国有企业改革须分类推进

国有企业改革须分类推进（推荐8篇）

国有企业改革须分类推进 篇1

一、国企改革关键是处理好政府和市场关系

（一）过往国企改革缓解了当时面临的问题改革开放以来，国有企业改革大致经历了3个阶段。一是放权让利和政企分开阶段。为增加供给克服短缺，改革开放后大体上用了15年时间，通过扩权让利、承包经营责任制等措施，把国有企业引入市场。二是抓大放小和建立现代企业制度阶段。为解决国有企业自身困难，1993-2003年通过“抓大放小”、困难企业退出、分离企业办社会职能、转换经营机制、建立现代企业制度等一系列措施，着力解决国有企业走向市场后暴露出来的结构不合理、机制不适应、社会负担重、历史包袱多等问题。其中十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》和1998年实施的国企脱困 “三年攻坚”，为新世纪国企发展打下坚实基础。三是股份制和国有资产管理体制改革阶段。为规范国企监管和提升企业活力，2003年以来按照所有者和出资人权责利统一，管资产和管人、管事相结合的原则改革国有资产管理体制，积极推行股份制、公司制改革，完善法人治理结构。应该说，三轮改革有效缓解了国有企业当时面临的突出问题。经过改革国企布局结构优化，政企分开和现代企业制度建立明显进展，效益改善为经济社会做出很大贡献。目前国民经济39个工业子行业中，有18个行业国企产值占比低于10%。财政预算不再安排补充国有企业资本金支出，不再安排资金弥补企业经营性亏损，银行不再为困难企业输血。全国90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革，中央企业及其子企业已有52%引入非公资本形成混合所有制。截至2012年底，中央企业及其子企业控股的上市公司共378家，上市公司中非国有股权比例已超过53%。地方国有企业控股的上市公司681家，非国有股权比例已超过60%。世界500强中国有企业由2003年的6家增至2012年的54家，8年间全国国有企业净利润年均增长25.2%，累计上缴税金17.1万亿元，2011年占全国税收的38.4%。

（二）当前改革是为更好发挥国企双重作用近年来特别是国际金融危机后，国有企业发挥了稳定经济的作用，同时一些问题也进一步凸显：国企大而不强、部分领域“国进民退”、部分行业垄断地位妨碍市场主体公平竞争等。这些问题的存在，难以更好发挥国有企业社会职能和保值增值的作用。具体表现如下。一是现代企业制度尚未完全建立。公司治理结构中，母公司层面的公司制股份制改革步伐相对较慢，民营资本话语权缺失。董事会的考核和选任、评价机制还不完善，经营者的行政化管理色彩浓重，缺乏市场化退出渠道。一些国有企业人事劳动和分配制度改革有待深化，市场化选人用人和激励约束机制还没有真正形成。二是国有企业总体上大而不强。目前大多仍分布在传统产业，战略性新兴产业比重较低。一些企业还在走扩大规模、增加投入的外延式道路，内涵式增长模式尚未形成。企业创新能力亟待提高，与国际先进企业相比，国有企业研发投入有限，不少核心关键技术受制于人。国际化经营能力较弱，跨国经营指数远低于国际水平。三是国有资产管理体制欠完善影响国资保值增值。政企不分、政资不分问题仍然存在，应由企业自主决策的一些重大事项仍由政府审批。监管政出多门，规则不一，导致资源配置分散，经营效率低下。出资人职责和政府公共管理职能存在交叉。国有企业收入分配管理、资本经营预算、境外资产监管等方面的制度体系需要进一步完善。四是体制差异造成国有企业社会负担重。国有企业办社会职能还没有完全分离。2011年底中央企业还有医院、学校等机构8000多个，每年费用补贴几百亿元。中央企业现有离退休人员524万人，困难职工100多万人，企业为此承担大量管理、补贴职能，加重负担。

（三）国企改革困难重重的原因经过多轮国企改革，仍存在这样那样的问题，发达国家也曾不断探索国企改革路径，既有理论上的困难也有各国现实的原因。理论上，国有企业是国家所有，需要在发挥弥补市场失灵作用基础上，提高运营效率实现保值增值。但国有企业具有产权归属唯一性、产权经营的代理性和不可分性、使用权的排他性、收益权的确定性和剩余索取权的不可转让性等特点。这些特点导致国有企业常常面临平衡政府需求和企业盈利的关系问题。现实中，政企不分、政资不分，两权混淆，企业无法按照市场规律开展经营效率低下；委托代理由于信息不充分、内部激励机制不完善等，出现道德风险甚至国有资产流失；资源垄断导致不公平竞争和垄断行业发展滞后；国有企业凭借资金、技术实力和接近政府资源等优势进入竞争性行业，出现“国进民退”等问题。一是缺少对国有企业的完整分类和准确定位，社会利益和盈利增值等不同职能的企业混同管理和考核，影响各类企业的职能实现。二是“国资委—国有企业”的管理体制下，企业高级管理人员由政府任命，行政指令介入经营管理多，监管“指挥棒”异化企业行为，使得有效监督、国资保值增值和塑造企业市场主体地位之间平衡十分困难。三是股份制改革不到位，国有股一股独大现象多，特别是母公司仍以国有独资或者国有股份制的集团公司身份出现，非国有股话语权和决策权不足，企业无法按经济规律经营决策。四是国有企业和民营企业公平竞争难，国有企业与政府有千丝万缕的联系，市场准入、资源占有、员工身份等方面与民营企业都形成不公平竞争。五是缺少员工持股计划，没有把股权激励与股权分散化结合起来，员工“大锅饭”、“铁饭碗”心理重，高级管理人员和核心技术人员的积极性无法充分发挥。六是国有企业历史包袱重，经营失败退出难。

二、三中全会后国企改革有进展有难点十八届三中全会要求，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。按照这一要求，国家、地方和企业层面都进行了积极探索，有成效但关键问题尚未突破。

（一）改革进展和试点在国家层面，国资委已经启动混合所有制、国有资本投资运营公司、董事会授权改革和纪检监察四项改革试点。涉及中国医药、中国建材、国家开发投资公司、中国节能环保公司、新兴际华、中粮等六家央企。试点的选取一定程度上是对上述企业前期改革成绩的肯定。未来，民营资本在混合所有制企业中的地位和话语权有望提升，国有资本出资人制度将发生变化，资本运作能力和混合所有制企业的市场主体地位将获得提升。各地试验性推出一些方案，上海率先公布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》之后，陕西等地国企改革方案相继出台。截至目前，全国已有上海、甘肃、山东、江苏、云南、湖南、贵州、重庆、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、广东、陕西等16个省市公布国企改革方案。内容涉及混合所有制、国资结构调整、产权制度、分类监管等多方面内容。中石化改革步伐加快，目前已经推出三大资产重组方案，主要是对集团存续资产和业务及上市公司的资产和业务进行专业化重组，推进市场化运营和差异化竞争。方式包括将现有资产装入上市平台，借壳重组部分资产，销售公司引进25家境内外投资者超千亿元的资产重组，润滑油和管道储运业务成立独立公司，酝酿分拆上市，下属上市公司的专业化重组改造，改善负债结构。已有的尝试以增量改革为主、存量改革为辅，以总结经验为主、新的探索为辅。更多的是对原有国企改革方向的重申和制度细化，在专业化和公众化方面进展较多，对国资委、国有资本投资运营公司和国有企业关系，和国企分类等深层次问题没有更多涉及。目前情况下，没有国家层面的共识和制度设计，或特许授权，地方和央企也很难做出实质性突破。

（二）亟待明确和突破的改革难点一是混合所有制企业是否允许非公资本控股，以及经营决策是否按照股份说话。经过多年改革国企与非公资本混合的情况不断出现，但往往混合经济仍按国企规则运转，非公资本没有话语权，难以发挥非公资本积极性，无法实现优势互补，甚至部分非公资本萌生退意。二是高级管理人员怎么选，谁来管。与国有资本相比，非公资本一大优势是按市场规律行事，因此混合所有制企业特别是非公资本控股企业高管人员应由股东大会按市场规则选聘懂经营的人担任董事长和总经理，赋予足够自主权限，设置完备的激励约束机制。三是限定垄断行业和领域，确保混合所有制企业平等竞争。国有企业一直在能源、电信、铁路、市政等领域处在垄断地位，非公资本无法进入。不仅不利于非公资本公平竞争，也不利于行业健康发展和消费者利益提升。甚至连一些基本的市场信息也不充足。如果不能最大限度缩小垄断范围，改革效果也将大打折扣。四是国有资产监管目标要恰当合理。国有资产应保值增值，但并不是每一笔国有投资都只赚不赔。这不符合市场经济规律，也必然导致国有企业为保值增值不顾市场规律，加剧与非公企业不公平竞争。改革应在确保国有资本总量不少的前提下，明确区分经营损失和违法侵占的监管。五是混合所有制企业要消除体制性身份待遇差别。长期以来我国有体制内外之别，也是国有企业积累重大历史包袱的原因。发展混合所有制，如果不统一人员身份待遇，难以制定实施对所有员工有效的激励约束制度。

