化妆品行政监管（共8篇）
近年来，随着人民生活水平的不断提升，人们对化妆品的需求和品质要求越来越高。根据体制改革的整体部署，保证人民群众在化妆品消费和使用中的健康和安全，将成为各级食品药品监管部门的重要职责。目前，我国现行化妆品监管法规体系还不完善，部分地方机构改革尚未到位，而我国化妆品消费群体和消费市场却在不断扩大，这就要求食品药品监管部门必须创新监管思路，直面化妆品监管中出现的新问题。本版刊登的两篇文章，不论是监管方式的探讨，还是完善法规的建议，都是为了确保监管部门更好地履行职责，加强化妆品监管，希望对接手这一职能时间不长的各级食品药品监管部门有所参考。
一、化妆品的概念及监管方面的法律规定
化妆品是以涂抹、喷洒或其他类似方法施于人体表面（如表皮、毛发、指甲、口唇等）起到清洁、保养、美化或消除不良气味作用的产品。该产品按使用对象，可分为男用和女用；按添加的有效成分名称，可分为芦荟系列、美白系列等；按适用部位，可分为护肤系列、发用系列等；而在日常监管中，主要是按一般用途化妆品和特殊用途化妆品进行分类的。这里的特殊用途化妆品是指用于育发、染发、烫发、脱毛、美乳、健美、除臭、祛斑、防晒的化妆品。
对于一般用途化妆品，我国主要采用备案制管理，即《化妆品卫生监督条例实施细则》第十九条中规定的“企业生产非特殊用途化妆品应提供下列资料和样品，并于产品投放市场后2个月内报省、自治区、直辖市卫生行政部门备案。”对特殊用途化妆品的监管则较为严格，《化妆品卫生监督条例》第十条中明确规定：“生产特殊用途的化妆品，必须经国务院卫生行政部门批准，取得批准文号后方可生产。” 在《化妆品卫生监督条例实施细则》第三章中的十一个条款中，有九个条款就是关于特殊用途化妆品的规定，具体包括特殊用途化妆品的卫生安全性评价、批准审查程序、批准文号的转让等。
二、化妆品被监管对象的特点
目前，化妆品的经营和使用环节主要集中在商场、超市、便利店、小商品批发市场、药店、化妆品专卖店以及美容院、美发店、宾馆、洗浴中心、足疗保健店等场所，其他经营环节还有网上销售、电视直销、传销等。结合执法实践，笔者认为，化妆品的被监管对象主要存在以下特点：
一是数量多，分布广。随着人们生活水平的提高，化妆品广泛的使用范围以及其较大的利润空间，加之无需特许经营，使得不少商业经营者将经营化妆品作为赢利的必备部分。这就使得不管是商场、超市、批发市场，还是药店、宾馆、洗浴中心，只要是有消费者光顾的地方，随意一条街道，随便一个摊点，都有可能出现化妆品销售、使用的状况。由此可见，化妆品的被监管对象不但分布广，而且数量极大。
二是不稳定，易转产。基于以上原因以及我国化妆品行业竞争的激烈性，一些中小化妆品经营企业极易消亡。这些企业在经营中的投入较小，小本经营的特点使其在无利可图或发现其他投资渠道以后，很容易转产或者退出市场。笔者在执法中发现，有些违法的化妆品经营企业几天前还存在，而当执法人员再次检查整改情况时，已经是人去楼空了。这就给食品药品监管部门的监管执法造成了一定困难，使得监管范围内化妆品企业的底数长期处于不断浮动之中，且浮动量还比较大。
三是从业人员流动性大，总体素质偏低。由于我国现行法律对化妆品经营、使用环节从业人员的资质没有明确规定，且目前也没有一个明确的行业标准，因此不论化妆品从业人员有无专业知识，只要懂得基本的营销和使用都可以上岗，这就使得商场、超市、批发市场、美容美发店等化妆品经营、使用单位的从业人员良莠不齐，且流动性极大。而正因为这种较大的人员流动性，再加上多数化妆品经营、使用单位是小成本经营，所以很难对从业人员开展系统的培训，因而从业人员的总体素质偏低，客观上为食品药品监管部门的执法工作带来了困难。
四是一些小型美容美发场所“名不副实”。在实际监管中笔者发现，一些小型美容美发店经常是白天大门紧闭，而晚上则灯火通明，可以说是“挂着羊头卖狗肉”。尤其是在城乡接合部或是一些狭窄偏僻的里弄、村落里，这样的美容美发场所不在少数。因其性质特殊，因此给食品药品监管部门的监管执法提出了新问题。
三、化妆品监管领域出现的新问题
一是婚纱影楼中化妆品使用的监管。目前，对于婚纱影楼中使用化妆品的行为，还没有引起食品药品监管部门的重视，但婚纱影楼中化妆师的化妆行为，对整个影像拍摄效果具有重要影响，也是其能够吸引消费者从中赢利的重要环节。一组照片的拍摄完成，化妆时间要占去整个工作的三分之二，而这些化妆品都是直接涂抹于人体皮肤的，其质量的好坏对消费者的身体健康具有重要影响，因此，对于婚纱影楼中各种化妆品的购进、使用问题必须予以重视；最好是出台规定，明确将婚纱影楼中化妆品的使用纳入食品药品监管部门的监管范畴。
二是对于化妆品标签的规定尚需改进。《化妆品卫生监督条例》第十二条规定：“化妆品标签上应当注明产品名称、厂名，并注明生产企业卫生许可证编号；小包装或者说明书上应当
注明生产日期和有效使用期限。特殊用途的化妆品，还应当注明批准文号。”具体到实践中，这里的“小包装”较难认定。笔者在执法中发现，很多以玻璃瓶或塑料瓶为容器的化妆品，其在销售时都带有一个纸制的外包装，在目前的政策法规下，只要化妆品纸制外包装上标注有生产日期、有效期限，即使玻璃瓶或塑料瓶上无此标注也算是合格品。而消费者在日常使用时，一般并不保存化妆品的纸制外包装，使用一段时间后再想了解其保存期限就很困难。在美容美发场所这种情况也颇为常见，这就容易出现监管空白，因为这些场所使的化妆品是否超过有效期，在纸制外包装丢弃的情况下很难认定。建议有关部门应对这里的“小包装”予以适当明确。
三是对无固定时间和场所的化妆品经营行为难以监管。无固定时间和场所的化妆品经营一般表现为在城乡庙会式集贸市场、城市公园内举办的各种形式的新春年会、日用品展销会上的经营行为等。由于化妆品无需特许经营，在这种情况下，消费者如果购买到了不合格的化妆品一般都无从寻找销售者，自身权益自然无法得到保障，这就需要食品药品监管部门进行事前监管，那么怎样监管，又是摆在执法人员面前的一个新问题。
四是多头监管存在，使得食品药品监管部门的监管执法工作存在掣肘。根据化妆品法规和一些部门规章规定，卫生、药监、工商、质监等部门都有权对化妆品进行监管，相互之间的政策法规及工作之间的协调配合或多或少会出现矛盾甚至纰漏，因此，自然也会造成监管中的新问题。
五是抽验化妆品的难度相当大，抽验范围受到限制。由于食品药品监管部门不是超市、商场等经营场所直接的颁证部门，因此行政相对人对我们实施的一些监管措施重视程度不够，甚至在监督检查时有抵触情绪。另外，在抽验一些小型化妆品经营场所时，由于其销售收入薄弱，进货数量较少，从而造成抽验检品量不够，使得这些环节不能得到有效监督。
四、对化妆品监管执法的建议
由于国家对化妆品监管的法律法规尚不健全，多年来只依靠一部《化妆品卫生监督条例》及其《实施细则》来规范，没有一部更高位阶的法律做后盾，使得执法人员对化妆品的监管力度大打折扣；且这些法规出台时间较早，长期没有修订完善，使得实践中不断出现的新问题不能得到有效规范。另外，《化妆品卫生监督条例》中明确规定化妆品卫生监督的执法主体为卫生行政部门，目前，尽管化妆品监管职能已经划归食品药品监管部门，但由于部分地方的机构改革还没有完全到位，化妆品监管中的一些工作与卫生行政部门还有很多衔接，这就使得实践中化妆品监管部门出现多个上级领导单位的局面，客观上使监管执法工作不能有效地开展。在此，笔者建议有关部门应加大化妆品立法进程，修订完善现有化妆品法规、规章，尽快理顺化妆品监管职能部门的相互关系，确保化妆品监管工作的开展。
(一) 权限不清的现状
1. 法律层面的权限不清
根据目前《证券法》和《证券交易所管理办法》等相关法律法规的规定, 证监会和证券交易所对证券公司自营和经纪业务、证券公司内部控制、财务控制、证券业从业人员参与证券业交易行为、上市公司信息披露以及上市公司人员的行为拥有高度重叠的监管权。例如, 证券法第一百七十九条和一百八十条规定证监会对证券公司的业务和交易拥有直接监管权;而《证券交易所管理办法》又赋予交易所对于会员的自营和经济业务一级交易行为实时监管的权力, 二者权力相互重叠, 界限划分不清。又如, 证券法对于交易所和证监会均赋予对于违规行为的处罚权, 但却未区分每一主体究竟对哪些行为具有何种处罚权, 仅在《证券交易所管理办法》模糊的规定“国家有关法律、法规、规章授权由证券交易所处罚, 或者按照证券交易所章程、业务规则、上市协议等证券交易所可以处罚的, 证券交易所有权按照有关规定予以处罚, 并报证监会备案;国家有关法律、法规、规章规定由证监会处罚的, 证券交易所可以向证监会提出处罚建议”。再如, 在信息披露方面, 《上市公司信息披露管理办法》规定证监会和交易所对于披露义务人的行为均有权进行监督, 但也未进行区分。与此同时, 法律又赋予证监会对于交易所的人事控制权, 证监会在事实上控制着交易所, 这更加使得交易所的监管权限难以与证监会相互区分。
2. 操作层面的权力侵蚀
