改革中国金融管理体制的法学思考

改革中国金融管理体制的法学思考（共8篇）

改革中国金融管理体制的法学思考 篇1

马志毅:

来源：主站 发布时间：2003-04-03 10:54阅读次数：

一、中国现行金融管理体制的问题

我国虽然初步建立了中国人民银行、证监会、保监会等金融监管组织体系、法律体系、指标体系和监测体系，但从实际运行的效果看，还存在着许多缺陷。随着金融业务向国际化、现代化方向发展，我国现行金融管理体制的不完善之处也日益明显地暴露出来：

1.我国金融管理体制的主要问题之一就是金融监管比较薄弱，重审批、轻管理，监管的内容和方式比较陈旧，监管的标准不一，主管机关职责、权限不明确，造成金融市场秩序的某些混乱。之所以造成这种局面，有两方面的原因，一是由于现行法律规定比较原则；二是由于三个以上不同的机构分别行使监管权，各机构自由裁量的空间较大。

2.分业监管的格局不能适应金融市场发展的要求，出现许多管理上的空白。我国金融市场出现了一系列金融违法违规现象，对金融监管提出新的课题，比如，(1)在票据承兑与贴现市场上，随着票据承兑与贴现业务的数量快速扩张，一些企业单独或与银行串通，违规签发或贴现承兑汇票。(2)在证券发行与交易中，证券欺诈和违规交易现象增多。(3)对一些已经开办或即将开办的新兴交易市场（期货交易市场、白银交易市场、黄金交易市场），相应的管理法规还有待完善。这就需要我们将这类问题纳入金融监管的视野，而目前各自为战的监管格局是很难胜任的。长期以来，我们比较强调对金融机构的业务活动是否合法进行监管，这无疑是正确的，但必须同时对金融机构业务活动的风险性进行监管，因为一个合法经营的金融机构也会因难以预料的金融风险而陷入危机。为了最大限度地保障金融机构稳健安全的运营、保护社会公众利益，我们必须重视对金融机构的资产质量、管理水平、盈亏状况等进行检查。这就需要在综合金融监管体系的基础上，建立我国的综合评级制度，从而有利于金融监管机关随时掌握金融机构的不同经营情况，采取不同的监管措施。

3.金融监管资源与其监管对象的发展不适应，不能实现信息共享。金融监管的关键是实现金融监管的便利性、协调性和有效性，而金融监管机关能够最大限度地获得和处理金融信息，是有效金融监管的基础之一。在我国目前的金融监督组织体系中，只有中央银行的监管资源基本上与其监管对象的发展水平相适应。证监会只是在各直辖

市、省会城市、其他个别城市设立了派出机构，它所享有的监管资源只能满足对证券机构的市场准入监管和经常营业机构的非现场监测，没有能力对监管对象的经营合法性、风险性等进行检查和评估。保监会在全国各地的派出机构更少。不难看出，我国目前分业监管的体制，人为分割了监管的资源和信息系统，不能实现监管信息共享。在分析了我国金融管理体制发展的问题之后，笔者建议，中国人民银行只保留与制定和执行货币政策有关的宏观管理职能；其内设的金融监管机构与国家外汇管理局、中国证监会、中国保监会等机构合并组建中国金融监管局，执行中国人民银行制定的金融政策、规范性文件和有关技术标准，共同履行混业监管的权能。

从中央银行与金融监管机构的职责分工上看，（一）中央银行对金融机构所享有的权利包括：

(1)制定和执行货币政策，即享有发行本国通货和间接调控货币供给权。(2)制定有关金融管理的法规和标准，其中包括商业银行的存款利率、存款准备金率、手续费的收费办法及资产负债比例管理的各项数值。(3)负责金融业的统计、调查、分析和预测。(4)负责对国家风险的管制。

（二）金融监管机构对金融机构所享有的行政监管权包括：

(1)对全社会金融秩序的监管；(2)对金融机构开业与停业的管理；(3)对有问题金融机构的处理和退出市场的监管；(4)对金融机构业务活动的监督检查；(5)对金融机构分权机构的管理；(6)对外资金融机构的监管；(7)对金融机构财务和人事的管理；(8)对金融机构的接管；(9)对金融机构信贷的限制；(10)对金融机构储备与股本的管理；(11)对金融机构资本充足率的监管；(12)对金融机构资产流动性的限制；(13)监督金融机构的清盘；(14)对金融机构投资业务和范围的限制与监管等。

（三）金融机构对中央银行和金融监管部门应享有的权利包括：

(1)要求开设各种帐户并保密；要求不得干涉其帐户的正常收付活动；(2)要求调拨发行基金，保证现金的合理供应；(3)要求回收和销毁损伤银行券；(4)要求完善国库会计核算工作；(5)要求收购或配售金银；(6)要求兑付国债；(7)要求再贷款；(8)要求组织全国清算；(9)当资金周转困难时，有权要求中央银行予以支持或紧急资金援助；

(10)申请行政复议和提起行政诉讼。

二、提出改革中国金融管理体制建议的依据

（一）中央银行放弃金融监管权，是由其与一般国家行政管理机关的不同性质决定的。

中央银行对货币市场的调节，主要表现在对市场利息率的调节上。中央银行的再贴现业务，会使借贷资本增加。中央银行应当通过信贷资金的分配，正确处理生产发展与流通的关系。中央银行要通过正确处理信贷量和结构的关系，来调节社会总供给与总需求，并使其趋于平衡，从而为微观经济的发展创造良好的宏观条件，通过贷款的投放，影响和改变生产部门的产业结构，通过存贷款扩张机制的作用，刺激产业部门生产规模的扩大。

从中我们可以看出，1.中央银行是金融管理机构，它代表国家管理金融，都是通过金融业务的经营过程实现的。那就是以其所拥有的经济手段，如货币供给量、利率、贷款量等，对金融领域乃至整个经济领域的活动进行管理、控制和调节。这些手段具有自愿性、有偿性，是按信用原则发挥作用的。这与一般行政机关直接监管管理的职能迥然不同。此外，中央银行还为政府和其他金融机构办理银行业务与提供服务，如对各金融机构的存贷业务、清算业务、发行业务，对政府办理国库业务，对市场发行和买卖有价证券业务等，还有经营业务的收入。

2.中央银行作为一个特殊的金融机构，它仍然办理“存、贷、汇”，只不过业务对象不是一般企业和个人，而是商业银行与其他金融机构。而作为金融管理机构之一，中央银行主要是通过这一职能指导和影响着商业银行和其他金融机构的活动。中央银行在发达的市场经济条件下，通常运用众所周知的三大工具──公开市场业务、贴现政策和法定准备金率来调控基础货币和乘数，并进而间接调控货币供应量，而不能直接调控，即直接控制商业银行等金融机构的设置、撤消和具体业务经营来实现。所谓国家的银行，是指中央银行代表国家贯彻执行财政金融政策，代为管理国家财政收支以及为国家提供各种金融服务。中央银行主要是通过代理国库、代理国家债券的发行、对国家给予信贷支持、保管外汇和黄金储备、制定并监督执行有关金融管理法规、选择货币政策中介指标等几个方面履行其作为“国家的银行”的职能。

（二）全面监管的客观基础是适度的“混业经营”

1.分业经营金融管理体制的特点

(1)分业经营管理最大的优势在于对金融风险的控制和防范。资本的一个重要特点就在于其流动性较强，这就使得金融风险一旦发生，便很容易在金融业中流动并迅速传播，以致各种业务之间相互引发危机，最终导致整个金融系统的崩溃。实行分业经营，维持了整个金融安全和整个金融秩序的稳定。(2)分业经营可以有效地解决风险和收益不对等的问题，有利于实现社会公平。(3)分业经营促使金融业提高专业化程度，满足客户的不同需要，从而有利于提高服务质量。(4)分业经营的缺点也是十分明显的，它在有效防范金融风险的同时，也人为地分割了金融业的市场、机构、资金和从业人员，阻碍了资金的自由流动，不利于资本的有效市场配置，降低了效率，从而削弱了金融机构的实力和国际竞争力。随着经济全球化和世界金融一体化，各国大型企

业和跨国公司更多地选择混业经营的银行，以便利其交易、维护其信息安全，这样就势必使从事分业经营的金融机构得不到足够的客户。

2.混业经营金融管理体制的特点

(1)混业经营最大的优势在于它可以通过降低信息代价和分工成本来增强金融机构的竞争力、壮大其实力。同时，通过选择更广泛的投资组合，使银行的一部分亏损由其他部门的盈利来弥补，从而提高了银行经营的效益，保证了其经营的稳定性。(2)混业经营能较为及时、准确、全面地掌握客户的财务、信用等重要信息，减轻了交易中的信息不对称性，避免了原本相对缺乏信息的经营者的判断失误，从而增加了交易成功的可能性，提高了经营的效率。(3)混业经营促进了货币市场与资本市场的协调发展，优化了金融机构的资产负债结构。从某个金融机构看，由于混业经营的实质就是多元化经营，从而具有分散和降低风险的特点。(4)混业经营最大的缺点在于它弱化了对金融系统风险的防范，容易引起风险在整个金融的传播和扩散。同时，银行数额巨大的资金涌入证券市场，还容易在虚拟资本市场（证券市场）中放大真实经济的发展速度，造成虚假繁荣的经济泡沫。

我们对二者的选择，实质上就是对风险和效益如何选择和平衡的问题。金融管理工作应当有利于我们参与国际金融市场，尽可能多地利用外国资本。但在中国金融业监管水平还比较低下的阶段实行分业经营管理，是我们的必然选择。在金融法律法规体系建设不断加强的基础上，在积累了金融各业发展和监管的经验，特别是经过“亚洲金融风暴”的考验之后，我们有可能实行适度的混业经营，从而促进金融在稳定与效率相统一的基础上发展，并最终建立起能较好的协调社会整体利益和个体利益，有效地实行宏观调控的金融管理制度。

3.我国的金融业务实践已经提出实行混业经营的现实要求。交通银行与中国人民保险公司、工商银行、农业银行与中国人民保险公司，建设银行和工商银行与中国银河证券有限公司签订了合作协议。重庆市四家商业银行分别与几家证券公司联合推出了“银证一卡通”。这些都反映出银行业与证券业相互融合的趋势。