三、科学分类推进国企改革

（一）国企改革基本思路一是科学分类。为发挥各种资本的优势，依据行业性质和地位不同，现在国有企业应分为四类：（1）涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资运营公司国有独资，政府运营；（2）涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的如高科技和军工产业企业，保持国有绝对控股；（3）涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业，保持国有相对控股；（4）国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业，可采取国有参股形式或者全部退出。二是优势互补。基于上述分类使各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。国有资本的优势是：资金和科技实力较强，政府资源较多，信用等级较高，在融资方面有一定优势，市场整合能力和议价实力强；不足是：政企不分导致决策不能自主，盈亏无须自负导致预算软约束和效率较低行为异化，垄断削弱竞争压力和能力，观念落后包袱沉重。国内民营资本的优势是：机制（人事、劳动和分配）灵活，自主决策效率较高，对市场足够敏感，约束刚性，成本控制和管理完善；不足是战略和用人方面不够稳定，公司治理现代化程度不高，容易搞成家族企业，资金人才等方面实力不高。外资的优势是：具有相对较高的技术、管理经验，有品牌、销售网络、商业模式等国际视野，有全球技术和市场开发能力，但对中国市场和规则不够熟悉。（2）、（3）、（4）类企业改革方案设计要体现上述优劣势，比如同一个企业内部不同资本代表人按照优势进行分工合作。三是出资人差异。国资委作为出资人，负责（1）类企业的运转和国有资本增减调剂，同时负责（1）、（2）和（3）类企业的经营管理过程中的合规性监管。针对上述分类中的（2）、（3）、（4）类企业，各组建两家国有资本投资、运营公司作为出资人，分别负责三类企业的投资运营和资本保值增值；国有资本投资运营公司决定对部分行业和企业的进出和投资数量；在合规经营和国有资本总量不减少的情况下，国资委和国有资本投资运营公司不干预企业的生产经营。四是放手经营。完善（2）、（3）、（4）类企业的现代公司治理结构，国有资本代表仅负责与政府沟通协调和及时向出资人反馈经营信息，业务经营全部放给非公资本。（1）类企业的生产经营信息公开，接受监督。五是总量增值。四分法基础上，国有资产只在本类企业内部保持总量保值增值，不求每个企业每项投资都盈利。第（1）类企业出现亏损或者扩大资本金时，由国资委出面协调（2）、（3）、（4）类企业对应的国有资本投资运营公司补亏或增加投资。

国有企业改革须分类推进 篇2

2013年11月十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了经济体制改革的首要关键点是使市场在资源配置中起决定性作用,并进一步完善了政府的监管地位。2015年9月《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式以文件形式提出国有企业分类改革的构想。2016年全国两会上的政府工作报告中明确国企五项改革试点,国企改革正式进入实操阶段。本文以新时期分类改革形势下的城投控股为例,通过分析其发展历程和治理机制,结合国企分类改革的指导意见和国企治理的实际需要,对既具有商业性又具有公益性的特殊国有企业的分类改革与分类治理提出若干建议。

一、国有企业改革历程

改革开放以来,以经济体制、国有资产管理体制、国有大中型企业改革为重点的国有企业改革取得了显著绩效。新一轮国有企业改革主要从国有企业的战略目标和使命定位出发,对国有企业进行分类改革,进而制定适合于不同类别国有企业的考核和监督机制。自改革开放之初启动的国有企业改革历程主要分为四个阶段:

第一阶段是放权让利阶段。该阶段重点是国有企业放权让利和承包制改革,主要取得了两方面的绩效:一是企业拥有更多自主权,激励机制的革新增强了国有企业员工积极性;二是全面开启政企分开的道路,推进企业所有权和经营权的分离。这一阶段的改革使国有企业的内部管理机制和创新能力有了较大提高,但其本质属性没有改变,仍是政府的附属物。

第二阶段是制度创新阶段。该阶段改革目标是建立“产权清、权责明确、管理科学”的现代企业制度,主要通过两方面进行了调整:一是加强国有企业与市场经济体制的结合,大幅度减少国有企业对政府的依赖性;二是对不同类型的国有企业给予不同的指导方案,因地制宜地提高企业的管理效率。与第一阶段相比,这一阶段的改革逐步建立起清晰的企业管理制度且政企分开力度进一步加大。

第三阶段是战略调控阶段。改革主要集中在建设国有资产监督管理委员会,进而加快完善国有资产管理和监督体制;重点加强国有大中型企业的公司股份制改革,提倡投资主体多元化;重点推进垄断行业改革借以增强国有企业活力。与前两阶段相比,这一阶段国有资产管理体制得到确立,政企和政资的进一步分离促使国有企业得到长足发展。

第四阶段是分类改革阶段。这一阶段的着力点是按照国有企业的不同功能定位,有针对性地推进分类改革。分类改革阶段主要从以下两方面进行:一是将国有企业划分为商业类国有企业和公益类国有企业,在此基础上合理拓展改革;二是重点强调国有企业股权的多元化发展,并使国有资产监管方式转变为以管资本为主。

2015年12月,国务院国资委、财政部、国家发改委联合发布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》,明确提出根据国有资本的战略定位和发展目标,将国有企业界定为商业类和公益类并分类推进改革、分类实施监管、分类定责考核。国有企业分类改革的推进将使国有企业“一股独大”的局面向多元共存趋势转变;由“一刀切”的评价考核转向差异化的评价考核;由政府全面监管转向主要对资本进行监管,加速市场化推进过程。

二、城投控股发展历程及治理体系

(一)城投控股的发展历程及业务分支

城投控股是由上海市原水股份有限公司经股份制改制而来,1993年在上交所正式上市,股票代码为600649,简称“原水股份”。2008年城投控股收购了上海城投(集团)有限公司下属分公司上海环境集团有限公司(简称“环境集团”)和上海城投置地(集团)有限公司的全部股权,公司股票简称由“原水股份”变更为“城投控股”。2010年完成对其子公司环境集团的股权转让工作,引进战略投资者美国废弃物管理公司,环境集团变更为中外合资企业。

城投控股的发展历程大体可以分为四个阶段:第一阶段(1992~1993年)为城投控股建立的起始阶段;第二阶段(1993~2008年)为城投控股主营业务成熟阶段;第三阶段(2008~2010年)为城投控股股权战略调整阶段;第四阶段(2010年至今)城投控股通过资产置换业务板块分离,进入全面高速发展时期。

城投控股的三大业务主要有环境业务、地产业务、股权投资业务。环境业务主要包括生活垃圾中转运输、填埋和焚烧处理等;地产业务主要包括成片土地开发、普通商品房和保障性住房建设、历史建筑保留保护和现代科技园区开发等;股权投资业务主要包括金融股权和创业投资等。

(二)城投控股治理体系

广义的公司治理机制是通过一套包括正式或非正式的内部或外部制度或机制来协调公司与所有利益相关者之间的利益关系。狭义的公司治理机制主要指所有者通过股东大会、监事会、董事会及管理层所形成的公司治理结构对经营者进行监督与制衡的内部治理机制。上市公司信息披露的完整性及透明度与利益相关者息息相关。

从内部治理机制分析,城投控股治理体系主要分为四个方面:一是股权结构,公司的信息披露显示,截至2014年,第一大股东上海城投(集团)有限公司控股46.51%,第二至十位的股东依次为弘毅(上海)股权投资基金中心(有限合伙)、申银万国证券股份有限公司、全国社保基金一一零组合、中国人寿保险股份有限公司-传统-普通保险产品、中国人寿保险股份有限公司-分红-个人分红、中国建银投资有限责任公司、建设中信资产管理有限责任公司、全国社保基金一零七组合、华夏银行股份有限公司。由此可见,城投控股的股权结构比较多元化,股东包括机构投资者与个人投资者。二是董事会构成,城投控股董事会共有11位董事,其中独立董事有5名,董事会具有较好的独立性。三是董事长与总经理的关系,城投控股的董事长和总经理由同一人担任。董事长主要负责监督业务活动而总经理主要管辖业务执行,属于不相容职位,从长远发展来看企业不应采用两职兼任制度,否则易造成内部控制问题。四是监事会构成,监事会的设置情况对上市公司尤为重要,城投控股监事会委员由股东大会和职工代表选举产生,3名监事会委员包括1名监事会主席和2名监事会成员,该设置符合《公司法》的要求。城投控股的组织结构如下图所示:

