广元市统筹城乡综合配套改革试点（共7篇）
工作进展情况
一、统筹城乡综合配套改革试点工作推进情况
推进统筹城乡发展，是省委、省政府推进四川科学发展的重大战略决策和加快富民强省全面小康进程的创新之举。确定广元为省级试点市，体现了省委、省政府对广元的关心、支持和鼓舞，更为我市带来了重大的发展机遇。改革试点给我们提供了先行先试、超前探索的核心政策资源，为我们创造了破解制约我市发展的深层次矛盾和问题，在改革的重要领域和关键环节取得实质性突破，率先探索建立城乡统筹发展新体制新机制的有利条件，对推进我市灾后恢复重建和跨越发展具有全局性和战略性意义。
2007年7月5日省委统筹城乡综合配套改革专题会议确定广元为省级试点市之后，市委、市政府迅速行动，进行了一系列的安排部署，并在全市上下启动了推进统筹城乡发展的相关工作：
（一）准确把握统筹城乡发展的科学内涵和基本要求，进一步提高思想认识。统筹城乡综合配套改革是一次崭新的实践，各级各部门必须加强学习、提高认识，准确把握和理解其科学内涵和基本要求，才能在实践中加以灵活运用。为此，市委、市政府在深入学习省委专题会议精神的基础上，为进一步开阔广大干部的眼界、拓展思路，先后邀请了国务院发展研究中心、国家发改委和成都市委的领导及专家学者从实践与理论层面作专题辅导，强化理论准备。在强化学习的同时，注重搞好宣传发动，在全市开展了统筹城乡改革试点的大讨论，运用多种方式广泛宣传改革试点的重大意义，调动广大干部群众参与和支持改革的积极性，开展全面献计献策活动，形成了全社会关心、支持、参与的良好氛围，为改革试点工作提供了思想保证、精神动力和舆论支持。
（二）切实加强领导，为改革试点提供强有力的组织保障。市委、市政府把推进改革试点工作纳入了重要议事日程，建立了由市委、市政府主要领导任正、副组长的广元市统筹城乡发展暨推进综合配套改革试点领导小组，各县区、广元经济开发区和市级有关部门也组建了相应的工作机构，全市上下形成了主动参与和谋划改革试点的工作格局。2009年，根据领导变动情况，及时对领导小组成员进行了调整。
（三）深入调查研究，准确把握我市发展的阶段性特征和区域性特点，研究制定改革试点总体方案。省委、省政府选择在全省不同类型、不同发展水平的地区进行改革试点，就是要求我市率先在贫困山区探索出统筹城乡跨越发展的新路子，基本形成统筹城乡发展的体制机制和政策体系。一年多来，我市从以下几个方面着力研究制定改革试点总体方案：一是为加大调查研究的力度，拟定了22项调研课题，在全市有针对性的开展了调查研究。二是在认真调查研究的基础上，市政府从市级相关部门抽调专门人员，集中办公，按照定位准确、操作性强、主攻方向和重点特色突出的要求，研究制定我市改革试点总体方案。在方案制定过程中，积极借鉴外地经验，并聘请国务院发展研究中心的专家作指导，主动征求了各方面的建议和意见，把制定方案的过程作为集中各方智慧、科学民主决策、提高认识、统一思想的过程。方案制定数易其稿，经市政府常务会和市委常委会几次讨论，在省统筹办、省级有关部门和国家发改委等部门的精心指导下，结合我市灾后恢复重建实际，经上下积极沟通、反复修改完善，省政府于2008年8月22日正式批准了我市改革试点总体方案。三是在上报待批总体方案的过程中，先后初审了8个县级改革试点总体方案以及行政管理体制和基层民主政治建设、对外开放体制机制创新、金融体制机制创新、山区林业综合开发体制机制创新、社会事业设施建设一体化专项改革、户籍制度改革、农村集体建设用地使用权和集体土地承包经营权流转等专项改革方案，为改革试点顺利推进提供了必要保障。
（四）突出广元特色，有的放矢抓点示范。一年多来，在统筹城乡改革试点推进工作中，市委、市政府经过反复研究认为，广元是欠发展地区，统筹城乡综合配套改革不能全面出击和面面俱到，必须针对广元市情，突出广元特色，有的放矢抓重点：首先，广元是山区市，山区发展，希望在山、潜力在林，山区林业综合开发是加快广元统筹城乡发展步伐的重要抓手。2007年10月，市委、市政府召开了高规格的全市林业发展大会，正式启动了山区林业综合开发。市委、市政府出台了《关于加快山区林业综合开发的决定》，积极发展生态产业，加快森林工业、森林蔬菜、森林果业、森林旅游、森林畜牧和木本油料等林业特色产业发展。省林业厅和市政府建立了“厅市合作”机制，共同推进我市山区林业综合开发。二是大力推进工业园区建设。以打造特色产业集聚、企业发展要素充分整合的现代工业园区为核心，不断增强统筹城乡发展的动能。一年多来，加快了广元经济开发区、苍溪县武当工业集中发展区、剑阁县剑门工业集中发展区、旺苍县卢家坝工业集中区等现代工业园区建设步伐，全市新引进入园规模以上企业75家，入园企业个数、实现销售收入、工业增加值和利润总额分别占规模以上工业的58.6%、75%、56.5%和80%。结合灾后恢复重建和资源转化战略的实施，新开工建设川浙（江）合作产业园、川黑（龙江）合作产业园、军民结合产业园和医药产业园，加快推进天然气综合利用工业园区建设，全市工业园区完成基础设施建设投入5亿元。三是大力推进现代农业示范园区建设。探索现代农业发展新模式，打通一二三产业，推进“贸工农”一体化，促进城乡统筹和产业互动。依托土地整理项目的实施，加快荞子坝、白桥坝、白龙、昭化、尚武等农业园区建设。坚持资源整合，运用现代农业生产新技术，积极发展优势特色农业产业；广泛采用土地租赁、入股、返租倒包等土地流转经营形式，初步形成了 “工厂+农业园区+农业产业化工人”、“公司+基地+协会+农户”、“市场+协会+农户”等产业化经营模式和工厂连基地、农民向产业工人转变的工农统筹、城乡互动新格局。四是大力推进旅游景区建设。皇泽寺、翠云廊、苍溪红军渡、西武当、昭化古城景区成功创建4A，加快朝天区曾家山、青川唐家河、剑阁剑门关旅游景点建设，加快地震遗迹公园建设步伐，以旅游推动了城乡统筹发展中的三次产业互促互动。
（五）坚持灾后恢复重建与统筹城乡改革试点相结合，推动全市经济社会协调发展。一是在重建规划上充分考虑城乡统筹，优化空间布局。在编制灾后恢复重建规划过程中，认真分析评估地震对资源环境的破坏及其长远影响，以资源环境承载能力为前提，按照主体功能定位要求，确定不同区域开发方向和强度，将全市统筹城乡空间布局由“一核一圈四翼”调整为西北部生态脆弱区、中部河谷走廊地区和南部低山丘陵地区，科学合理安排灾后恢复重建与统筹城乡发展空间布局。二是在项目规划与资金安排上兼顾城乡，加大向农村的投入力度。充分考虑地震灾害对农村地区造成的重大损失，在项目规划和资金配置上适当向农村倾斜，对与农民生产生活息息相关的建设项目纳入灾后恢复重建规划盘子，在农村生产设施、基础设施、公益设施、贫困村建设和生态恢复等方面提高财政性资金安排的比例。三是在项目实施上坚持民生优先，加快农村公共设施建设。优先安排农房重建和受损水库、学校、医院等恢复重建，优先恢复农业生产生活设施和农村商贸服务设施，统筹考虑灾害治理、土地整理和生态恢复重建项目。同时，在农房建设中推行集中建设、集中居住，与小城镇建设、新农村建设和产业发展有机结合。四是在产业布局上，积极推进集中集聚发展。依托交通干线和重点集镇，优化三次产业布局。坚持以块状示范、带状成型的方式，打造农业特色产业基地；推进工业集中发展，加速建设工业园区和工业集中发展区；加快建设生态度假旅游区和地震遗址精品旅游区，推动三产业发展。以产业的加快恢复发展来引导人口向交通沿线和重点乡镇集聚，实现产业集中集聚发展、人口逐步向重点乡镇集中转移的目标。
（六）强化改革主基调，加快体制机制创新步伐。一是探索有利于城乡统筹的行政管理体制。整合行政资源，理顺管理关系，切实将管理和服务向农村和基层延伸。积极推进了城乡一体的绿化管理体制及整合城乡客运市场管理体制改革，成立了市林业和园林管理局，整合城乡客运市场工作已初建成效。二是加快发展新型农村金融组织，增强为“三农”服务的能力。市政府出台了《关于扩大小额贷款公司试点工作方案的通知》，进一步加大了支持发展新型农村金融组织的工作力度。在设立了利州区全力小额贷款公司的基础上，先后成立了利州区融利、旺苍县新京小额贷款公司，建立了剑阁县包商富民村镇银行，设立了苍溪县益民农村资金互助社，旺苍县结合TCC5项目试点，建立农村贫困社区滚动发展资金，项目实施村已达46个。我市已建立了小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社和农村贫困社区滚动发展资金等较为齐全的新型农村金融组织。三是创新土地流转办法。市委、市政府出台了《关于推进农村土地流转发展适度规模经营的意见》。旺苍县不断完善四川桃园公司“南阳模式”，促进农村土地集约经营；苍溪县在全市率先成立了土地流转服务中心，建立了土地流转有形服务市场；全市各县区积极完善了农村土地流转的政策措施，积极推进农村土地托管、转包、租包、转让、互换、入股等方式流转，不断推进土地流转与集约经营。四是推进统筹城乡劳动保障改革步伐。市政府常务会议审定通过了《广元市新型农村和城镇居民基本养老保险试行办法》等3个政策文件，并选择在苍溪县先行试点。
二、改革试点推进中存在的困难和问题
一是特大地震延缓了改革试点进程。突如其来的“5〃12”汶川特大地震，我市经济社会发展遭受重创，造成了重大财产损失，灾后恢复重建时间紧、任务重、压力大，延缓了我市改革试点推进进程。二是统筹城乡发展投入不足。广元发展阶段相对落后，发展条件相对较差，自身投入能力弱。小城区带大农村特征明显，城乡二元结构突出，城乡发展差距大，亟需在公共服务和重大基础设施建设方面加大投入。三是城乡二元结构的深层次矛盾日益凸显。由于长期实行城乡分治的管理体制，我市一定程度上存在着兼顾城乡协调发展不够，城乡发展的结构性矛盾普遍存在，农村小农经济生产方式制约了农村的加快发展，土地规模化集约化经营成效不明显，城乡居民享受公共服务差异较大等问题。这些问题是多年发展积累下来的，目前已经比较明显地显现出来，短期内解决的难度很大，统筹城乡任重而道远。
三、下一步工作打算 下一步，我们将从以下方面进一步加快统筹城乡改革试点步伐：
（一）完善方案，细化目标。一是进一步修改完善总体方案。各县区和广元经济开发区要按照省委、省政府和市委的要求，结合十七大、十七届三中全会精神和省政府批复我市的改革试点总体方案，修改完善县区总体方案，在形成共识的基础上，尽快履行报批手续。二是修改完善专项改革方案并明确近期改革重点。制定专项改革试点方案，将改革试点的各项任务细化落实，近期重点在土地流转及管理和使用制度创新、农民工社保和农村保险制度改革、户籍管理制度改革和城乡一体的行政管理制度改革等方面进行突破。三是拟定分年行动计划。重点明确今明两年推进改革试点的主要内容、试点的范围和改革试点要达到的效果等，有计划、分步骤地扎实推进。
（二）抓住关键，强力推进。一是全面推进灾后恢复重建。坚持用统筹城乡的理念和办法推进灾后恢复重建，进一步推进工业集中集聚发展，推进受灾农民向城镇集中，支持农业规模化经营，促进新型工业化、新型城镇化和农业现代化“三化联动”，加大公共服务和基础设施投入力度，全面提速灾后恢复重建，努力实现经济社会又好又快发展。探索建立科学重建的长效机制，完善灾后恢复重建总体规划和专项规划的统筹协调及协作实施机制，健全省市对口支援多元合作协调机制。二是大力实施资源转化战略。以实施资源转化战略为统筹城乡的突破口，强化城乡互动的产业支撑。大力加强工业园区、现代农业示范园区和旅游景区建设，增强统筹城乡发展的能力。加快推进能源、金属、农副产品、建材、电子机械、旅游和职教七大板块发展，坚持合理布局、项目推进、集群发展、园区承载、市场运作和生态导向“六措并举”。三是实施山区林业综合开发。研究出台《广元市山区林业综合开发体制机制创新改革专项方案》，完善配套政策。加快森林分类经营区划进程，推进国有林企改革，放手发展非公有制林业，建设和完善林业产业市场体系，积极支持林业特色产业发展。四是积极推进统筹城乡劳动保障改革。加快苍溪县试点步伐，积累经验，适时推广。逐步建立新型就业制度和公共就业服务体系；建立保基本、多层次、广覆盖、相融通的社会保险制度体系，实现社会保险全覆盖；建立与统筹城乡相适应的管理制度，实现就业和社会保险服务人性化、规范化、信息化。五是推进土地流转和集体建设用地使用管理制度改革。建立健全农村土地使用权交易市场，加大农村土地流转引导、服务力度，依法稳定和完善农村土地承包关系，引导农村土地使用权健康流转；鼓励企业、业主流转土地发展适度规模经营。创新集体建设用地使用权流转方式，加大集体建设用地改革力度，在农房建设、产业发展和城乡结合部取得实质性突破。六是深化农村金融制度改革。稳步扩大村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司和农村贫困社区滚动发展资金等农村地区银行业及非银行业金融机构试点范围，增强为“三农”服务的能力。七是打造统筹城乡示范点。紧紧围绕统筹城乡六个重要支撑点，在市县区充分调研和协商的基础上，结合各县区发展和改革的实际，在每个县区选择1～2个点先行先试，明确改革试点的主要内容和进度要求。各级各有关部门围绕确定的示范点，在项目安排、资金补助和政策扶持方面，优先向示范点倾斜，尽快形成示范带动。