4.实行混业经营，是中国进入WTO后，金融业参与国际竞争的必然选择。中国加入WTO之后，国外金融机构将不仅可以自由地进入我国的资本市场，而且要按国际惯例进行运作。由于它们长期实行混业经营，这就势必对我国金融业构成威胁。为了适应加入WTO后的新形势，我国金融业的改革势在必行。商业银行进入资本市场，不仅可以为其开拓新的业务范围，也可以将沉淀在商业银行的储蓄存款注入资本市场，并逐步增加直接融资的比重。

（三）设立脱离了中央银行的独立金融监管机构符合世界金融监管制度发展的趋势世界各国的金融监管法律制度大致可分为两种类型：

1.绝大部分国家的中央银行完全放弃了金融监管权，这是一个值得关注的动向。

(1)1984年4月1日韩国将银行监管委员会、证券监管委员会、保险监管委员会、非银行监管局改组合并成金融监管委员会。韩国中央银行放弃了几乎所有的银行监管权，成为一个完全独立的负责货币政策的机构。(2)1997年6月16日，日本颁布了《金融监督厅设置法》，从大藏省金融部门独立出来的金融监督厅，作为总理府直属局正式成立。至此，日本的金融管理开始向二元行政体制过渡，即金融机构的检查和监督工作由金融监督厅负责，大藏省只承担金融行政规划工作。金融监督厅负责与行业利益密切相关的领域，大藏省负责制定总体政策和方案。(3)瑞士的银行由瑞土联邦银行业委员会监管，委员会由7-11个由联邦议会选举的委员组成，且独立于瑞士国家银行。联邦银行业委员会也负责监管投资基金法和证券交易法的实施。作为最高监管机构，联邦银行业委员会负责银行业、证券交易和投资基金业务的监管。(4)为了适应金融全球化和欧元诞生的挑战，英国政府在1997年提出了改革金融监管体制的方案，将英格兰银行的监管权力剥离出去，将对银行监管的责任从英格兰银行转移到证券投资委员会。并于1997年10月28日成立金融监管服务局，以适应日益变化的金融市场的需要。英国金融监管局负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司和住房信贷机构的审批和审慎监管；负责对金融市场、清算和结算体系的监管。英国财政部负责全面金融监管的组织构架的制定和金融监管的立法。(5)香港对金融业实行分业管理。金管局监管银行；证监会管证券机构；保监处监管保险公司。银行在经营保险和证券业务时要分别向保监处和证监会提出申请，获得批准后，即可经营。此外，证监会和保监处有权取消银行经营证券和保险业务的资格。

2.一些国家法律规定中央银行与其他金融管理机关共同行使金融监管权，如德国的银行监管由联邦银行业监管局和联邦银行负责。联邦银行业监管局直接向联邦财政部汇报。

完成中国现行金融管理体制的改革之后，我们更应注意减少中央银行和其他金融监管机关对金融机构的行政干预和保护，切实落实金融机构的经营自主权，以顺应全球化市场经济发展的客观规律。

改革中国金融管理体制的法学思考 篇2

一、产权的概念

产权是经济所有制关系的法律表现形式。它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。以法权形式体现所有制关系的科学合理的产权制度, 是用来巩固和规范商品经济中财产关系, 约束人的经济行为, 维护商品经济秩序, 保证商品经济顺利运行的法权工具[1]。

二、我国金融机构的产权归属

我国的法律明文规定了国有独资商业银行的产权结构是公有的, 无论其财产权还是物权、债权都是归属于国家。上述所说的产权不明确本质含义就是说有效产权的不明确。法律规定产权归属于国家, 但是国家是一个抽象的主体, 其相关职能都是由政府体现出来的, 所以产权实质上是政府所有。政府又将其权利让渡给国有银行的各级分支机构来代理实现。我国金融机构产权现有的特征为: (1) 国家是金融产权的所有者, 国家的代言人—政府管理、监督、引导银行的经营活动, 并要求不得利用其授予的权利谋取自身利益; (2) 地方政府的权利在一定程度上渗入到了金融体制的改革和金融资源配置过程; (3) 银行也不自觉的引入自身的产权规则, 并受经济市场化的推动, 但是国有银行的产权所有的制度决定了其银行的经营活动都要受到中央政府及地方政府的双重监管之下。

三、金融改革中过程中存在问题

我们在欣喜看到金融改革成果的时候也要清醒认识到存在的问题, 在金融体制改革的过程中问题和矛盾也是很突出的。主要表现在国有独资商业银行的不良资产率过高, 银行经营效益偏低, 金融风险加大。目前我国金融体制是以中国人民银行为领导、专业银行为主导、各种非银行金融机构共存, 各专业银行又下设机构深入到各个行政区域, 各级专业银行都被同级人民银行领导, 这种机制结构使得原来已膨胀的部分利益更加膨胀, 导致了出现“倒逼”中央银行投入更多的货币的情形。另外我国有些国有商业银行包揽了经营政策的业务和商业性质的业务, 这个实际操作带来了困难, 其部分产权不明晰。国有专业商业银行包袱大, 现以达到了难以运转的状态。

四、如何明晰中国金融产权的具体设想

纵观现在亏损严重的企业不难发现都缺乏严格明确的法人产权制度, 对其所欠的债务无人承担。因为企业的大量资金都是由银行支撑的, 企业大范围破产也导致了银行经营效益的降低。根据权威资料显示:我国许多银行现有的信贷资产存量中三分之一已经处于停滞状态。银行要想走出困境, 必须建立与企业一样的金融企业制度, 而金融企业制度的核心就是明晰的产权制度。笔者立足于金融改革过程中存在问题分析得出:明晰金融产权的现实决策是实行政策银行国有一体化与商业银行民营多元化, 充分明确产权, 明确责任。这种金融产权的设想不仅充分发挥了国家银行的主体带动作用, 集中财力, 统筹规划, 又能使商业银行经营方式灵活, 竞争自由化。

(一) 政策银行国有一体化的设想

政策银行一体化是指:将现有的国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行这三家政策性银行组建成一家政策性银行, 集中办理所涉及的政策性业务, 大力支撑国家重点建设, 加快经济结构转变, 从而加快国民经济的快速、高效、稳定发展[2]。

政策性银行的资金主要来源于三个方面:一是中央财政的支持;二是发行金融债券;三是人民银行的再贷款。除了以上三个重大的资金来源外, 政策性银行还有一项稳定的资金来源就是讲现有的三家政策性银行合并为一家时, 另外两家的银行可将现有的资产转让给其他经济组织, 所得利益全部归现有合并的政策性银行, 以此来充足自己的资本, 这样可以有效防治国有金融资产的流失。政策性银行在运营过程中要贯彻有借有还的政策, 确保资产的安全。对贷款项目要经过严格的审查评估, 切实落实对贷款项目的实地考察、严格审批、按时检查、如实回收各个环节的职责, 有时还可指定贷款决策失误惩罚机制。注重保持国有银行的良好形象, 反腐倡廉, 注重法制和监督机制的建设。

(二) 商业银行民营多元化的设想

商业银行的具体机构的设立, 要进行事前可行性分析, 确保足够的注册资金才能实行资产负债管理。另外, 依据银行的服务范围、具体的资产来决定其规模大小, 不是一味的追求综合性银行的标准模式, 可设立单元式, 也可设立综合性的, 也不是一定要设立分支行机构, 可按照自身实力和业务实际决定。

另外, 在人力资源的管理上实行合同制聘请人员, 优胜劣汰, 制定人员流动机制, 取消以前那种“铁饭碗”机制。在经营活动中要正确瞄准项目, 对那种收益好、回报高的项目要坚决将贷款贷给它, 切实保证自身的盈利, 但是投资的风险还是要自己承担。

中国金融改革中的产权问题改革不是一蹴而就的, 但是金融现状需要我们加快步伐。立足于我国金融改革中产权存在问题我认为只有加快落实政策性银行国有化和商业银行民营多元化的改革, 才能切实明晰金融产权, 破除金融改革中的产权问题, 从而促进经济稳定、可持续发展。

参考文献

[1]刘东.《中国金融改革面对的产权问题思考》[J].金融研究, 2008 (03) .

改革中国金融管理体制的法学思考 篇3

一、关于政策性金融的理论探讨

(一)政策性金融的有关概念

对于政策性金融的基本概念,目前的探讨主要在国内理论界进行,并且存在描述上的差异,这也反映了对于政策性金融研究的假设前提与出发点还存在较大争议。在此,我们所定义的政策性金融的一般概念为:充分体现政府特定政策意图,而且不单纯以市场化商业机制作为运营基础的金融活动,该类金融活动的参与者,往往直接或间接担负了部分公共性的金融政策职能,它们或者不以利润最大化为单一目标,或者由政府承担利润最大化目标下的部分成本。

应该说,政策性金融的背后,总是或多或少地反映出政府对于经济社会健康发展的职责。从政府的角度出发,按照不同的内涵和边界,对于政策性金融的概念可以进一步细分为如下三个方面:

第一,由政府作为运作主体或者委托人,为达到特定政策目标,而直接或间接展开的、组织和运用金融资源的过程。这是最广泛意义上的政策性金融的概念,它不仅包括了现有各种金融和非金融机构的某些政策导向的金融活动,而且涵盖了围绕政府信用进行的投融资活动。

第二,由政策性金融机构作为主体,政府通过立法来规定该类机构的基本行为,并在金融监管和融资方面提供特殊政策,围绕该类机构来实现政府的一系列经济和社会目标,这是我们通常意义上所说的政策性金融的概念。

第三,由商业性金融机构作为运作主体,政府为了达到特定政策性目标,通过具体手段来指导或影响这些金融机构经营活动的过程。在此,政府通过优惠或惩罚性措施,来引导金融机构的行为,使之符合自己的特定目标,并以此对整个金融运行产生影响。

(二)政策性金融的功能与作用

1.政策性金融的一般功能

(1)体现政府的“政策性”意图。这是政策性金融区别于一般商业金融的根本特点,也是对这种金融运作形式展开研究和分析的基础。所谓政策性,就是指在政策性金融机构的资本运作和经营活动中,或者商业性机构承担的政策性金融业务中,总是隐含着政府特定的价值判断和具体目标。这种政策性通常体现在两方面,一是在政策性金融活动的资金来源方面,二是在政策性金融活动的资金运用方面。

对于前者,我们知道政策性金融机构除了具有普通商业金融机构所拥有的市场融资手段之外,通常还会得到政府的某些特别支持,例如补充资本、给予特殊的债务融资权、短期信贷支持等措施,这正是政府对于政策性金融机构的优惠性融资政策的表现。同时,商业性金融机构在承担政策性金融业务时,也往往会获得政府在税收、再融资等方面的间接支持。