三、特殊国有企业分类改革方向

(一)国有企业分类改革研究概述

新一轮国有企业分类改革的全面推进标志着国有企业改革进入攻坚期和深水区。国内学者关于国有企业分类改革的研究成果主要如下:杨瑞龙(1995)提出提供公共产品的国有企业应采取国有独资的形式,垄断性国有企业主要运用国有控股模式,竞争性国有企业则在一定的政府干预下实行放权放利经营。董辅礽(1995)总结出应该从国有企业的功能出发,将国有企业划分为非竞争性企业与竞争性企业,前者不以营利为目标,主要考核对社会的贡献,后者主要考评企业公平参与市场竞争的盈利能力。蓝定香(2006)认为建立现代产权制度的核心是根据不同类型国有企业的性质,把国有企业定位于公共领域与非公共领域,逐步分离界定国有产权在不同定位国有企业的比例。高明华等(2014)采用调研的方式,提出国有企业可以按照本身功能分为公益性国有企业、垄断性国有企业与竞争性国有企业。黄群慧等(2013)通过研究认为,目前国有经济出现瓶颈的根本原因是国有企业目标多元与定位不清,通过对国有企业进行分类是解决这一问题的关键,并把国有企业分为公共政策性国有企业、特定功能性国有企业、一般商业性国有企业。周娜等(2016)通过对比商业类与公益类国有企业,认为应该根据主业性质,把国有企业分类细化。李维安(2014)提出国有企业改革要明确国企的功能定位和分类,并针对不同类型的国有企业设计不同的治理机制,分类治理机制的实施是深化整个国有企业改革的重点。

(二)特殊国有企业分类改革方向

2015年年底,国家有关部委按照国有企业主要经营方向和战略定位,将国有企业分为两类:商业类和公益类。商业类国有企业按照其主业的性质又分为三类:充分竞争行业和领域;关系国家安全、国民经济命脉的重要行业;关键领域、主要承担重大专项任务的行业与自然垄断行业。在对国有企业进行分类的基础上主要从四个方面进行分类施策,包括分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核。城投控股的业务板块既具有公益性,又具有商业性,对于这类特殊国有企业的分类改革需要根据其业务板块的属性进行有效分离,独立运作、独立核算。

特殊国有企业要根据业务板块的商业属性与公益属性合理确定分类改革的方向。对于商业属性的业务板块,股份制形式方面要进行股份制改革,将国资委的战略定位由国资委监管转变为直接对企业持股,同时吸收其他各类资本,推进企业股权多元化;国有资本控股方面,可以根据企业实际情况选择合适的国有资本持股比例;考核方式上主要通过综合业务指标结合企业发展前景与综合竞争力进行评价。对于公益属性的业务板块,股份制形式方面主要采用国有独资的方式,对于成熟型的公益板块业务可以通过区别于政府购买的方式引导各类非国有资本进行投资决策;在考核方式上重点考察产品和服务质量的品质,其次在考核国有资本增值保值的同时要根据不同企业的实际情况加入社会评价和企业社会责任考评机制。

四、特殊国有企业治理机制设计

特殊国有企业因业务板块不同,所承担的经营目标和社会功能也不同,如何对特殊国有企业进行分类治理是国有企业分类改革后亟待解决的问题。本文从董事会机制设计、监事会机制设计和信息披露机制三方面探索此类国有企业的分类治理机制,如右上表所示。

(一)董事会机制

董事会作为企业的经营决策机构,是解决代理问题的重要机制,对于新时期国有企业分类治理机制的设计具有重要作用。特殊国有企业由于业务板块的特殊性,在不同业务板块之间不能采用统一的董事会设置标准。本文从以下几方面说明董事会机制的建设:

1. 董事会组成。

董事会结构主要有三种类型:单层董事会制、纵向双会制、平行双会制。我国企业董事结构包括执行董事、非执行董事和独立董事,董事会结构中相对合适的三种董事的比例,对于避免因部门或个人利益导致的董事会分裂和不能正常运转具有重要作用。近年来,机构投资者对所投资上市公司中独立董事的质量要求越来越高,因此在不同业务板块中独立董事的选举应体现出相应的差异。商业板块中独立董事应当不与公司实际控制人产生利害关系,能够维护公司整体利益并且保障中小股东的权益不受侵害;而公益板块中的独立董事应以专业优势对企业成本和运行效率进行控制,切实满足公众的实际需求。

2. 高管选聘形式。

我国国有企业长期以来都是采用行政任命的方式对高管进行委任。国有企业高管的行政任命方式容易引发高管角色的错位且易造成内部人控制的问题,是政企不分的重要表现,也是阻碍国企改革的因素之一。高管的思维方式和经营决策行为不仅会直接影响企业生产经营理念,而且间接影响了企业文化的形成。国企高管通过市场化的选聘逐渐形成与之相适应的职业经理人制度,是当前国企改革的重要目标。大中型国有企业不同业务板块的高管选聘方式应该有所不同,商业板块高管的任命应该完全采用市场化选聘机制,由于商业板块业务处于完全竞争市场中,通过市场选聘实战经验丰富的高管有助于增加企业的活力和利润最大化的实现;而公益板块的高管则可以采用公务员任命的方式进行选聘,充分体现国有企业的公益属性。

3. 高管激励方式。

现阶段国有企业薪酬分配制度主要采用合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入等方式。但目前我国国有企业存在人力资源不完备、国企高管考核激励机制僵化等问题,通过完善职业经理人市场选聘制度,为进一步拓展国企高管的市场化薪酬制度提供重要基础。商业板块中国企高管薪酬的确定应与其选聘机制相对应,按照合理的法人治理结构采用市场化薪酬制度的方式,其分配来源取决于处于竞争市场中的国有企业的利润;而在公益板块业务中,国企高管薪酬的评价标准应该是国有企业实现公共绩效的程度,公共绩效的衡量主要以体现国有企业性质的社会公共评价和公众利益实现程度为准尺。公益属性业务板块的高管激励应采用职务晋升的方式,以防止高端人才的流失。

4. 董事会与党委会。

我国国有企业中普遍存在董事会和党委会两个管理机构,处理好董事会与党委会的关系、切实贯彻“双向进入,交叉任职”的原则对于新时期深化国企改革具有重要作用。董事会和党委会在不同业务板块中的作用应具有差异,如商业板块中,董事会对公司重大经济事项具有决策权,党委会对公司重大问题行使参与权,保障公司总体的运行发展趋势;公益板块中,董事会主要进行公共产品投资方案与预算方案的确定,并对公共产品的服务质量与服务效率进行考核,党委会是中国特色社会主义国家中国有企业的标志性机构,发挥党委会的作用就要充分保证广大公众的利益与社会的良性发展,加强党建文化的建设。

5. 专业委员会。

我国上市公司的董事会一般下设四个专业委员会:战略与发展委员会、审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会。一般认为由独立董事组成的专业委员会对于提高董事会的工作效率具有重要作用,为董事会提供决策建议的同时履行董事会赋予的各种职责。在国有企业改革的现行阶段,对于商业板块方面,应该加强薪酬与考核委员会的建设,而公益板块中专业委员会的设置可以根据企业的实际情况设定。

(二)监事会机制

监事会是股东大会领导下企业的监督机构,主要代表股东大会行使监督权。但是在现实的公司运营中,往往存在监事会和独立董事职能重叠的情况,导致目前监事会在实际运作时出现权责不清、分管混乱的局面。在新时期国企改革中必须严格厘清两者的关系,没有设置监事会的企业必须具有完备的独立董事制度,既设置监事会又设有独立董事制度的企业则要确保二者的权责划分清晰。

(三)信息披露机制

上市公司的主要披露对象是投资者,应建立以满足投资者信息需求为目标的信息披露监管理念,披露有助于投资者进行投资决策的相关信息。由于国有企业实际出资人的特殊性,在不同业务板块中的信息披露对象和侧重点应该明显不同。商业板块主要向投资者提供经营和财务状况的相关报告,主要包括资产负债表、损益表和现金流量表。由于公益板块的考核引入了社会评价,因此公益板块的主要披露对象除投资者之外,还应强调对社会公众的披露,主要对公益目标的实现情况和成本控制途径进行披露。

特殊国有企业分类治理机制的设计需要根据大中型国有企业的实际情况,因地制宜地分析治理途径,其相对于商业类和公益类国有企业既具有个性、又具有特性,既要选择性地吸收商业类与公益类国企改革过程中的经验,又要充分发挥自身业务板块特性,制定个性鲜明的分类治理机制。

五、结论

本文以城投控股为例,探讨了特殊国有企业在新一轮国企改革中分类改革方向与分类治理机制的设计。通过对城投控股发展过程和治理体系的剖析,提出此类国有企业分类改革的方向,即根据业务板块的不同属性实施不同的分类改革政策,并且构建符合其业务板块特点的公司治理机制主要包括董事会构成、董事会与党委会的关系、高管选聘、高管考评与激励以及专业委员会制度。可见,在特殊国有企业分类改革上既要强调国有企业在商业板块中的营利性,又要考虑国有企业在公益板块的社会作用和公共属性,同时在公司治理评价方面要制定符合各自属性的评价指标体系和治理准则。特殊国有企业分类改革方向和分类治理机制的研究对于新时期深化国有企业改革具有重要作用。

参考文献

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周娜,庄玲玲.新一轮国企改革功能定位:沪渝两地城投集团比较[J].改革,2016(2).