（三）强化领导，统筹协调。一是加强组织领导。进一步完善组织领导机构，强化领导责任，配强工作班子，落实目标任务。市级有关部门要牵头做好相关专项改革试点工作，加大推进力度，同时，加强对县区改革试点工作的指导，发现问题，及时纠偏纠错。二是加强交流合作。切实加强横向交流，密切跟踪重庆、成都国家级试验区和德阳、自贡省级试点市改革进展情况，学习借鉴其有效做法。积极加强同省级有关部门的衔接，创造条件签订一批厅（局）市合作备忘录，建立厅（局）市合作机制或示范区，争取在政策、资金等方面的大力支持。三是加强总结提炼。充分借智借力，及时总结改革试点中的经验和教训，将典型性创新成果进行理论提炼并适时推广。
当前, 中国改革开放进入深水区, 只有进行城乡统筹, 深化城乡改革, 才能促进经济社会的又好又快发展。随着中国统筹城乡改革的不断探索和深入, 各省市按照统筹城乡发展的要求着手试点推进, 并探索出了许多好的经验和做法。
本文选择了三个经济体量不同, 层次不同的统筹城乡试点为样本。一是云南省2008年确定的统筹城乡综合配套改革试点昆明市, 二是开远市, 三是临沧市国家级贫困县云县, 它们在云南省统筹城乡发展改革中都不同程度地取得了卓然的成绩。三个样本所处工业化阶段不同, 分别在三个不同层次上有较为典型的代表性。昆明市作为云南省省会、云南省的经济体量最大的城市, 是云南经济雁形中的领头雁, 是中国桥头堡战略中的重要节点, 其统筹城乡发展的推进对全省有很强的带动和示范作用, 因此把昆明作为一个不可替代调研样本。开远是一个云南省工业化程度较高、城镇化率较高的小县级市, 其统筹城乡发展, 工业反哺农业的基础较好, 其统筹城乡发展的经验对经济体量较小的县级市也有借鉴价值。云县是云南省的一个贫困县, 是西部地区典型的农业弱县、工业小县、财政穷县, 城镇化程度较低, 其统筹城乡发展的成功经验和做法对西部不发达的小县城有参考作用。
一、云南省统筹城乡综合改革试验区基本经验和做法
(一) 昆明统筹城乡的经验和做法
昆明作为云南省会、全省唯一的特大型城市, 具有发展首位度、经济集中度、产业支撑度和社会集聚度较高的特点。同时, 昆明还具有大城市、大农村、大山区的特征, 城乡二元结构矛盾突出, 城乡差距大。2008年开始, 昆明市的统筹城乡发展思路经历了从滇池流域一体化到全域昆明城镇化的过程。空前的招商引资力度, 多节点的工业园区建设, 在大规模的城中村改造、现代农业的打造、新农村建设等等强有力的措施推进下, 统筹城乡发展取得了不斐的成绩。2010年, 城镇化率从2008年的60.12%上升到61%, 昆明城乡居民收入比大幅受窄, 由2008年的4 610元上升到5 336元, 城乡居民收入比由2008年的3.4∶1下降到2.5∶1。
总结昆明市在统筹城乡发展试点以来的主要做法和经验是:
1. 着力点是把工业突破作为加快城市化建设的第一推动力。
昆明的主要做法一是把工业经济放在经济发展的最前沿, 以工业园区建设为主要突破口, 全面创新园区的发展模式和管理模式。二是高度重视城市化建设与三农问题结合, 因地制宜, 分类分层次推进, 第一板块侧重于以工业园区为重要的增长极和科学发展的示范区的构建, 通过招商引资, 加大资金引进力度, 引进有孵化效应的种子企业, 形成产业集聚。第二、三板块侧重于加大对三农的政策、资金等的扶持力度, 建立稳定的新农村建设资金投入机制, 多渠道拓宽资金投入渠道。
2. 内在动力是发展现代农业。
以发展现代农业作为统筹城乡的内在动力机制。一是确定了以工业化理念谋划农业、市场化取向发展农业、城市化推进提升农业和“三化”化三农的方针, 创建了新的具有昆明农业特色的现代农业发展典范。二是依托城乡统筹和区域统筹的交互融合平台, 充分发挥昆明作为全省乃至西南地区、东南亚地区中心城市的市场优势、人力资源优势、研发优势, 计划通过“十二五”期间五年左右的努力, 把昆明初步打造成带动全省、辐射西南、联结全国、面向东南亚和南亚的“农产品信息物流中心、农产品精深加工中心、农业博览会展中心、农业科技研发推广中心”, 构建城乡一体化发展体系、促进三农跨越式发展的体制机制平台。
3. 载体是全域城镇化和新农村建设及其互补协调。
试点推进至2010年, 昆明成为最有条件在全省率先实现全域城镇化的地区。2010年是昆明市全域城镇化“重点突破年”, 昆明市实行“县区为主、市审方案、试点先行、整体推进”的运作的机制。以城镇化和新农村为载体, 提出加快形成“一板块一步城市化、二板块城乡一体化、三板块城乡统筹, 三个板块协调推进”的城镇建设发展的新思路。实施主城品质提升、县城规模扩张、新城镇建设和新农村建设“四大行动”, 力争“十二五”末全市城镇化率达到70%以上, 2020年达到80%以上, 让昆明统筹城乡走向城乡融合、和谐发展的全域城镇化。
(二) 开远统筹城乡的经验和做法
开远是云南省红河州经济总量排名第三的县级城市, 是工商经济相对发达的一个县级市, 其工商经济比重占到90%左右, 有着较为坚实的统筹城乡发展基础。开远文明发展程度相对西部很多地区而言比较高, 有支撑城乡统筹的基本条件, 基本具备以工哺农、以城带乡、推动城乡一体化的条件。开远曾是一个城乡差距很大的县级城市, 虽然总人口只有31.4万, 但是和中国大部分县级市一样具有城乡并存的典型特征。
开远的主要经验和做法是:
1. 着力点是率先在基础设施建设和社会事业两个方面突破。
(1) 基础设施建设:一是交通基础设施。2005年, 开远市所有442个自然村有将近1/5不通土路, 90%以上村庄进村道路及村内道路没有实现硬化。二是水利基础设施。2005年, 开远市有近5万人和1.7万头牲畜存在饮水安全问题, 从2007年开始, 开远市连续三年投入约1.55亿元资金狠抓水源工程建设和小型农田水利建设, 彻底解决了广大农民群众用水问题, 提前八年基本实现农村饮水安全。三是电力基础设施。全面实施了农村电网改造工程, 大大改善了农村供电状况。开远市全面启动城乡同网同价及农村电网“一户一表”改造工程。 (2) 社会事业方面:一是教育事业。开远除了在教育方面全面落实各项政策以外, 还建立了从幼儿到博士的一条龙奖补体系。农村困难家庭幼儿入园每月补助35元;开远考生 (不论城乡) 考上大学者每人奖励2 000元, 城市低保家庭和农村学子考上大学者每年再补助2 000元;考上硕士者每人奖励1.5万元, 同时每月资助300元生活费等。二是文化事业。开远为解决群众“文娱难”问题, 为每个自然村和社区免费安装了一套以上乒乓球桌, 并从2010年开始着力实施“四位一体”重大工程, 即在所有自然村建设一个多功能活动室、一个篮球场、一个戏台和一个小公园, 市财政每年补助每个村委会和社区5 000元文艺经费, 近千支农村文艺队活跃在开远城乡。三是医疗卫生事业。覆盖城乡的医疗卫生网络基本形成, 不断改善农村医疗卫生条件, 在所有乡镇建设了卫生院, 所有村委会建设了卫生所, 保证每万人拥有医院病床63张, 远高于全省全州平均水平。四是社会保障体系建设。开远市对农村70岁以上无固定收入的老年人发放生活用品补助, 制定和出台了失地农民生活用品补助政策, 补助比例为全省最高;成立了全省首家县级慈善机构———开远阳光济困协会, 重点解决困难群体就医问题;在全省率先实行城乡居民医保享受同等待遇, 农民大病住院报销上限提升至15万元, 远远超出机关干部职工上限8万元的标准。
2. 开远在统筹城乡发展过程中力图全方位地突破城乡二元制度壁垒。
“十一五”期间, 开远在统筹城乡试验中, 力图全方位地突破城乡二元制度壁垒。一是城乡财政投入制度的突破。针对二元财政, 建立城乡均等的财政制度。为解决新农村建设资金困难问题, 开远市强力推进城乡一体化, 积极调整财政支出结构。2008年开始, 市财政对农村的投入首次与城市“看齐”, 打破了二元财政制度, 全市“均等财政制度”基本确立。二是城乡居民医保制度的突破。针对二元医疗保障, 建立城乡统一的医保制度。目前, 开远城市居民医保报销比例比全国平均水平高出10个百分点;在此基础上, 农村居民与城市居民同等待遇, 实现“同比例报销”;而且在报销额度还向农村倾斜, 城市居民最高可报10万, 农村居民最高可报15万, 体现了自我保障能力较弱的农民获得稍多保障的实质意义上的平等特征。三是城乡户籍制度的突破。针对二元户籍管理, 探索城乡统一的户籍管理制度。取消本市农业和非农业的户口性质划分, 实行一元化户口登记制度, 制定出台吸引农民向城镇转移的土地、计生、兵役、社保、就业、文教、住房等配套政策。
(三) 云县统筹城乡的基本经验和做法
云县是云南省临沧市的一个县级市。总人口43万, 95%以上人口是农村居民, 95%以上人口在山区。云县是集“贫、边、少”为一体的典型的山区农业县。云县农业投入不足, 农业基础设施建设薄弱, 抵抗灾害能力较低, 工程性缺水问题严重, 人畜安全饮水问题尚未根本解决。农村公路等级低, 道路硬化率低, 部分贫困山区至今尚未通电, 农村生态状况局部恶化的趋势尚未根本扭转, 泥石、滑坡等自然灾害发生频繁。从2003年至今, 经过多年的不懈努力城乡统筹成效显著。从前污水横流的草皮街转身为宽阔整洁的商业街, 昔日破旧低矮的土瓦房被高楼取代……2010年, 实现生产总值48亿元, 财政总收入4.6亿元, 农民人均纯收入3 479元, 比2008年2 758元提高了721元, 增幅为26.1%。
云县的主要经验和做法是: (1) 大力推进小城镇。如大多数西部贫困县一样, 乡镇之间产业结构雷同, 低水平无序的竞争, 直接影响到一些条件相对成熟的中心镇的集聚优势难以形成, 导致城镇化进程缓慢, 从而影响统筹城乡的辐射能力。云县的做法是针对各乡镇的资源特点, 以产业为基础, 推进旧村、旧房改造工程。稳步推进五个乡镇的小城镇建设。 (2) 大力培植产业链深植于三农的“业系农业、厂系农村、心系农民”的产业, 发展小城镇经济。对于一个国家级贫困农业县, 脱贫致富归根结底要依靠发展产业进行支撑, 因此面临的最大的问题是如何壮大龙头加工企业, 如何为农产品找出路。云县的做法是采取多项优惠措施, 扶持涉农非公企业做大做强。比如, 从2003年开始, 县财政每年预算安排100万元专项资金, 采取以奖代补与贴息相结合的方式, 用于符合国家产业政策的重点项目贷款贴息和高新技术产业化项目专项扶持。有了这些扶持, 许多民营企业在云县生根发芽, 有力地推动了云县的农业产业发展。
二、西部不发达省份统筹城乡发展的路径及对策
(一) 统筹城乡发展的出发点是差异化统筹, 分类指导, 梯次发展
西部省份经济社会发展不平衡, 各地推进城乡一体化建设的条件有很大差异, 因此分三个层次, 差异化统筹, 分类指导, 梯次发展是西部省份统筹城乡发展的出发点。较为发达地区已进入工业化后期, 城市化率达到50%以上的地区, 社会经济基础较好, 统筹城乡的条件已经具备, 可以考虑全域覆盖, 重点是普惠式的一体化, 从六个一体化方面整体推进。
一般地区还处在工业化初期和中期阶段, 城市化率还在50%以下的地区基本条件已经具备, 但面临的主要任务仍是加快工业化和城市化步伐, 可以从重点领域率先突破, 突破点的选择应以各个地区的特殊性而定。比如开远的突破点是从基础设施一体化、公共财政均等化、公共服务一体化三个方面率先突破, 再逐步向其他领域推进。
较为落后的地区主要任务是城镇化建设, 加快奔小康的步伐、解决相对贫困问题。这些地区如果没有资金支持, 很难在六个一体化方面取得明显成效。因此, 这些地区需要在上级的支持下, 选择一到两个着力点重点突破。
(二) 统筹城乡发展的着力点是六个一体化
发达地区的着力点, 一是把加快城市化建设作为第一推动力, 以园区建设为主要着力点和突破口, 以优化产业结构为指导, 调优产业结构, 提升自主创新能力, 实施品牌建设, 推广循环经济。二是统筹城乡全覆盖, 按照组团式、网络化、生态型的要求, 以转变经济发展方式为契机、以实现城乡资源要素双向对接为手段, 加快促进城乡产业链延伸和融合, 不断夯实城乡发展一体化的经济基础, 形成相互配套、全面对接的六个一体化体系。
一般地区的着力点是解决农村社会事业和公共服务滞后于城市的问题, 大力推进城乡基本公共服务均等化。可以率先在基础设施建设和社会事业两方面突破, 逐步把六个一体化向纵深突破。