对于后者,我们看到政策性金融机构的日常业务通常会受到特别法令的限定,其掌握的资金主要被运用于关系国计民生的“准公共领域”,特别是商业金融机制难以完全发挥作用的“市场失灵”的领域,这更直接反映了政府应有的、增进市场经济效率的政策职能。而对于承担政策性金融业务的商业金融机构来说,在获得政府相关支持后,其特定业务也往往通过法律或法规的形式被明确下来。

(2)联系不同的金融范畴。由于政策性金融又必须是某一经济体系中金融活动的组成部份,因此应当体现出现代金融的基本特征,也是一般金融机构市场行为的特征。在此,如果我们把金融结构分为公共金融和私人金融两个层面,则政策性金融应作为联系这两个层面的中间部分。

所谓公共金融,实际上是公共财政的核心内容。财政学理论告诉我们,公共财政是政府为了满足社会公共需要而进行的分配和再分配活动,公共财政的行为对象主要是经济资源。而对于公共金融,则是政府和其他公共组织掌握和运用金融资源的过程,因此是公共财政的必要环节。从本质上说,公共金融是建立在社会契约的基础之上,并由政府或其他公共组织作为主体来运行,而且是以社会成本和社会收益的比较作为运行原则。也正是基于此,公共金融活动具有了非盈利性的外生特征,也必须通过某种公共选择过程、以强制性的形式来获取金融资源。

所谓私人金融,则是指渗透到国民经济各个层面的、以市场竞争机制为基础的、以商业性运作方式为基本原则的、由私人组织或机构来运用金融资源的过程。私人金融的商业化运作方式,就是要充分考虑任何经营行为的经济成本和经济收益,亦即能够直接用货币进行计量的成本和收益。私人金融的性质,决定了其运行目标必然是以私人金融机构的利润最大化或市场价值最大化作为最终目标。除非能够有利于其利润或市场价值目标,否则私人金融的范围绝对不可能涵盖非盈利性的公共领域。

虽然从概念上来看,公共金融与私人金融是截然不同的,但在现实经济中,二者并没有泾渭分明的边界,也是难以进行严格划分的。事实上,公共金融与私人金融的划分,某种程度上体现了政府与市场的相互关系。即:在政府与市场的边界,存在既具有满足公共需要的特点、又具有私人竞争性需求特点的金融资源的组织与运用活动,政策性金融恰恰是在这一方面把公共金融和私人金融联系在一起。

2.政策性金融的具体作用

根据各国的政策性金融发展实践,可以看到其在现实中主要发挥如下具体作用。

(1)支持农业发展。支持农业发展,这是当今世界各国发展政策性金融最为基本的目标。无论在发达国家还是发展中国家,农业产业由于其内在的特殊性,都是必须得到政府关注的弱势产业。为了促进农业生产率的提高、保障农业从业人员的福利水平、实现农业基础产业的社会稳定作用,各国政府都主导或参与建立各种政策性金融机构来支持农业的发展。

(2)支持基础设施建设。基础设施由于其公共性或准公共性特征,也往往成为政策性金融机构的支持对象。健全的基础设施是一国经济稳定增长的前提,而由于基础设施通常具有非盈利性或盈利周期长的特征,商业性金融难以成为支持其发展的主体。在各国的工业化中期以前,政府往往都利用政策性金融来支持基础设施的投资。

(3)影响国家进出口业务。经济全球化条件下的国家利益差别,使得各国都在某种程度上运用金融手段来影响自己的进出口情况。虽然国际合作是当今世界贸易的主流,但也要看到,目前并未形成公平合理的国家贸易秩序,贸易保护主义还处处存在。在此情况下,政府往往通过政策性金融来对进出口业务产生金融影响,从而在参与国际竞争的同时一定程度上保护本国利益。

(4)支持中小企业发展。由于中小企业的特殊地位与其融资的困难,使其经常成为政府特殊政策所关注的对象,这也是政府出于促进风险产业成长、增加就业、优化经济结构、维护市场竞争等目标的考虑。鉴于支持中小企业发展背后隐含着众多的政府特定目标,因此政策性金融在这方面经常大有作为。

(5)增进社会福利水平。经济发展不仅要求总量的扩张,而且要求一国居民社会福利水平的普遍提高,这也是像我国这样处于工业化中期的国家所必须注意的。政府把增进社会福利水平的目标落实到金融体系建设上,就表现为运用政策性金融来有针对性地对关系居民福利的领域提供金融服务,尤其表现在住房金融、社会保障等方面。

(6)优化经济结构。鉴于私人部门通常认为政策性金融活动的背后隐含着特定的政府意图,因此政府可以通过政策性金融机构的活动来引导资源配置,促进经济结构的优化。在我国的宏观调控体系中,政府促进经济结构优化的主要政策手段还是财政政策与产业政策。如果政府能够更有效地利用政策性金融活动来传递调控者的意图,协调私人部门的经济行为,则在很大程度上提高了金融政策在经济结构调整中的作用。

二、关于各国政策性金融发展的实践考察

(一)国外政策性金融发展的三种模式

从政策性金融体系的实践来看,有三种基本发展模式。

第一,美国模式。即由政府发起建立一些政策性金融机构,这些机构的运作是市场化方式,依靠专门法律来确定机构的业务经营。在美国,早期基本上由政府来保障这类机构的盈亏,而到上世纪中后期,这些机构普遍实行了私有化改革,在组织结构上趋同于商业性金融机构,最后保留的是政府信用和政府的政策目标,主要通过法律和法规的形式来保障政策性意图的实现。

第二,日本模式。即是由政府发起设立、并长期保留政府控制的政策性金融机构,这些机构与商业性金融严格分离。如日本的“两行九库”,以及这之外的三个开发性金融机构。作为长期金融资源的主要提供者,这套政策性金融体系曾对日本经济发展起到了重要作用,但由于过度管制和经济金融危机冲击,在上世纪末出现了严重问题。

第三,德国模式。实际上是取美国模式和日本模式的中间形式,即在政府目标与商业运行之间达到最大限度平衡,代表性的是德国复兴开发银行。相对于美国模式来说,德国模式中的政策性金融机构与政府的关系更加密切一些;而相对于日本模式来讲,则其运作方式显得更偏重市场一些。

(二)国外政策性金融发展的基本趋势

当前,国外政策性金融发展突出表现出三大趋势性特点。

第一,根据前面的三类概念区分,当前发达国家政策性金融发展的阶段,已经先后渡过了以第一类和第二类政策性金融活动为主的阶段,而进入第三类政策性金融为主的时期,即由商业性金融机构来完成政府政策意图。

第二,从发展模式来看,在2008年全球金融危机爆发之前,国外政策性金融发展的主流逐渐成为美国模式,即市场主导完成政府政策性金融目标的模式。

在金融危机爆发之后,这一趋势发生了许多变化。一方面,美国模式本身在不断调整,开始向增加政府干预进行某种程度上的回归,呈现出强化传统政策性金融的特点;另一方面,各国都对政府主导或特殊政策性金融机构主导的政策性金融有所强化,类似于德国模式的中间模式逐渐被各国所接受。

第三,未来的国外政策性金融在三方面将体现出不断强化的趋势。一是在房地产政策性金融领域。由于各国的经济金融危机都与房地产市场动荡结合在一起,这对于各国的居民生活和社会稳定都产生较大冲击,因此,危机之后各国普遍重视强化房地产政策性金融支持。二是在进出口政策性金融领域。危机之后,以美国为首的发达国家开始重新拾起贸易保护主义的手段,各国都试图使自己在国际贸易中获得更多利益,因此传统的政策性金融支持手段得到更广泛地运用。三是中小企业政策性金融领域。危机爆发时,许多国家的中小企业都大批倒闭,使得这些国家的失业率急剧上升,这使得通过政策性金融工具支持中小企业融资问题,变得更加引人关注。

(三)国外政策性金融发展对我国的启示

通过分析国外政策性金融的发展状况,对于我国有四方面的重要启示。

第一,国外政策性金融发展模式与特点的演变,都是与其经济发展阶段变化相适应的,也是与其金融基础条件的变化相应的。国外政策性金融的最新变化,很多是基于发达国家已经进入后工业社会的前提下进行的,对于处于工业化中前期的发展中国家来说,不能照搬其市场化改革模式。

第二,政策性金融的发展,要兼顾政府与市场,达到效率与公平的最佳结合,在此过程中要避免政策性金融发展走向极端,否则就会带来严重的负面影响。

例如,日本政策性金融的发展,就是一度走向了过度依靠政府、忽视市场原则的极端,因此产生了巨大的风险;再比如,美国的房利美和房地美(简称“两房”)这两大传统政策性金融机构,却一度走上过度依靠市场的另一极端。“两房”正是由于上世纪70年代以来全面走向私有化,因此与其承担的政策性目标产生了内在冲突,导致在本轮美国次贷危机中出现严重问题,最终在2008年被政府“接管”,重新回到了传统政策性金融机构的地位,这也充分体现了“过犹不及”的问题。

第三,政策性金融的发展趋势存在反复性和多元性。一方面,发达国家政策性金融的总体趋势虽然是转向市场化、依靠商业金融机构,但金融危机后依靠传统政策性金融机构、非市场化的情况却重新加强。另一方面,广大发展中国家由于市场失灵的领域众多,仍然需要依靠政府主导和政策性金融机构主导的相关金融支持。

第四,对于健全的政策性金融体系来说,需要协调发展政府主导、政策性金融机构主导、商业性金融机构主导这三种类型的政策性金融,区别在于根据不同国家的不同发展阶段,对这三种类型的重视程度有所不同。

三、中国政策性金融改革的现状与思考

(一)对政策性银行改革现状的反思

为深化金融体制改革,实现政策性金融与商业性金融的分离,1994年,我国成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行3家政策性银行,分别为“两基一支”、机电产品和成套设备出口、粮棉油收购等提供政策性金融支持。

应该说,自成立以来,我国政策性金融机构对于促进经济社会发展发挥了不可或缺的作用,但也日益体现出某些问题。例如:职能定位不清,导致政策性金融机构业务范围不断扩大,与商业性金融竞争的态势日益明显;缺乏负债规模约束机制,政策性金融机构的资产负债规模不断扩大,导致负债规模与资金本比例不相称;不良资产率高,风险准备金严重不足。