目前交易所权力日渐式微, 逐渐沦为证监会发布政策的工具。我国证券市场自产生之日起, 就在政府的主导下完成了初步的布局。在政府强力主导的格局下, 证监会和交易所逐渐变成领导与被领导的关系, 交易所受到证监会绝对的领导和控制。在这一格局下, 交易所很快演变成为证监会统一领导下的附属机构, 成为贯彻政府意志、落实方针政策、实现市场控制的“雇员”, 严重丧失了独立的法律人格。交易所以自己名义实施的部分行为, 徒有自律管理自名, 多数情况下是以自律管理的名义实施行政管理, 本质上是在执行政府意志[1]。同时, 由于证监会掌握了交易所的人事任免权, 证监会往往可以通过非正式的手段对于交易所的行为和决策进行控制, 进一步弱化了交易所的自律监管功能。最终, 在我国证券市场上形成了证监会一家独大, 包揽一切的状况。
(二) 权限不清而产生的弊端
目前, 由于交易所的自律监管和证监会的行政监管在法律层面上和操作层面上的划分不清, 交易所的地位和功能日益被边缘化, 这在我国证券市场上产生了一系列的“不良反应”。
第一, 证监会监管效率低下, 对违法行为查处不力, 投资者利益得不到有效的保护。
证监会过分贴近市场, 权力过于广泛却又缺乏重心。从发行申请、证券从业、股评从业、报刊刊登上市公司咨询披露到券商增资扩股与分类审批, 甚至上市公司独立董事的挑选等证监会均事无巨细的深度介入, 这使得本来有限的监管资源更加分散, 导致证监会的监管范围极大而对各项事务的监管力度却很小, 监管效率十分低下。例如, 沈阳蓝田股份有限公司的造假行为发生4年之后才被查出;湖南张家界旅游开发股份有限公司1996年~1998年度的虚假财务信息行为, 直到2001年证监会才做出处罚;桂林集琦药业股份有限公司2000年中期的虚假财务报告行为, 证监会直到2002年才做出处罚;上市前的2001年和上市的2002年, 科大创新一直采用虚增利润的方式欺骗监管层和投资者, 但直到2004年5月19日, 上交所才对科大创新的董事予以公开谴责……
诚然, 由于造假和违规水平越来越高, 对于此类行为的查处越来越困难, 监管层面出现一定的滞后性是必然的, 但从上述案例以及图表中我们可以看到, 动辄长达三到四年的监管真空期, 也充分暴露了由于监管事务过于繁杂而带来的效率低下、处罚滞后的问题。
同时, 证监会过于繁杂的监管事务和低下的监管效率必然使得证券市场上违法行为丛生, 投资者的利益得不到有效的保护。以亿安科技一案为例, 据调查显示:深圳证券交易所1998年12月以来就曾多次向证监会反映过亿安科技股价出现异常波动的问题, 并于2000年向中国证监会提出了关于亿安科技出现严重异常股票交易的专项调查报告, 但证监会却没有及时查处, 使投资者最终遭受了高达4.5亿的损失。与已经暴露的案件相比, 所谓的违法违规“黑数”则更加惊人。由于“黑数”是未被查证的违法违规数量, 因而无法从实证材料中获得求证, 但仍能按一定的规则大体推测出来。例如, 一位证券稽查专家曾指出, “证监会自1993年成立以来, 在相当长一段时间内没有刑事案件。我印象当中, 第一个刑事案件发生在1998年。从1998年到现在, 我们向司法机关以公益送了大概不到60个涉嫌犯罪的案子, 证监会查处的行政违法案件大概有六百多个……一位犯罪侦查局的负责同志私下跟我讲, 从其搞犯罪侦查几十年的经历, 特别是最近几年从事证券犯罪侦查, 他个人估计恐怕只有1%的案子实际被查处。”[3]如此之大的证券违法违规“黑数”, 不断侵蚀着投资者的利益, 使得中国的证券市场逐渐失去了投资价值, 亦可以从侧面反映出仅靠证监会一家机构无法有效遏制猖獗的证券违法行为。
第二, 交易所怠于行使自律监管的职责, 对于市场的敏感度下降, 难以承担起一线监管者的责任, 同时对外缺乏竞争力, 创新极少, 缺乏投资者保护意识。
由于证监会的强势地位, 交易所实质受控于证监会, 在行政羽翼的庇护下, 缺乏竞争的环境, 对于市场的敏感度下降。目前我国仅有上海和深圳两家证券交易所, 而一直以来, 政府将沪深两地的交易所定位于面向不同的市场:上海证券交易所主要面向大中型企业, 而深圳市场则主要是面向中小企业和创业类企业, 这在实质上将二者的竞争隔离, 交易所始终处于一种垄断的地位, 必然使得交易所怠于改进自身的软硬件设施, 缺乏竞争意识和改进监管以吸引更多优质上市资源的动力。同时, 证监会还控制着新的交易品种的上市批准权, 而长期以来, 由于证监会过于保守的监管理念, 获批的交易新品种少之又少, 这使得交易所逐渐丧失了创新的动力, 市场发展缓慢。在全球金融一体化的趋势中, 这种孱弱的竞争力必然使得我国的交易所面临巨大的生存压力。
第三, 证监会的权力过分集中缺乏制约, 极易产生腐败。
证监会侵蚀本属于交易所的权力, 使证监会事实上控制了证券市场的几乎所有事务, 这种过分集权而又缺乏制约的体制, 极易产生大量的权钱交易的腐败行为。据统计, 证监会成立16年来, 先后有八名证监会官员落马, 涉案金额越来越大。业内人士称, 在企业上市的全过程中, 从券商的辅导改制、重组包装, 到审计师事务所的资产审定, 再到发审委的最后“点头”的每一个环节, 都可以发现大量的腐败行为。这一点在王小石案件中体现得淋漓尽致, 仅仅作为一个副处长, 王小石通过向待上市公司出售发审委的名单就收受贿赂高达140万元, 可见证监会内部权力寻租之严重。究其体制原因, 就在于证券发行、上市以及监管等权力过分集中于单一行政部门, 缺乏有效的分权与制衡。
第四, 监管权限的交叉重叠使得对于市场的监管产生缺漏, 很多市场违规得不到有效监管。
理论上讲, 证监会的权力来自法律的授权, 而交易所的权力来自于法律授权、行政授权和与市场参与者订立的契约。但在交易所处于证监会从属地位的状态下, 交易所只能实施符合证监会意志的监管行为, 即监管权力被局限在了法律的授权和行政授权, 无法很好的行使基于契约而产生的监管权利。这一方面使得二者的监管权限重叠、效率低下, 另一方面由于法律调整的滞后性而使得交易所无法对市场上新出现违法违规行为进行有效的监管。
二、产生权限划分不清状况的原因
法律层面的模糊和操作层面的权力侵蚀, 使得交易所的功能受到了极大的干扰, 也使得证监会的监管弊病丛生、不堪重负, 探究这种状况产生的原因, 则在于交易所的出现是政府推动的强制性变迁, 其本身缺乏一种内在的自律精神。
上海证券交易所、深圳证券所的成立是政府为了消除当时证券交易场所遍地开花的分散状态, 实现集中交易的制度安排, 是从分散的柜台交易到集中的交易所交易的强制性制度变迁。虽然, 我们用较短的时间走过了西方证券市场上百年的交易所发展之路, “避免了一场人、财、物的巨大浪费, 也避免了一场分散的市场割据和竞争的局面”[4], 但是其代价必然是自律精神的缺失[5]。自律精神绝不可能由外界强行推行, 它是源于主体内部的一种自发与自觉, 是一种历史长期发展的产物。缺少了这种自律精神, 交易所就失去了一种内在的改革创新机制, 一种自我规范、自我发展的约束机制。其结果必然导致交易所活力不足, 市场反应迟钝, 不能形成良好的治理机制, 最终导致竞争力的下降。而且, 由政府推动的这种强制性制度变迁, 必然使得整个的变迁过程都处于政府的控制之下, 在一种强势政府的传统氛围中, 行政监管必然不断侵蚀甚至取代自律监管。结果是管制过度, 抑制了市场自我生长的发展空间。我国交易所的现状就典型地说明了这一问题。
因而, 要改变当前这种状态, 完善市场的监管机制, 发挥交易所应有的功能和作用, 必须正确认识自律监管和行政监管的关系, 培养交易所的自律精神和政府监管尊重自律的精神。然而, 作为精神层面的自律理念, 不是通过某种口号的提出或者某种精神的贯彻就能实现的, 而必须通过现实中的制度逐渐培养, 因而清晰的划分交易所和证监会的权限就显得格外重要。
三、自律监管的优势
第一, 自律监管具有专业性, 即交易所作为一线监管者, 集中大量人才, 对于市场中的交易行为更加熟悉, 更能够采取有效的措施监管这其中可能产生的违法行为。同时, 由于更加贴近市场, 可以实时监控市场中的交易行为, 从繁杂的数据及时发现疑点, 将各种违法违规行为及时遏制。
第二, 自律监管具有灵活性, 即交易所能够根据市场的变化制定和调整各种业务规则和相关风险控制指标, 及时对市场可能产生的风险加以控制。同时, 可以对于法律规定中的监管盲点实施补充性的、有针对性地监管。
第三, 自律监管具有自发性和道德性, 即交易所和其他的市场参与者之间给予一种契约关系, 这种监管与被监管的关系更多是一种自发性的行为, 也可以制定比法律更加高的准入门槛和行为标准, 给与市场参与者更加严厉的监管标准。同时, 在走向全球化的今天, 全球金融更加迈向一体化, 各交易所之间的竞争日趋激烈, 为了争取更多的投资者和上市公司, 交易所的这种监管的自发性和道德性体现得更加明显。