较为落后地区的着力点, 一是在基础设施一体化方面, 以公路通达、电力扩容、用水安全为重点, 加大农村公用服务设施建设力度, 基本形成覆盖城乡的自来水、电力、通信、公交、污水处理等公共服务设施网络。二是是经济发展通过发达地区与欠发达地区的联合与合作, 在欠发达地区组建一批富有活力的合作企业, 促进省内发达地区与欠发达地区产业结构互为优化、升级, 推动省内欠发达地区的劳动力向发达地区合理流动, 扎实推进城乡和区域的统筹发展, 努力实现发达地区与欠发达地区的互赢共进、共同富裕。
(三) 统筹城乡的内在动力是现代农业建设
统筹城乡发展的内在动力是着力解决发展农村, 富裕农民, 积极加强现代农业建设。现代农业的发展途径是一个多维度、多层次的问题, 应从不同的维度发展西部不发达省份的现代农业。
发达地区应该以工业化理念谋划农业、市场化取向发展农业、城市化推进提升农业, 围绕都市型现代农业构建城乡一体化发展体系的体制机制平台。
对于一般地区和较为落后地区, 一是加强和完善市场机制, 通过农产品和生产要素的价格变动来刺激农民;二是对农民进行人力资本投资亦即教育培训, 以提高农民的整体素质, 使农用科学技术和先进的经营管理方法在农业生产中得以更高效率的应用。
(四) 统筹城乡发展的载体是城镇化和新农村建设
西部地区统筹城乡发展的载体应该是城镇化和新农村建设以及如何构建城乡互补协调关系, 大力推进工业化、城镇化和农业产业化的互动发展。
发达地区主要是推进工业化、城镇化和现代农业产业化互动, 应当大力发展工业园区。工业基础较好的地区, 要发挥资金、人才、区位等优势, 大力发展技术密集型和外向型经济的高科技产业园, 以促进高新技术产业化。
一般地区和较为落后地区属于工业基础欠发达、规模偏小的地区, 要以提升现有产业竞争优势为主, 积极推动小城镇的建设, 同时积极承接发达城市的产业转移。
(五) 统筹城乡发展的制度保障
1. 公共服务均等化问题。
虽然近年各省加大了对三农的投入, 但对三农投入的增长率还低于财政的增长速度, 与对城市的投入比较差距还很大。因此, 要统筹城乡公共资源配置, 促进城乡公共服务均衡发展, 缩小城乡之间公共服务水平的差距, 是扭转城乡发展差距扩大趋势的基础。建议把城乡公共服务均等化进行指标化, 作为政绩考核重要指标进入考核体系。
2. 户籍制度改革的问题。
这是困扰城乡一体化建设的一大难题。由于城乡户口有严格区分, 农村户口的居民在教育、就业、工资待遇等方面受到诸多限制。户籍改革作为一个综合性问题, 必须要进行综合配套改革。
3. 土地制度改革的问题。
农村的落后源于农村产权的残缺, 由于缺乏完整的产权基础, 市场机制在农村无法充分发挥作用, 农民的贫穷和农村的落后, 进一步影响对农业的投入, 解决三农问题的根本途径, 在于完善农村的产权制度, 进一步推动市场经济在农村充分发挥作用。
4. 金融体制改革的问题。
事实上, 目前政府相对容易做的, 就是公共财政覆盖农村。更大的难题在于, 农民所缺的生产资金, 财政如何办?因此金融体制如何为农村生产发展提供资金是农村发展一道绕不过去的坎。开远的思路是筹备成立有乡镇、社区银行性质的开远统发银行。“统发”本意就是城市和农村统筹发展。准备成立农村资金合作社, 由不低于五户农户发起, 入股资金, 在金融部门的严格规范的监管之下, 搞金融业务、贷款业务。
5. 城乡社会保障全覆盖的问题。
【摘要】垫江县成为重庆市统筹城乡综合配套改革示范县后,进行了大胆改革试验,取得了可喜的成绩.但是,由于各种因素的影响,当前我县统筹城乡综合配套改革中仍存在认识不到位、财政资金支持不足等问题,必须进一步加大宣传教育力度,推进配套改革,持别是在户籍管理、行政效能审批、农村土地流转等方面有所突破,全面推进我县统筹城乡发展。
【关键词】重庆垫江;统筹城乡;经验问题;思考
根据垫江县委、县府总体要求和统一部署,中共重庆市垫江县委党校组成专题调研小组,深入有关单位和乡镇,对垫江县近两年来统筹城乡综合配套改革的情况进行了专题调研。发放问卷调查表170多份,听取了有关方面的意见和建议。根据调研了解的情况,我们进行了梳理分析,了解了我县城乡统筹取得的阶段性成效,初步找出了城乡统筹建设中存在的一些问题并提出了相关建议。
一、垫江统筹城乡综合配套改革的阶段性成果
围绕建设统筹城乡综合配套改革示范县,按照先行先试的要求,全县人民众志成城,真抓实干,取得了阶段性成果。
(一)基础工作有序推进
一是在广泛征求意见、问计求策的基础上,研究制定了工作总体方案,启动编制了城乡总体规划,积极争取市级部门将各自领域改革试点摆布在本县,在农村基础设施、社会事业发展和新农村示范村等方面落实了一批统筹城乡发展项目。二是围绕农民工有序进城镇和土地流转规模经营两大重点,在全县认真开展了土地结构、土地流转现状和举家外出农民工土地处置情况的清理调查,请求市上授权或下放管理权限等事项的调查摸底和以户为单位的农民转市民综合成本测算等调查分析工作,为县委、县政府正确决策提供了有益参考。三是组织发起并签订川渝东部八区县平安边界建设和六县商贸合作协议;与广东湛江、宁夏银川、贵州遵义、四川广安、湖南益阳、江西龙南和市内九龙坡、江北、荣昌、涪陵、梁平、忠县等兄弟区县建立了合作关系;与浙江温州签订了《友好合作框架协议》,与重庆北部新区签订了《战略合作框架协议》,建立了长期、稳定的战略合作伙伴关系;与重庆大学签订了合作协议,共建科技开发基地,积极开展多渠道、多形式、多层次的产学研合作;深化“圈翼合作”,与长寿区建立结对帮扶的长效机制,对外开放和区域合作迈出实质性步伐。
(二)重点问题有效突破
1.加快土地流转规模经营
加快农村土地流转,促进粮食和多种经济作物规模经营,是提高土地生产综合效益,发展现代农业的重要途径。我县把土地流转作为统筹城乡的“突破口”,促进了土地规模化经营、集约化利用。
第一,抓宣传发动,完善改革思路。我们紧紧抓住先行先试机遇,确立了统筹城乡“强产业、壮城镇、建新村、抓开放、兴民生”的总体思路,把加快土地流转促进规模经营作为突破口,按照“小单元、多模式、低风险、稳妥推进”的原则,确定了6个县级示范村、44个推进村先行试验、逐步推开。召开全县深化土地改革动员大会和土地流转现场观摩会,总结经验、典型示范,县内各新闻媒体大力宣传土地改革的鲜活做法和成功经验,全县上下迅速形成支持、参与土地改革的浓厚氛围。
第二,抓体系建设,搭建服务平台。成立了县土地改革领导小组及办公室,负责组织领导和工作协调。建立县、乡镇、村土地流转服务组织,具体负责土地流转工作。制定出台加快农村土地流转促进规模经营和加快培育发展农村专业经济协会两个指导性意见,支持龙头企业和社会中介组织参与土地流转,培育县级以上龙头企业20多家、农业专业协会91个、各类合作经济组织240个。制定统一规范的流转合同,建立流转备案、审查、大户档案登记等管理制度,规范土地流转行为。
第三,抓土地流转,促进规模经营。在农用土地改革方面,我们始终坚持农民自愿原则,强化“统”的功能,全县共流转土地17.36万亩,占总承包地面积的29.97%,其中适度规模经营面积11.12万亩,规模经营集中度达到19.2%,均远高于全市平均水平。实践中,探索出能人转包、企业租赁、合作入股和联户经营等四种土地流转模式,有效地促进了土地的集约化经营。
第四,抓指标置换,支持城乡建设。积极开展城乡建设用地指标增减挂钩置换探索,一方面强化规划引导。按照“生产、生活、生态协调”的原则,编制形成了《“四规叠合”综合实施方案》(2008-2012),正在开展土地利用、城乡建设规划修编和全县新村建设规划,引导城乡建设、产业布局集约、节约利用土地。另一方面实行挂钩置换。在高山移民迁建、灾民安置、自然村落改造等方面,采取政府引导、政策激励、示范带动等措施,配套基础设施和公共服务,引导农户到新村集中居住,将原宅基地、院林地整理复耕,置换出建设用地指标,在乡镇、县域流转和上市交易。
第五,抓政策配套,强化措施保障。在资金扶持上,整合打捆使用涉农资金统筹用于流转土地、发展重点产业;将农业生产、开发项目的专项资金重点向规模经营业主倾斜,在政策激励上,对利用流转土地实施高效农业、规模农业的优先立项和扶持;对规模经营50亩以上的实施一次性奖励;鼓励城市资源、资本参与土地流转,对经批准到农村领办农业产业的职工保留现有身份和待遇,享受正常晋薪晋级,对领办或联办合作经济组织的同等享受相关扶持政策。在管理机制上,建立资质审查、业主准入和风险保障金制度,对流转业主实行资格认证,科学设置准入条件,要求提供风险保证金,最大限度地保护农民的合法权益;建立土地撂荒处罚、流转补偿机制,对撂荒农户不再给予国家种粮补贴,对流转撂荒地给予补偿;建立耕地流转储备机制,划定整体流转或区域性成片流转范围,集中连片整治,统一对外招商。
2.编制“四规叠合”综合实施方案
抓住全市开展“四规叠合”编制试点的机遇,加快编制完成了县城乡发展综合实施规划。编制中,切实加强领导,改变原有各类规划条块分割局面,加强经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划的衔接与协调。按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的工作思路,在不改变原四类规划编制方式及程序的基础上,集中了四类规划关于产业和重大项目布局、城镇布局、土地利用、环境容量要求等核心内容,注重功能分区和空间布局。以生活空间、产业空间和生态空间三大空间为基础,通过各种参数控制,明确了中长期和年度发展目标、发展战略,实现了产业布局、基础设施布局城乡、区域联动,达到空间协调、项目落地、调控统一的目的,实现了城乡规划全域覆盖,充分体现了全县规划“一个总目标、一张发展图”,推动全县经济、政治、文化、社会“四位一体”发展。
3.引导优秀农民工转户进城镇
针对全县常年外出务工经商人员超过28万人,其中仅三分之一左右的中低收入者尚无能力成为新市民的现状,我县因势利导,从户籍制度、住房补贴和社会保障等多方面给予优惠,引导有条件的农民工转户进城镇。
在户籍制度方面,开展了三项尝试:一是放宽城镇居民准入条件。二是将城镇规划区内的被征地的失地农民,根据自愿登记为城镇居民,享受城镇居民同等待遇。三是制定多套方案,探索在划定区域先行先试进行城乡户口一体化改革。
在住房建设方面,探索采取四项补贴措施。一是城镇拆迁安置时,用土地出让金补贴,配套建设经济适用房,允许农民工购买。二是探索为农民工供应限价商品房。三是鼓励企业建设农民工公寓,对建设农民工公寓的企业给予补贴。四是直接进行货币补贴。对农民自愿放弃的农村宅基地,招标进行整理复耕,探索将置换出的建设用地指标上市交易所拍卖或在县域内挂钩置换,用于支持县城、集镇、农村新型社区的基础设施建设、公益事业和重大产业项目发展等。
在劳动保障方面,全县25个乡镇都成立了社保所,实现了社保服务平台全覆盖。22个充分就业社区、35个充分转移就业村创建成功。县城乡统一劳动力市场即将投入运营。社会保障覆盖面稳步扩大,城镇职工基本养老保险、医疗保险参保人数分别新增2294人、2106人,征地农转非和城镇企业超龄人员已审批参保4659人。启动了农民工医疗保险、失业保险、养老保险、农村养老保险和征地农转非人员养老保险,形成了五大保险体系,参保农民工达到2956人。
4.实施能人兴村工程
加强基层组织建设,建设好班子,充分发挥其战斗堡垒和“双带”致富作用,是加快建设社会主义新农村的基本要求和重要内容,其关键是选好村级“当家人”。我县大力实施“能人兴村”工程,已推选526名能人担任村干部,为村级组织精挑细选“领头雁”,取得明显成效。
(三)配套改革强力推进
1.深化行政审批制度改革
一是清理和规范行政许可项目。严格清理现有行政许可项目,编制保留项目目录,及时、全面、准确地在政务网上公开。二是精简归并职能。县级所有具有行政许可职能的政府部门通过“拆一建一”或“合一建一”方式,统一设立行政许可服务科,优化审批流程,实行“一站式”办公、“保姆式”服务,打造最佳发展环境。三是建立三级行政审批服务体系。建立县行政服务中心、乡镇行政服务大厅、村(社区)全程代理服务站三级行政服务体系,探索全程代理的机制。四是进一步推进政务公开。切实加强政府公共信息网络建设,积极推动政务信息网上公开工作,大力实施“阳光政务”。五是实施行政审批电子监察。建立行政审批电子监察系统,对县政府部门行政许可实施全程监控,定期通报。六是改革县级部门行政效能测评办法。定期组织测评,将服务对象的满意率作为政府部门和公务员工作绩效的重要考核依据。
2.加快实施农村合作医疗