进入21世纪,改革政策性银行的呼声日渐高涨,而开行也通过有效引入商业化运行模式,成为三家政策性银行中最成功的典范。经过长期争论,2007年结束的全国金融工作会议,正式确立了政策性银行改革的原则和思路。目前,开行的商业化转型已经初步完成,进出口行将在兼顾政策性与商业性业务的基础上进行改革,农发行将继续保留政策性业务为主。

在此阶段,我们有必要进一步反思政策性银行的历史地位和作用。其中最大的问题,就是要避免政策性金融改革思路走向极端。对此,我们有三方面判断。

第一,政策性金融机构全面商业化的时机尚未成熟。根据国际经验来看,政策性银行的商业化、市场化转型,都是建立在一国金融不断深化、资本市场较为发达的基础上。这样政策性银行才可能在特定政策目标约束下,游刃有余地进行资金运用和风险控制。

第二,政策性金融业务全面商业化的时机尚未成熟。政策性金融业务涉及的往往是商业金融难以自发解决的领域,多是市场失灵领域。各国经验表明,政府采取招标等市场化手段来实行政策性金融目标,通常是基于两种考虑,一是超出了政策性银行的业务容纳能力,二是完全市场化运行更有效率。而从国内情况来看,包括农业发展在内的很多领域还需要大量以非盈利、甚至亏损目标的金融资源投入,也缺乏依靠市场商业化运行的成功模式。在此情况下,脱离特殊的政策性金融机构,全面实行业务市场化是不现实的。

第三,某些领域仍迫切需要政策性金融支持,但在商业化转型的呼声中容易被忽视。如中小企业、住房等方面从未建立起有效的政策性金融支持体系,而这是多数国家所不可或缺的。

应该说,政策性银行的商业化转型虽是长期趋势,但却不要操之过急。根据目前我国的经济社会发展现实,仍然是处于应不断强化政策性金融功能的时期。对此,在以条件相对成熟的开行作为商业化转型的试点对象基础上,在其他领域的改革则要更加慎重。例如在农业方面应保持甚至扩大非盈利的政策性金融支持,建立包括纯政策性、政策性与商业性结合、纯商业性的、多层次的金融支持体系。此外,发展服务于中小企业和住房市场的政策性金融机构,也是当前历史阶段所需要的。

(二)未来中国政策性金融改革的重点

我们认为,未来我国政策性金融改革的重点,应该包括三方面内容:

第一,完善和发展传统政策性金融机构主导的活动,避免片面追求其市场化、商业化的极端倾向,在某些领域,反而需要加强和创新传统政策性金融机构。包括:农村政策性金融领域、住房政策性金融领域、进出口政策性金融领域。

第二,完善和创新政策性金融业务与产品,探索通过商业性金融机构来实现政策性金融目标的模式。主要包括:中小企业政策性金融领域、基础设施建设和中长期信用支持领域等。

第三,继续保留政府主导的政策性金融活动,主要是在农村政策性金融领域。因为,各国政策性金融发展历史表明,在其工业化中前期,农村政策性金融的大部分成本必然是应当由政府承担的,片面脱离发展阶段,要求农村政策性金融的商业化转型,会导致严重的负面影响。

总之,结合我国的经济金融发展阶段,借鉴国外政策性金融的发展经验,我国的政策性金融发展应该是:以传统政策性金融机构和商业性金融机构主导作为政策性金融发展的两条并行主线,以政府主导、政府买单的政策性金融活动为重要补充。

[1]杨 涛.关于改革我国政策性金融机构的思考[J].中国社科院要报领导参阅,2004,(15).

[2]杨 涛.政策性金融改革要避免走极端[N].上海证券报 ,2007-03-27(A05).

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[10]张桂华,尹桦.中国政策性金融: 问题与对策[J].金融与经济,2000,(1):22-24.

[11]李 扬.中国金融改革三十年[M].北京:社科文献出版社,2008.

Reflection on China’s Policy-oriented Financial Reform

under the New Situation

Yang Tao

(Institute of Finance and Banking, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing100732, China)

Abstract: The separating of policy-oriented finance and business finance has been the important reform of Chinese financial system. When the financial reform comes up against difficulties, the optimizing of financial system becomes a thorny problem again. Under the circumstance, to reposition policy-oriented finance will be significant breakthroughs of promoting financial reform and financial efficiency. In this thesis, we discuss the fundamental theories of policy based finance, make a deep study of different countries’ policy based finance, review the situation of China’s policy-oriented finance reform, and try to put forward some effective views based on China’s history and reality.

改革中国金融管理体制的法学思考 篇4

（一）徐显明

 2012-08-06 15:43:15

来源：法制资讯

高水平的法学院应当同时担负五大使命：培养治国理政和从事法律职业的杰出人才；改善对正义的管理，营造社会的价值观；创新法学理论和思想，以指引法治实践；补漏社会付阙和改革完善制度，为国家、社会和公民提供优质的法律服务；营造和弘扬法治文化，推动社会成员把法治作为稳定的生活方式。法学教育是一个国家法治建设的基础工程。因此，中国法学教育的现状和未来发展，已经成为全社会瞩目的一个焦点。法学教育的发展，需要在准确把握发展趋势的基础上，积极稳妥地推进各项具体制度的改革，同时通过完善社会主义法治理念教育，把握好中国法学教育的特色和方向。

中国法学教育的发展趋势

人们在谈论“趋势”的时候，通常使用的概念是“化”；比如“全球化”，指的就是全球发展走向一致的趋势。“化”的过程，就是趋势形成的过程。当下中国法学教育的处境，已经与十年前大为不同。十年前还处在十字路口上徘徊不定，经历了十年艰难探索后的今天，共同性的发展方向——趋势——已经渐趋明朗了。我国法学教育的发展趋势，可以从五个方面来加以把握。

第一，职业化。过去我们曾讨论中国法学教育到底是走一条学术型的道路还是职业型道路的问题，这个问题曾困扰我们多年。受困的主要原因是几乎所有的法学院都受从争取硕士点到争取博士点，再到争取二级学科重点博士点，再到争取一级学科重点博士点。这一学术指挥棒的指挥，试图把所有的法学人才都培养成能创新的学术型人才。这实际上是法学教育在被误导的情况下走了一条弯路。现在大家的共识终于形成了，那就是向职业化方向发展。职业化这个趋势的基本形成，是法学理论界与法律实务界共同的期待。当然，这个大趋势并不排除保留或者说由其自己形成以学术为主并以思想创新为追求的学术型法学院的存在，也不排除以培养司法实务人才为主导目标的职业型法学院。事实上，以学术为主的法学院培养出来的学生，并不一定全部从事学术活动，更多的还是以从事法律实务为选择。在这里，不能将理论和实践对立起来，深厚的理论修养能够提高人对具体问题的洞察力和理解力，这对于法科学生的职业前景而言也是十分必要的。同样，不经受实际情况挑战和磨练的理论，可能是苍白无力的。总体来说，职业化是当下我们的法学教育要面向未来的一大趋势。

我国法学教育在职业化方面有两个缺陷。第一个是缺乏司法伦理的训练。不具有司法伦理的法官、检察官和律师是很危险的，就如同守仓库的盗贼。司法腐败与缺乏职业伦理教育有极大的关系。一个人的伦理水平不是通过知识来获得的，而是遵循某种训练路径。人的有德与高尚是在消除对己义务的冲突中被驯化出来的，没有这一过程，便没有高尚。司法腐败要从法学教育上寻找源头；第二个是缺乏职业技巧培训。没有职业技巧的法官、检察官和律师无法适应职业要求。这两个缺陷将引导我们对当前的法学教育方式进行反思。在教学内容上，理论研究和理论教育应该有充分的现实关怀，着眼于实际存在的问题，实际上，只有密切同实践相结合，理论的发展创新才有可能。教学方式和师资配置也需要有一个变化，例如课程设置和师资配备中应该更加注重提高对学生的司法实践经验和技能的训练。

法学教育职业化的目的，也在于培育一个具有共同法律信仰、职业伦理、专业知识、实践技能的法律职业共同体，以发挥其特有的功能。法官、检察官和律师，是这个职业共同体的组成部分，一个社会的司法保障机制是要靠他们提供的。近代制度文明很好地解决了两个问题：一个是社会的发展动力问题；另一个是解决了社会保障问题。保障系统中有两个系统，政府系统和司法系统。政府系统提供的是生存权利的保障，司法系统提供的是社会公平性的恢复。社会不公的情况产生后，要有一个机制来纠正它，权利受到侵害后，也要有一个机制来纠正它、补偿它，这个机制就是司法机制。法律职业共同体的功能在于保证这个机制健康地运行。

第二，多元化。法学教育追求形成法律职业共同体，但并不妨碍多元化这一发展方向。多元化是早已形成的一个趋势，现在仍处于发展过程中。多元化趋势恰恰要求法学教育要办出特色。法学教育越是普及，规模越是扩张，特色办学的价值就越是凸现出来，这不仅仅是法学教育自身发展的要求，也是各法学教育单位适应市场竞争所面临的挑战。多元化是法学教育的表象，其内涵是不同的法学院办出自己的特色，多元化趋势就是特色化趋势。每一所法学院今后的发展，要体现出不同于其他法学院的独特品格或不可替代性与独有魅力。没有特色就没有多元化。从这个意义上来说，没有特色的法学院就是缺乏存在价值的法学院，也就是质量无法体现的法学院。特色既可表现为学科门类上有自己的优势研究领域，也可表现为学生培养目标上偏重理论还是实务，还可表现为人才培养层次上的区分。但是需要注意的是，适应多元化趋势与追求自身发展特色，不能成为低水平的借口和遮羞布。

第三，精英化。改革开放三十年来，我国已成为世界上发展速度快、规模最大的法学教育大国。目前，全国开设法律专业的大学已经有六百多所，开展各种形式法学教育的单位总计有九百多个，法律专业的在校学生七十多万人。从规模上看，法学教育在整个高等教育中占有很大比重。