第四, 自律监管能够有效分担成本, 自律管理的比较优势在于成本分担, 市场管理必有成本投入, 交易所自律管理通常被视为可以分担政府的监管成本。政府管理需要支付费用, 费用来源于纳税人, 而交易所运行是要自筹资金的, 在会员制的交易所中, 主要来自于会员的会费和席位费、上市公司支付的上市费用、交易手续费等;而在公司制的交易所中, 主要来自于公司对于在其处交易的券商、上市公司和投资者收取的费用。从而将部分市场管理费用从纳税人转移至市场参与者, 政府监管的成本在这一转移过程中被分担了。
四、自律监管和行政监管的关系及权限划分
(一) 自律监管和行政监管的关系
经过长期的市场沿革和实践, 证券市场的监管者和参与者达成这样的共识:一方面, 证券市场承载着巨大的公共利益, 国家不能被动的处在一个中立者的位置上, 而须实施行政监管, 以维护市场公正、打击违法违规行为、保护投资者的合法权益。然而, 证券市场庞杂的监管事务和不断更新的市场行为又使得仅凭政府的单方监管往往难以奏效。另一方面, 交易所自律管理虽然天生具有忽视公众利益得的缺陷, 需要接受行政监管, 但是交易所自律监管作为最为贴近市场的市场行为, 有着固有的、难以替代的优势, 能够弥补行政监管的不足。交易所特有的地位和作用, 决定其不能成为一个被动的管理对象, 而必须以一种更为主动的姿态参与到市场中, 二者既要充当监管者与被监管者的角色, 也是市场整体监管中的合作者[6]。
目前, 在处理政府监管与自律监管的关系中, 要保持政府监管的适度, 尤其对于我国这样没有自律传统的国家, 强调这一点尤为重要, 如何找到二者之间的平衡应当是监管活动中一门重要的艺术。在处理政府与自律组织之间监管职责分配上应坚持政府应当有所作为, 但是交易所必须主导。正如美国第二任证监会主席威廉·道格拉斯曾对《1934年证券交易法》中的自律制度所描述的:“交易所应发挥领导性作用, 而政府发挥剩余的作用, 换句话说, 政府拿着猎枪, 站在门后, 子弹上膛、抹好油、拉开枪栓, 随时准备开枪, 但期望永远不开火。”[7]
(二) 自律监管和行政监管之间的权限划分
1. 划分的原则
一是交易所的自律监管优先原则。立法层面, 国家权力应从交易所自律监管权属领域逐步退出, 要明确自律监管在市场监管中应处于基础性和主导型的地位, 通过充分发挥交易所对于市场的敏感性和灵活性, 达到保护投资者利益, 促进证券市场发展的目的。在行政层面上, 政府应当尊重交易所的自律监管优先权, 放松对交易所的控制, 还权于市场, 重点监管自律组织, 逐步实现间接监管。对于交易所可以通过自设力量解决的问题, 优先由其解决, 而将自己的工作重心逐步转移到对重大违法案件的查处上。
二是行政宏观监管原则。证监会在对证券市场的监管过程中, 要始终处于一种超然的地位, 不要轻易介入自律组织内部的管理活动, 而要更多的以一种证券市场规则的制定者和审核者的身份出现, 通过对证券交易所、证券业协会的监管来实现对证券市场的宏观把握。同时, 证监会应集中主要力量查处市场中的违法违规行为, 维护证券市场的公开、公平和公正。
三是监管效益原则。在交易所于证监会的权限划分的过程中, 要以监管结果的效益最大化为标准, 综合考量各主体的监管成本、收益和效率, 对监管的权限予以合理的分配。例如, 证券交易所在制定产品标准、开发新的交易品种和衍生品种、促进合同履行、提高交易清算系统效率等方面具有优势;证监会对于预防并惩证券市场中的重大违法行为具有成本和执法优势, 二者在上述权限内就应根据各自优势进行配置。同时, 在监管过程中还要把握合理的监管力度, 既不能过分严苛导致市场交易冷清, 又不能过分放松而使得市场中的违法行为泛滥, 要在保证市场秩序的基础之上充分激发市场参与主体的交易热情和动力。
四是相互协作原则。证监会和证券交易所在各自职责范围内实施管理, 维持稳定的关系, 并在此基础上相互协作, 形成监管合力, 防止监管过度和监管真空。首先, 双方应当建立沟通协调机制, 以确保其在履行各自监管职责过程中及时的共享信息、互通有无, 促进对彼此职权有效行使的促进和制约作用。具体而言, 就是要在规则的制定、业务的开展以及对违法行为的处罚等方面都建立长效的沟通协调机制, 促使双方在履行职责时都能最大化的减少不必要的摩擦[8]。其次, 双方应就监管过程中的细节问题, 尤其是双方都有权监管的领域或可能存在的监管真空区域, 借鉴香港的模式, 通过“签署备忘录”的方式加以协调和规范, 备忘录可以是综合性的, 内容包括上市公司的监管、会员监管、市场监管等, 也可以是单向的, 如仅对交易所护院监管签署备忘录[9]。
2. 具体划分的建议
实现权限划分的前提是交易所必须真正独立于证监会和地方政府, 而要做到这一点, 政府就不应该过多控制交易所的人事任免权。目前沪深两地的证券交易所都归属证监会的垂直领导, 加之各地级政府机构不断细化监管法律法规, 把相当一部分人事任免权收归己有。因而要改变那些旨在控制交易所, 导致其失去独立性和自律管理动力的措施, 如改变交易所理事长、总经理事先直接任命制, 由会员大会选举理事长和副理事长、理事会决定聘任总经理和副总经理, 证监会只负责事后的审批, 以确认其是否符合相应的任职资格, 是否具备引领交易所履行公共职责的能力。而关于交易所中层干部的任免, 财务和人事部门的负责人的任免等均应由交易所自主决定, 同时向证监会备案。而委派理事会部分成员, 是境外市场中政府控制交易所自律管理潜在的利益冲突, 督促其履行公共职责的通行做法, 应当继续采用, 但应严格限制委派理事的人数不超过理事会人数的1/3, 以避免交易所的独立性受损, 同时可以借鉴公司的独立董事制度, 在会员制的交易所中也可引入“独立理事”, 完善交易所的内部监管。
在上市公司监管方面的改进。 (1) 在市场准入权方面, 证监会保留公开发行股份的核准权、但应逐步放松对实质上证券核准上市权的干预, 废除目前所谓的“发行、上市联动机制”, 实现交易所可以根据自己的要求决定证券的上市。 (2) 在规则制定权方面, 证监会可以制定上市公司治理以及信息披露等方面的指导性文件, 再由各交易所根据在本所上市的公司的具体状况, 制定详细的实施细则, 并通过各种指导或监督手段促使上市公司接受交易所提出实施细则。 (3) 在调查和处罚权方面, 应通过交易所管理办法和相关规章赋予交易所更具操作性的处分权, 改变交易所目前对上市公司的处分权规定过于原则、力度过于轻微的问题, 赋予交易所对上市公司的调查权, 增强交易所的能动性和可操作性。而证监会一般只需通过审查交易所上报的处罚被案件实行间接监管, 在遇到上市公司的涉嫌重大违法案件时, 才由证监会负责调查和处罚。 (4) 此外, 证监会对于上市公司涉及公众利益的重大变动应保留直接监管的权力, 如批准上市公司的收购、重大资产重组、向特定对象发行股份购买资产、减少注册资本、合并及分立等。
在会员监管方面的改进。 (1) 在规则制定权方面, 应当明确自律规则本质上是会员之间的契约, 自律规则的制定是自律组织进行监管的基础和依据, 因而, 应当充分发挥交易所在自律规则制定方面的优势和便利, 而证监会只需负责自律规则的审查和备案。 (2) 在证券公司的设立和审查方面, 证券业协会应当发挥主导性的作用, 负责证券公司的设立、相关业务资格的批准, 并逐步建立制度化、规范化的检查和调查机制;证监会监管证券业协会, 但保留对于证券公司的直接监管权。 (3) 在纠纷解决方面, 鉴于我国针对证券市场违法违规行为的执法和司法资源严重稀缺以及相关制度方面的重重限制, 可以引入选择性或替代性纠纷解决方法 (ADR, Alternative Dispute Resolution) [10], 通过建立包括仲裁、调停、和解、谈判协商等多层次的纠纷解决解决机制, 提高监管的效率, 降低纠纷解决成本。 (4) 证券交易所内部还应当建立听证制度, 设立听证委员会, 以更好地向证监会反映会员的诉求, 维护会员的合法权益。
在交易监管方面的改进。在证券市场的日常监管中, 由于平时未能防微杜渐, 往往等积累的矛盾集中爆发时, 证监会再苛以严刑峻法, 寄希望最后一次的刚性惩戒措施能够收到奇效。但此时受制于可利用的资源, 执法效果非但不佳, 又徒然损伤了法律的权威性, 带来了极高的社会成本, 因而在日常的交易监管中, 证监会必须有的放矢, 侧重于维护证券市场的稳定, 保护投资者利益, 同时充分发挥交易所在日常监管中的优势和作用, 目前比较可行的方法是交易所和证监会签署相关的谅解备忘录, 重点界定哪些行为属于重大违法行为, 同时设定一个违法行为涉嫌的数额上限, 达到数额上限的违法行为和重大违法行为由证监会直接负责查处, 交易所提供相关支持;一般违法行为和涉嫌数额较小的违法行为应由交易所负责查处。这样可以减轻证监会繁重的查处压力, 集中力量处理重大违法案件, 保护投资者利益, 又可以充分发挥交易所作为一线监管者的作用, 提高监管效率, 有效净化市场。
参考文献
[1][6]卢文道.证券交易所自律管理论.北京大学出版社, 2008.167, 33.