一是各级领导高度重视,把农民参合当作“政府民心工程、政德工程”,纳入政府工作的重要议事日程来抓。二是加大农民参加新型农村合作医疗政策的宣传力度,适时调整医疗补偿比例,提高农民参合的积极性。三是坚持农民参合自愿的原则,及时将参合资金缴入基金专户。四是定点医疗机构转变医疗作风,进一步提高医疗卫生服务质量。去年,全县66万农民参加新型农村合作医疗,参合农民报销医药费4176万元。参合农民人数超过80%,其中澄溪镇参合率达到90%以上。
3.进一步深化财政体制改革
在强化税收征管的同时,着力推进财政“四大改革”,部门预算全面实施,乡镇财政体制完善和支农资金整合分配有序推进,国库集中支付开始试点。
二、垫江统筹城乡综合配套改革存在的问题
推进统筹城乡综合配套改革是一项长期、艰巨、复杂的任务,尽管我们攻坚克难,在面上顺利启动,局部领域也创造了一些鲜活的做法和经验,但仅开了头,起了步,离综合配套改革试验示范的要求和人民群众的期望还有一定差距。
一是认识不够,思想禁锢。垫江统筹城乡综合配套改革是重庆市委、市政府交给垫江的艰巨任务,垫江作为先行先试县,任务既光荣又艰巨。各级各部门认识不足,开始时雄心万丈,但由于全市工作重点调整由热转冷,不能始终保持推进改革试验的一贯热情,工作中存在时松时紧的现象,更有甚者有的乡镇、部门根本就没有将之摆上重要议事日程,没有成立领导小组,即使成立了也形同虚设,对统筹城乡工作不认真研究,目标不清楚,任务不明确,既不包装争取项目,又还指手画脚评长论短;对县上布置的统筹城乡各项工作互相推诿、敷衍塞责,不能及时为领导决策提供有益参考。大家对现阶段统筹城乡发展感觉最头疼的是土地的“瓶颈”制约,但是因为思想解放不够,办法不多。如国家政策允许的城乡建设用地指标异地挂钩置换工作,部门思想禁锢不敢作为,乡镇研究不多不会作为,导致全县此项工作浅尝辄止、甚至搁浅,长此以往,将进一步拉大与兄弟区县的差距。
二是研究不深,措施不力。如对土地流转规模经营工作,一方面,客观上土地分户经营零星分散不便集中成片,村组院落散布不易复耕整理,外出务工青壮年多,留守在家人员素质不高,造成规模经营难;另一方面,对土地流转规模经营思考不多、研究不深、动作不大,缺乏强有力的组织引导和服务,没有建立有效的政策激励和风险防范机制,缺少实力雄厚的大企业、大项目带动,这才是土地集约化、规模化经营难的根本原因。我们应多研究、勤思考,想办法策划包装项目,争取政策,招商引资,引进大企业、大项目带动,全县土地流转规模经营才会早日迈上新台阶。
三是政策风险、财政压力大。现在全市改革都已处于深水区,不再只是摸着石头过河,作为全市统筹城乡先行先试的试点区县,我们必然要对一些现行的法律或政策障碍率先进行探索突破,实行城乡建设用地指标周转置换和城乡统一的户籍制度推进农民变市民等改革探索必然存在一定风险,但是既然上级没有明确禁止,我市其它区县又不乏成功案例,那我们就没有理由止步不前。只要我们大胆设计、小心求证,对任何一项改革都事前周详思考、事中仔细论证、事后认真总结,坚守法律底线、尊重群众意愿,就可以避免许多不必要的麻烦,减少很多风险。当然,任何一项改革都有财政埋单的要求,对吃饭型财政而言压力确实空前巨大,但是办法总比困难多,改革不进则退,慢进也是退,我们必须充分利用好统筹城乡综合配套改革示范县这顶来之不易的“帽子”,抓住市委、市政府更加关注和市级部门加大支持试点区县改革试验之机,借势而上,唱响统筹城乡改革试验最强音,继续深入挖掘题材,主动对接政策,努力争取上级更多的政策、项目、资金扶持,通过加快发展稳步推进改革试验。
三、对垫江统筹城乡综合配套改革工作的初步建议
综上所述问题存在的根本原因,我们认为应以学习实践科学发展观为契机,按照“强产业、壮城镇、建新村、转人口、兴民生”的总体思路,进一步解放思想,以“农村劳动力转移”和“土地规模化经营”两大改革为着力点,引导农民就业,增加农民收入,实现城乡资源的良性互动,工农协调发展。
——加大宣传,提高认识。一是加强领导,增强责任感和使命感。县委政府应该制定全县党政事业单位领导干部学习培训计划,邀请各行各业的专家开展座谈。共同学习研讨其他地区统筹城乡发展先进事例和各自利用创新思路在探索统筹城乡发展中的新举措,新路子、新方法。力争在全县政策上形成共同的权利导向。二是谋划工作思路,调动全县职工工作积极性,增强其工作意识。党政事业单位领导干部可根据自身单位实际,开展职工读书学习活动,加深统筹城乡发展认识,让职工放开思路大胆建言献策。三是要加强宣传,转变观念。我们要采取群众易接受的方式方法进行宣传,让群众关心,让群众了解政府进行统筹城乡发展的目的是为群众切身利益着想,让群众从心里支持并接受政府工作。
——推进配套改革,加快改革步伐。一是户籍制度方面要建立统一的户籍管理体系,消除附着在户籍制度上不平等的就业、教育、卫生、社会保障等政策。调整放宽户口迁移政策,引导农村人口向县外迁移和县内城镇集中,实现农民变市民。二是土地、规划方面要从严审查,调整各类相关规划和可用地标准,从严控制城市用地规划,严格土地使用标准,尽最大限度地减少闲置土地。要建立发改委、规划、国土、环保等部门协调机制,共同推进城乡规划体制改革;在乡镇、村社探索土地流转新模式,走规模化经营、集约化管理的路子,优化配置和节约利用方式。探索“整村流转,统一规划,业主经营”的整村推进模式;探索承包地换社保,宅基地换住房等多种土地改革方式。三是农业畜牧方面要根据我县实际,因地制宜,发展优质农业和农产品加工业。可考虑利用现有资源进行资源的交叉利用,拓宽产品的使用范围,打造优质品牌,提升农产品附加值。使农民在满足吃饱饭的同时,走上富裕之路。四是劳动就业方面要切实转变重城轻乡的观念,把农村劳动力的转移就业纳入就业计划和劳动用工管理中来,大力发展第三产业。我县应该抓紧对就业和再就业人员的技能培训力度,扩宽服务类型和培训领域,努力挖掘市场未开发的岗位,为劳动力转移创造条件。五是城乡社会保障体系要建立城乡统筹养老保险、医疗保险、工伤、事业、生育等社会保险;将企业工人也纳入社会保险范围,扩大覆盖面,完善失地农民就业安置和基本生活保障制度,鼓励和引导农民参加城乡养老保险,构建社会安全保障网,提高保障水平。六是公共服务体制方面要优化配置城乡教育资源,推进城乡义务教育发展;均衡配置卫生资源,加快乡镇卫生院和农村卫生示范区建设;深入挖掘文化底蕴,延伸城乡文化精品。同时财政金融方面要加大公共财政向农村倾斜的力度。
2007年6月底,垫江县被重庆市委批准为统筹城乡综合配套改革三个示范县之一。垫江县根据胡锦涛总书记“314”总体部署以及重庆市委对建设统筹城乡综合配套改革示范县要“先行先试、探路示范”的总体要求,抢抓机遇,乘势而上,不断推进统筹城乡配套改革工作,取得了阶段性成效,但也存在许多问题,我们应该在实践中探索,在创新中完善,不断为区域乃至全国积累好经验。
作者简介:
周山银(1963-),重庆人,中共重庆市垫江县委党校常务副校长。
近年来，浙江省认真贯彻中央的“三农”政策，通过启动新一轮农村改革试验，在统筹城乡发展上不断拓展范围、加大力度、提升水平，迈出了城乡发展一体化的新步伐。但总的来看，浙江在体制机制方面仍然存在城乡差别和城乡二元分割问题，这是影响现代农业加快发展、进城农民市民化、农民收入持续较快增长、城乡公共服务一体化、村庄和人口布局优化的主要瓶颈，是当前及今后一个时期促进城乡融合发展躲不开、绕不过的制度性障碍。同时，随着农村改革的不断深入，改革涉及的领域越来越广，触及的矛盾越来越深，推进的难度越来越大。这就需要我们深入贯彻落实科学发展观，充分利用中农办把浙江省确定为农村综合改革试验联系点的有利条件，进一步明确推进改革试验和制度建设的重点领域和关键环节，坚持“面上改革创新”与“点上改革试验”两手抓，着力构建城乡发展一体化体制机制及制度体系，为加快形成城乡经济社会发展一体化新格局提供强大动力和制度保障。
深化农业经营体制改革，着力构建集约化家庭经营与产业化合作经营相结合的新型农业经营体制。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，必须毫不动摇地坚持。应进一步健全农村基本经营制度，着力完善农民专业合作社功能、推进组织创新，使农民专业合作社及其联合社成为发展农业社会化服务、完善现代农业产业体系和普通农民平等参与现代农业创业创新、公平分享现代农业发展成果的有效载体和机制。选择有条件的农民专业合作社，探索开展资金互助、保险互助试点，探索实施拓展农产品加工、农超对接的优惠政策；组建农民专业合作社联合社，在更高平台上开展农资供应、产品营销、技术推广、技能培训、信用合作、保险合作等服务。同时，积极探索土地股份合作等土地承包经营权流转形式，构建普通农民平等参与农业现代化进程、公平分享农业现代化成果的机制。健全现代农业人才培养机制，完善鼓励大中专毕业生参与现代农业创业就业的政策措施。
创新农业技术研发与推广体制，努力形成农科教、产学研一体化格局。今年的中央1号文件指出，实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。应大力实施科教兴农和人才强农战略，着力促进农科教融合发展，让农技研发、推广、教育各方充分发挥自身优势，形成合心合拍合力的农技创新与推广体制。探索组建以涉农高校科研机构为主导，农技推广组织、农业龙头企业、农民专业合作社、农业科技企业、乡镇科技特派员等共同参与的农科教、产学研联盟，建立分工合理、职责明确、服务高效、运行顺畅的农技创新与推广体制，形成农科教、产学研一体化格局。探索农业公共服务队伍建设机制，在完
善农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管“三位一体”的基层农业公共服务体系基础上，推进乡镇（区域）农业公共服务中心功能拓展、条件改善和能力提升。完善技术要素参与收益分配机制，支持科研机构、科技人员以技术入股形式创办、合办农业企业和农民专业合作社。
深化农村集体建设用地制度改革，加快形成总量控制、存量盘活、流转规范、布局优化的农村集体建设用地管理格局。农村集体建设用地制度改革是村庄撤并和人口集聚的关键。应积极探索建立农村宅基地有偿使用、有偿退出和跨村置换机制，保障农民宅基地用益物权，促进中心村培育、特色文化村开发和农房集聚点建设。探索建立城乡统一的建设用地市场，允许转让依法取得的农村集体经营性建设用地使用权，允许农民依法参与城镇建设规划区范围外占用农村集体土地建设非公益性项目。规范推进农村土地综合整治，加大宅基地、集体经营性建设用地整理复垦力度，整理复垦产生的新增建设用地优先用于中心村建设，完善土地增值收益分配机制。
创新乡村社会治理机制，加快形成和谐共处的农村社区管理方式。促进社会和谐，必须牢牢抓住农村基层社会和谐稳定这个重点。应加强党的基层组织建设，创新基层党组织工作，构建城乡统筹的基层党建工作新格局。创新农村社区管理主体，完善社区组织设置，发展社区社会组织，建设社区工作者队伍。创新农村社区管理方式，建立健全社区公共服务中心，完善“网格化管理、组团式服务”机制，强化对社区成员就业、教育、卫生、文化、社保、养老等公共服务。创新村级集体经济发展方式，大力发展集体物业经济，拓展集体经济增收渠道。健全基层矛盾排查化解机制，畅通群众利益诉求表达渠道，创新解决留守儿童、留守妇女、留守老人问题的机制，确保农民群众安居乐业。
深化农村金融体制改革，加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系。创新农村金融体制，解决在“美丽乡村”建设、现代农业发展、农村中小企业成长、农民创业发展等方面存在的金融服务不足问题。应依照有关法律法规积极组建村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司、担保公司等新型农村金融服务组织，继续开展农民专业合作社组建资金互助社的试点，探索农民专业合作社联合社拓展资金融通功能的办法，推进农村合作金融机构股份制改造。开展土地承包经营权、农村住房等抵押贷款试验，扩大农村有效抵押物范围和抵押物受让人范围。大力发展农村小额信贷、扶贫小额信贷、创业小额信贷，扩大林权抵押贷款，深化实施“便农支付工程”，扩大“丰收—小额贷款卡”、“金穗惠农卡”的覆盖面。健全政策性农业保险体系，探索农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制，探索组建农村保险互助社。完善政府主导的新农村建设融资平台，促进信贷资金更多地投向新农村建设。建立农民创业服务体系，促进农民收入持续较快增长。促进农民创业就业，是增加农民收入、改善农村民生、促进社会和谐稳定的基本途径。推进这项改革的重点和关键是建立要素供给机制和完善人才培训机制。应加强农民创业服务，从贷款发放、税费减免、工商登