这一状况与近年大学扩招带来的高校规模膨胀是同步的。大学教育整体上的大众化，是符合高等教育发展趋势的，但法学教育却要另当别论。对于今后的发展方向，大众化论者认为法学教育还远未满足法治国家建设的需要，需要继续扩张。这种观点是值得商榷的。法学是一门高度专业化的学问，要使有限的法学教育资源获得最高效的产出，必须更新现有的观念。法学教育大众化的结果，将是法学的贫困和危机。法学处于“粗放式”发展中，量的增长快，但质的增长不足。我们耳熟能详的一个常识是，数量与质量总是呈反比例关系的，“少而精”者有，“多而精”者鲜为见也。规模越大质量一定越低，而且引发严重的就业危机，目前，法学毕业生的就业率是各个专业中最低的，这一信息必然会很快传导至法学教育环节本身。法学教育近十年的最大贡献可能只是为高等教育贡献了“毛入学率”，其表面繁荣的背后是深刻的质量危机、就业危机和声誉危机。

人们已经慢慢认识到，未来的法学教育应该向精英化方向发展。并不是所有的大学都有条件办法学院，也并不是所有考上大学的人都可以学习法学。美国法学教育的两大特色，第一是高度的职业化，第二就是高度的精英化。中国法学教育的未来，以现在法学院校毕业生就业的情况和就业之后的发展是否成功作为标准来做一个判断，可以发现有的法学院毕业生仅有百分之四五的人从事法律职业，百分之九十五以上的毕业生不能从事法律职业。而以法律为业之后，又有许多人被淘汰和转行。一个好的法学院，应该是能够给学生提供较高的成才率和事业的成功率。法学教育不能再对质量、就业和声誉三大危机充耳不闻了，不能对学生的未来发展负责的法学教育，就不是好的法学教育。如何在法学教育的起点上吸引精英、如何把进入法学院的学子培养成为精英、如何使精英成长为引领社会发展进步的领袖，是精英教育的基本内涵。精英教育应该成为中国今后法学教育的一个发展趋势。

第四，正规化。这个趋势的任务我们现在还没有完成。中国法学教育在规模宏大的背后是在告诉我们，那些快马加鞭兴办法学教育的校长或院长对法治及高等教育规律认识是何等的肤浅。我认为，中国法学教育以规模求发展的时代已经结束。结束这个时代在制度上的表现是什么呢？就是走向正规化。正规化的法学教育是什么？它一定要以结束非正规化的法学教育为前提。在法学院校接受过系统法律思维训练的人，和没有接受过系统训练的人的区别，首先表现在对法律态度的不同上。对法律的信仰是在专业训练当中形成的。但是非正规化的法学教育，受教育者一开始就只是把法律当作未来谋职求生的一种手段，在其起步的法律意识中，法律是被当作工具来对待的。因此，这样的法律从业人才既不会忠诚于法律，更不会对法律有献身精神和形成信仰。所以应该尽快结束中国非正规化法学教育的时代，否则，法学教育的质量就无法得到保障。当良莠不分时，劣币驱逐良币就是必然的。

第五，国际化。中国的改革开放为法学教育提供了发展机遇，也提出了挑战。开放的社会和健康的市场经济都需要法律不断发展。这个趋势在当今全球化的大背景下更显突出。中国自加入WTO开始，就已感觉到了国际法律谈判人才及跨国诉讼人才的短缺。目前中国已是世界公认的大国，我们参与世界的深度、广度都在加大，参与全球规则制定的机会和空间也在增大，法学教育有责任培养国际型人才。一部分高水平法律院校早已有了这种自觉。中国政法大学、北大、清华、人大、吉大、武大、山大、浙大等校，都已在国际型法律人才的培养上作了各具特色的探索，一些后起的法学院校在彰显国际色彩方面也在奋起直追。当然，法学教育的国际化是多方面的，不仅包括提高法科学生外语能力、优化知识结构，也包括培养方式、培养目标等多个方面的变革。而且，顺应法学教育的国际化趋势，不仅在涉及法科学生的培养上提出了更高的要求，也需要在改善教育管理体制、师资知识结构、评价机制等方面做出积极的努力。

总之，要讲中国法学教育的发展趋势的话，以上“五化”所涉及的方面，是首先应该给予思考的。（未完，待续）

改革中国金融管理体制的法学思考 篇5

王晓晔

中国社会科学院法学研究所

研究员

上传时间:2007-6-25

“抄表工一天抄4次电表可以领取10万年薪”的报道引起了人们对电力供应企业的普遍不满。社会收入严重不公的现象也反映在金融、证券、保险、石油等国有垄断行业以及电信、铁路等被视为“自然垄断”的行业。人们不满垄断行业不仅仅因为这些行业的收入不公，更重要原因是行业垄断会损害消费者的利益，如2005年发生在广东为期2个月的“油荒”。因此，随着我国市场化的经济体制改革越来越深入，特别出于构建社会主义和谐社会的考虑，社会各界强烈呼吁我国加快对垄断行业的改革。

一、打破行业垄断的出路在于引入市场竞争

打破行业垄断的根本出路在于在这些行业引入竞争机制，即允许其他企业包括民营和外资企业进入市场。因为在市场存在竞争的情况下，经营者会努力降低价格，改善质量，增加品种以满足消费者的需求，而且为了实现这些目的，它们会努力改善经营管理和进行技术创新。这即是说，市场竞争是资源优化配置的根本手段，也是提高企业生产效率和改善消费者福利的根本手段。现在，世界各国都在努力降低自然垄断行业的进入壁垒，以实现这些行业经营主体的多元化。例如在美国、英国和澳大利亚，自然垄断性最强的电力企业也在像推销巧克力一样地推销电力。

然而，在垄断行业引入竞争机制不可能一蹴而就。在我国，要进入这些行业从事生产经营活动的企业不仅会受到在位垄断企业的强烈抵制，也会遇到很多体制性的障碍。2005年2月，国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。《若干意见》提出要贯彻平等准入、公平待遇的原则，允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油以及金融服务等行业，并提出要加大对非公有制经济的财税金融支持，完善对它们的社会服务等措施。然而，根据非公经济论坛2006年的调查报告，我国三分之二以上的民企认为，我国垄断行业的改革尚未见效，三分之一以上的民企认为没有享受到国民待遇。这个调查说明，行业垄断仍然是制约我国民营经济发展的重要因素。

我国垄断行业排除竞争者进入市场并不全都出于自然垄断或者规模经济的考虑，而在很大程度上是由于体制的原因。即我国大多数垄断行业长期实行事业化管理体制，垄断企业有着市场经营与行业管理的双重法律地位。因此，我国打破行业垄断的重要措施之一就是在这些行业大力推进政企分开，大力推进垄断企业的公司制改革，建立真正的现代企业制度。特别是在一些盈利性的垄断行业如电信、电力等部门，只有建立起企业独立经营和自负盈亏的企业制度，我们才能打破人为的垄断，实现政企分开，引导社会资本的进入，引入市场竞争机制。

二、加强行业监管，建立独立的监管机构

垄断行业的改革方向总体上是打破垄断和引入市场竞争。然而，由于某些特殊情况，如向社会提供电力、自来水、天然气的行业因为与固定的管道或者线路相关，从规模经济出发，这些行业即便引入了竞争机制，这些竞争也是很不充分的。因此，国家有必要授权政府对这些行业进行监管。不同行业的监管可能有不同的目的。如对电信、电力、铁路等被称为公用 1 事业企业的监管主要出于在位垄断企业的考虑；对银行、保险或者制药业的监管主要出于信息不对称的考虑；对石油、航空运输业的监管则可能出于防止过度竞争的考虑。即便对同一行业的监管，不同的时期的监管也会有不同的内容。但总得来说，行业监管都是出于社会公共利益，内容上主要是市场准入监管、价格监管和服务质量监管等。因为行业管制法是国家对特定行业进行监督和管理制度，具有浓厚的国家干预色彩，在性质上是经济法。

我国通过电信法、铁路法、电力法、煤炭法、银行法、保险法等在很多行业建立了监管制度。如1995年《电力法》对供电业的垄断企业做出很多约束性的规定。2005年，国务院还发布了《电力监管条例》，规定了电力行业监管的任务和原则，监管机构的职责和监管措施以及法律责任等。然而，我国目前对垄断行业的监管却不十分有效，如普遍存在的垄断行业收入过高、垄断产品或者服务价格上涨过快、垄断行业只顾自身利益而不顾消费者利益的情况，如广东省发生’油荒’等。

行业监管法虽然有很多具体规定，但考虑到监管的目的之一是促进和培育市场竞争，行业监管至少应体现无歧视、透明度和程序公正的原则。无歧视即指所有符合市场准入条件的企业有平等参与市场竞争的权利；透明度原则至少要求公开监管的法律和规章，以使市场主体对其法律行为有可预见性；程序公正则应当保证在当事人对监管机构裁决不服的情况下有得到法律救济的权利，即监管机构的行政裁决有得到司法审查的可能性。

行业监管还应当保证监管机构的独立性。这个独立性主要表现在两方面：第一，监管机构应独立于被监管的企业，以保证它在被监管企业与其他企业或与消费者的争议中处于中立地位，即不至于偏袒被监管者，成为它们的俘虏。在我国当前，要保证监管机构独立与被监管的企业，最重要的前提条件是在这些行业实现政企分开。第二，监管机构独立于政府其他部门，即它们在案件审理和裁决时不受制于其他政府机构。考虑到我国垄断行业的企业一般隶属于国资委，为保证行业监管的公平和公正，这些监管机构也应当独立于国资委。

三、建立和完善反垄断法

垄断行业的企业有着显著的市场势力，甚至处于市场独占地位。因此，民法的合同自由原则或者当事人意思自治原则不能适用于这些企业。这即是说，垄断行业的企业应受到反垄断法的制约。在过去，这些行业因为大多是国家垄断经营，即行业内没有竞争，这些行业一般可以得到反垄断法的豁免。但是，自上个世纪80年代以来，随着世界各国实行经济自由化和在这些行业放松管制的政策，垄断行业不再能够从反垄断法中得到豁免。

反垄断法对垄断行业的监督主要有两个方面：第一是禁止剥削性的滥用。即禁止垄断企业在提供产品或者服务时，对用户和消费者滥收费用，牟取不合理的垄断利润。第二是禁止妨碍性滥用。即禁止垄断企业为排挤竞争对手采取的不合理限制竞争行为，如搭售、歧视或者拒绝交易行为。在与网络相关的行业，垄断者不合理地拒绝进入网络常常被视为滥用行为。我国反垄断法草案在禁止滥用市场支配地位方面也有很多禁止性的规定，如在没有正当理由的情况下拒绝交易、搭售或者对交易对手实行差别待遇等。反垄断法在市场经济国家有着极其重要的地位。它在美国被称为“自由企业的大宪章”，在德国被称为“经济宪法”，在日本被称为经济法的核心。