[2]吴越, 马洪雨.证监会与证券交易所监管权配置实证分析.社会科学, 2008, (5) .
[3][9][10]曹里加.证券执法体系比较研究.北京大学出版社, 2008.224, 253, 245.
[4]张育军.中国证券市场发展的制度分析 (1978-1997) .经济科学出版社, 1998.125.
[5]胡荣.政府证券市场监管研究.南京理工大学, 2006年硕士论文, 43.
[7]Statement of R ichard A·Grasso, Chairman and CEO of N YSE Inc.Before the Senate Banking Committee Hearing on Public O wnership of the US Stock Markets, Sept.28, 1999.
[8]王天奇.我国证券业中证券交易所自律与行政监管的互动与边界.江西职工大学学报, 2008-8, 21 (4) .
[11]李志军, 于向花.论证券市场政府监管的市场化.当代法学, 2005-5, 19 (3) .
[12]张世民.我国证券交易所自律监管的主要弊端及其完善.于西南政法大学研究生学报网站, 2008-6.
两大亮点受关注
日前，国家质检总局发布第100号局令。《化妆品标识管理规定》(下称《规定》)正式颁布。《规定》2007年7月24日已经国家质量监督检验总局局务会议审议通过，2007年8月27日公布自2008年9月1日起施行。《规定》具体包括总则、化妆品标识的标注内容、化妆品标识的标注形式、法律责任、附则共五章三十八条，涵盖了立法宗旨、依据和意义，调整范围，管理体制，化妆品标识的应当及禁止标注内容，化妆品标识形式要求等方面的规定。该规定还增加了对化妆品实际生产加工地、全成分标注的要求。
据国家质检总局官方网站报道说，这是国家质检总局作为产品质量监管部门认真，具体贯彻落实国务院近日发布实施的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的，一项有力举措，是切实履行职能，确保产品质景安全的现实需要，是强化产品安全监管的重要手段，是对我国产品安全监管法律体系进一步完善。
《规定》结合近年来出现的新问题，对化妆品标识作了进一步明确规定，并根据各种违法行为性质的严重性和危害性不同，分别对违反各项规定的行为规定了处罚措施，以使化妆品标识的监管工作能够得到落实，进一步保障化妆品消费安全。该规定的出台将有助于加强对化妆品标识的监督管理，规范化妆品标识的标注，有效地防止质量欺诈，切实保护消费者的人身健康和安全。
经过卫生部两次征求意见稿的《化妆品标签标识管理规范》还未正式出台，国家质检总局的《规定》便提前出炉，自然受到各界的广泛关注。业内人士指出，新版《规定》有两点最受关注，一是要求化妆品标识要标注全成分表，二是把牙膏正式列入化妆品的管理范畴。
对于第一点，《规定》的第十二条明确要求，化妆品标识应当标注全成分表。标注方法及要求应当符合相应的标准规定。全国化妆品质量工作管理委员会秘书长齐昆鹏接受媒体采访时认为，之前国家并没有要求化妆品标识需要全成分标注，因此这一条规定应该是对行业影响最大的，这意味着化妆品企业必须对之前的产品包装进行重新调整。
卫生部化妆品卫生标准委员会委员、广东省疾控中心杜达安同样非常赞同实施全成分标注。他说：“早在多年前，业内专家就提出化妆品要实行全成本标注，现在终于正式实施了。”他认为，实行全成分标注首先是给予消费者知情权，让他们知道化妆品含有的成分，以便更好地选择适合自己的产品；二是更便于国家有关部门对化妆品进行管理，以打击化妆品企业吹嘘成分的现象。
据悉，目前欧盟、美国、日本、韩国等国家都实施了全成分标注，而且对于全成分标注的相关规定也非常明确。比如欧盟的相关规定明确指出：“如因体积、大小等原因无法做到全成分标注时，可印在宣传资料、标签或卡片上；基于商业秘密的原因，可要求在成分目录中不标注1种或多种化妆品成分，但应向生产地或最初进口地所在的成员国的主管机关提交成分保密申请……”因此，业内人士指出，我国还应继续完善具体明细，让企业能更容易执行。
与《规定》要求的化妆品标识要标注全成分表相比，《规定》中第一次对牙膏的属性身份进行认定则更具有深远意义。
明确牙膏归属
与卫生部之前颁布的《化妆品标签标识管理规范》征求意见稿不同，国家质检总局颁布的《规定》把牙膏列入了化妆品的定义之中。在《化妆品标签标识管理规范》征求意见稿中规定：“化妆品标签注明的产品使用说明必须符合化妆品定义规定的使用方法(涂擦、喷洒或者其他类似的方法)和使用部位(皮肤、毛发、指甲、口唇等人体表面部位)。”而在《规定》中，“所称化妆品是指以涂抹、喷、洒或者其他类似方法，施于人体(皮肤、毛发、指趾甲、口唇齿等)，以达到清洁、保养、美化、修饰和改变外观，或者修正人体气味，保持良好状态为目的的产品。”由此可见，牙膏等作用于“齿”的产品被纳入了化妆品。
今年无疑是我国牙膏产业的多事之秋，先有—直影响牙膏市场竞争的牙防组被查出为非法认证机构，随后又产生了我国牙膏出口的“二甘醇”风波，对于我国牙膏的出口和市场竞争等都产生了不良影响。
“二甘醇”风波的诞生虽然与不同国家对牙膏安全标准的要求不同大为相关，但也暴露出了我国当前在牙膏监管和属性认定上的不足。
中国口腔清洁护理用品工业协会有关人士表示，牙膏身份属性的尴尬，造成目前牙膏市场的混乱。
据了解，以往如牙膏、牙刷、牙线等用于牙齿和口腔黏膜的产品并没有一个明确的归属，这对质量的监管、市场的规范等带来不少隐患。《规定》填补此类产品管理上的空白，对于整顿市场，尤其是保护品牌有很大作用。
与国际惯例接轨
中国口腔清洁护理用品工业协会某位负责人表示，口腔用品属于化妆品，这是一个国际共识。把牙膏归入化妆品来监管，限制其功效宣传，是大势所趋。而由于牙膏身份—直游离在几个产业之间，很多牙膏成了可以包治百病的良药。对此，中国口腔清洁护理用品工业协会科技委员会一位委员表示，宣传医疗效果，必须提供数据和临床试验支持才行。但是往往这些数据和资料又是企业提供的，国家对于数据和试验的认证和检验方面，又没有专门的机构。于是很多民间组织便成了牙膏企业的认证机构，但这些民间组织往往缺乏权威性。
医学界同样对很多牙膏宣传的功效也持怀疑态度。北京口腔医院的李医生指出：首先，目前牙膏的包装上没有要求成分含量的标注，这些成分的真假与其在牙膏中的含量多少无法考究。即便有些模棱两可的标注，也没有几个消费者明白它们到底有什么功效。其次，即使牙膏中确实含有这些成分且含量较高，但在短短的刷牙时间里，也无法有效作用干人体。
对于消费者将牙膏摇身变为化妆品表示不解的现象，业内专家表示，化妆品按照词义的解释是为“修饰”和“装扮”而使用的制品，概括化妆品的作用为，使皮肤感到舒适和避免皮肤病；遮盖某些缺陷；美化面容；使人清洁、整齐、增加神采。
目前，国际上对化妆品尚无统一的定义，各国依据本国的情况，定义均有所不同。如日本医药法典中对化妆品下了这样的定义——化妆品是为了清洁和美化人体、增加魅力、改变容貌、保持皮肤及头发健美而涂擦，散布于身体或用类似方法使用的物品，是对人体作用缓和的物质。
在日本，以清洁身体为目的而使用的肥皂、牙膏也属于化妆品。而一般人当作化妆品使用的染发剂，烫发液，粉刺霜，防干裂、治冻伤的膏霜及对皮肤或口腔有杀菌消毒药效的，包括药物牙膏，在医药法中都称为医药部外品。
美国FDA(美国食品药物管理局)对化妆品的定义为，用涂擦、洒布、喷雾或其他方法使用于人体的物品，能起到清洁、美化，促使有魅力或改变外观的作用。其中不包括肥皂，并对特种化妆品作了具体要求。
我国《化妆品卫生监督条例》中，化妆品的定义为，以涂擦、喷洒或者其他类似的方法，散布于人体表面任何部位(皮肤、毛发指甲、口唇等)，以达到清洁、消除不良气味、护肤、美容和修饰目的的日用化学工业产品。
二是强化培训，提高从业人员综合素质，增强保健食品化妆品质量安全意识。积极开展保健食品化妆品法律法规和相关知识，3月份组织辖区内保健食品化妆品专兼营从业人员进行相关法律法规和知识的培训，并以会代训的形式对规范保健食品化妆品经营行为提出了明确的监管要求。
三是强化制度建设，规范经营行为。依据保健食品和化妆品的相关法律法规和我县实际，建立和完善相关管理制度，向保健食品和化妆品经营企业印发了《关于认真执行保健食品生产经营企业索票索证和台账管理规定的通知》，要求保健食品和化妆品专兼营企业严格执行索票索证和台账管理规定，还根据相关要求统一制作了《xxx县保健食品化妆品购进登记台账》免费发给企业，要求企业严格做好购进登记台账。与辖区内保健食品化妆品经营企业签订了《产品质量安全承诺书》xxx份，不断提高企业的质量安全意识和自律意识。四是强化市场监管，打击违法违规行为。