记、信息咨询、技术供给、业务辅导等方面支持农民创业，为农民参与现代农业、来料加工业、家庭工业、休闲旅游业、社区服务业等领域创业提供各类服务。转变农民创业方式，形成农村能人带动下的合作创业机制。大力发展劳务合作社，着力解决农村人口集聚后农村闲散人员、中老年农民的就业增收问题。转变农民培训方式，大力实施“千万农民素质提升工程”，开展“农村„两创‟人才”培养，努力提升农民创业就业的能力。
深化户籍管理制度改革，加快形成城乡统一的户籍管理制度。着眼于打破城乡分割、促进城乡融合发展，户籍管理制度改革的重点应放在促进已在城镇就业和居住的农民落户城镇上，并切实保障他们在农村的集体经济权利和在城镇的公共服务权益。按照促进人口合理流动、保障农民合法权益的原则，加快建立以合法稳定住所或合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地为户口登记基本形式的城乡统一的户籍管理制度。进一步放宽户口迁移政策，取消不合理的落户条件限制。逐步取消农业户口、非农业户口的户口性质划分，加快建立城乡统一的户口登记制度。完善居住证制度，进一步明确和扩大居住证持有人可享有的公共服务等待遇。坚决维护法律赋予农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法财产权利。
深化农村产权制度改革，加快形成与户籍相分离、责权利明确的农村产权制度。明晰的产权不仅是产权流动的前提，也是产权人流动的前提。应全面开展农村集体土地、土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权的确权登记发证工作，逐步建立城乡统一的土地、房屋产权登记制度，探索建立农村房屋产权流转、交易和处置机制。健全村级经济合作社组织，严格界定村民委员会与村经济合作社职能。加快开展村经济合作社股份合作制改造，努力让农民人人持股、户户分红。积极构建市、县、乡（镇）三级联动的农村产权交易市场体系，引导确权后的土地山林承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村集体留用地等进行交易流转。
深化公共服务制度改革，促进农村民生加快改善。在基本公共服务制度基本建立后，解决“标准上的城高乡低、质量上的城优乡劣、制度上的城乡二元”问题，成为推进公共服务制度改革的重点。应建立城乡公共服务标准差距逐步缩小机制，继续提高农村养老保险、合作医疗、最低生活保障、教育医疗救助等标准，有条件的地方应加快实现城乡低保标准同标，提高中小学校生均经费、医疗卫生机构财政补助标准，并探索建立享受标准与物价上涨的联动调整机制。探索逐步缩小城乡公共服务质量差距的办法，进一步加强对农村教师、医生的培训，继续办好乡村全科医生定向培养，推广城乡学校共同体、乡镇卫生院与村卫生室一体化管理等办法。探索城乡公共服务制度衔接并轨，加快被征地农民基本生活保障与城乡居民社会养老保险等制度的衔接，有条件的地方应积极推进城乡合作医疗制度并轨。
转载日期：2012-7-18 21:49:00 来源：互联网
内容摘要：统筹城乡发展是新时期中国指导经济社会发展的重要战略思想。统筹城乡综合配套改革，促进城乡经济社会协调发展，是一项艰巨的系统工程和综合配套改革，涉及政治、经济、文化、社会的方方面面，必须多管齐下、多方并举，根本的是要从机制体制和政策制度着手，配套实施、扎实推进。
关 键 词：综合配套 机制
（一）我国30年的改革开放，使我国经济建设获得了前所未有的飞速发展，成就得到了世界上的普遍赞许，创造了世界公认的“中国奇迹”。然而，在我国经济高速增长和繁荣背后，除存在增长方式粗放、资源能源消耗高、环境污染严重、区域发展不平衡外，还有一个突出的问题，就是城市得到了全面发展，但农村发展严重滞后；工业有了长足进展，但农业还处于一个非常低层次的发展阶段，发展成果没有被全体人民尤其是没有被占人口最多的广大农民所共享，城乡差距越来越大的趋势并没有从根本上得到遏制。城乡居民享受改革开放成果的差距不仅表现在收入上，更突出表现在竞争机会、就业、教育、住房、社会保障、公共服务等各个方面。正如胡锦涛总书记在党的十七大报告中总结的那样：收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨。
在以前我国经济实力还不很雄厚的条件下，城乡居民在发展机会和享受公共服务等方面的差距和不平等问题难以解决，但现在我国经济实力已经具备相当实力，这些矛盾和问题长期累积已经达到社会难以容忍的情况下，就不能回避、必须面对，并要花大力气解决。在我国这样一个国土面积大、人口众多、发展不平衡的大国，要真正实现城乡统筹协调发展，不是一件容易的事，涉及到从根本上打破长期以来形成的城乡二元结构的体制机制，涉及资源配置、户口、教育、就业、社会保障、公共服务、社会管理等一系列体制上的变革，涉及城乡利益关系的重大调整，问题非常复杂。我国改革开放和经济社会发展到现在，一方面必须改变城乡二元结构的体制机制，同时又要在这种变革中减少失误、减少风险，这就决定了先在局部地区探索、积累经验，然后逐步推广的必要性。
党的十六大明确提出了促进我国经济社会全面、健康、均衡发展的新理念和新要求。党的十六届三中全会进一步全面系统地提出了“五个统筹”的具体要求，并将“统筹城乡发展”置于首位，这说明在我国整个社会经济发展中城乡关系的重要性。在城乡关系中，农业、农村发展滞后已成为统筹城乡关系的难点所在。党的十七大又把统筹城乡发展作为促进国民经济又好又快发展的重要内容。统筹城乡经济社会发展，是党中央在正确把握中国新阶段经济社会发展的新趋势、新矛盾、新挑战、新机遇和遵循经济社会发展规律的基础上提出的，是一个重大的理论创新，主要指把城市、农村视为一个整体，使城乡协调发展、共同繁荣，城乡差别逐渐消失，最终实现乡村工业化、农业集约化、集镇城市化、服务社会化。统筹城乡发展，逐步改变城乡二元经济结构，这是我们党深入贯彻落实科学发展观，为从根本上解决城乡发展的矛盾和问题，实现全面建设小康社会的宏伟目标而提出的战略思路和方针，是实现现代化的必然要求，是加快发展的客观需要，也是解决“三农”问题，加快城乡经济社会发展一体化进程的根本举措。统筹城乡发展，是一项关于全社会的复杂的系统工程，涉及到城乡规划、基础设施、土地制度、社会保障、人口管理、文化教育等各个领域，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，促进和维护社会的安定与和谐。
（二）2007年6月7日，国务院批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求成都市和重庆市从实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革、机制创新，并在重点领域和关键环节率先突破，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，基本形成强化经济发展动力、缩小城乡区域差距、实现社会公平正义、确保资源环境永续利用以及建设社会主义新农村的理论架构、政策设计、体制改革及经济发展、社会和谐的综合模式,促进城乡经济社会协调发展，为全国实现科学发展与和谐发展发挥示范和带动作用。积极探索统筹城乡综合配套改革的新路子，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是一项事关我国经济社会发展全局的重要工作，具有非常重要的现实战略意义。
重庆是我国中西部地区唯一的直辖市，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，在区域协调发展和改革开放大局中具有重要的战略地位。国务院批准重庆市和成都市为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，是国家落实科学发展观、推进和谐社会建设的重大战略部署，是完善我国区域发展战略空间布局、推动中西部城乡统筹改革和协调发展、探索新形势下新的发展模式的重大战略举措，意义重大，必将对我国未来区域经济增长极的构建和加速城乡统筹进程产生重大而深远的影响。
城乡统筹发展是一种注重城乡协调发展和均衡发展、注重城乡之间和人际之间公平与和谐的一种发展理念、发展观和政策导向。城乡统筹的对象是城乡政治、经济、社会和文化的发展，目的是实现城乡居民共同富裕。统筹城乡综合配套改革，就是要对阻碍城乡政治、经济、社会和文化发展的方方面面体制机制进行全面的而不是单项、协调配套的而不是孤立的改革。统筹城乡综合配套改革试验，核心是改革，目标是建立统筹城乡的制度体系。统筹城乡，既是改革的出发点和落脚点，又是改革的着眼点和着力点；综合配套，既是对改革内容的基本要求，也是实现改革目标的重要保证，单独进行某一方面的改革不可能完成综合配套改革的任务；改革试验，既是试错机制的具体实践，也是探索改革路径的科学办法。统筹城乡发展综合配套改革，应当准确理解和把握“统筹”、“城乡”、“发展”和“综合配套”几个核心焦点。统筹城乡发展中的“统筹”，有两个核心价值目标：
（1）对各种资源要素的全面统筹与协调。统筹即对各个发展领域、城市与农村、工业与农业、发展速度与进程、经济与社会发展等方面，按照最优化配置原则，进行全面协调与规划，制定合理科学的统筹城乡发展综合配套改革的总体方案。
（2）对通过改革发展所产生的经济利益进行统筹与协调。统筹即在社会公平、正义的原则下，针对社会利益的分配与再分配，构建起新型的社会保障法律制度机制，公共财政运行模式与机制，其他社会公共产品供给等制度机制，最终形成具有可操作性的“以工哺农”、“以城带乡”的制度体系。统筹城乡发展，涉及城市与农村两个核心区域，我们除了应当分别规划好两个区域各自的发展之外，更应当强调在统筹城乡发展的综合配套改革中，吃透城市与农村的各自特点、优势与劣势，在整个区域内统筹思考与部署城乡的协调发展。
统筹城乡发展和统筹城乡综合配套改革有着紧密的联系。统筹城乡综合配套改革的中心词是改革，其内涵是对隔绝城乡、忽视农村、歧视农民、影响和制约农村发展的法律、体制、政策、制度等进行改革，从根本上解决农村、农民的制度性贫困问题。统筹城乡综合配套改革，基本准则是科学发展、社会和谐，核心问题是富民惠民、改善民生，关键环节是创新体制、创新机制、创新制度，根本方法是统筹兼顾、协调推进，重点布局是经济社会建设。统筹城乡综合配套改革是实现统筹城乡发展的手段和途径，通过对涉及上层建筑的法律、体制、政策、制度等进行综合配套改革，为统筹城乡发展提供法律、体制、政策和制度保障。统筹城乡发展的中心词是发展，是科学发展观的要求和内容之一，其内涵是城乡兼顾，通盘考虑，统一谋划，推动城乡共同、和谐、健康、快速发展。统筹城乡发展是统筹城乡综合配套改革的目的，通过统筹城乡综合配套改革，从根本上缩小城乡之间的制度差别和发展差距，促进城乡统筹发展，缩小城乡发展差距，消除过大的社会群体贫富悬殊，实现城乡社会和谐、共同发展、共同繁荣、共同富裕。但是，解决几十年发展过程中积累的社会问题，绝不是简单的“杀富济贫”和“削峰填谷”。统筹城乡综合配套改革和统筹城乡发展相互依存、互为条件，是一个创造性地、动态地解决尖锐社会矛盾的长期过程。“发展是硬道理”已经成为我们党解决尖锐社会矛盾最成功的经验，尖锐的社会矛盾只有通过改革的手段，在发展过程中逐渐地消化解决，才会产生最佳的社会效果。
国务院批准重庆市为统筹城乡发展综合配套改革试验区，需要重庆市通过“试验”，提供统筹城乡发展推进过程中的经验。笔者认为，这个综合配套改革“试验”至少要在以下三个方面充分发挥作用：
1、探索“以工哺农”，“以城带乡”的有效途径。尽管解决我国“三农”问题的首要任务，是创新农村增产增收的制度机制，但是由于我国农村与农业肩负的社会责任太多（粮食安全、劳动力吸纳、社会稳定等），以及城市与农村劳动价值评判标准的二元结构，导致了无论如何都不可能仅仅依靠农村与农业解决目前的“失衡”问题。如何建立起“以工哺农”、“以城带乡”的有效制度机制，是统筹城乡综合改革试验的核心任务之一。
2、创新农业内部增产增收的制度机制。实现我国城乡共同协调发展，缩小城乡差距，既需要“以工哺农”、“以城带乡”和农业扶持政策等外部条件，更需要充分运用统筹城乡发展综合配套改革的历史机遇，以“科学发展观”为指导，对农业生产组织形式与生产方式、农村土地制度、乡村治理与管理模式、农产品生产与加工销售组织体系等进行全面而系统的制度创新，从而建立起能够使农业增产增收的有效制度机制。