我国1993年的《反不正当竞争法》第6条规定，“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”然 2 而在实践中，这条规定没有很大效力。原因有两个，一是这个规定不具有很大的威慑力，如对违法企业的最大罚款金额是20万元人民币；二是工商管理机关的权威性不够。因此，为了有效监管垄断行业，我国应尽快建立和完善反垄断法，而且还应当建立一个统一、独立和权威的反垄断执法机构。

四、理顺行业监管和反垄断执法的关系

监管垄断行业涉及到行业监管和反垄断行政执法两种机构，因此，如何协调它们在行业监管中的关系便很重要。世界各国在这个问题上主要是两种做法。

一是由竞争机构监管垄断行业，如澳大利亚和新西兰将监管垄断行业的权力交给了竞争执法机构。这种做法值得提倡，因为它考虑到了垄断行业改革的方向，即将监管指导思想定位于打破垄断和推动竞争方面。荷兰从2005年7月1日起，也将过去独立的能源监管局（DTe）并入了荷兰竞争局。

另一做法是把行业监管的任务授权给一个独立机构，即由行业监管机构处理被监管行业的竞争问题。如德国网络监管局（BNetzA）作为电力、天然气、电信、邮政和铁路的监管机构有权处理这些行业的竞争案件。但是，这种做法一般不会剥夺反垄断执法机构对垄断行业的管辖权。如在德国电力行业，BNetzA作为监管机构只是处理互联互通和网络进入问题，而且在这些问题上，界定相关市场和认定市场地位等涉及市场竞争的方面也得征求联邦卡特尔局的意见。而在涉及电力生产和电力供应条件等竞争案件中，管辖权则属于联邦卡特尔局。美国反托拉斯行政执法机构也有权调查被监管行业的限制竞争案件，如美国司法部在上个世纪80年代指控美国电话电报公司（AT&T）违反了反托拉斯法，最后导致该公司一分为八。比利时、法国、日本等国家的监管机构只是从市场准入和安全生产等方面进行行业监管，因此，这些行业竞争案件的管辖权基本是在反垄断执法机构的手中。另一方面，几乎在所有国家，即便监管机构和反垄断执法机构共享对被监管行业的管辖权，行业监管机构处理竞争案件的法律依据是竞争法，而不是与之相冲突的其他法律。如美国1996年《电信法》明确规定，“本法的任何规定及其修订都不得解释为是对适用反托拉斯法的修正、损害或者取代。”

根据国务院2006年6月提交全国人大常委会的《反垄断法草案》第44条，我国要排除反垄断执法机构对被监管行业的管辖权。这种做法不符合各国反垄断立法的潮流，而且让人担心，行业监管机构能否有效地执行国家的竞争政策。因为经验表明，监管机构处理被监管行业竞争案件的最大问题是，它们在被监管企业与其竞争对手或者与消费者的争议中，往往站在被监管者的立场上。特别在我国目前仍然存在政企不分的情况下，政府机构运用行政权力维护在位垄断企业利益的现象屡见不鲜。另一方面，现在我国几乎在所有于国计民生比较重要的行业都设立了主管部门或者监管机构。如果这些监管机构各自适用自己的部门法处理竞争案件，这不仅政出多门，我国也不可能建立统一的市场竞争秩序。

从国情出发，我认为我国的反垄断执法机构和行业监管机构都应当对被监管行业的竞争案件有管辖权。这即是说，这两个机构应当通力合作：一方面，因为电信、电力等行业存在技术问题，反垄断执法机构处理这些行业的案件时应征求监管机构的意见；另一方面，监管机构处理竞争案件时，在涉及竞争法专业问题上也应征求反垄断执法机构的意见。为了减少摩查和节约执法成本，两个机构应就案件的管辖权进行划分，即行业监管机构主要处理市场准入和与互联互通相关的案件，而在企业并购、垄断协议以及一般的滥用行为等方面，管辖 3 权则应交给反垄断执法机构。

中国农村金融改革中的问题研究 篇6

（中国社会科学院研究生院，北京100102）

张艳芳

[摘要]在回顾我国农村金融体制改革历程的基础上，对农村金融改革中出现的问题进行分析，试图为今后经济较发达地区和基础薄弱地区的农村金融改革提供一些思路。

[关键词]农村金融改革；信贷补贴；非正规金融

农村金融在促进农业和农村经济发展中发挥着不可替代的作用。改革开放以来，我国形成了以农村信用社为主体，中国农业银行、中国农业发展银行和邮政储蓄共同发展，以民间借贷为补充的农村金融体系。但是，我国农村金融在促进农村经济中的作用并不理想，基本上可以说是“机构不足加机构，补贴不足加补贴，监管不足改监管”的修补式发展模式。

一、我国农村金融体制改革历程

自1979年以来，我国的金融改革划分为以下

四个阶段①：

1.第一阶段（1978年~1993年）：恢复调整和全面改革阶段

1978年12月，中共十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》明确提出，“恢复中国农业银行，大力发展农村信贷事业。”1972年2月，国务院发出《关于恢复中国农业银行的通知》，中国农业银行从当时大一统的“中国人民银行”独立出来，开始专门承担农村信贷业务。它的主要任务是：统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业。

1982年，国务院颁发的《当前农村经济政策的若干问题》规定：农村信用合作社应该坚持合作金融组织的性质。1984年，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制》的报告，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行领导、监督的前提下，独立自主地开展存贷业务。

1986年4月，根据国务院的指示，邮电部和中国人民银行联合发文，邮政储蓄正是在全国开办存款业务。开始时邮政储蓄的存款采取缴存人民银行并收取手续费的办法，1989年起改为转存中国人民银行并收取存款利息，邮政储蓄由代办转为自办。

在这一阶段，中央放开了对民间信贷的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，并允许多种融资方式（股票、债券、票据贴现）并存，多种金融组织、多种信用形式在这一时期开始出现并得到不同程度的发展，涌现了一些农业企业的财务公司、乡镇金融服务机构以及多种形式的合作基金会。中央对民间信用的肯定，集中表现在中央对待农村合作基金会的政策上。中国农业银行当时为支持农村合作基金会的发展，要求各地农业银行和信用社对农村合作经济组织内部融资活动不要干预，并通过信贷业务给予引导。

2.第二阶段（1993年~1996年）：农村金融体系完善阶段

这一阶段的农村金融市场，是三足鼎立局面形成的时期。1993年12月，国务院《关于金融体制改革的决定》要求，通过改革逐步建立由中国人民银行统一监督和管理的，中国农业发展银行、中国农业银行和农村合作金融组织密切配合、协调发展的农村金融体系。1994年4月，国务院发出《关于组建中国农业发展银行的通知》以及《关于组建中国农业发展银行省级分行有关问题的通知》，国有农业政策性银行———中国农业发展银行及其分支机构开始组建，其主要任务是：按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融服务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。对于农村信用社，中央继续强调商业化改革，计划在1994年基本完成县联社的组建工作，1995年大量组建农村信用合作银行，但实际执行远

落后于规划。

1996年，国务院发出《关于农村金融体制改革的决定》，要求建立和完善以合作经营为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。按照这一决定，农业发展银行增设了省级以下分支机构，农村信用社也与农业银行脱离了行政隶属关系。

在这一阶段，三足鼎立的局面初步形成，我国金融改革的方向也就此确立。

3.第三阶段（1997年~2004年）：重点改革农村信用社阶段

1997年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，把农村金融体制改革的重点确定为农村信用合作社改革。此后，包括农业银行在内的国有商业银行处于获取利润和降低风险的考虑，开始大规模撤离农村。

留在县和县以下的少量分支机构主要以吸收存款为主，从农村吸收的资金更多地投向回报率更高的非农产业和地区。

1998年4月，国务院决定深化粮食流通体制改革，缩减了农业发展银行的业务范围，将其原有承担的提供扶贫贴息、农副业综合开发等非粮棉油企业贷款划回农业银行。同年11月，又将农业发展银行承担的粮棉加工、附营企业贷款划转到农业银行。农业发展银行的贷款业务只剩下单一的粮棉油储备、收购、调销等纯政策性贷款。

这一阶段的农村金融市场中，国有商业银行淡出，中国农业发展银行受到较大限制，农村合作基金会全部撤并，邮政储蓄仅开展存款业务，剩下的农村信用社逐渐成正规农村金融体系中的“主力军”。

1999年以来，我国积极探索农村信用社管理模式，进一步完善其管理体制。为促进农村金融创新，1999年7月和2000年1月，中国人民银行分别颁布了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》和《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》，推动农村信用社开展小额信贷的业务。

2000年7月，新一轮的农村信用社改革首先从江苏开始试点，在常熟、江阴和张家港三个县级市组建了农村商业银行，并在县（市）联社入股基础上，组建了江苏省联社。

以2002年3月中发布的《关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》和2003年1月中发布的《关于做好农业和农村工作的意见》为先导，2003年6月，国务院下发“国发[2003]15号文件”，即《深化农村信用社改革试点实施方案》，这标志着新一轮农村信用社改革开始在8省（市）进行试点。此次改革还设计了花钱买机制的“正向激励机制”，为此中央银行发行专项再贷款和专项票据，来分步骤地置换各地农村信用社的不良贷款。此后，各试点省农村信用社“省联社”相继成立，新的农村商业银行和农村合作银行也在各省成立。2004年6月，国务院办公厅转发《银监会、人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》，明确了农村信用社在交由省级政府管理后，中国银监会、中国人民银行、省政府和省联社在农村信用社监管、风险防范和处置方面的职责分工。

2000年～2004年，农村金融机构体系基本维持原有格局，中国农业银行和中国农业发展银行的改革陷入停顿，农村信用社仍为农村金融改革的重心。中国农业银行逐步撤出在县和县以下的分支机构，农村金融业务逐步减少。2001年～2004年期间，中国农业银行撤并了达到总数1/3的10,313个支行及其以下机构，到2004年末，县及县以下机构剩余19,109个[1]。此外，针对邮政储蓄，中国人民银行于2003年7月下发《关于将县及县以下邮政储蓄以再贷款方式返还农村信用社使用的通知》，开始以再贷款的形式将邮政储蓄资金返还农村信用社使用。