第一章 总 则
第一条 为规范化妆品行政许可检验行为，依据《化妆品行政许可检验管理办法》（以下称《检验管理办法》），制定本规范。
第二条 本规范规定了化妆品行政许可检验（以下称许可检验）的产品抽样、检验申请、检验受理、样品检验、检验项目和检验报告编制等内容。
本规范适用于化妆品新原料使用、国产特殊用途化妆品生产和化妆品首次进口等的许可检验工作。
第三条 国家食品药品监督管理局认定的化妆品行政许可检验机构（以下称许可检验机构）承担本规范规定的许可检验工作，并承担相应的法律责任。
第二章 申请与受理
第四条 申请国产特殊用途化妆品许可检验的化妆品生产企业，应当向实际生产企业所在地的省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门（以下称省级食品药品监督管理部门）提出抽样申请。
省级食品药品监督管理部门在收到抽样申请后，应当及时委派2名以上抽样人员到实际生产企业试制现场，随机抽取同一名称、同一生产日期/批号样品，并用封签封样，填写产品抽样单（见表1）。抽取样品的数量由申请企业确定。
抽样人员、申请企业的授权负责人应当在封签、产品抽样单上签字，注明日期，并加盖省级食品药品监督管理部门印章和申请企业公章。
产品抽样单一式三份，一份省级食品药品监督管理部门留存，二份交申请化妆品行政许可检验的生产企业（以下称申请企业）。
第五条 申请企业应当向许可检验机构提出申请，填写许可检验申请表（以下称检验申请表，见表2）。同时，国产特殊用途化妆品应当提供封样样品、产品抽样单及有关资料，进口化妆品应当提供未启封的市售样品及有关资料。检验申请表和样品需经许可检验机构确认。检验申请表一式二份，一份许可检验机构留存，一份随化妆品行政许可检验报告（以下称检验报告）由申请企业提交国家食品药品监督管理局行政受理机构。
第六条 申请企业应当根据本规范第四章的要求确定检验项目。
微生物检验项目、卫生化学检验项目、毒理学试验项目应当在同一个卫生安全性许可检验机构申请检验；人体安全性检验项目应当在同一个人体安全性许可检验机构申请检验。
第七条 申请企业应当一次性提供卫生安全性、人体安全性及其他特殊检测项目所需包装完整的样品，同时提交产品配方、中文说明书等许可检验所需资料。申请企业对提交的样品和资料负责。
第八条 许可检验机构应当设置专门受理部门并指定专人负责许可检验申请受理工作。对样品及有关资料进行接收、登记、标识、审核、流转，并建立程序，保存相关记录，保证样品在许可检验机构内的传递安全。
第九条 受理许可检验申请时应当对产品抽样单、检验申请表、样品及有关资料进行审核，并在产品配方、中文说明书上加盖印章。符合要求的，进行检验受理编号并出具化妆品行政许可检验受理通知书（以下称检验受理通知书，见表3）；不符合要求的，应当及时以书面或适当方式告知申请企业，并说明理由。检验受理通知书一式二份，一份许可检验机构留存，一份交申请企业，并由申请企业随检验报告提交国家食品药品监督管理局行政受理机构。检验受理通知书应当加盖许可检验机构公章。
第十条 检验受理编号是许可检验的唯一编号，应当与检验受理通知书、检验报告、检验样品编号一致。检验受理编号应当采用汉语拼音大写加阿拉伯数字，编码共14位，如GT001200900001。
（一）前2位：化妆品类别代号（GT表示国产特殊用途化妆品，JT表示进口特殊用途化妆品，JF表示进口非特殊用途化妆品，XY表示化妆品新原料）；
（二）第3位至第5位：许可检验机构编号；
（三）第6位至第9位：许可检验受理的年份号；
（四）第10位至第14位：许可检验机构受理化妆品样品顺序编号。
第十一条 首个受理许可检验申请的许可检验机构，负责对需送往其他许可检验机构的同一名称、同一生产日期/批号的样品进行封样（国产特殊用途化妆品除外），并附上检验申请表和检验受理通知书复印件，同时负责对申请企业需提交国家食品药品监督管理局行政受理机构的同一名称、同一生产日期/批号的样品进行封样（国产特殊用途化妆品除外）。
第十二条 许可检验机构应当按照有关规定收费，并出具法定收费凭证。
第三章 样品检验
第十三条 检验前，检验人员应当对检验样品的完整性进行检查。许可检验过程中应当记录样品的使用情况，并保存相关记录。
第十四条 许可检验机构应当按照规定的检验项目和方法进行样品检验。
第十五条 检验结果应当真实、准确。检验原始记录应当真实、规范、完整，并按有关规定保存。
第十六条 许可检验机构应当设置专门的样品存放场所并指定专人负责保存许可检验用样品。
样品应当妥善保管，分类存放，标识清楚，以其所在位置和标识来区别样品的“待检”、“在检”、“已检”的状态。对有特殊要求的样品，应当采取相应的措施，保证样品的存放符合相应要求。
样品留存期限为出具检验报告之日起24个月。
第十七条 许可检验机构应当于每月10日前向国家食品药品监督管理局提交上月发出许可检验报告月报信息表（文字版一份，并附电子版，见表4-6），并应当每年向国家食品药品监督管理局提交许可检验工作年报（见表7）。
第四章 检验项目
第十八条 申请企业提出检验申请时应当按本规范要求提供同一名称、同一生产日期/批号的样品，并确定相应的检验项目（见表8-13）。
第十九条 检验项目分微生物检验项目、卫生化学检验项目、毒理学试验项目、人体安全性检验项目以及防晒化妆品防晒效果人体试验项目。
第二十条 不同包装类型的样品，应当按照以下规定进行检验：
（一）一个样品包装内有两个以上独立小包装或分隔（如粉饼、眼影、腮红等），且只有一个产品名称，原料成分不同的样品，应当分别检验相应项目；非独立小包装或无分隔部分，且各部分除着色剂以外的其他原料成分相同的样品，应当按说明书使用方法确定是否分别进行检验；
（二）含有两个以上部分、不可拆分的组合包装样品，且只有一个产品名称，各部分的规格、物态、原料成分不同的，各部分应当分别检验相应项目；
（三）两剂或两剂以上配合使用的染发类、烫发类等样品，卫生化学检验项目应当按剂型分别检验相应项目；毒理学试验项目应当按说明书中使用方法进行试验。第二十一条 多色号系列化妆品应当按照以下规定进行检验：
（一）多色号系列非特殊用途化妆品是指产品配方除着色剂（色调调整部分）种类或含量不同外，基础配方成分含量（配合色调调整部分除外）、种类相同，且其系列名称相同的非特殊用途化妆品。此类产品毒理学试验可以采取抽样检验方式进行。抽检比例为30%，总数不足10个以10个计。抽检时应当首选含有机着色剂总量最高的产品进行检验；有机着色剂总量相同时，应当选有机着色剂种类最多的产品进行检验；有机着色剂总量和种类均相同时，应当选总着色剂含量最高的产品进行检验；总着色剂含量相同时，应当选总着色剂种类最多的产品进行检验。
（二）多色号系列防晒化妆品是指产品配方除所含着色剂（色调调整部分）种类或含量不同外，基础配方成分含量（配合色调调整部分除外）、种类相同，且其系列名称相同的防晒化妆品。此类产品防晒功能检验可以采取抽样检验方式进行。抽检比例为20%，总数不足5个以5个计；抽检时应当首选着色剂含量最低（或无着色剂基础配方的产品）进行检验。
第二十二条 产品标签、说明书标注有以下宣称及用途的样品，应当按以下规定确定检验项目：
（一）宣称含α-羟基酸或虽不宣称含α-羟基酸，但其总量≥3%（w/w）的产品应当检测α-羟基酸项目，同时检测pH值；
（二）宣称祛痘、除螨、抗粉刺等用途的产品应当检测抗生素和甲硝唑项目；
（三）宣称去屑用途的产品应当检测去屑剂项目；
（四）宣称防晒的产品应当检测SPF值；
（五）标注PFA值或PA+ ～ PA +++的产品，应当检测长波紫外线防护指数（PFA值）；宣称UVA防护效果或宣称广谱防晒的产品，应当检测化妆品抗UVA能力参数-临界波长或测定PFA值；
（六）防晒产品宣称“防水”、“防汗”或“适合游泳等户外活动”等内容的，应当根据其所宣称防水程度或时间按规定的方法检测防水性能。
第二十三条 非用后冲洗类产品卫生安全性检验结果pH≤3.5或企业标准中设定pH≤3.5的产品均应当进行人体安全性试用试验。
第二十四条 对粉状（如粉饼、粉底等）防晒、祛斑化妆品进行人体皮肤斑贴试验，出现刺激性结果或结果难以判断时，应当增加开放型斑贴试验。
第二十五条 根据化妆品使用原料及产品特性，对产品中可能存在并具有安全性风险的物质，经过安全性风险评估后，国家食品药品监督管理局可要求新增相关检验项目。
产品配方中含有滑石粉原料的样品，应当进行石棉项目检测。
第二十六条 新原料检验项目应当根据安全性评价的要求和化妆品卫生规范、标准等有关规定进行设置。
第二十七条 进行人体安全性检验之前，应当先完成必要的毒理学试验并出具书面证明，毒理学试验不合格的样品不得进行人体安全性检验。
