求编制。

2、适用性原则。实用、普适、兼容；定性与定量相结

合。

3、先进性原则。立足平利县现状，在严格遵循上级党组织的各项政策的前提下，如何搞好基层党组织建设，提升基层党组织水平，壮大党组织力量，基层党组织在美丽乡村建设中应发挥的作用。

三、主要技术指标说明

《美丽乡村建设规范》标准共分11章66条，涵盖了我县基层党组织建设中组织、队伍、制度、场所、工作运行等各个方面的要求。

1、标准规定了以下内容和要求：

①目的：意在指导我县基层党组织建设和基层党组织在经济发展中的作用

②适用范围：适用于平利县农村基层党组织的组织设置、班子建设、党员队伍、组织生活、工作运行、经费保障、场所建设等方面的要求。

③术语及定义：着重描述了美丽乡村党建、三会一课、组织生活会、民主评议党员、四议两公开、第一书记的概念。

2、主要技术指标确定依据：

根据《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内有关规定，采纳中共陕西省委组织部、陕西省质监局《陕西省村级党组织标准化建设办法（试行）》和安康市组织部《关于基层党组织规范化建设的实施意见》的指标，结合平利县实际，以建设农村基层党组织为主线，以实现“生态美、城乡美、产业美、风尚美、生活美”为目标，形成以标准化支撑农村基层党组织建设，发挥基层党组织引领美丽乡村建设的作用。本标准引用的主要文件有：

《中国共产党章程》

《关于新形势下党内政治生活的若干准侧》 《中国共产党农村基层组织工作条例》 《中国共产党发展党员工作细则》

《中国共产党党旗党徽制作和使用的若干规定》 《陕西省发展党员工作规程（试行）》 《陕西省村级党组织标准化建设办法》 《安康市农村基层党组织规范化建设标准》 《平利县村级干部任职补贴发放暂行办法》 《平利县离任村干部生活补贴发放暂行办法》 《美丽乡村建设规范》 DB61/T922-2015

四、预期效益

通过制定发布《美丽党建工作规范》，指导全县农村基层党组织建设，用党建工作引领美丽乡村建设，实现“生态美、城乡美、产业美、风尚美、生活美”的五美乡村。

2018年月12日

地方规范性文件 篇7

财政部、国家发展改革委、人民银行、银监会近日联合发出通知,要求各地抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务,对融资平台公司进行清理规范,加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理,坚决制止地方政府违规担保承诺行为。通知指出,纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日,由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体。(本刊)

地方规范性文件 篇8

关键词：地方 电子文件 职责

地方电子文件管理职责的有效把握是指以国家层面上的电子文件管理标准、规范、制度为准，同时灵活结合地方实际，进行科学的目标定位、统筹规划和基本制度安排等。它与电子文件管理国家战略既有区别，也有联系，是相辅相成的关系。准确定位地方职责既是保障电子文件管理国家战略有序推进的基石，也是维护地方电子文件记忆完整、有序、有效和可用的保障。

一、地方电子文件管理职责有效把握的提出

电子文件是社会记忆的重要手段，是社会信息化的产物。但由于处置口径的不一致，致使目前地方电子文件管理处于一定“混乱”状态，需要积极从职责把握上去有效控制。

1．地方电子文件管理失控呼唤地方电子文件管理职责的有效把握

源于地方人员缺乏电子文件管理意识，不能充分认识到电子文件是数字时代社会记忆的主要载体，也不能把电子文件视同纸质文件一样留存和保管，致使在日常工作中疏于监督和留存，造成许多可用的电子文件处于失控状态，威胁社会记忆的传承。如上至中央，下至地方，大量电子文件处于“有人办、无人管”、“有保存、无管理”的自生自灭状态；办公人员随意修改、删除电子文件；大多数档案馆（室）还没有把收集电子文件纳入工作日程，缺少对各机关、部门电子文件管理的前端控制、有效监督，无法保证归档电子文件质量；在每一台个人电脑上，有些重要程序文件在杀毒软件的垃圾清除功能运行中被自动删除等。因此，有必要统一地方电子文件管理口径，对电子文件进行统一管理、集中保存和有效监督。

2．地方电子文件证据效力难以保障催生地方电子文件管理职责的有效把握

一是缺乏可行的认证标准和方法，尚未形成功能完善的电子文件管理系统，致使无法保证运转其中的电子文件的真实性、可靠性。如应“分析电子文件管理系统的功能要素规范，强化电子文件生成、利用、維护与处理的自动化系统，能够对电子文件的形成、接收、保管、利用和处置进行高效控制,从根本上加强对电子文件的管理，从而确保电子文件的权威性”。①而目前不具备这样的条件。