4.第四阶段（2005年以后）：农村金融机构创新阶段

从2005年开始，农村金融改革超越农村信用社改革，要求在金融组织制度创新的基础

上，逐步建设“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的农村金融体系。2005年中共中央1号文件要求“培育竞争性的农村金融市场„„抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法„„尽快启动试点工作”，“可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”。2006年中共中央1号文件则进一步指出“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织„„引导农户发展资金互助组织。规范民间借贷。”

从2005年起，有关部门开始制定“农村金融总体改革方案”，有中国人民银行会同有关部委主导的“商业性小额信贷”试点工作于2005年在5个试点省开始实施。2006年末，中国银行业监督管理委员会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，允许在农村金融市场新设“村镇银行”（在县或乡一级，可由各类资本投资新设）、“贷款公司”（商业银行和农村合作银行的“全资”子公司）和“农村资金互助社”（在乡或村一级新设）三类新的金融机构。随后在2007年初公布了有关的《暂行规定》和《审批指引》，此外还放宽了农村地区现有银行业金融及机构的兼并重组政策，并鼓励商业银行在农村地区开设分支机构。

（此皆屁话，可以忽视）

二、改革中存在的问题

改革开放30年来，我国农村金融经过改革，基本上形成了具有政策性功能、商业性功能和合作性功能的金融服务体系。这一体系为金融业加大对“三农”的金融服务力度，促进农业增产、农民增收和农村经济发展发挥了积极作用。但由于历史和现实的种种原因，相对于城市金融而言，我国农村金融发展滞后，金融基础服务体系尚未完全建立，突出表现为金融机构对农民提供金融服务不到位，信贷资金不足，农村缺乏足够的金融资源，农户和农村企业受到不同程度的信贷约束，农村资金大量外流。

1.正规金融机构服务不到位

1998年至今，中国农业银行等四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构，导致大部分农村地区出现金融机构单一化、金融市场日益垄断化的局面。

农业发展银行功能单一，农村政策金融功能不健全，退化为“粮食银行”;农村信用社不良资产比例很高；邮政储蓄只吸收存款，不提供贷款；农业保险不到位，贷款风险集中于金融机构，政府对农业保险的支持主要表现在免除营业税。

2.非正规金融功能受到限制

民间借贷作用巨大，但没有获得应有地位，现在多处于地下状态，潜在的金融风险较大，政府不能有效监管，打压多于引导，因而制约了民间金融的作用。小额信贷机构资金来源有限，机构可持续性差。目前我国金融监管部门对NGO发起成立的小额信贷机构采取既不肯定又不否定的态度。这些机构只能依靠募集的捐赠资金运作，又不能纳入正规金融的资金融入和调剂体系，从而极大限制了其信贷供给的能力，影响了其功能的发挥。

3.农村资金分流严重，支农资金严重不足我国目前农村金融机构的设置及其功能定位导致农村资金大量流出农村。国有商业银行农村网点基本只吸收存款，很少放贷。邮政储蓄吸收存款，只存不贷，吸纳的资金全部存在人民银行，实际等于把农村资金抽到了北京。部分地区信用社出于自身财务可持续发展的考虑，通过转存中央银行、购买国债和金融债券等方式，将资金抽离农业和农村。20世纪90年代后期起，每年约有2,000亿元流出农村。

4.信贷补贴已经被广泛地用于扶贫

小额信贷的目标是让贫困的农村家庭能够达到获得金融机构服务的收入水平，解决贫困农户的“贷款难”问题。目前，我国小额信贷的主体是农村信用社开设的农户小额信用贷款业务，是指农村信用社基于农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不许抵押、担保的贷款。2002年中央明确要求全面推行农户小额信贷服务以来，一定程度上缓解了农户

贷款难的问题，但仍无法满足广大农户的资金需求。至2006年10月，覆盖面只占全部农户的27.3%。在项目实施过程中，补贴性扶贫排斥了市场性金融，导致了信贷矛盾的恶化，越是贫困的地区，金融服务的发展越是缓慢。

5.信贷约束，缺乏支持有效的农村金融体系所必需的基础条件

正式的贷款通常都需要抵押，农民难以满足这些抵押要求。农民拥有的最大资产是土地，但是却没有土地的所有权。目前我国农村缺乏针对小农户和中小企业的信贷担保机构以及抵押替代机制、信用评分工具等的缺乏，大大限制了农村金融机构的作用发挥。在越南，土地使用权证可以用于获得抵押贷款，因此，土地使用权证在推出后，农民获得的贷款数量大幅增加。我国土地使用权的交易制度才刚刚起步。十七届三中全会后公布的《决定》中提出，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全农村土地承包经营权市场，按照依法资源有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

三、政策建议

关于我国金融体制改革的思考 篇7

1 我国金融体制改革的必要性

金融体制改革是建立和完善社会主义市场经济体制的重要组成部分。“十一五”期间, 根据我国改革开放的新形势, 加快金融体制改革, 对于促进金融业稳定健康发展, 充分发挥金融对国民经济发展的支持作用具有重要意义。从宏观角度来说, 加快金融体制的改革首先是下述几个背景的需要。

1.1 加快金融体制改革是全球金融自由化改革的需要

金融自由化主要表现在资本流动自由化、经营范围自由化和交易价格条件自由化等方面。

资本流动自由化的措施主要包括放松对货币使用范围的限制, 放松或解除外汇管制, 允许外汇自由兑换, 允许资本跨国流动, 开放国内金融市场, 建立离岸金融市场等等。这些措施的实施拆除了隔离各国金融市场的屏障, 使国内金融市场更加开放, 促进了跨货币跨国境交易的快速增长。

经营范围自由化, 主要表现为放松对各类金融机构在营业范围、业务对象和机构设置地域等方面的限制, 允许业务交叉, 打破金融机制的专业化分工, 取消妨碍金融机构决策自由的信贷控制和投资管制等。在这方面, 许多国家对银行和非银行金融机构业务种类限制的逐步放松最为突出。

交易价格条件自由化, 则主要表现在放松对汇率、利率的管制, 以及放松对其他金融交易价格条件如金融服务收费、佣金等的限制, 允许利率、汇率的自由浮动和收费标准的自由决定。80年代, 各国逐步取消对利率的各种管制。利率和汇率自由化的发展, 促进了资本在金融市场间的自由流动, 并缩小了各国金融市场之间的利率和汇率差异, 加速了全球金融市场向着金融资产价格一致化的方向发展。

1.2 加快金融体制改革是适应全球金融创新新浪潮的要求

所谓金融创新, 是指整个金融领域新的创造和新的发展, 包括金融市场工具、金融机构和金融交易技术的创新。从广义上来说, 金融创新包括两种不同的现象:一是新的金融工具的出现, 二是金融创新的趋势, 并且两者相互发生作用。

在国际金融创新的滚滚洪流中, 最突出、最亮丽的一道风景便是包括互换、期权在内的衍生金融工具的迅速发展。衍生金融工具的运用, 为全球资本流动提供了一个理想的投资选择, 使它们在世界范围内追求高额利润的同时可以运用衍生金融工具降低风险, 从而大大推进了金融国际化。而世界各主要交易中心对衍生金融工具业务份额的争夺, 也在一定程度上促进了金融产品交易的全球一体化。在某种意义上说, 衍生金融工具既是金融业竞争的必然产物, 也是刺激竞争的动因。

然而, “水可载舟, 亦可覆舟”。衍生金融工具在消除市场障碍、增加流动性的同时, 也强化了因市场依存性的加深而导致的脆弱的交易对手任何一方出现问题均会产生连锁反应, 波及全球金融市场。衍生工具多以表外业务形式进行, 加大了银行的增量风险。衍生金融工具的场外交易规模不断扩大, 产品日趋复杂, 新品种不断涌现, 在缺少一致认可的会计制度和信息披露制度的情况下, 加上市场交易缺乏透明度, 金融监管的有效性无法保证。

1.3 加快金融体制改革是不断推进全球金融一体化的需要

20世纪80年代后期, 一个每日24h全天候不停运转的全球性的国际金融网络已经形成。各国的经济联系越来越密切, 相互渗透性越来越强, 相互依存度越来越高, 越来越紧密地结合成一个不可分割的整体。其中, 以资本的国际流动、金融机构的全球化、金融市场的国际化为特征的全球金融一体化趋势尤为令人瞩目。

资本的国际流动是指资本运动由一国的国民经济领域扩大到国际范围, 即资本的循环与增殖过程由国内延伸到国外或全部越出了国界。20世纪80年代以来, 各国的金融机构尤其是银行业迅速地朝着国际化和全球化的方向发展, 更多的本国银行走出去, 同时又有更多的外国银行打进来, 使全球海外银行分支机构急剧增加, 国际银行网络迅速扩张。外国银行不仅业务量和实力大增, 而且经营范围越来越大, 经营方式越来越灵活自由。它们积极融入东道国的金融市场, 提供各种金融服务或引进新的金融工具, 大大增进了其母国与东道国的金融联系, 加速了全球金融业的相互交融。

1.4 加快金融体制改革是市场经济的内在属性

社会主义市场经济作为一个整体, 是社会主义基本制度同市场经济结合在一起的产物。在商品经济条件下, 市场机制之所以成为资源配置的方式, 主要是因为无论哪种社会制度, 采取什么样的配置方式使有限资源得到合理充分的利用, 实现社会主义与社会需求的平衡, 取决与社会劳动的交换方式。

现代市场经济一般具备以下几个特点:自主性、竞争性、自发性、开放型。市场经济具备很强的扩张力和开放性, 它不为部门、地域之间自然、经济和人文因素形成的市场壁垒所阻碍, 从而把国内市场和国际市场融和为一体。这正是现代市场经济的一个显著特征。

不同社会市场经济的内在属性, 要求我们在构建相应的金融体制时, 要依据不同的条件、环境来考虑, 而不能完全照搬他国的成功经验。

1.5 加快金融体制改革是我国应对入世后的国际挑战的需要

在WTO的框架下, 金融业务不仅可以跨越国界, 而且已实现相互交叉。这使得单个金融机构可能会同时介入不同的时空, 即处于不同的支付系统、货币与资本市场运行体系。在此情形下, 中国金融制度的构建, 必须与完全开放条件下的金融活动相匹配。

2 我国金融体制改革的几个主要措施和方向

2.1 以国有银行上市为阶段性目标, 国有银行改革将会加速进行

国有银行股份制改革与上市工作是前段时间金融改革的重要内容。随着国家外汇注资、央行发行票据收购不良资产等措施的实行, 改革步伐加快趋势明显。实际上, 上市只是国有银行改革的方式之一, 降低银行的不良资产比率、提高资本充足率、改善国有银行的内部治理, 从而建立一个高效率的运用金融资源的机制, 才是主要的目标。