第五章 检验报告编制
第二十八条 检验报告应当符合本规范要求的体例（见表14），包括封面、声明、检验
第二十九条 检验报告应当分为微生物检验报告、卫生化学检验报告（包括pH值测定报告、抗UVA能力参数-临界波长测定报告）、毒理学试验报告、人体安全性检验报告四部分。每部分检验报告均应当有检验结果。装订时按上述顺序排列。
第三十条 检验报告应当载明许可检验受理编号、样品名称、生产日期和保质期（或生产批号和限期使用日期）、样品数量和规格、颜色和物态、检验项目、检验依据、接样日期、检验完成日期、生产企业、申请企业、检验结果等信息。并有授权签字人签字和加盖许可检验机构公章。
检验报告所载明的信息应当与检验申请表、检验受理通知书的相关信息一致。
第三十一条 检验报告中的检验依据应当写明标准、规范（含出版年号）等的名称与编号。
出具卫生化学检验报告时，应当注明相应的检验方法。
第三十二条 检验报告中每部分检验项目的结果页应当有签字、日期并加盖许可检验机构公章，签字人应当为经质量监督管理部门确认的许可检验机构授权签字人。封面日期应当填写许可检验机构授权签字人的最终审核日期。检验报告空白处应当有“以下空白”标记。多页检验报告还应当加盖骑缝章。
第三十三条 检验报告一式三份，一份许可检验机构留存，二份交申请企业。
许可检验机构应当有一份存档检验报告，每部分检验项目的结果下应当有检验人、校核人、审核人和许可检验机构授权签字人的签字、日期并加盖许可检验机构公章。许可检验机构应当按规定妥善保存存档检验报告。
第三十四条 申请企业凭检验受理通知书领取检验报告。领取检验报告时，应当进行登记。
第三十五条 申请企业对许可检验机构出具的检验报告有异议的，可以向原许可检验机构提出复核申请。
市局保化处：
根据市局«关于印发2011年大连市保健食品化妆品安全整顿工作方案的通知»（大食药监办发[2011]75号）、«关于进一步加强保健食品化妆品流通环节监管的通知»（大食药监办发[2011]109号）的要求，我县近期开展对保健食品化妆品市场的经营情况进行监督检查，现总结如下：
1、我县无化妆品生产企业；无保健食品生产企业。
2、本次检查共出动16人次，出动车辆5台次，检查保健食品店15家，化妆品经营店10家，美容美发场所20家，洗浴场所5家。各经营单位严格执行进货查验和索证索票制度，所经营的产品标注了生产日期和保质期或生产批号和限期使用日期，产品标签未标识宣传疗效、使用医疗术语和标注适应症，特殊用途化妆品标示了批准文号，无销售套用冒用批准文号（备案号）、违规标识和虚假夸大宣传的产品。对在检查过程中发现的部分化妆品未索取厂家卫生许可证的行为下达了整改意见书。
今后将充分发挥新闻媒体的舆论引导作用，加强对消费者化妆品标签标识等相关常识的宣传教育，引导科学理性消费，营造安全放心的消费环境。
一、行政事业单位财政资金监管存在的问题分析
(一) 行政事业单位自身对资金监管不力
行政事业单位的资金多依靠财政拨付, 部门一般需要资金就向财政部门协调申请, 资金来源上缺乏压力, 这样就导致了很多行政事业单位对国有财政资金的使用效率和监管缺乏充分的认识;再者, 行政事业单位在资金内部使用和监管上缺乏有效的内部控制制度, 管理力度也不够, 很多制度流于形式;同时, 很多行政事业单位大多业务繁忙, 在“重业务、轻后勤”的管理思路下, 一般很难专门抽调人员组成财务监管科室, 很多单位都是办公室兼职负责财务工作, 工作人员的专业性大打折扣, 完成财务监管工作的目标大多仅仅满足于不出问题就万事大吉。
(二) 由财政部门对资金进行监管也存在漏洞
近年来, 各级财政部门尤其是基层财政部门的职能逐渐增多, 尤其是随着诸多惠民财政资金的增多, 财政业务不断增多, 财政工作部门普遍面临着事多、人少、面广的困境。可以说, 只要是有财政资金的地方, 财政部门就有监管的职责, 这就导致了财政资金监管出现乏力疲软, 监管触角延伸不够的局面。此外, 很多部门会计核算中心的人员都来自财政系统, 同属于财政系统, 这也增加了财政部门对财政资金监管的不透明性。
(三) 内部控制制度不健全
内部控制制度, 顾名思义, 指的是各级行政事业单位对系统内或单位内进行财务监管的控制制度。因此, 各级财政部门和行政事业单位都要建立完善的内部控制制度, 以加强财政监管的有效性和安全性。目前, 各级行政事业单位由于未建立有效的内控制度或者是制度执行不严格, 出现了很多的违法违纪问题, 如:使用虚假发票套取财政资金、虚构支出贪污财政资金、打白条使用财政资金等。
二、行政事业单位财政资金监管存在问题的原因分析
(一) 监管思想存在偏差
我国财政资本监管的压力并不大, “重会计核算, 轻财务管理”的局面长期存在, 财政监督职能没有得到充分利用, 导致财政资金管理制度的监督太宽松, 财政资金管理混乱的现象也屡见不鲜。此外, 地方政府受“官本位”思想影响严重, 过分强调权利的落实, 却经常把权力的监督和责任排除在外, 权利的崇拜和疲软的监督, 成为我国行政事业单位财政资金监督管理制度完善的重要阻力。
(二) 监管职能存在缺陷
我国行政事业单位的财务人员手续和编制都隶属于本单位, 工作评价和提拔也和其他普通工作人员一样, 受本单位领导干部的管理和影响, 因此, 在这样的人事管理制度下, 他们很难无所顾忌的坚持客观公正的立场开展财务监管工作, 履行职能的客观性受损。特别是最近几年国家加大了对三农的扶持力度, 各种扶持资金陆续下发, 基层财政部门的工作压力和工作强度逐渐加大, 这就对基层财政部门工作人员的要求越来越高, 具有较高水平、较高效率、较高数量的专业型工作队伍已成为必需。但是, 反观基层财政部门工作队伍的现状, 普遍存在着人员老化、数量不够、水平不精的诸多问题, 严重制约了财政资金监管职能的有效发挥。此外, 对财政资金监管制度设计上的不足, 也成为阻碍, 目前的制度设计大多是针对财政资金在使用上的公开透明预防腐败方面, 而对财政资金使用效率的监管甚少涉及, 这样的制度漏洞也导致了财政部门监管职能的弱化。
(三) 预算监督薄弱
目前, 由于各级政府的预算普遍掌握在财政部门受理, 又缺少有效的预算监管体系, 而且我国社会目前某种程度上还是一个“关系社会”, 会导致出现一些有权有势的政府部门所取得的预算透明度不高, 预算监督不力, 容易造成财政资金在分配、使用的过程中, 容易出现问题, 导致一些部门和项目预算资金过量, 而大多数急需资金支持的部门和项目因为预算资金的过少, 影响了项目的可持续发展, 甚至出现如腐败和非法等现象。
(四) 监管要求不统一
近年来, 尤其是十八届三中全会以来, 中央对地方的转移支付资金越来越多, 尤其是涉及到重要工业项目和三农的补贴资金力度逐渐加大, 资金的使用监管成为急需完善的制度区域。目前, 中央和省市区都对财政资金的监管提出了明确的要求, 制定了相关的方案、目标和措施, 比如县乡两级还普遍建立了联动监管机制, 实现了各项资金的统一集中监管;乡镇财政部门还针对支农惠农资金的监管制定了详细的考核要求。但是, 目前仍然存在着各级监管要求不统一的问题, 各自问政的现象比较普遍, 监管的效果也大打折扣。
三、完善财政资金监管体系的对策
(一) 巩固会计核算中心建设
1. 继续依靠各级各部门单位和领导的理解、支持和推动。
在未来的发展中, 核算中心更要加大宣传力度, 要围绕系统改革发展中的重大事件、重要进展、突出成就, 大力宣传集中核算工作发挥的重要作用, 营造有利于财务改革发展的良好舆论氛围。争取上级部门和兄弟部门单位领导的理解和支持, 使大家越来越重视会计集中工作, 切实认识到通过会计集中核算来加强财政监督的重要性, 从理论上和实际上支持配合会计核算工作。
2. 建立奖惩制度。
为了完善财务管理, 加快财务管理上一个新台阶, 使财务工作有条不紊地进行, 实现各岗位的权、责、利相结合, 会计核算中心要结合各个岗位的工作实际, 实施严格的奖惩制度, 要针对奖惩的原则、条件、种类、方式、程序、手续, 以及行使奖惩权限的机关等内容进行制度设计。定期对工作人员进行业务测试, 奖优罚差。会计核算中心要对工作人员定期考核, 制定详细的目标考核细则和考核办法, 成立由一批业务骨干组成的考核领导小组;考核小组要结合整体工作, 定期开展目标管理绩效考核检查工作, 督促检查各部门工作人员的工作进展情况和工作透明度。将目标管理绩效考核与评先树优结合, 与职业发展结合, 作为岗位调整、提拔重用的重要依据。
(二) 完善项目资金申报制度