国有企业改革须分类推进 篇3

摘要：分类推进国有企业改革是新时期中国深化改革开放的重要组成部分，文章通过时代契合度的比较分析，提出传统国有企业社会责任三层次维度分类体系有必要引入党建和经理人制度等新范畴作为中观维度，以党建工作为平台树立国有企业开拓创新意志，以经理人制度为基础树立国有企业市场竞争意识。与此同时，分类推进国有企业改革要与TPP、TTIP等国际市场规则相适应，政府应当加紧推动国有企业社会责任由履行向制度内化转型，将中国国有企业社会责任升级到2.0版本，加强企业社会责任宣传、打造“优质企业”品牌效应，以便融入国际市场秩序、引领制定市场竞争规则。

关键词：分类改革；国有企业社会责任；制度内化

2015年8月，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（简称“指导意见”）。《指导意见》明确将国有企业分为商业类和公益类，商业类国有企业改革要遵循市场化原则，积极推进股权多元化，以保值增值和提升市场竞争力为目标；公益类国有企业则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。《指导意见》要求分类推进国有企业改革，根据企业的不同特点区别考核经营指标。在此过程中，要不断完善现代企业制度、防止国有资产流失、加强和改进当对国有企业的领导。《指导意见》对国有企业的发展提出了更新更明确的要求，在分类推进市场化运作和进一步对接国际市场秩序的大背景下，国有企业一般社会责任和特殊社会责任的分类也要与时俱进，不断适应国有企业改革的新要求和企业社会责任的制度内化趋势。

一、 问题的提出

企业社会责任（Corporate Social Responsibility，CSR）最早由Oliver Sheldon（1924）提出，企业社会责任的论战自此开始，期间虽然有Levitt（1958）“政府的工作不是企业的，企业的工作也不是政府的”和米尔顿·弗里德曼（1970）“企业唯一的责任就是在规则内获取利润”等不少的反对声音，但是企业社会责任理论和实践却在各种反对声音中不断前行。

2008年1月，国务院国资委发布了《关于中央企业履行社会责任的指导意见》。作为研究热点，国有企业社会责任的维度、一般社会责任与特殊社会责任的界定，利润目标和社会目标的协调、评级指标体系等研究文献大量涌现（李正，2006；沈志渔、刘兴国、周小虎，2008；徐传谌、刘凌波，2010）。研究表明，相对民营企业，国有企业更加关注对员工、消费者和政府的社会责任，民营企业则更加关注股东等利益相关者方面的企业社会责任，根据2009年～2011年中国A股市场上市公司企业社会责任投资者、员工、消费者、供应商、政府与社区、环境等六方面指标比对，国有企业社会责任履行相对好于民营企业社会责任履行（徐珊、黄健柏，2015）。然而，这些政府文件和相关研究都只是将国有企业社会责任作为国有企业运营和发展的外在目标。

随着企业社会责任研究的不断深入和企业社会责任实践的不断发展，Sandoval（2015）指出，企业履行社会责任要同时关注企业的利润目标和社会目标，这两个目标难以避免会有所冲突，从理性的角度分析企业社会责任经常被质疑和批判。思考企业社会责任不应当仅限于企业经营的角度，更应该从责任—社会—企业的角度出发。Kirat（2015）指出，卡塔尔石油和天燃气公司在履行社会责任的初期也相对忽视了劳工权利、劳动条件等问题，随着近10几年来企业社会责任实践的不断深入，卡塔尔石油和天然气公司已经将企业社会责任内化为企业制度，与企业发展策略、企业改革和企业战略相融合。2015年《关于深化国有企业改革的指导意见》对国有企业的分类、定位和发展提出了更加明确的要求，国有企业社会责任应当与时俱进与国有企业改革的目标和任务相同步。与此同时，随着我国市场经济开放程度的不断提高，为对接国际市场秩序，在负面清单管理的模式下，我国国有企业履行社会责任的激励约束不仅来自于法律法规和行业规范的约束，更应当来自于企业自身的制度约束。总地来说，目前我国应当着手建立国有企业社会责任履行和实现的长效机制（彭红利，2015）。

二、 与《指导意见》相适应的国有企业社会责任新范畴

企业作为市场主体，利润目标是企业存在和发展的基本保障，国有企业则是更加特殊的企业。在我国，国有企业的特殊性主要体现在三方面：第一，弥补市场失灵；第二，发展战略性民族产业；第三，作为公有制的主要实现形式和重要组成部分。前两点源于市场经济的共性，是各国国有企业都具有的特征；后一点属于社会主义市场经济的个性。国有企业的利润目标决定了国有企业一般社会责任，与之相反，国有企业的特殊性或社会性决定了国有企业的特殊社会责任。杨静（2015）指出，国有企业在履行企业社会责任方面的地位难以取代，国有企业社会责任的利润目标和社会目标并不互相冲突，国有企业财务效率的提升会进一步提高国有企业承担社会责任的能力。

国有企业社会责任与国有企业的特殊性相辅相成，国有企业的特殊性也是《指导意见》中国有企业分类的主要标准。《指导意见》明确指出，要根据国有企业的具体情况，分类推进国有企业改革，要不断完善现代企业制度、防止国有资产流失、加强和改进对国有企业的领导。在分类推进国有企业改革的情况下，国有企业社会责任要与时俱进，增加和完善国有企业社会责任涉及到的范畴，与国有企业改革方向相一致。

传统国有企业社会责任主要涉及到宏观、微观和企业内部三个维度，就业、宏观调控职能、社会稳定与进步、公益事业、商业道德、环境保护、客户至上品质第一、经济利润实现、法律依法经营、员工发展与培训等10方面内容。如图1所示，从微观层面到宏观层面，内部虚线所包围的代表企业内部组织层面。微观层面是宏观层面的支撑；企业内部组织层面保障了整体结构框架的稳定。国有企业社会责任三层次维度模型是以经济责任的利润实现和法律责任的依法经营为基础。不同类型的企业在体系中的位置各不相同，但是总体都不会破坏国有企业社会责任三层次维度划分体系的平稳性。

根据《指导意见》的最新要求，现代企业制度、防止国有资产流失、加强和改进当对国有企业的领导等三个指标也应当被纳入到国有企业社会责任指标体系中。从而国有企业社会责任指标从就业、宏观调控职能、社会稳定与进步、公益事业、商业道德、环境保护、客户至上品质第一、经济利润实现、法律依法经营、员工发展与培训等10方面扩展到党务建设、现代经理人制度及以上共12方面主要指标。党务建设和现代经理人制度作为中观指标，连接企业社会责任的经济性和社会性。商业类国有企业社会责任实现应当更偏重于模型的下半部，公益性国有企业应当更偏重于模型的上半部。连接上、下两部分的中观指标在两类企业中都很重要，是贯彻我国国有企业社会责任实现和国有企业改革的核心组成部分。

三、 开放经济条件下国有企业社会责任的制度内化需要

国有企业分类改革的提出与深化改革开放时代背景相融，与2008年前后国有经济功能与国有企业社会责任大讨论的背景不同，当时争论的背景是中国发展道路问题。目前中国发展道路已经有了较为明确的方向，即明确国有企业的主体地位，做大做强发挥国有经济功能的优势。为进一步深化改革开放，以更大的开放促进更深的改革，国有企业参与市场竞争遭遇了TPP、TTIP等国际市场规则的限制。以国有企业助力中国发展，在开放经济的条件下，必然要解决国有企业参与市场竞争对接国际市场规则等问题。