2.2 进一步健全保险市场结构, 发展中国保险业与国际资本的合作

时至今日, 我国保险业总资产已经接近4万亿大关, 在继续保持快速扩张的同时, 保险公司的经营效益将得到更多的关注。在保险公司的发展模式上, 由“数量扩张型”向“效益优先型”转轨的过程还会继续, 从而必定会使市场各主体按照不同的需求走集约化、专业化、差异化发展的道路。从目前的趋势看, 专业性养老保险公司、健康险公司、农业保险公司等将会受到关注, 这些专业化公司的出现将极大的促进我国在养老、医疗和农业方面保险市场的发展。

中国保险业与国际资本的合作是做大做强我国保险业的客观需要, 它大大推动了中国保险业的发展。外国保险公司进入中国市场, 向我们展示了现代保险公司的运作机制和先进管理方式。部门中资保险公司引进和吸收了外国保险公司在内控制度建设、全面预算管理、核保核赔等方面的先进理念核先进经验, 取得明显成效, 改善了管理水平, 提高了经营效率。此外, 由于中国保险业对资本金的需求越来越大, 国际资本的注入增强了资本实力, 并推进了保险公司服务和产品的创新。

2.3 转变政府观念, 促进证券市场规范化

政府在促进证券市场健康发展中起着核心的作用。政府从法制和体制上为市场的发展打下了基础;通过对市场的监督保证市场在高效、公正和稳定的状态下运作;通过创造适宜的宏观经济环境促进市场的发展。

具体来说, 政府促进证券市场规范化发展可以从这么几个方面着手。首先, 创造良好的宏观经济环境, 促进证券市场发展。其次, 从法律、组织和体制上加快市场基础设施建设, 确保证券市场高效、公正和稳定地运作, 以保证产权和代理关系的明确性、充分的信息披露以及交易和其他程序的透明度, 防止市场欺诈行为, 并避免清算公司以及其他金融机构破产的风险。第三, 加强市场的监管和宏观调控, 促进市场平衡有序地发展。在市场的监管方面, 政府有责任促进并维护市场的公开、公平和公正性, 提高投资者对市场的信心。此外, 在维护市场稳定发展方面, 政府必须加强对证券公司等证券市场金融中介机构的财务稳健性的监管, 避免证券机构破产带来市场运行的系统风险。

2.4 加强金融监管, 保证金融市场稳定运行

中国作为经济大国, 无疑将在国际金融市场上发挥越来越大的作用。我国的金融监管的内容、手段、方法, 势必要适应国际银行业监管发展的潮流与变化。我国金融监管正在由原来的强调行政审批的合规性监管逐步向以市场合法规为导向的风险性监管转变。

对比金融监管的国际趋势, 我们可以从这几个方面得到启示。近年来, 随着国民经济的迅速发展, 我国金融业, 特别是银行业的国际化进程不断加快。一方面, 外资银行大量进入我国;另一方面, 中资银行也在不断在境外拓展业务, 分支机构已遍布世界各主要金融中心, 机构网络辐射全球五大洲。这就对监管当局的合并监管能力提出了更高的要求。因此, 中国监管当局应提高对合并监管的重视程度, 加强研究, 提高监管人员的业务能力, 并加强与各国监管当局的交流和沟通, 充分交换有关信息, 密切合作, 以提高中国的合并监管能力, 有效防范金融风险。

其次, 还要大力促进商业银行完善内部控制制度。内部因素往往对银行防范风险起决定性作用。因此, 银行是否具备自我约束能力, 是否具有完善的内部控制机制就成为决定银行安全的关键。从我国的世纪情况来看, 商业银行应在组织结构、决策程度、人事管理、授权授信、职务分离及内部审计等方面学习、借鉴各国先进经验并加以改进。

第三, 要改进对商业银行的评估体系。从实践来看, 中国人民银行在评估商业银行时, 较为注重合规性和相应的数据分析, 而对银行的管理能力、风险控制能力、内部控制制度的评价不够重视。最然这些方面很难用数据加以衡量, 一般由监管人员予以定性评判, 但确实对银行经营管理有着至关重要的影响, 也是监管当局评价银行的中国要依据。中国对商业银行的综合考核才刚刚起步, 包括指标设计、权重、评判标准等许多方面还很不完善, 还没有一套严密、科学的评估体系。中国人民银行应根据实际情况尽快加以修正、改进, 以全面、准确地反映银行经营的综合状况, 为实施有效监管奠定坚实的基础。

综上所述, 金融体制改革要全面贯彻和落实科学发展观, 加强和改善金融宏观调控, 充分发挥市场机制作用。加快金融体制改革, 完善金融机构的公司治理结构, 提高金融企业的资产质量、盈利能力和服务水平。推动多层次金融市场发展, 提高直接融资比重。提高金融监管水平, 建立防范和化解金融风险的长效机制。改善金融生态环境, 加强诚信建设, 维护金融稳定。全面提高金融业对外开放水平, 提升我国金融业竞争力。

让我们用真正有效的改革, 积极地迎接金融业对外开放的新局面, 以健康的金融业保障国民经济持续、健康、高速发展。

参考文献

[1]中国金融改革与发展论坛.编委会编著.中国金融改革与发展论坛[M].中国经济出版社, 2005, 1.

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[3]孟龙.金融监管国际化[M].中国金融出版社, 2001.

[4]杨如彦.中国金融制度创新报告[M].社会科学文献出版社, 2005.

[5]潘英丽.中国证券市场规范发展问题研究[M].上海财经大学出版社, 2000.

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[7]谢平.中国的金融深化与金融改革[M].天津人民出版社, 1992.

[8]王平.我国保险公司的最佳经济规模分析[J].保险研究, 2000, 10.

关于中国政治体制改革的理论思考 篇8

【关键词】:政治 改革 思考

中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1003-8809（2010）05-0281-01

一、从十二大到十六大，中国共产党对政治体制改革的认识历程

中国的政治体制改革同经济体制改革一样，是从十一届三中全会开始的。1980年8月在中共中央政治局扩大会议上，邓小平作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。讲话提出了政治体制改革的根本纲领，成为中国政治体制改革的指导性文件。讲话指出改革的原因和必要性，“从党和国家的领导制度、干部制度来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”政治体制涉及范围很广，内容相当丰富，其中最重要、最核心的是党政领导体制，它在很大程度上决定和制约着整个政治体制。邓小平明确提出了政治体制改革的关键问题，即“解决党政不分、以党代政的问题”。

1982年9月召开了党的十二大，报告中明确提出“继续改革和完善国家的政治体制和领导体制”，这是党代会报告中第一次提出“政治体制”概念，第一次提出政治体制改革。尽管“政治体制”概念在这个报告中只出现了一次，但当时人民熟悉的“领导体制”、“领导机构”、“干部制度”、“党政机构改革” 等相关概念多次出现，这在中国的政治体制改革史上有着深远的意义。报告指出了党和国家领导体制中权力过分集中、党政不分等弊端，提出必须“党政分工”。党和国家领导体制、领导机构的改革，主要是消除权力过分集中、兼职副职过多、机构重叠、职责不明、人浮于事、党政不分等种种弊端，克服官僚主义，提高工作效率。报告强调了“党政分工”：党的工作和政府的工作，企业事业单位中党的工作和行政、生产工作，必须适当分工。

十二大以后，经济体制改革全面展开，政治体制也进行了某些改革，取得了一定成绩。但是，由于全党的工作重心是放在经济上，因而随着经济体制改革的不断深入，尤其是1984年经济体制改革的重点由农村转移到城市后，政治体制改革滞后的严重后果日益显露。在这种形势下，邓小平在1986年再次突出强调政治体制改革。政治体制改革成为他1986年谈话的中心和焦点，仅在这一年中就有近20次谈话谈到政治体制改革问题，其中有9次是作为主要谈话内容。在这些谈话中，邓小平谈得最多的是政治体制改革的必要性和紧迫性。

1987年10月，召开了党的十三大。根据邓小平谈话的精神，十三大报告从七个方面论述了政治体制改革的蓝图，是历次党代会报告中关于政治体制改革论述最具体、最丰富、篇幅最长的。政治体制改革的重点是党政分开和下放权力。以十三大为标志，以后的历次党代会报告都把政治体制改革列为一项重要内容。山于改革的连续性，大部分内容是一致的，因此我们可以以十三大报告为蓝本，具体阐述一下报告的内容。报告指出，政治体制改革的内容分为七个方面： (1)实行党政分开；(2)进一步下放权力；(3)改革政府工作机构；(4)改革干部人事制度；(5)建立社会协商对话制度；(6)完善社会主义民主政治的若干制度；(7)加强社会主义法制建设。

1992午10月，十四大召开。由于客观形势的变化，十四大对政治体制改革作了比较大的调整，政治体制改革强调的重点由十三大的党政分开、下放权力转变为法制建设和机构改革。十四大以后，中国政治体制改革大体上按照调整后的部署进行，改革的进程和速度有所放缓。随着经济体制改革日益深化，进入攻坚阶段，政治体制改革滞后的问题就显得更加突出。1997年9月，十五大召开。十五大报告站在世纪之交的高度，在总结新的经验的基础上，对政治体制改革的思路作了新的概括，在中国共产党的历史上第一次确认“法治”概念，并把对法治的认识从过去的技术层面上升到战略高度，明确提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标和任务。在法学上解决了法律的手段功能和目的价值的关系。

在2002年11月，召开的十六大的报告中第一次提出了“建设社会主义政治文明”，从而使两个文明建设发展成三个文明建设，这在理论上是一大创新。报告指出：发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家。政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。

二、党代会报告显示的中国政治体制改革的几个问题

回顾改革开放以来召开的历届党代会报告，我们可以看到政治体制改革的道路是曲折的。改革的步伐时快时慢，改革的热度有所变化，改革的重点随着客观形势的变化和时代特点有所调整，但改革的精神始终如一，改革的大部分内容是一贯的，连续的。从党的十二大到十六大的改革重点依次为：党政领导机构——党政分开、下放权力——法制建设、机构改革——依法治国——建没社会主义政治文明。

社会主义政治文明的本质是民主，依法治国的着眼点在法治，民主和法治是社会主义的题中应有之义，统一于建设中国特色社会主义的实践中。