二是缺失科学、标准的元数据的支撑。元数据是关于文件的背景信息和结构的数据，其效用在于确认每一份参与业务活动并发挥作用的文件，并保护文件的凭证性。而目前，“许多行业、地方已经颁布或正在制定的元数据标准缺乏科学性与专业性，不能全面保障电子文件的真实性、可靠性、完整性与可用性”。②关系电子文件证据效力的元数据的科学化、标准化建设滞后，加剧了各地区、各单位对“双套制”与“双轨制”的依赖性，相当程度上阻碍了电子文件法律效力的实现。

3．地方电子文件管理形成信息孤岛要求地方电子文件管理职责的有效把握

源于国家对电子文件管理尚没有形成权威的自上而下的顶层设计、统一规划和标准，致使各地方、各部门不能定位自身在电子文件管理问题上应承担的职责，造成管理各行其是。主要表征是：一些项目的名称、技术、标准、模式等各行其是，导致无法实现电子文件信息资源共享，最典型如江苏、安徽、广东、广西等省，尽管陆续建设了基于电子政务专网的电子文件中心，并以统一的信息平台接收所辖区域政府机关的电子文件,同时在相应区域范围内提供利用，但是中央和地方，以及各个地区之间的互联互通问题几乎无人关注。这也将会形成众多地区性文件信息孤岛。③

消除信息孤岛，实现电子文件共建共享，需要地方按照电子文件管理国家战略统筹安排；按照国家电子文件管理领导小组制定的统一标准灵活执行，杜绝各自为政；按照全国电子文件主管机构就电子文件管理领域中制定的国家层面规划、政策、标准等进行跨地区、跨部门的交流与沟通，促进地方之间的合作与协调。

二、地方电子文件管理职责的准确定位

地方电子文件管理混乱的深层次原因是还没有建立健全有效的电子文件管理体制、机制。而我国电子文件管理体制与机制的核心是有关电子文件管理责权的分配和履行问题。从国家层面来看，要对地方电子文件管理职责进行有效把握，需要从国家战略高度引导和协调，使地方明确各自应承担的职责和配合的步骤。

1．协同配置电子文件管理国家战略中的地方平台

首先要思想先行，从意识层面上认识到各地方、各部门有效配合是实现电子文件管理国家战略的有效保障，是加强电子文件管理以留存社会完整记忆的基石。

在思想先行前提下，把电子文件管理纳入地方工作规划，加强对电子文件管理的组织与领导。落实必要的经费保障，加强电子文件管理人才培养，制定严格的电子文件归档和管理制度，配备先进电子文件管理的电子设备，提供电子文件管理业务指导，确保电子文件管理工作顺利开展，从而构筑电子文件管理国家战略的基础平台。有条件的地方，还需要将电子文件管理质量纳入部门和工作人员的绩效考核范围，开展专门的文件管理绩效考核。

2．统一执行电子文件管理国家战略的标准规范

各地方、各机构必须认真贯彻执行国家统一规划制定的电子文件管理法规、政策、标准、指南等各类文件，如服从文件元数据标准、统一信息检索协议等。在灵活结合地方实际同时，避免与国家宏观指导战略政策有冲突，避免低水平重复建设和产生信息孤岛等现象。随着《电子文件归档与管理规范》和《电子公文归档管理暂行办法》等一系列相关标准和指导性文件的发布与贯彻，许多地方和政府机关积极开展电子文件管理工作，一些地区已经开始了由分散管理模式到集中管理模式的转变。④电子文件管理标准应当在尽可能大的范围内实现统一，杜绝各自为政，原则上不允许地方或行业擅自制定标准，对于电子文件管理活动中具有强交换意义的标准对象和关键控制点应尽量采取国家标准形式，以保证标准规范的最大效用。⑤

3.有效提供电子文件管理国家战略的基层经验

如果说国家战略是自上而下的“宏观→中观→微观”路线，那么地方向国家提供经验就是一条自下而上的“微观→中观→宏观”的路线。先由各个基层单位探索、实践、总结电子文件管理经验和方法，再将这些有效基层经验向全国推广。地方提供基层经验可概括为以下三个方面：一是进一步补充完善目前的电子文件管理国家战略；二是部分修正目前电子文件管理国家战略中可能存在的不合理成分；三是探索地方如何执行电子文件管理国家策略。可见，地方为国家战略提供基础经验也极其重要。

“总体说来，自上而下和自下而上都是必要的。只是在不同的发展阶段，存在着以谁为主的问题。”“一般说来，在电子文件管理方法尚不确定的初期，主要采用自上而下的路线，以获得政策框架、规范体系的实践基础。而到了科学方法逐渐成型的阶段，则需以自下而上为主，以便在总体成本较低的情况下迅速提升整体水平。”⑥