随着人民币进入国际货币基金组织储备货币行列，人民币国际化已经有了标志性的突破。但是人民币能否有足够的强势地位还取决于人民币的购买能力，这就要求中国的市场主体足够强大，市场秩序被国际投资者认可。以上问题都对国有企业改革提出了更高的要求。在此背景下，国有企业定向补贴不符合准入前国民待遇的要求，不但阻碍了国际企业和战略合作伙伴的“引进来”，还直接限制了国有企业的“走出去”。这将直接造成国有企业改革脱离深化改革开放的时代背景，阻碍国有企业分类改革的顺利推行。

面对以上问题，如果全面取消补贴会导致国有企业承担社会责任的成本过高，反而会产生对国有企业的不公平待遇。对此，中亚和西亚的资源型国家的成功经验值得借鉴。Kirat（2015）指出，卡塔尔石油和天燃气公司在履行社会责任的初期也相对忽视了劳工权利、劳动条件等问题，随着近十年来企业社会责任实践的不断深入，卡塔尔石油和天然气公司已经将企业社会责任内化为企业制度，与企业发展策略、企业改革和企业战略相融合。将企业社会责任内化为企业制度和企业营运标准有如下几点好处：第一，将企业社会责任融入到企业文化之中，推动企业社会责任的制度内化建设，国有企业社会责任的制度内化过程是企业社会责任由外在条文向内在人文转变，这是企业社会责任理念的升华，可以称之为国有企业社会责任2.0版本；第二，融合企业社会责任的更高水平企业制度，等同于企业有更高的员工、环境、国民经济安全标准，对企业提出更符合利益相关者诉求的相关标准与TPP、TTIP等国际市场规则并不互相冲突，即以国有企业参与市场竞争的更高标准推动市场社会和谐发展，符合国有企业引领强制性制度变迁的理论，也有利于政府与市场边界的形成。第三，目前的国际市场秩序以美国为首的“先发国家”为核心建立，前国民准入待遇等同于赞成先发国家的企业可以更加环保、更加有助于国民经济平稳发展，却以相对国内更低的标准运行，这等同于制度掠夺，后发国家以国有企业社会责任制度化的标准要求先发国家履行与其国内标准相适应甚至更高的准入标准更有利于公正公平的国际市场竞争秩序的塑造。

目前我国政府对国有企业社会责任履行和国有企业社会责任标准的推动已经7年有余，成果显著。在国有企业社会责任发展成果和前期沉淀的基础上，我国政府应当进一步推进企业社会责任由外在条文向与企业发展相契合的内在制度转型。如果说2008年国务院国资委推动的中国国有企业社会责任是国有企业改革与中国发展道路的结合问题，是强制推进国有企业社会责任履行问题，是中国国有企业社会责任1.0版本；那么分类推进国有企业改革与深化改革开放相融合的背景下，中国国有企业社会责任应当将关注的重点从国有企业社会责任的履行转向国有企业社会责任的制度内化问题，将国有企业社会责任的实现提升到制度层面和内在自发层面，是中国国有企业社会责任的2.0版本。综上，目前我国政府有必要推动国有企业社会责任的制度内化建设，以适应国际市场竞争秩序，以推动国有企业为主体引领的国内市场秩序升级和经济社会的和谐发展。

四、 推动国企改革与国企CSR协同发展的政策建议

1. 以党建工作为平台树立国有企业开拓创新意志。《关于深化国有企业改革的指导意见》是我国新时期新常态下，指导和推进中国国企改革的纲领性文件，《指导意见》明确提出了国有企业改革要加强党的领导，防止国有资产流失。首先，国有企业作为公有制的实现形式，共同富裕和二次分配财政来源的重要基础，是“铁打的营盘”，在进一步深化改革开放的背景下建设好国有企业，做大做强国有企业是中国特色社会主义进入到成熟期的重要任务和主要标志。其次，作为“铁打的营盘”，应当坚决拥护党的正确领导，以党建工作为平台，树立国有企业开拓创新意志，动员以大无畏的责任感和勇气，投身于开拓创新事业。再次，开拓创新是新时期新常态下我国国有企业的历史使命，以党建工作作为平台树立国有企业开拓创新意志是提升国有企业市场竞争力的思想保障，以国有企业社会责任制度内化引领更高水平的国际市场秩序是平等对话TPP、TTIP等国际市场竞争新秩序的重要桥梁。

2. 以经理人制度为基础树立国有企业市场竞争意识。“铁打的营盘”需要“流水的兵”。国有企业是国有经济的主要体现形式，是全民所有制的重要组成部分，做大做强国有企业需要杜绝小集体和小圈子的做大做强。在国有企业分类改革背景下，引入现代经理人制度有利于国有企业激励约束机制的构建，与市场化相适应的现代经理人选拔—淘汰制度，可以有效地结合市场化经营理念以及市场化考评目标。同时，现代经理人制度相当于在“铁打的营盘”引入了“流水的兵”，以经理人制度为基础树立国有企业市场竞争意识，打破国有企业管理人员“只上不下”的管理困局，与开拓创新意志相辅相成，推动国有企业现代治理转型，提升国有企业市场竞争力。

3. 推进国有企业社会责任制度内化打造“优质企业”品牌。在进一步扩大对外开放，自贸区战略和“一带一路”战略背景下，为对接TPP、TTIP等国际新市场竞争规则，国有企业社会责任理念应当由履行考核转型成为内在制度，塑造人力、环境、经济社会贡献等指标的企业运营高标准。以国有企业社会责任制度内化促进国有企业融入TPP、TTIP等国际市场新规则，以国有企业社会责任经营高标准引领制定市场竞争规则。在此基础上，政府可以打造融入企业社会责任成绩的“优质企业”品牌，形成企业社会责任制度化的品牌效应。

4. 加强企业社会责任与“优质企业”宣传力度。虽然企业社会责任的利润目标和社会目标存在冲突，但是随着时代的进步，优质企业的衡量标准也不断提升，企业社会责任的利润目标和社会目标也在不断趋向于同步。在同等的情况下，消费者更愿意相信品牌企业，购买品牌企业的产品和服务，政府也有理由支持在员工、环境、公益和社会贡献等诸多方面做得更好的企业。王文成、王诗卉（2014）研究表明，当前国有企业社会责任与企业绩效存在联动性，但并未展示出较强的正相关性。公众媒体应当加强舆论监督，积极跟踪并正向宣传我国国有企业的企业社会责任行为，通过媒体宣传和形象工作提升消费者等利益相关者对国有企业的正向认知，以便于形成与国有企业社会责任相适应的品牌形象，促进国有企业社会责任与企业绩效之间的正向关联。为进一步推进分类改革过程中国有企业社会责任的制度内化，政府和媒体都应当加强企业社会责任与“优质企业”的宣传力度，提升企业社会责任制度化的品牌效应。

参考文献：

[1] 李正.企业社会责任与企业价值的相关性研究[J].中国工业经济，2006，（2）.

[2] 沈志渔，刘兴国，周小虎.基于社会责任的国有企业改革研究[J].中国工业经济，2008，（9）

[3] 徐传谌，刘凌波.我国国有企业特殊社会责任研究[J].经济管理，2010，（10）.

[4] 徐珊，黄健柏.企业产权、社会责任与权益资本成本[J].南方经济，2015，（4）.

[5] Sandoval， M.From CSR to RSC： A Contribution to the Critique of the Political Economy of Corporate SocialResponsibility[J].REVIEW OF RADICAL POLITICAL ECONOMICS，47，2015，（4）：608-624.

[6] Kirat， M.Corporate social responsibility in the oil and gas industry in Qatar perceptions and practices[J].PUBLIC RELATIONS REVIEW，41，2015，（4）：438-446.

[7] 彭红利.构建国有企业履行社会责任的长效机制——基于“政府—企业—社会”框架的分析[J].河北经贸大学学报，2015，（1）.

[8] 杨静.国有企业效率考量[J].河北经贸大学学报，2015，（4）.

[9] 王文成，王诗卉.中国国有企业社会责任与企业绩效相关性研究[J].中国软科学，2014，（8）.