上文分析过, 在项目资金监管过程中存在着基层财政部门普遍不参与相关建设类项目资金的监管这一问题。因为, 在完善项目资金申报制度方面要尤其改变这一问题。让基层财政部门尤其是乡镇的财政部门广泛的参与进来。要按照属地原则, 将建设性项目资金和补贴类资金首先纳入基层财政部门审核监管职责之内, 改变以前基层财政部门只管资金发放, 而无权监管的现状, 将财政资金监管的触角延伸至基层, 确保监管的成效和作用。
(三) 明确基层财政部门监管职责
在基层财政资金的监管过程中, 要逐步完善具有可操作性的监管体系, 要将涉及的所有资金全部纳入监管范围 (含区、镇、村社三级资金) 。对于每一个项目, 还要制定一套内容明确、职责清楚、方法得当、格式统一的资金操作流程, 便于具体实施财政资金监管工作。
(四) 实行部门监督与财政监管相结合的管理模式
纪委监察部门要结合十八大以来反腐的新要求, 将反腐焦点集中在财政领导, 加大对财政资金使用领域腐败问题的查处力度, 定期或不定期的组织审计、统计等政府监管部门开展集中查处行动, 充分发挥纪委部门在信息共享、巡回检查、通报处理等方面的优势, 发现一起, 查处一起, 通报一起, 营造良好的监管高压态势, 维护好本地区良好的财经纪律和公开透明高效率的财经工作环境。
(五) 全面进行财政资金的审计监督
审计主体和审计内容必须要明确, 要将被纳入核算单位和会计核算中心都作为承担会计责任的主体, 同等对待。要调整审计目标, 及时把握审计重点。一是对收据、银行账户的审计检查。检查其收入是否全部入账, 是否在小金库账外账等情况, 二是对专项资金使用情况的审计, 看专项资金是否专款专用, 有无挤占, 挪用的现象。三是对发票与经济事项是否相符的审计。四是国定资产的管理。要侧重于实物清查工作, 因为核算中心只针对账务处理, 具体实物管理还在各个单位, 因此审计部门要特别注意对被审计单位账实是否相符的审计监督。五是要注意延伸审计。
(六) 强化财政资金的预算管理
财政部门要加强自身对预算部门的管理, 制定严格的预算标准和公开公示制度, 并检查督导, 确保预算部门在制定预算的过程中始终严格执行标准, 杜绝发生“人情预算”的腐败现象。各地区政府部门要成立由审计、纪委、统计等部门组成的预算监管领导小组, 对财政部门的预算制定进行严格的审核, 保证预算资金的科学管理, 防止财政资金的浪费和低效率支出。
参考文献
[1]苏晓南.行政事业单位财政资金监管研究[D].山东大学, 2013.
[2]徐明坤, 罗成章.实施财政资金有效监管的实践和思考[J].财政监督, 2011 (18) .
[3]李洁浅.谈行政事业单位固定资产管理存在的问题及对策[J].科技信息, 2012 (2) .
关键词：行政监管权；法治原则；市场经济；法律规制
中图分类号：Ｄ５２３．４文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０３－００３９－０３
收稿日期：２０１０－１１－０５
作者简介：宋慧宇（１９７８—），女，吉林长春人，吉林省社会科学院法学研究所助理研究员，研究方向为行政法学。
转型时期中国政府对市场的微观干预面临两大任务：一是从包揽一切社会经济事务中有限退出，淡化与市场经济不相符合的行政统制和垄断权力；二是对传统行政权力进行重构，确立和加强市场行政监管权力，以恰当的行政权力引导经济转型，主动培育市场和发展市场。这两大任务都是以“行政权力”为核心进行的，这种权力作为一种国家公权力，对私人权利而言是一种国家强权，较之市场自我调节机制而言是一种国家权力的外在干预，单纯地运用行政手段干预市场是一种无节制、危险的活动，政府失灵的产生正是源于行政权力无节制地行使。行政监管制度建立的本意是矫正市场失灵、维护公共利益，但是，中国在构建市场经济体制过程中，行政权力已经显现出虚设、滥用、腐败的后果。改革中出现的这些消极因素和腐败现象不可能通过市场经济自身的力量消除，而“现代市场经济作为一种体制的根本游戏规则就是基于法治的规则”，［１］向市场经济注入一整套规则体系，作为行政监管权力运行的准则。“如果说传统的集权型等级体制解决利益冲突的方法主要是行政权力和等级制度，那么分散化法理结构解决利益冲突的方法只能是法律与法治。”［２］（ｐ２７）因此，在政府对市场进行微观监管的过程中必须遵循法治原则，通过法律对行政权力进行规制。
一、政府对市场的行政监管权力必须遵循法治原则
“法治，在制度上起始于法律对最高国家权力的限制，……法治的真实含义就是对一切政体下的权力都有所限制。在所有国家权力中，行政权力是最桀骜不驯的，因为它是唯一不需要借助程序就能行使的，所以它有极大的随意性和广阔的空间。严格的法治，首先应建立对行政权的严格控制制度。”［３］（ｐ１８９－１９０）正是行政权本身的特质决定了它必须是法治首要限制的对象。行政权是一种可以强制他人服从的力量，是行政主体代表国家强制被管理者服从的力量；行政权是一种带有支配、命令、强制等特性的权力，其行使本身对承受者就蕴含某种可能的侵犯性；行政权往往带有很大的自由裁量性，导致其易于扩张；行政系统内部层阶式的机构设置和下级服从上级的组织原则决定了其纵向支配力突出而缺乏自律自控意志。因此，对行政权通过一定的原则、制度、程序进行监督制约是行政法的最重要任务之一。［４］（ｐ４－５）
现代监管机构相对于传统政府行政部门具有一定的独立性，但并不能脱离国家法治的轨道。如果不能设计一套成熟的规范与制约机制，建立在分散化治理基础上的监管机构有可能滥用其独立性，各自为政，成为权力巨大且不受約束的怪物。因此，在政府与市场的关系中，行政监管权力同样必须遵循法治原则。法治原则构成了现代政府行政监管权力确立和运行的外壳，限定了政府公权力与公民权利的广度和深度。首先，法治原则限定着现代政府行政监管权在社会生活中存在的界限，政府对市场干预的范围、手段和规模必须是具有一定的限度的，法治恰恰将掌权者的行动自由减少到最低限度，一方面，可以使被监管者清楚明确政府的职责所在，对政府行为能够预期，另一方面，将行政监管权力限制在适当范围之内，不致使监管主体被所拥有的权力诱惑而滥用权力。其次，法律是一种强制性的行为规则，法律手段中法律责任的归咎是任何行政手段和经济手段所无法效仿的，法律责任对主体行为的制约和威慑也是其他手段所无法替代的。
行政监管权力的法治原则具体包括：⑴监管机构的设立、变更和撤销必须依据国家宪法和有关组织法的规定；⑵监管权力的确立和运行必须建立在合法性基础上，行政监管权力必须基于法律授予才能存在，所有具体监管措施的制定都必须拥有充分的法律依据，符合法定的程序；⑶监管权力的运行必须实现依法律和法定程序行使；⑷违法行政必须承担法律责任，完善立法、行政、司法对监管机构的制衡机制。总之，法治原则保证在法律统治的地方，行政监管权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。
二、对行政监管权的法律规制是市场经济的必然要求
（一）市场经济是行政监管权力存在的前提和基础，法治是市场经济发展的必然要求
“一个坏的市场经济体制不同于一个好的市场经济体制的基本原因是国家（或政府）与经济人（企业与个人）的关系定位不对，而问题的根源正是由于没有好的（即较完善的）法治基础”。［５］市场经济需要政府公权力的介入以矫正市场失灵，维护公共利益，市场经济的发展“需要政府进行市场监管的事项日益增长且复杂化，对此就必然要求市场监管的分工专业化和市场监管过程的连续化。专业化和动态化的政府市场监管，造成市场监管手段和市场监管目标的多样化，造成市场监管主体本身不得不扩张。换句话说，是市场监管对象促成市场监管主体在数量上、强度上和方式上的扩张”。［６］行政监管权力的扩张虽然在一定程度上满足了社会现实的需要，但其本身也存在异化和失灵的可能，行政权力越大，越可能我行我素，随意干预市场主体的经济行为，这在经济转轨国家尤为突出，一些政府和官员任意侵犯私人产权，乱收税、费，搞摊派，某些政府部门以“规范市场”和“社会福利”为名，大搞寻租和腐败之实，也有很多时候政府“本着无私的愿望并希望正确行事，但他们也许会因为没有相应的能力而选择正确行为过程，因为他们可能并不清楚如何把握正确的行为过程”。［７］而法治的控权功能使政府服从法律制度，以法律的稳定性和威慑性来维持政府行政监管权力的合法性、连续性、确定性和规范性。
（二）权力的委托代理理论要求以法治限制行政监管权力