我国电子文件管理经过多年实践探索，已经积累了一定经验，正处于由机构管理模式向国家层面管理模式过渡的时期。在这个特殊的过渡时期，应采用“自上而下”和“自下而上”两条路线同时并行的策略，一方面国家制定和实施电子文件管理国家战略，另一方面地方在贯彻执行该战略的过程中，根据自身的情况，具体灵活地运用战略，把所得的可行经验及时反馈给电子文件管理国家战略领导机构，国家战略领导机构再根据各地方提供的有效基层经验调整、完善电子文件管理国家战略。

三、地方在推进电子文件有效管理中

应处理好的两个关系

由于电子文件管理国家战略是从国家层面对电子文件管理进行的顶层设计和宏观指导，所以各地方、各部门在贯彻执行这些策略过程中必然会碰到各式各样的问题，不可能绝对整齐划一地解决所有问题。地方在有效把握电子文件管理职责中，应注意处理好两个关系：

1．电子文件管理地方职责与电子文件管理国家战略之间的辩证关系

一方面，各地方、各机构需要肯定电子文件管理国家战略的科学性，坚持其权威性，认真落实贯彻执行电子文件管理规范体系、方法体系。电子文件管理国家战略是针对目前我国电子文件管理实践中出现的深层次问题而提出的国家层面的应对策略，需要地方有效配合。只有靠地方在具体实践操作中将其理念、制度、规范、标准贯彻落实到行动中，才能发挥战略宏观调控的作用。因此地方的积极配合、贯彻执行是电子文件管理国家战略的生命线。

另一方面，在坚持电子文件管理国家战略精神实质前提下，执行国家战略时要与地方现有的电子文件管理现状、本地经济发展水平等内外部环境联系起来，根据本地区电子文件管理领域的实际情况来配合实施。正如学者安小米分析那样：国际范围内电子文件管理战略的模式多种多样，由于各国国情存在差异，学习和借鉴国内外经验应该充分考虑电子文件管理的历史文化背景、档案管理传统、公共管理体系、法律制度、电子政府建设现状、信息化技术水平和社会需求等多种关联因素及其相互作用的关系。⑦这种电子文件管理的地区差异的现象，大到国与国之间，小到一个国家的不同地区都普遍存在，各地方经济发展水平不一致，电子文件管理的已有实力和基础参差不齐，各地方在实施电子文件国家战略的统一规范、标准时，应结合本地区本区域的实际情况。地方在制定和执行这些国家战略的过程中，既不能以执行国家战略为借口，而推行脱离本地电子文件管理水平的权宜之计；也不能以结合本地区实际情况为由，不积极配合国家电子文件管理的顶层设计。

2．地方如何能有效执行电子文件管理国家战略

一是设置地方电子文件管理领导机构。如设置以各级档案行政管理单位牵头的电子文件管理工作领导小组，包括：办公厅、档案馆、信息化工作办公室等。通过领导机构，起到统筹规划、制定相关规范和政策、沟通与协调等作用，加强地方间的交流与合作。

二是定期开展电子文件管理国家战略的地方评估检查工作。建立有效的电子文件管理工作监督检查机制，依照电子文件管理规范体系和服务体系方案的要求，定期对地方贯彻落实电子文件管理國家战略的情况进行监督检查。定期对地方电子文件规范化管理进行评测，并建立相应的奖惩制度。以国家档案局为首的电子文件管理国家战略领导机构在档案业务指导与检查监督中，要切实履行电子文件管理法律、法规赋予的职责,认真抓好地方电子文件管理违法违规事件的查处工作。

三是地方贯彻电子文件管理国家战略与地方经济社会发展水平之间的适应问题。由于各地的经济文化发展水平不同，在面对同一事物时，就可能会采取不同的做法。所以，在贯彻执行电子文件管理国家战略过程中，地方如何既与当地经济社会发展水平相适应，又满足电子文件管理国家战略需求，是一个需要探讨的话题。是不顾地方实际坚决执行电子文件管理国家战略，还是先走与地方经济社会发展水平相适应的道路而把电子文件管理国家战略暂抛一边。笔者以为两者都不可行，可行的做法是：分地区制定各自电子文件管理国家战略的实践路径，经济社会发展水平较低的地方实施较低层次的电子文件管理国家战略，比如仅仅停留在不使电子文件流失，至于如何科学管理，只能待条件成熟再实行；而对经济社会发展水平较高地区，可以从制度、法律、标准等多角度实现电子文件管理国家战略。

注释：

①钟瑛．浅议电子文件管理系统的功能要素[J]．档案学通讯，2006(6).

②⑤冯惠玲，赵国俊．中国电子文件管理：问题与对策[M]．中国人民大学出版社，2009.

③④冯惠玲，赵国俊．电子文件管理国家战略刍议[J]．档案学通讯，2006(3).

⑥刘越男，http://www.zgdazxw.com.cn/NewsView.asp?ID=135.

⑦安小米．国际共识与借鉴——电子文件管理国家战略的调查与分析[J]．中国档案，2010（2）.