基金项目：国家社科基金中大课题“推进经济结构战略性调整研究”（项目号：13ZD022）。

作者简介：徐传谌（1953-），男，汉族，山东省东平县人，吉林大学中国国有经济研究中心主任、教授、博士生导师，研究方向为企业理论、产业经济学；陈黎黎（1978-），女，汉族，吉林省长春市人，吉林大学经济学院博士生，研究方向为产业理论与产业政策。

国有企业改革须分类推进 篇4

国家发改委昨日刊文称，在2013年保障和改善民生方面取得了一定成果的基础上，2014年发改委将着力协调推进社会领域改革，当前社会普遍关注的户籍制度改革被纳入议事日程。同时发改委还表示，将继续稳妥扎实有序地推进和调整完善生育政策，分类推进户籍制度改革。

发改委表示，2014年，将提出完善流动人口融入城镇的政策，健全农业转移人口有序融入城镇的制度设计等；将加快发展社会领域产业，落实《旅游法》和《国民旅游休闲纲要》，推动出台促进旅游消费的若干意见等。

发改委还特别提出，要深化重点领域改革发展。一是要均衡义务教育资源特别是教师资源配置，二是加快医疗卫生人才队伍建设，三是统筹推进文化体制改革，四是继续调整完善生育政策，密切跟踪“单独两孩”政策实施进展

国有企业改革须分类推进 篇5

革工作的通知

各市县财政局、洋浦财政局：

为做好分类推进事业单位改革工作，及时掌握事业单位机构、人员、经费等基本情况，按时、保质、保量完成相关工作任务，现将财政部《关于做好分类推进事业单位改革工作的通知》（财综[2011]116号）转发给你们，并就有关事项通知如下。

一、高度重视

分类推进事业单位改革不仅是党中央、国务院科教兴国战略的重要部署，也是财政部门的一项重要任务，各市县务必高度重视，加强组织领导，建立健全工作机制，明确责任人，确保分类推进事业单位改革的顺利实施。

二、精心组织，认真填报

（一）对事业单位机构设置、人员编制、经费来源等具体情况进行全面统计是对现有事业单位进行清理规范和科学划分事业单位类别的前提。请各市县严格按照本通知要求组织本市县事业单位如实填报，不得虚报瞒报，不得改变和删除报表样式与项目。

（二）请各市县将本地区事业单位情况进行审核汇总，并以市县财政局名义（加盖公章）于2012年3月10日前将

1汇总表及相关说明报送省财政厅预算管理局（电子文档请同时报送至预算内网/市县上报/事业单位清理规范文件夹）。

（三）为做好此项工作，上报的报表中须注明具体经办人姓名及联系电话（办公电话及手机）。

三、填报说明

（一）报表填报范围为各市县全部独立法人事业单位，中央和省直部门所属事业单位不在统计范围内，并按照教育、科学、文化、卫生、农业、林业、水利及其他八个类别分别填报。其中，单位类别按照机构编制部门下达编制文件中的行政隶属关系予以确定，单位职责按照单位机构编制文件填写。各市县可加强与机构编制部门沟通，结合本市县实际布置单位填报。

（二）单位性质按照省编办《关于开展事业单位清理规范工作的通知》（琼编办[2011]110号，以下简称“琼编办

[2011]110号文”）划定的参照公务员法管理、财政补助（包括全额拨款和差额拨款）、经费自理填报。

（三）清理规范意见各单位无需填列，由各市县财政局根据本市县机构编制部门清理规范意见予以填列。

（四）编制及人员管理情况按照琼编办[2011]110号文有关要求填报。

（五）2008-2010年收支情况按照决算数据填报；2011年编制数、实有数和收支情况按照2011年12月31日数据

填报。

填报过程中如有问题，请及时与本市县机构编制部门和省财政厅预算管理局联系（联系人：预算管理局，曾芸，68538109）。

附件：

财政部《关于做好分类推进事业单位改革工作的通知》（财综[2011]116号）

推进反腐倡廉建设须强化群众观念 篇6

纪检监察报社 >>> 今日报道 >>> 研究与交流

推进反腐倡廉建设须强化群众观念

[ 2010-12-29 ]

雍成瀚

贺国强同志在安徽考察工作时强调，各级纪检监察机关要坚持把党的群众路线贯穿于纪检监察工作的全过程和各方面，着力解决群众身边的腐败问题，让群众切身感受到基层党风廉政建设和反腐败斗争的新成效。这为我们开展纪检监察工作指明了方向：推进反腐倡廉建设必须不断强化群众观念。

始终把群众呼声作为第一信号，维护群众利益。群众利益无小事。在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的新时期，纪检监察机关只有认真解决发生在百姓身边、严重损害群众利益的腐败问题，才能真正做到立党为公、执政为民，围绕大局、保障民生。纪检监察机关要牢固树立群众观念和公仆意识，把群众呼声作为第一信号，把群众需要作为第一选择，把群众满意作为第一标准，坚持问政于民、问需于民、问计于民，多办顺民意、解民忧、增民利的实事。要充分发挥纪检监察机关的职能作用，对群众反映的问题，都要逐一去了解，去解决，去落实。对涉及损害群众切身利益的问题，不论压力有多大，困难有多多，都要做到快查快办，以赢得群众的信任和支持。特别是对老百姓反映强烈的腐败问题，要发现一起，坚决惩处一起，以反腐倡廉的实际成效取信于民。

始终把拓宽群众监督渠道作为创新方向，形成良性互动。反腐倡廉建设作为党的一项重大政治任务，必须发动群众、依靠群众，从人民群众中汲取不竭的力量源泉。群众监督具有真实性、广泛性、公正性的特点，是最好的监督、最有效的监督，也是预防和遏制腐败的重要手段，只有真正发挥人民群众的监督作用，各类社会丑恶现象才会无所遁形，各种不正之风才会得到荡涤。因此，我们要把相信和依靠群众贯穿于反腐倡廉的全过程，紧紧依靠群众的积极支持和参与开展工作，坚持从群众中来、到群众中去的工作方法，深入基层，深入群众，了解群众对纪检监察工作的意见和建议。要建立和完善便于人民群众知情的制度，建立和完善便于人民群众行使监督权利的制度，打造便于群众参与的“监督平台”，进一步拓宽人民群众的监督渠道，畅通政府与群众的联系渠道，不断延伸监督触角。

始终把回应群众关切作为工作重点，彰显民本理念。腐败问题说到底是一个脱离群众、滥用权力、以权谋私、损害群众利益的问题。要把纪检监察工作的着眼点放在解决群众关注的热点、难点问题上，变群众上访为干部下访，特别是要到最困难的地方去，到群众意见最多的地方去，下大力气解决群众迫切需要解决的急事、难事，全方位回应群众的关切和呼声。要探索建立行政处罚群众公议制度，针对行政处罚自由裁量空间过大问题，制定

实施行政处罚案件群众公议暂行办法，实行群众公议制度。针对老百姓反映强烈的村（居）“三资”管理混乱、“村官”监督缺失问题，集中开展“三资”专项清理工作，健全“三资”监管工作运行机制，实现“三资”管理规范化。全面推行村务监督委员会制度，把村务公开、财务收支、资产资源、人事任免、重要事项、效能作风等“六项监督”作为村务监督委员会的主要职责，加强对村级权力运行的监督和制约。

始终把营造廉荣贪耻的文化氛围作为价值先导，教育引领群众。只有充分发挥人民群众在反腐倡廉建设中的主体作用和主观能动性，党风廉政建设和反腐败工作才能取得更大成效。廉政文化作为一种先进文化理念和价值体系，能使社会成员在良好的氛围中得到熏陶和教育。只有鼓励和引领人民群众对腐败现象“零容忍”，才能最大限度地挤压其空间，铲除其产生的社会土壤。因此，要扎实推进廉政文化建设，把廉洁教育向中小学延伸，向党员干部家庭延伸，向社会延伸，拓展受众领域，不断提高公民的思想道德水准，增强反腐倡廉教育的辐射力和渗透力。（作者系安徽省合肥市委常委、市纪委书记）

（中国廉政网——中国纪检监察报）

责任编辑：于洁秋

推进国有企业分类管理的思考 篇7

1 国有企业分类管理更具科学性和公平性

1.1 国有企业集中统一管理导致管理困难和分配不公

我国国有企业有垄断型、公益型和竞争型等不同类型, 公益型国企主要提供公共产品和公共服务, 不以盈利为目的, 垄断型国企凭借其垄断地位就可以获得高额利润, 而竞争型国企以盈利为主要目的, 其生存发展取决于市场状况。对不同类型国企实行集中统一管理必然导致政策体制的僵化, 影响社会公平, 导致管理困难。我国国企高管身份目前还比较模糊, 他们既享受政府官员的级别和待遇, 又拿着企业家的高薪, 这种既“当官”又“发财”与“为官和发财应当两道”的基本原则相违背。官员和企业家的职责迥异, 管理方法和管理体系也完全不同, 国企高管身份不明必然带来管理上的困难和失控。我国国企高管年薪动辄百万甚至千万已不稀奇, 这还不包括数不清道不明的各种开支报销、明补暗补。国企高管, 特别是垄断性国企, 凭什么拿天价年薪?国企高管身份不明、薪酬过高已引起社会的普遍关注和公众的强烈不满。实现国企及其高管的科学管理, 必须明确企业的性质和高管的身份定位, 改革国企及其领导人管理制度, 从“集中统一管理”向“分类管理”转变。国有企业及其高管从“集中统一管理”向“分类管理”转变有利于调动管理者和职工的积极性、主动性、创造性, 增强国有企业活力, 提高企业的经济效益和社会效益。