3、探索社会转型的有效途径。人类社会的发展，大致都会经历从农业社会到农业与工业并存的二元社会结构，再到工业社会结构的发展演变历程。重庆市统筹城乡综合配套改革试验，正处于我国从城乡社会二元结构向城乡一体化社会转型的特殊历史时期。在我国，如何顺利完成从城乡社会二元结构向城乡一体化社会结构的转型，是一个没有先例可循的重大社会变革，需要通过统筹城乡综合配套改革试验中，探索和积累有关城镇化和社会转型经验，寻求破解我国社会二元结构难题的有效途径。从在我国目前情况看，中西部地区经济很难完全按照东部地区依靠外需来带动经济增长的模式来发展，重庆市把统筹城乡发展这件事做好了，就走出了一条符合中西部地区实际的新的发展路径。
（三）重庆是长江上游最大的工业城市，鸦片战争后内陆最早开埠港口城市、西南重镇、抗战时期“陪都”、国家“三线建设”重点地区，历史上就是我国内陆地区重要的经济、贸易、内河运输口岸和商品集散地。特别是经过改革开放30年的发展，重庆市经济社会发展取得的成绩举世瞩目，到2008年底，已有93家世界500强、120家左右的中国500强企业入驻重庆，工业经济结构进一步优化，汽车摩托车、天然气石油化工、装备制造、新材料、电子信息产业等构成了完整的工业体系，为重庆市推进统筹城乡综合配套改革奠定了的坚实物质基础。
长期以来，重庆市的发展始终受到党中央、国务院的高度重视。1983年率先成为全国经济体制综合改革试点城市，是14个计划单列城市之一，赋予省级经济管理权限。1992年辟为沿江开放城市。1997年3月升格为直辖市。1994年江泽民总书记来渝考察时要求重庆发挥“长江上游经济中心”作用。2002年胡锦涛总书记来渝考察指示重庆要“在西部地区走在前列”。2007年胡锦涛总书记“314”总体部署为重庆深化改革加快发展指明了方向。2007年6月，国务院批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，体现了中央对重庆城乡统筹工作的重视和对重庆发展的关心，这为重庆推进统筹城乡综合配套改革试验营造了良好的体制条件和政治环境。
国家批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，中共重庆市委出台了《中共重庆市委关于印发重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见的通知》（渝委发〔2007〕64号），重庆市人大常委会通过了《关于保障和促进统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》，重庆市级部门加强对试点区县的指导和协调，出台了加快推进改革试验的意见。2009年1月26日，国务院印发了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号），重庆城乡改革发展成为国家战略，这预示着重庆将迎来新的一轮发展机遇，这些为重庆统筹城乡综合配套改革试验工作顺利推进提供了有力的政策保障。
重庆市各级各部门按照中央和重庆市委、市政府的部署，一手抓思路和方案研究，一手抓试点试验起步，积极探索消除城乡二元结构的政策措施取得了积极进展。“圈翼帮扶”机制逐步建立，“一圈两翼”经济快速发展；解决农民工问题工作力度加大，探索农民工腾退宅基地迁入城镇或农村集中居住点的激励措施；现代农业服务体系建设进一步加强，市场服务体系进一步完善；城乡公共服务领域改革取得新突破，就业和社会保障改革取得新突破；财政金融体制改革取得新突破，行政管理体制改革进一步深化，区县改革试点积极推进，九龙坡区推进“承包地换社保、宅基地换住房”，注重群众意愿，完善配套政策，改革试验更趋规范。垫江县按“小单元、多模式、低风险”思路，选择有条件的村探索改革，因地制宜流转土地；实施“全民创业”计划，吸引农民工返乡创业，促进新的产业集聚。梁平县屏锦镇探索土地流转“超市+连锁店”模式，在一定程度上解决了土地流转中供需信息不对称的问题；梁山镇以专业合作社为平台较好地解决了农户分散经营与市场竞争的矛盾。其他区县（自治县）不等不靠，结合自身实际，分别从规划、土地流转、劳务经济等入手开展改革探索，积极投身改革试验。同时，全国各地都结合自身实际，大胆创新，积极探索，创造了许多成功做法，这些为重庆统筹城乡综合配套改革积累了经验。
（四）统筹城乡发展的基本目标，决定了统筹城乡综合配套改革试验不可能单项推进，它是一个艰巨的系统工程和一项综合配套改革，涉及政治、经济、文化、社会的方方面面，需要对现有不适应的机制和体制进行变革，必须综合运用行政的、经济的、法律的、市场的手段，多管齐下、多方并举，配套组织、扎实推进。小平同志在1980年总结社会主义历史经验，特别是“文化大革命”沉痛教训时指出，制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。城乡统筹成败在改革，只有改革，破除那些不适应城乡统筹的体制机制、政策制度，建立起新的体制、机制和制度体系，实现城乡统筹发展才有根本保证，改革实验才能事半功倍，取得实效。重庆要走出一条自己的道路，关键要抓住“统筹城乡综合配套改革试验“这个战略机遇，解放思想，抓住重点，大胆改革，在创新体制、机制和制度上做文章、下功夫，形成一系列科学发展与社会和谐的新制度、新机制和新体制，促进城乡经济社会又好又快、统筹协调发展，把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会，实现中央赋予的光荣使命。
一、创新对外开放新机制，大力发展内陆开放型经济。中共中央政治局委员、重庆市委书记***指出：“在开放的情况下，才能有效汇聚全国乃至全世界的资金、技术、人才、市场等种种经济要素，为我所用；才能实现各种经济要素的最佳组合，实现‘1+1＞２’的效应。不搞对外开放，各种要素和资源进不来，产品出不去，经济就肯定发展不起来”、“重庆怎样实现跨越式发展，当然可以开出很多药方，但根本的出路还是扩大开放”、“开放不仅是工作的方向，而且是经济发展的动力”。重庆市统筹城乡综合配套改革，必须增强开放意识，培育开放型经济文化底蕴，以思想的大解放，推动对外的大开放。树立全球化战略观念，以全球视野、开放思维统筹把握国内外市场的变化，树立危机意识、创新意识、合作意识、以人为本的意识，既要发扬光大重庆淳厚朴实的本地文化，也要善于吸收其他先进文化的优秀内容，有机融合形成独具特色的重庆文化，推动开放型经济发展。充分利用两个市场、两种资源，加快转变贸易发展方式，大力发展机电产品、高新技术产品出口，发展服务贸易，承接国际服务外包和加工贸易的转移。积极吸收国外资金、技术和人才，注重与外资企业开展形式多样的投资贸易合作。支持具备条件的企业走出去设立生产和研发基地，购并高新技术企业和研发机构。要积极构建区域经济合作新机制，充分利用各种区域合作平台，加强同周边省市、长江沿线、沿海地区全方位、多层次、宽领域合作，促进基础设施互联互通、资源共同开发、产业分工协作。要尽力改善内陆开放的政策环境。建立健全发展内陆开放型经济的政策体系，营造与国内外市场接轨的制度环境。积极探索沿长江建立大通关模式，推进区域通关改革，充分发挥长江黄金水道的优势，推进江海直达，实现长江水运通关便利化，推进电子口岸建设，解决内陆地区对外开放瓶颈制约。逐步扩大基础设施和重点行业的市场准入，建立适应对内对外开放的投资体制和激励机制。创新人才引进与激励机制，加快培养和引进开放型经济管理人才。
二、推进财政体制改革，建立以城带乡、城乡统筹利益分配体系。推进统筹城乡综合配套改革，要求按照建立公共财政体制的要求，完善政府的农业投入机制，调整财政支农资金的使用方向，改进政府农业投资管理体制，提高政府支农资金的使用效益。一是尽快改变农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把农业和农村基础设施建设纳入各级政府基本建设的投资范围，继续加大对农业基本建设的投资力度，确保农业基建投资保持在较高水平。二是增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入,建立起农业支持机制，增强农产品的市场竞争力，扩大市场占有份额。三是逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民收入的直接补贴制度。逐步将主要农产品市场风险基金转为对农民收入的直接补贴，在重点产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。四是整合财政支农投入，完善政府财政支农资金管理体制，加强统筹协调和统一安排，使有限资金发挥出最大的效益。五是要鼓励城市资本向农村有序流动，建立以城带乡、以工促农、工业反哺农业的机制。要鼓励城市资本增加农村基础设施和公共服务的投入总量，形成稳定的投入渠道。要加强农村教育、卫生、文化、交通、通信等公共服务的软件建设，使小城镇和集中居住区的居民能够享受到与附近城市大体相当的公共服务，甚至在某些方面更具特色、更有优势，使居民感到与城市同样方便、舒适，增强小城镇和集中居住区的凝聚力、吸引力。
三、建立城乡统筹的产业发展体系，优化农村经济结构。城乡产业协调发展是城乡一体化的重要基础。重庆市统筹城乡协调发展必须以产业发展为基础，合理布局城乡产业结构，不断增强县域综合经济实力，使县域能够加快基础设施建设、改善公共服务和健全社会保障等，逐步缩小城乡差距。要着力推进区域经济协调发展，努力把“一圈两翼”打造为统筹城乡改革试验平台，明确一小时经济圈“领头领跑”、渝东北地区“提速提档”、渝东南地区“做特做优”的战略目标和任务，努力构建产业联动、就业转移、教育互助、科技合作、卫生共享、人才交流、融资支持、扶贫开发新机制，形成一、二、三次产业城乡分工合理、区域特色鲜明、资源要素优势充分发挥的产业体系，实现优势互补、协调发展。要坚持“利益均沾，风险共担”、农民自愿、因地制宜原则，选择适当的形式（机制）把农户和市场联系起来，形成“市场牵龙头，龙头带基地，基地联农户”的生产经营格局，使农民真正成为市场主体。对符合条件的龙头企业，在财政、信贷及其他政策方面予以重点扶持。积极开展农业产业化资本经营，打造“航空母舰”，以科技进步为动力，延长产业链条,以品牌开拓市场，增强企业核心竞争力和带动农户的牵引力。要积极引导龙头企业与农户建立合理的利益分配机制，逐步由契约联结、服务联结向资产、资本联结方向发展，形成更为紧密的利益联结机制。要按照工业的理念来改造、提升农业，把农业作为工业生产的第一车间，按照面向市场、发挥优势、注重品牌、规模经营的现代工业生产方式，树立品牌观念和特色意识，按照专业化、区域化的要求，培育和发展具有较大规模和较强竞争力的优势产业基地，抓好农村经济结构的调整，使农业产业化发展保持旺盛的活力。要加强宏观指导、微观引导，强化市场管理和信息、法律、金融等服务,加强有关部门之间沟通、协调和合作，为农业产业化发展提供服务,搞好基础设施,营造“硬”环境，同时为企业排忧解难，营造“软”环境。要牢固树立“小城镇，大战略”的观念，把发展小城镇作为推进城市化的重要途径，科学规划，合理布局，完善功能，聚集人口，繁荣小城镇经济，提高小城镇的承载能力和发展后劲，使之成为统筹城乡发展的一个有效载体，促进小城镇发展应由数量型向质量型转变，提高城镇化对农村经济的刺激和带动作用，使其成为农村人口转移和农村市场扩展的聚集点。
四、加大户籍制度和土地制度改革力度，使广大农民成为城市化进程的受益者。户籍制度的主要弊端并非单纯户口称谓的更改或取消城乡二元分割的户籍登记制度就可以解决，其关键在于根除依附于户籍制度的医疗、教育、就业、社会保障、住房等为划分公民等级的不合理的相关政策，实现公民平等权利、维护公民合法权益，从而打破城乡藩篱，形成人口自由流动，确保农民在身份转变后能真正享受国民待遇。要按照“降低门槛、放宽政策、简化手续”原则，深化户籍管理制度改革。逐步对本市户籍人口取消农业和非农业的户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度。对本市户籍已登记为“居民户口”的人员，在农村有承包土地的，其土地承包经营权可保留，同时依法享有和承担农村集体经济组织成员应有的权利和义务。对市外迁入人员实行准入条件的管理办法，加速城镇人口和人才、资金等生产要素集聚。