根据委托——代理理论，市场监管者的权力源于社会公众的让渡和委托，其目的是通过政府行政组织来帮助社会公众实现维护公共利益的目标。这个由政府掌握的监管权力必须是民主的，因为“所有权”和“管理权”的目标非完全统一。公众是社会公共资源的终极所有人，政府是掌握经济监管权力的人，委托可以说是一种无奈，委托者希望从代理人即政府身上实现自己的意志，获得自己的利益，政府行政监管权力的运作能否产生公众“公共性”所需要的效益，或者说能否最大限度地满足公众利益的需要，这是公众与政府在权力委托代理之间存在的主要矛盾。我们不能期望拥有监管权力的人能够自动服务于所有权人的利益，想当然地认为他们是社会公共利益的代表，“在任何形式的社会主义之下，如果它是不民主的，掌握经济管理权的人尽管没有任何所有权，却能居住壮丽的官邸，乘坐最漂亮的汽车，享有王侯般的娱乐津贴，用公费于官员假日游乐地度假，等等。……如果要使国家对于经济企业的所有权和管理权在某种程度上有益于一般公民，那民主就不仅是必须的，而且还须是有实效的”。［８］（ｐ２０６－２０７）因此，政府在行使行政监管权力过程中，必须对人民负责；公民有权利监督和制约甚至制裁那些失职、渎职、腐败的官员，限制政府及其官员的权力。
（三）中国行政权力运行的历史与现实决定了以法治规制行政监管权力的必要性
首先，行政监管权力没有有效地受到法律的约束。中国计划经济体制一直有无限政府的传统，政府不仅要维护公共秩序和社会利益，而且要分配资源、安排生产、照顾社会，不存在行使权力的界限。“由于技术进步，政府在现代经济中可支配的权力远远大于在传统经济中，因此不受约束的政府行为后果也更为严重。”［９］这在当今中国经济转轨时期尤为突出，总结我国当前的腐败现象，“从经济的源头来看，主要是三个：一是利用行政权力干预市场活动，进行权钱交易；二是利用转轨时期财产关系调整和变化的时机，将公共财产掠为己有；三是利用市场体制的不完善、不规范牟取暴利。这三类腐败活动都与权力有关”。［１０］其次，政府未能较好地履行好扶持市场经济发展，维持市场秩序的积极职责。行政监管机构如果不能按法律法规规定行使权力，就是一种失职或渎职行为。该由政府做的却没有做好，同样需要法治加强规范。总之，“在行政权力的主导下，一个国家虽然也能够在一段时间内取得某种程度的经济成就，但终究会因为法治不行而落入坏的市场经济，或称权贵资本主义的泥坑。如果一个国家建立了有效的民主制度和法治环境，抵制权力资本的能力就会强得多。”［１１］
三、行政监管权力法治原则的具体实现——权力的规范与制约
（一）从控权到确权与控权并举——行政法重心的转移
传统行政法学是在限制行政权力的宪政背景下展开的，“１９世纪，美国政府的工作重点几乎完全集中在那些旨在严格限制行政范围的法律约束之上。行政中的自由裁量范围也不可避免地被缩小到了一种无可奈何的地步”。［１２］（ｐ３６８）此时行政法学更关注的是行政主体是否合法、权限是否合法、内容是否合法、程序是否合法，形成了以司法审查为重心的学科关怀。但是，随着监管型国家的兴起，这种倾向开始扭转，“２０世纪，尤其是２０世纪３０年代，人们的倾向开始倒向另一边。大量担负着监督管理经济和社会生活各个领域的行政机构接连不断地涌现了出来。因此，产生了这样一种趋势，即取消或削弱对这些机构的行动所施以的司法检查。１９世纪对行政权力的低估，在２０世纪初已被人们对行政权力在诸多方面带来的好处的高度赞扬所替代”。［１３］（ｐ３６９）不得不承认，在一个复杂的工业社会里要想高效地管理社会经济事务，在某些方面加强政府的监管力度是不可避免的。
中国的情形与西方发达国家完全不同，控制和制约行政监管权力仍然中国是首先要考虑的问题。同时，行政监管权力也是一把双刃剑，政府干预经济除了是无形之手、掠夺之手之外还有一个帮助之手，在市场经济尚未完善的情况下确立和保障正当、合理和有效的行政监管权力同样必要。因此，从行政监管矫正市场失灵问题的制度价值来看，法治对行政监管权力的作用有两方面：第一个作用是制约行政监管权力，即约束政府对经济活动的过度干预及监管权力的异化，包括对行政监管权力运行过程以及结果进行监督和约束；第二个作用是规范行政监管权力，对行政监管权力进行合理的配置和法律上的规范，以政府监管来约束扰乱市场经济秩序的行为，包括行政权力从市场内部竞争领域退出以及建立监管权力从市场外部发挥监管作用以矫正市场失灵。
（二）行政监管权力的规范与制约相结合
行政监管权力的法律规制即以法律来规范和制约行政监管权力。行政监管权力的规范指以法律來正式确认、合理配置权力，它是从正面积极地保障监管权力。制约，有约束、束缚、牵制、制止等多层意义，它通过对事物划定界限、规定范围、设定原则、建立机制、控制程序、进行评价等方式表现，行政监管权力的制约指以法律的手段约束行政监管权力运行的活动，它是从反面消极地控制行政监管权力。
行政监管权的制约是为了以法律手段约束政府行政行为的不当行使，使其做到依法行政，确保市场主体合法权益不受非法行政行为的侵害，在权力的行使上必须遵循严格的行政程序，并且承担相应的行政法律责任，任何非法行使行政权力的机关和个人都要受到法律的追究和惩罚，任何因不当行政权力行使而致合法权益受损的当事人都可以依法得到法律的救济和补偿。行政监管权的规范是为了确保政府能够为市场主体提供更好的公共服务产品，保障社会经济活动有序运行。首先，在法律上厘定行政监管权力和市场主体权利的范围和边界，政府在法律明确授权的情况下，才能依法对市场主体行使行政监管权。其次，明确行政监管机构与其他行政部门的权力划分，避免权力的缺位、交叉和混用。
可以说，“权力的配置以及对权力的限制构成了行政法中的主题。”［１４］（ｐ１０２）法治就是对行政监管权的规范与制约、确权与控权的结合，两者的关系是以行政监管权力的制约作为前提的，即只有当政府权力受到应有的约束与限制的情况下，政府才可能以客观中立的立场来监管市场的有效运作。
【参考文献】
［１］钱颖一．市场与法治［Ｊ］．经济社会体制比较，２０００，（０３）：１．
［２］周汉华．监管制度的法律基础［Ｊ］．周汉华．政府监管与行政法［Ｃ］．北京大学出版社，２００７．
［３］张文显．法理学［Ｍ］．高等教育出版社，１９９９．
［４］崔卓兰．行政法学［Ｍ］．吉林大学出版社，１９９８．
［５］钱颖一．市场与法治［Ｊ］．经济社会体制比较，２０００，（０３）：７．
［６］刘德福．试论对市场监管者的法律规制［Ｊ］．江西公安专科学校学报，２００７，（０２）：１２１．
［７］（美）哈米德·豪斯塞尼．不确定性与认知欠缺导致欠发达国家的政府失灵［Ｊ］．经济社会体制比较，２００４，（０２）：３４－３６．
［８］（英）伯特兰·罗素．权力论［Ｍ］．吴友三译．商务印书馆，１９９１．
［９］钱颖一．市场与法治［Ｊ］．经济社会体制比较，２０００，（０３）：７．
［１０］［１１］吴敬琏．呼唤法治的市场经济［Ｊ］．中国报道，２００９，（１０）：１０３．
［１２］［１３］（美）Ｅ·博登海默．法理学：法律哲学与法律方法［Ｍ］．邓正来译．中国政法大学出版社，１９９９．
［１４］（英）安东尼·奥格斯．规制：法律形式与经济学理论［Ｍ］．骆梅英译．中国人民大学出版社，２００８．
（责任编辑：张雅光）
Ｏｎ ｔｈｅ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｐｏｗｅｒ ａｎｄ ｔｈｅ Ｒｕｌｅ ｏｆ Ｌａｗ
Ｓｏｎｇ Ｈｕｉｙｕ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｓｙｓｔｅｍ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄ ｔｅｎ ｙｅａｒｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ，ｂｕｔ ｔｈｅ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｅｆｆｅｃｔ ｉｓ ｎｏｔ ｓａｔｉｓｆａｃｔｏｒｙ．Ｔｈｅ ｍａｒｋｅｔ ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ ｍｏｄｅｒｎ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｓｙｓｔｅｍ ｉｓ ｎｏｔ ｙｅｔ ｆｕｌｌｙ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｄ，ｆａｉｌｕｒｅ ｏｆ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｏｗｅｒ ｈａｖｅ ｂｅｇｕｎ ｔｏ ａｐｐｅａｒ．Ｔｈｉｓ ｎｅｇａｔｉｖｅ ｐｈｅｎｏｍｅｎｏｎ ｃａｎ ｎｏｔ ｂｅ ｅｌｉｍｉｎａｔｅｄ ｂｙ ｔｈｅ ｍａｒｋｅｔ ｅｃｏｎｏｍｙ ｉｔｓｅｌｆ，ａｎｄ ｍｕｓｔ ｆｏｌｌｏｗ ｔｈｅ ｒｕｌｅ ｏｆ ｌａｗ，ｒｅｇｕｌａｔｅ ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｏｗｅｒ ｂｙ ｌａｗ．