1.2 发达国家对国有企业及其高管一般实行分类管理

发达国家往往视国有企业是否参与市场竞争将其分为非竞争性国有企业与竞争性国有企业。对于非竞争性国企及其高管, 政府往往施加严格的管控, 高管薪酬往往参照公务员报酬制定。对于竞争性国家控股企业, 政府引导企业在完善内部经营决策机制、公司治理机制的基础上, 高管多数从经理市场上招聘, 高管薪酬由董事会薪酬委员会提议并由国有控股的股东大会通过。美国国有企业基本采取普通商业公司的形式, 但国有企业董事会成员的薪酬由美国国会通过的国有企业专项法案规定, 这些高管人员基本执行联邦公务员薪酬制度。法国国有经济的比重相对较高, 对于竞争性国有公司, 考虑到人才竞争的因素, 薪酬水平原则上向私营企业看齐, 而那些具有公用性、垄断性的国有公司, 工资水平直接参考公务员体系而不考虑市场因素。

1.3 推进国有企业及其高管分类管理改革会得到广大人民群众的拥护和支持

国有企业属于全体人民, 人民群众是历史的创造者, 马克思和恩格斯在《神圣家族》中指出:历史活动是群众的事业, 随着历史活动的深入, 必将是群众队伍的扩大。[3]推进国有企业改革离不开广大群众的拥护支持, 人民群众是国企生存发展的根基和力量源泉。国有企业管理体制不顺、活力不足、竞争力不强, 国企高管身份不明、年薪过高等问题人民群众十分不满。推进国有企业及其高管分类管理, 加强对国企高管的有效监管, 限制高管薪酬, 促进分配公平, 让人民大众分享到国有企业带来的利润和收益, 必将得到广大人民群众的衷心拥护和大力支持。

2 界定不同国有企业功能, 推进国有企业分类管理

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出:准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入, 在提供公共服务方面作出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业, 实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革, 根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务, 推进公共资源配置市场化。[4]

不同性质的国有企业, 承担的主要职能和要实现的主要目标是不一样的, 对国有企业及其高管进行分类管理是推进国企改革的现实需要和实现国家治理体系现代化的必然要求。根据党中央的部署和我国的实际, 国企企业可以划分为公益性国企、垄断性国企和竞争性国企3类。第一类是公益性国企, 为广大人民群众提供公共产品和公共服务, 如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健等。第二类是垄断性国企, 可以分为自然垄断企业 (如供电、燃气、自来水、铁路等) 和部分资源类企业 (如盐业、烟草、石油、矿产开采等) 。第三类是竞争性国企, 处于竞争性行业, 如汽车、电子、钢铁、金融、房地产等。3类不同性质的国企, 其功能定位是完全不同的。公益性国企主要承担社会公益职能, 需要政府和社会的投入和大力支持。垄断性国企凭借其垄断地位就可以获得高额利润, 但垄断行业往往是关系着国计民生的重要领域, 对国家经济安全、经济社会发展起着重要作用, 对群众的生产生活有着重大的影响, 政府相关部门加强对垄断性国企的监管十分必要。竞争性国企的生存和发展完全取决于市场竞争, 经济目标居于绝对地位。竞争性国企必须适应市场需求, 科学管理经营, 提高经济效益, 增强市场竞争力。目前, 我国有的国有企业公益性、垄断性、竞争性业务兼具, 比如, 中石油的业务既涉及自然垄断领域, 又有一部分竞争型领域, 在这种情况下, 厘清企业的属性, 界定企业功能, 就应该把其中的公益性、垄断性、竞争性业务进行拆分, 实行分类管理。

3 明确国企高管身份, 加强高管薪酬管理

国企高管对企业的生存和发展至关重要, 我国国企高管身份目前还比较模糊, 推进国有企业分类管理, 必须明确高管的身份定位, 改革国企领导人管理制度。对于承担社会公益职能的公益性国企和控制国计民生的垄断性国企中的高管就是公务员身份, 享受公务员待遇, 严格按照公务员职责进行考核管理。对于竞争性国企, 高管就是纯粹的企业家, 在市场竞争中选聘, 主要按照企业经营效益进行考核管理。对国有企业及其高管进行分类管理, 不仅有利于国有经济的战略性重组, 实现国有资本的有序流动, 而且有利于促进国有企业建立现代企业制度和公司治理结构, 有利于对国有企业领导人建立有效的监管和激励约束机制, 调动管理者的积极性和创造性, 增强国有企业活力, 提高国有企业效益。

利益关系是人们全部社会关系的基础, 马克思指出:人们为之奋斗的一切, 都同他们的利益有关。[4]为了调动国企高管的积极性, 提高企业效益, 世界各国都重视加强国企高管的薪酬管理。美国国有企业董事会成员的薪酬由美国国会通过的国有企业专项法案规定, 这些高管人员基本执行联邦公务员薪酬制度。美国国有企业高管人员薪酬通常为10万~30万美元, 美国国有企业内部薪酬之间的差距也会受到限制, 据统计, 美国国有企业高管人员与其他雇员平均薪酬之间的差距通常为4~10倍左右。法国国有企业经营者的薪酬, 由财政经济部和各相关行业主管部门一起决定。对于竞争性国有公司, 考虑到人才竞争的因素, 薪酬水平原则上向私营企业看齐, 而那些具有公用性、垄断性的国有公司, 工资水平直接参考公务员体系而不考虑市场因素。法国对国企高管实行“年薪封顶”, 法国政府公布的“薪酬框架管理政策”规定, 国企高管年薪最高为45万欧元。[5]我国现有国企高管既享受着相应领导干部的待遇, 又拿着企业家的高薪, 于情于理于法不符。2013年2月, 国务院批转了发展改革委、财政部、人力资源社会保障部制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》, 强调要加强国有企业高管的薪酬管理。《关于深化收入分配制度改革的若干意见》明确指出, 对部分过高收入行业的国有及国有控股企业, 严格实行企业工资总额和工资水平双重调控政策, 逐步缩小行业工资收入差距。建立与企业领导人分类管理相适应、选任方式相匹配的企业高管人员差异化薪酬分配制度, 综合考虑当期业绩和持续发展, 建立健全根据经营管理绩效、风险和责任确定薪酬的制度, 对行政任命的国有企业高管人员薪酬水平实行限高, 推广薪酬延期支付和追索扣回制度。缩小国有企业内部分配差距, 高管人员薪酬增幅应低于企业职工平均工资增幅。对非国有金融企业和上市公司高管薪酬, 通过完善公司治理结构, 增强董事会、薪酬委员会和股东大会在抑制畸高薪酬方面的作用。[6]

按照党中央、国务院的要求和部署, 借鉴世界先进管理经验, 我国国企高管薪酬应该实行分类管理。对于公益性、垄断性国有企业的高管薪酬, 参照公务员执行, 对于竞争性国有企业的高管薪酬, 按照市场规律和企业效益确定。我国有些垄断性国企把股权免费赠送或低价出让给高管等人员, 实行股权激励。2013年两会期间, 中石化董事长傅成玉接受记者采访时说, 他曾经的老东家中海油是在香港上市的红筹股, 他作为高管拥有部分期权, 市值至少有两亿港币, 他当时的薪酬达到上千万, 约有一半来自“股票期权收益”。在他离开中海油的时候, “股票期权收益”账户里有9 000万元。“但实际上一分钱都没有动。我要交出去。”傅成玉说, 这不是因为自己风格高, 而是“那不是我的本事, 可能有一部分是因为我的努力, 但更多是因为国家给了你这个平台。国企是人民的企业, 国企的发展成果要让全民共享, 这是我们社会必须要走的路, 对国家, 对人民都有好处。”国有企业的股权属于全体人民, 处分国有股权必须得到人民的授权, 把国企股权免费赠送或低价卖给高管等都是国有资产的流失, 人民群众是不会答应的。傅成玉是有良知和责任感的国企高管, 享受官员待遇的公益性、垄断性国企高管再拿企业家高薪不符合社会基本规则。竞争性国企需要在市场竞争中生存发展, 高管需要承担一定的风险, 按照企业家选聘管理符合市场规律。竞争性国企高管薪酬的基薪可根据企业经营规模、经营管理难度、所承担的战略责任和所在地区企业平均工资、所在行业平均工资、本企业平均工资等因素综合确定, 主要根据企业的经营业绩确定高管们的绩效薪金。为了防止国企高管的短视行为, 部分绩效薪金可以在其任期结束后支付。《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》规定, 绩效薪金的60%在年度考核结束后当期兑现, 其余40%延期兑现。推进国有企业高管分类改革, 加强国企高管薪酬管理, 建立科学的激励约束机制, 有利于促进社会公平, 调动管理者的积极性和主动性, 提高企业效益。

公有制为主体的基本经济制度, 是中国特色社会主义制度的重要支柱, 也是社会主义市场经济体制的根基。国有企业是公有制实现的主要形式, 实现国企科学管理和效益提高, 建议推进国有企业及其高管分类管理。

参考文献

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].北京:人民出版社, 2013.