土地资源持续减少所构成的土地供给瓶颈是“试验区”建设面临的障碍，必须积极进行土地制度创新，制定和出台突破性土地政策，提高土地利用效率，增加土地有效供给。要积极推进农村集体建设用地市场化改革，从政策上允许农村集体建设用地可以直接进入工业用地市场，允许农村集体土地跨过土地一级市场直接进入二级市场实现流转和经营，通过充分挖掘集体建设用地潜力，有控制地拓宽建设用地利用空间，极大地缓解加速工业化进程中日趋严重的土地供给瓶颈。要创造条件实现农村集体土地与国有土地“同地，同权、同价”，建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体化土地市场，使农村集体非农建设用地流转方式与国有土地一样，可以按同等条件进行出让、出租、转让、转租和抵押，从根本上消除现行土地征用制度弊端，真正实现对农民利益的有效保护。在符合有关土地政策规定和产业发展空间布局要求条件下，应当允许探索以集体建设用地入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业，使其能直接分享工业化的利益，拓展稳定的非农收入来源，构建农民增收的长效机制。要推行农村住房和宅基地商品化。对符合法定宅基地面积标准的“一户一宅”，其住房和宅基地允许商品化转让，允许农村住房和宅基地在农村内部进行自由流转，转让、出租的流转收益归农户所有。建立有限制的小产权房交易市场，允许城市居民购买符合城市建设规划的小产权房用于自住。要制定优惠政策，广泛吸引社会资金直接或者以参股、控股方式参与土地整理和拆院并院。农村土地整理和拆院并院节约的集体建设用地指标，在符合规划的前提下，经批准可允许投资土地整理的公司就地兴建生产管理用房，用于发展优势农产品规模化基地、农产品加工业、农业现代物流业建设等项目；也可经批准后等量挂钩到规划建设用地区有偿使用，所获收益在地方政府、集体经济组织和参与土地整理的公司之间按合理比例分配，政府所获收入全部用于现代农业发展和农村建设。
五、建立和完善农村金融服务体系，拓宽农村融资渠道。农村发展缺乏有力的金融支持，是统筹城乡发展的最大障碍之一。“试验区”的设立，对重庆市提高农村金融服务能力提出了更高要求，必须大胆创新，深入推进，有效增强金融体系服务“三农”的功能。一是要建立和完善支持县域经济发展的金融服务组织体系，加快农信社试点改革的步伐，在逐步完成法人治理结构改革后，使其增强自我发展能力，立足社区、扎根农村、贴近农民，坚持为“三农”服务的市场定位，真正成为主要支持“三农”的生力军，成为县域经济金融服务的主平台。农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大包括对农村的农业综合开发、农田水利基本建设、龙头农产品加工企业等服务范围。国家开发银行应将业务向农村延伸，大力支持农村公路、电力、水利等基础设施建设，形成农村政策性金融与商业性金融分工明确，各负其责，共同支持农村经济发展的格局。保险公司要开展农业贷款保险，分散信贷风险。要探索建立农村存款保险机制，保障农户存款与农村金融机构的可持续发展。鼓励有条件的县区在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制金融组织。要创新适应县域经济融资要求的金融产品体系，采取差别化的信贷措施，放宽授权和授信，避免贷款标准“一刀切”。要充分认识县域经济以客户、中小个体民营企业为主的特点，根据其“急、频、小”的贷款要求，积极开发新产品，形成特色化服务、差别化服务、多样化服务。金融机构要深入挖掘县域经济的资源优势和特色经济优势，大力支持农村粮食生产，支持第三产业发展，支持商贸流通和农产品专业批发市场发展。重点支持特色园区、科技园区、专业化园区，要防止支持投资过度、低水平重复建设园区。
六、建立城乡统筹的教育卫生、劳动就业等保障体系，推动农村全面进步。一是改革整农村义务教育、卫生的投入机制。进一步加大县市以上政府对农村基础教育、卫生的投入，实行城乡一体的教育、卫生体制。推进义务教育均衡发展，改善农村中小学办学条件。加快普及农村高中阶段教育，推动职业教育集团化办学模式改革，健全协作培养、分段培养等技能人才培养方式。加强县级医疗机构基础设施建设和乡村、社区卫生服务机构标准化、规范化建设，加大对基层医疗机构和公共卫生的投入，加强疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、精神卫生等基本公共卫生服务，加快建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，提高公共服务水平、应急救治能力和预防控制能力，逐步实现公共卫生服务均等化，在西部地区率先实现人人享有基本医疗卫生服务目标。二是建立城乡统筹的社会就业体系，实现城乡劳动力与就业市场一体化。要将农民就业问题纳入整个社会就业体系中，消除劳动力转移过程中结构和制度限制因素，尽快打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区、跨城乡的统一劳动力市场，制定平等的劳动行业进入制度和加快农村剩余劳动力转移的政策措施，推动农村剩余劳动力转移。进一步完善和规范劳动力市场管理，坚决清理和尽快取缔针对农民进城务工的各种违法收费项目，从制度上消除对农民的歧视，平等地对他们实行人性化管理，亲情化服务，市民化对待。要打破制约农村剩余劳动力有序流动的机制，扶持一批能够带动和促进农村剩余劳动力转移的就业服务机构、中介组织，强化对农民的培训，提高农民就业能力，实现城乡就业竞争公平化，走劳务输出产业化发展路子，实现劳动力资源优化配置。三是健全城乡社会保障体系，这是统筹城乡发展的重要方面。老无所养、病无所医和贫无所济是农民生活的三大后顾之忧。要在农村构建包括基本养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的三道社会保障线，建立多层次、城乡一体化的农村社会保障体系，让农民老有所养、病有所医和贫有所济。要通过完善城乡土地制度，建立农村土地使用权与社会保障权益的合理转换机制，来构建稳定的社保资金保障机制。坚持动态管理和属地管理原则，完善最低生活保障制度，实现严进宽出应保尽保目标。积极探索农村最低生活保障制度，加快农村“五保”和城镇“三无”对象集中供养工程，坚持制度统一、标准有别、保障重点的原则，实现低标准起步、宽覆盖目标，建立城乡一体化最低生活保障制度。积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度，建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点，完善其他形式的农村合作医疗制度，条件成熟的农村，可以鼓励农民参加商业医疗保险。坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度。
七、建立城乡统筹的政府管理体系，不断提高政府统筹城乡经济社会发展的水平与能力。加快政府管理体制改革，完善政府公共服务职能，既是实现城乡经济社会统筹发展的重要保障，又是统筹城乡综合配套改革的关键环节。当前政府职能转变的问题依然是政府与市场的关系问题。一是政府该退的退、该让的让、该不管的尽量不管。目前政府审批仍有进一步减少的空间，能够让市场做的政府尽量少管或不管，尽可能变审批制为核准制；进一步推进政企分离，为完善企业法人治理结构和建立现代企业制度提供环境条件；加快培育和支持各类社会组织、中介组织的发展，在资金、政策、信息、任务委托等方面为他们生存、发展提供条件，支持和帮助他们参与社会管理和公共服务，使之成为承接政府社会职能的主体，以健全社会体系和功能；变经济型政府为公共服务型政府，把政府经济发展职能更多的转移给经济组织和个人等。其次要凸显和加强政府社会管理和服务的功能，该立的立、该进的进、该管的要管好。在市场经济条件下，政府的职责主要应该服务经济发展、弥补市场经济不足、维护公共安全、促进社会公平。包括加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序，构筑平等的市场竞争关系；利用政策等手段进行经济的宏观调控，促进经济健康发展；加强社会管理，促进社会公平，满足社会成员基本的公共需求；针对市场经济发展中的新情况、新问题，加强和改进政府的管理方式和管理手段等。三是在统筹城乡条件下，政府的一项重要职责就是搞好各项制度创新和制度供给，为统筹城乡发展提供系统的制度和政策支持。要加快转变政府职能，建设服务型政府，探索建立有利于统筹城乡发展的行政管理体制，推进城乡社会管理一体化。要改变重城市、轻农村，重工业、轻农业，重市民、轻农民的现象，加强对经济社会发展规划，公共产品供给，转移支付，制度建设等方面的职能与功能，增加政府公共服务支出，转变公共服务提供方式，全面推行政府投资项目代建制，推广政府购买服务模式，引导社会资金投资公益性社会事业。要健全社会组织建设和管理，积极培育各类服务性民间组织，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用扎实推进城乡社区建设，完善综合服务功能，健全基层党组织领导的社区民主管理和村民自治制度，努力把城乡社区建设成为服务完善、管理有序、文明祥和的社会生活共同体。
参考书目：
1、汪洋：《在重庆市建设全国统筹城乡综合配套改革试验区电视电话会议上的讲话》；
2、***：《在中共重庆市委三届三次全委会上的讲话》；
3、王鸿举：《在重庆市建设全国统筹城乡综合配套改革试验区电视电话会议上的讲话》；
4、李炳坤：《关于统筹城乡发展的几点思考》；
5、杨庆育：《关于重庆市统筹城乡综合配套改革工作情况的报告》；
6、《中共重庆市委关于印发重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见的通知》（渝委发〔2007〕64号）；
7、《重庆蓝皮书·2009年中国重庆发展报告》：重庆出版社2009年1月第一版；
8、马晓河：《统筹城乡发展解决五大失衡》；
9、《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）；
摘要：本文对成渝两地在城乡综合配套改革中的优势和劣势进行比较，分析成渝实验区所具备的条件和面临的挑战，总结成都和重庆在统筹城乡发展中的探索和实践，进而比较分析两大区域推进城乡统筹的目标、任务、基本思路以及战略举措，提出在统筹城6综合配套改革中实现两地的互动和合作。
关键词：成渝实验区，统筹城乡改革，比较研究
一直以来，我国城乡之间未能建立起均衡增长的良性互动机制，经济持续增长的同时也产生了严重的社会失衡。重庆和成 都是典型的大城市带大农村，城乡二元结构矛盾突出，城乡差距大，集合和叠加了我国东部现象与西部现象。选择西部地区这两个具有重大影响和带动作用的特大中 心城市设立国家统筹城乡发展综合配套改革试验区，对重大政策措施先行试点，具有全局和典型意义。成都和重庆两地在城乡发展差距、县域经济发展等方面既有共 性，也存在着差异性；两地各有优势，但也有诸多劣势，在统筹城乡改革的过程中，双方都在诸多领域进行了探索和实践，积累了各具特色的经验，但都存在着不 足。因此，对成渝进行比较研究，有利于两地在城乡综合配套改革中相互吸取经验，加强合作互动，共同推进成渝实验区建设。
一、成渝两地在城乡综合配套改革中的优势和劣势
成渝两地城市的规模和经济实力相当。但成都整体发展水平高于重庆，目前成都GDP增速、固定资产投资增速都高于重庆。成都的改革试验是在1.24万平公里、以平原为主体的区域内进行，没有山体、丘陵的自然阻隔，城市与周边地区的经济社会联系相对紧密，统筹城乡的改革和探索更多地体现为大城市带大郊区，总人口也不到1200万，城市和农村人口基本相当，压力比重庆要小很多，是“大马拉小车”。然而，在其内部也分为三个圈次：主城区、近郊区、远郊区。目前，近郊区正向主城区靠近，但远郊区依然是典型的农村。重庆兼具中等省构架和欠发达省的特征。其改革试验是在8.2万平方公里的广阔区域内进行，大城市带着大农村，再加一个大库区，700万城市人口带2500万农村人口，“小马拉大车”的基本市情没有改变，中心城市对农村辐射带动能力明显不是，城市支持农村、工业反哺农业的机制有待健全。因此，重庆统筹城乡发展面临的问题更为复杂，任务更加艰巨。
重庆作为直辖市，其管理体制在西部地区具有优势。与重庆相比，成都不论在人口还是地域上均显得较为单薄，显然不利 于与重庆的竞争。
但成都作为四川省省会，近年来一直进行城乡统筹的改革实验，已具备了相当丰富的综合配套改革经验：一是在推进城乡统筹发展上，成都的认识 比重庆深刻、措施更得力；二是在城市规划、建设和管理上，成都的目标比重庆明确、特色鲜明；三是在扩大对内对外开放方面，成都的政策比重庆灵活，效果更明 显；四是在提升软实力上，成都的意识比重庆强烈，举措更实在。
二、成渝实验区所具备的条件和面临的挑战
三、成渝两地在统筹城乡发展中的探索与实践
2.成都在城乡统筹发展方面的探索
从2003年开始，成都市探索并实施了以推进城乡一体化为核心、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，开创了城乡同发展共繁荣的可喜局面。
(1)大力实施以“三个集中”为核心的城乡一体化发展战略
强力推进工业向集中发展区集中，走新型工业化道路。按照走新型工业化道路的要求，制定了城乡一体的工业布局规划，将原规模小、布局散的116个工业开发区调整、归并为20个工业集中发展区。通过规划调控、政策引导，推进工业向集中发展区集中。目前20个工业集中发展区入驻规模以上企业1105个，集中度达到59.9%。
稳步推进土地向规模经营集中，走农业产业化道路。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，实施规模化、集约经营。到2006年底，共实施土地规模经营153.8万亩，规模以上农业产业化龙头企业发展到580家，各类农业产业化经营主体联系带动农户123.5万户。梯度引导农民向城镇集中，走新型城镇化道路。遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，有组织分层次地引导农民多种形式地向城镇和二三产业转移。全市规划建设了600个农村新型社区。到2006年底，近27万农民住进了城镇和农村新型社区。
为了积极创造条件实施“三个集中”，成都市在农村大力开展了以农业产业化经营、农村发展环境建设、农村扶贫开发“三大工程”。
(2)推进以规范化服务型政府建设为重点的各项改革，努力构建适应科学发展的体制机制
推进规划体制机制改革，以科学规划引领科学发展。探索“城市规划”变“城乡规划”，高起点、高标准、高质量地编制了全方位、多层次的城乡一体发展的各类规划，并建立起了统筹城乡发展的规划管理体制，实现了城乡规划编制管理、实施管理、监督管理满覆盖。
推进城乡管理体制改革，建立统筹城乡发展的管理体制。一是稳步推进市和区(市)县行政管理体制改革。采取撤并、重组、延伸等办法，先后实施了30多个部门的行政管理体制改革，促进公共管理、公共行政、公共服务向农村覆盖。二是积极推进县乡财政管理体制改革。调整市、县、乡三级财政支出结构，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，加大了市级财政对困难区(市)县的转移支付力度，实行了“乡财县管”。三是全面实施乡镇综合配套改革。撤乡(镇)并村，精简乡镇机构各类人员。实施了“村改居”的农村社区管理办法。
推进公共服务体制机制改革，建立城乡均衡的社会事业发展机制。率先在全国提出“实行一元化户籍制度”，将全市户籍 人口统一登记为居民户口；建立了城乡一体的劳动力市场、就业培训、就业优惠政策、就业援助、就业工作责任等体系；基本实现了城乡社会保险制度全覆盖；推进 教育体制改革，促进城乡教育均衡发展；推进医疗、卫生体制改革。形成了农村公共卫生应急指挥、疾病预防控制等体系，全面实施乡镇(村)卫生院(站)标准化建设；推进科技、文化事业改革，推动了城市文明向农村辐射。
推进投(融)资 体制改革，规范和完善市场化配置资源机制。制定配套政策，降低市场门槛；建立规范的城市经营机制，全面实行经营性土地使用权招标、拍卖和挂牌出让制度，规 范和实施了特许经营权的市场化配置；建立健全农业农村资源的市场化配置机制，多渠道增加对“三农”的投入；自上而下建立了政府引导、市场运作的投融资平台。推进政府社会管理和公共服务方式改革，建设规范化服务型政府(机关)。推进政府管理方式转变，切实解决政府管理上存在的缺位、越位和不到位问题；创新政府服务方式，从市到村初步形成了比较规范的政府服务体系和运行机制；建立 了民主决策、政务公开、群众评价的人民群众参与的监督机制，促进了政府依法、高效行政：加强基层民主政治建设，促进基层民主管理。探索了公推差额直选、开 放基层“三会”、“民评官”等形式。
四、成渝推进城乡综合配套改革的基本设想比较研究
成渝两地在经济社会发展和城乡关系上有各自不同的特点，各有优势和劣势，尽管其统筹城乡的目标——致，但改革的探索和试验在方向和内容上有所区别。
2.成都推进城乡统筹综合配套改革的设想
根据中央统筹城乡综合配套改革试验的要求，成都将进一步深化对城乡发展规律的认识，继续坚持以推进城乡一体化为核心，以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”科学发展的总体战略，勇于探索、大胆实践和创新，在重点领域和关键环节率先突破，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，以增强对全省的辐射带动作用，促进城乡经济社会快速健康协调发展。成都将按照“1年启动，3年取得新突破，5年开创新局面，10年基本实现总目标”的要求分步推进实验区建设。力争到2017年，“三个集中”取得显著成效，经济社会实现跨越发展，城乡差距得到明显缩小，科学发展体制初步形成。
(1)成都统筹城乡试验区建设的基本思路
一是深入统筹推进“三个集中”，加快新型工业化、农业现代化和新型城市化进程。推进工业向集中发展区集中，走新型工业化道路；推进土地向规模经营集中，走农业产业化道路；引导农民向城镇集中，走新型城镇化道路。通过10年左右的努力，使土地规模经营率达75%，工业集中度达到80%，150万农民转变为市民，城市化率达到70%，城乡居民收入比缩小到2：1。
二是积极推进市场化改革，增强统筹城乡发展的可持续动力。促进城乡经济要素自由流动；增强城乡微观经济主体活力；加强区域互动合作。
三是深化规范化服务型政府建设，构建城乡发展管理体制。深入推进政府职能转变，完善覆盖城乡的公共财政体系。
四是深化基层民主政治建设，夯实统筹城乡发展的群众基础。健全公推差额直选制度；健全民主决策制度；健全民主监督制度。
(2)深化改革，构建城乡统筹发展的体制和机制
完善城乡一体的发展规划。用“全域成都”的理念，着眼于建设
1.24万平方公里的现代化都市区，高起点、满覆盖编制和完善城乡经济
社会发展总体规划和专项规划；健全城乡规划的管理体制机制，确保科学规划，严格执行。
建立覆盖城乡的基础设施建设及管理体制。改善农村基础设施条件，优化城乡发展的基础环境。建成覆盖城乡的基础设施网络和管理体制、投入机制。
建立城乡均等化的公共服务保障体制。推动公共资源向农民直接受益的方面倾斜配置，建立城乡统一、市民与农民公平享受、城市与农村软硬件均衡的义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、公共安全。实现城乡居民权利基本平等化，公共服务基本均等化，生活条件基本同质化。
建立城乡统一的户籍管理制度。建立城乡统一的人口登记制度，逐步剥离附加在户籍制度上不合理的社会管理功能，消除农民转变为城市居民的制度障碍，保障其合法的经济政治权利。
建立覆盖城乡的就业和社会保障体制。促进城乡劳动力就业平等、机会均等。建立农村养老、最低生活保障和更加规范的社会救济制度。实现城市与农村社会保障制度的衔接，把进城务工农民和失地农民纳入城市社会保障范围，并统一发放标准。
建立城乡一体的生态建设和环境保护体制。完善资源节约和环境保护的激励约束政策，促进城乡生态环境资源的科学利用和有效保护。建立城乡统一的行政管理体制。改革现行城乡分割的政府行政管理体制，把政府有关部门社会管理和公共服务的职能由城市延伸到农村。完善行政区划设置和行政管理模式。
健全基层自治组织。推进管理有序、治安良好的和谐社区、和谐村镇建设。探索新时期城乡基层自治组织建设和管理的有效模式。
对于传统城镇化的概念, 国内许多学者给出不同的解释。辜胜阻认为, 城镇化是指在经济发展过程中, 人口不断由农村向城镇地区集中的过程;陈锡文认为, 城镇化是由农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程;姜爱林认为, 城镇化是指农村人口不断向城镇转移, 第二、三产业不断向城镇聚集, 从而使城镇数量不断增加, 城镇人口规模与地域规模不断扩大的一种自然、社会历史过程。他认为, 城镇化主要表现为两个方面:一方面表现在人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变;另一方面则表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大, 以及城镇经济社会现代化和集约化程度的提高。
新型城镇化是指社会生产力在市场化、信息化的基础上, 在经济制度、经济结构、人口素质、人口居住等方面, 由传统农村文明转变成为现代城镇文明的自然历史过程, 也是城市生活方式不断向农村扩散和传播的社会过程。新型城镇化它也包括社会生产方式、交换方式向规模化、集约化、市场化发展, 生活方式向多元化、社会化发展的过程。按照辜胜阻的观点, 新型城镇化应该具备五个主要特征:一是城镇化的原始积累主要来自于农业;二是城镇化偏重于发展第三产业, 而非发展第二产业即工业化;三是城镇化具有明显的二元结构;四是城镇化的动力机制主要是推力而非拉力;五是城镇居民主要以小城镇居住为主, 但是有完善的基础设施提供服务。
二、重庆市城镇化水平现状及比较分析
2006年, 根据新的“一圈两翼”发展战略, 城镇化进程又得到新的发展。2006年重庆市“一小时经济圈”的城镇化率为59.7%, “两翼”的平均城镇化率为27.4%, 低于全市19.3个百分点。“一小时经济圈”的城镇化率比“两翼”的城镇化率高32.3个百分点, 比全市城镇化率高13个百分点。从1996年到2006年, 全市城镇化水平共提高了17.2个百分点。特别是2000年到2006年间, 城镇化率的发展速度加快, 年均增长达到了1.9个百分点, 比1996年到2000年年均增速快0.2个百分点。但是重庆主要区县的城镇化率水平也呈现较大差距, 区县之间发展不平衡现象较严重。由表1可以看出, 2006年, 城镇化率最高的是渝中区、江北区、沙坪坝区、大渡口区、南岸区、九龙坡区六个区, 其城镇化率达到了1 0 0%, 而最低是酉阳县和巫溪县, 城镇化率仅为17.2%。城镇化率较低的地方, 都是属于老少边穷和交通不便的山区, 由于受地理条件的限制, 其经济发展滞后, 二三产业比重过低, 城市辐射能力不强, 影响了城镇化的发展。
注:城镇化率为市人口和镇人口占全部人口的百分比
从全国来看, 从1996年到2006年, 全国城镇化率增长了13.4个百分点, 而同期重庆市增长了17.2个百分点, 但是与东部相比较仍然存在差距, 见表2。与东部地区城镇化水平比较, 重庆市的城镇化率要低7.8个百分点,
三、统筹城乡过程中加快新型城镇化发展的措施
1. 加快新型工业化的发展。
与传统工业化相比, 以工业和以工业生产方式、工艺技术、生产技术渗透的服务业为主的新型工业化具有较高的就业弹性, 并且随着经济发展水平的提高而不断增强对整个就业的带动效应, 同时从“十一五”期间我国经济增长和产业结构变动的趋势看, 传统工业吸引就业的空间已经较小, 非农产业就业比重的快速上升应主要依靠新型工业化和服务业的迅速扩张来推进城镇化的进程。因此, 加快新型工业化发展是统筹城乡发展和加快新型城镇化发展的主要措施。
2. 建立统筹城乡一体的就业体制, 大力推进农民工待遇的平等化。
目前在农民工待遇问题上, 农民工承受着同工不同酬、同工不同时、同工不同权的不公待遇。统筹城乡发展, 加快新型城镇化发展必须积极推进农民工企业待遇和社会待遇的平等化, 清理和取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制, 建立统筹城乡一体的就业体制, 变农民为市民。
3. 加强职业教育。
一是以多种形式、机制发展职业技术教育和成人教育, 提高知识、技能和创造力;二是突出培训重点, 把新生农村劳动力作为培训重点, 在其自愿转为城市户籍的条件下, 实行学费全额资助培训扶持政策, 鼓励其参加职业技能培训, 提高其就业能力。
4. 建立统筹城乡的社会保障制度。
对进城务工的农民工实行工伤、医疗、失业、养老保险, 将农民工纳入城市社保体系, 并针对农民进城后流动性大的特点, 探索社会保障基金和待遇可承接转移的办法, 建立起覆盖城乡的统一的社会保障体系。
摘要：本文以重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区为例, 首先就新型城镇化的含义和重庆市及各个区县的城镇化发展情况进行了论述, 分析结果显示, 直辖以来, 从纵向比较来看, 重庆市及其各个区县城镇化水平上升较快, 但是与东部横向相比较, 绝大多数区县城镇化水平仍然很低。最后, 结合全国统筹城乡综合配套改革试验区建设提出了城镇化发展的建议措施。
关键词：新型城镇化,城镇化率,城乡统筹
参考文献
[1]姜爱林:城镇化与工业化互动关系研究[J].财贸研究, 2004, (3) :1-3