[2]邓小平.邓小平文选 (第3卷) [M].北京:人民出版社, 1993.

[3]马克思, 恩格斯.马克思恩格斯文集 (第1卷) [M].北京:人民出版社, 2009.

[4]马克思, 恩格斯.马克思思格斯全集 (第1卷) [M].北京:人民出版社, 1995.

[5]詹国枢.国企高管该拿多少年薪[J].中国经济周刊, 2012 (29) :77.

推进职称制度分类改革的重大突破 篇8

问：《意见》颁布的背景是什么？

答：中小学教师是我国专业技术人才队伍的重要组成部分，是全面实施素质教育，推动教育事业又好又快发展的重要力量。随着中小学人事制度改革的深入推进、素质教育的全面实施和教师队伍结构的不断优化，现行的中小学教师职称制度存在着等级设置不够合理、评价标准不够科学、评价机制不够完善、与事业单位岗位聘用制度不够衔接等问题，影响了中小学教师队伍的发展，广大中小学教师要求改革的呼声很高。

党中央、国务院高度重视中小学教师职称制度改革。党的十八届三中全会要求完善人才评价机制。习近平总书记指出，要完善人才评价“指挥棒”作用。李克强总理在今年《政府工作报告》中要求改革职称评定制度，加强教师队伍建设。《义务教育法》明确要求建立统一的义务教育教师职务制度。《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》和《国家中长期教育改革和發展规划纲要（2010-2020年）》均要求深化职称制度改革，加强教师队伍建设。

为落实党中央、国务院的部署要求，建设高素质专业化的中小学教师队伍，人力资源和社会保障部、教育部联合成立了起草小组，在深入调研的基础上，起草了《意见》稿，并多次广泛征求意见。国务院领导同志高度重视，专门听取两部汇报、组织专题研究。2009年1月，经国务院常务会议审议同意，山东省潍坊市、吉林省松原市和陕西省宝鸡市开展了中小学教师职称制度改革试点。2011年9月，为进一步积累经验，探索解决改革试点中遇到的突出问题，国务院常务会议研究决定，全国各省、自治区、直辖市各选择2～3个地级市，开展中小学教师职称制度改革扩大试点工作，同时，已进行试点的吉林、山东、陕西三省在全省开展改革工作。在总结两轮试点经验的基础上，8月26日，李克强总理主持召开第103次常务会议，审议通过两部起草的《意见》，决定在全国全面推开中小学教师职称制度改革。

问：前期改革试点取得了哪些成效？

答：两部进行了两轮积极稳慎的改革试点，特别是扩大试点共涉及30个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团的109个地级市，11万余所中小学校（含幼儿园），387万名中小学教职工。扩大试点过程中，329.3万名中小学教师进行了职称（职务）过渡，按照新的评价标准和办法新晋升正高级教师806名，高级教师3.98万名。目前，改革扩大试点已全面完成，总体平稳顺利，取得了积极成效。一是把握了中小学教师职业特点和成长规律，形成了统一的中小学教师职称制度。二是提高了中小学教师的职业地位，激励更多优秀人才长期从教。新的职称制度使中小学教师拥有和教授、研究员同样的职业发展空间，让广大中小学教师感到从事基础教育事业工作更有动力、更有奔头，一定程度上解决了“船到码头车到站”的职业倦怠现象，有利于吸引和鼓励优秀人才长期从教、终身从教。例如，仅山东和吉林两省在改革扩大试点中，就吸引3 562名硕士以上学历人才投身基础教育。三是完善了中小学教师评价标准，树立了正确的用人导向。改革引导教师更加注重师德素养，更加注重教育教学业绩，让广大教师潜心教育教学工作，克服了“论资排辈”“熬年头”的现象，形成了一股讲师德、比业务的良好风气。四是提高了评价结果的公信力，进一步营造公平公正的选人用人环境。新的职称制度强调同行评价和业内认可，严格标准程序，严格公示、回避等监督检查制度，评审结果得到了广大教师的认可。五是推动了中小学教师合理流动，促进了教师资源优化均衡配置。改革试点鼓励教师在出现岗位空缺时跨校竞聘，在制度上解决了教师不愿从中学到小学、从城镇学校到农村学校任教的问题，有利于中小学教师资源优化配置，促进了教育公平。改革扩大试点中，通过跨校评聘实现教师流动2 293人。

试点工作初步验证了改革在全国全面推开的可行性和必要性，改革深受广大中小学校和教师欢迎，在全社会进一步形成了尊师重教的良好氛围，促进了我国中小学教师队伍建设，为全面推开中小学教师职称制度改革积累了经验，奠定了基础。

问：如何认识深化中小学教师职称制度改革的意义？

答：职称制度是我国专业技术人员管理的一项基本制度，中学和小学教师是我国现行职称系列中非常重要的两个系列，涉及人数最多，影响大，代表性强。改革的影响重大而深远：第一，深化中小学教师职称制度改革是分类推进职称制度改革的重大探索，对于探索积累改革经验，凝聚改革共识，推进职称改革向纵深推进，具有重要的示范和带动意义。第二，深化中小学教师职称制度改革是加强中小学教师队伍建设的重要举措，对于完善教师评价机制，推进教育改革发展，提升教师队伍素质，提高中小学教师地位，都具有重要而深远的意义。第三，深化中小学教师职称制度改革是优化资源配置、促进教育事业公平发展的必然要求，对于激励广大教师教书育人，吸引和稳定优秀人才长期从教、终身从教，具有重大意义。

问：改革的指导思想和基本原则是什么？

答：这次深化中小学教师职称制度改革的指导思想是：全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，遵循教育发展规律和教师成长规律，按照深化职称制度改革的方向和总体要求，建立与事业单位聘用制度和岗位管理制度相衔接、符合教师职业特点、统一的中小学教师职称（职务）制度，充分调动广大中小学教师的积极性，为中小学聘用教师提供基础和依据，为全面实施素质教育提供制度保障和人才支持。

改革的基本原则有五条：一是坚持以人为本，遵循中小学教师成长规律和职业特点，提高中小学教师职业地位，促进中小学教师全面发展；二是坚持统一制度，分类管理，建立统一的制度体系，体现中学和小学的不同特点；三是坚持民主、公开、竞争、择优，鼓励优秀人才脱颖而出；四是坚持重师德、重能力、重业绩、重贡献，激励中小学教师提高教书育人水平；五是坚持与中小学教师岗位聘用制度相配套，积极稳妥、协同推进，妥善处理改革发展稳定的关系。

问：改革的主要内容是什么？

答：《意见》提出，深化中小学教师职称制度改革围绕健全制度体系，拓展职业发展通道，完善评价标准，创新评价机制，形成以能力和业绩为导向，以社会和业内认可为核心，覆盖各类中小学教师的评价机制，建立与事业单位岗位聘用制度相衔接的职称制度。《意见》明确，改革的主要内容包括四个方面。

一是健全制度体系。改革原中学和小学教师相互独立的职称（职务）制度体系，统一职称（职务）等级和名称。新设置的中小学教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务，初级设员级和助理级，高级设副高级和正高级。

二是完善评价标准。中小学教师专业技术水平评价标准，要适应实施素质教育和课程改革的新要求，充分体现中小学教师职业特点，着眼于中小学教师队伍长远发展，并在实践中不断完善。要充分考虑教书育人工作的专业性、实践性、长期性，坚持育人为本、德育为先，注重师德素养，注重教育教学工作业绩，注重教育教学方法，注重教育教学一线实践经历，切实改变过分强调论文、学历的倾向，引导教师立德树人，爱岗敬业，积极进取，不断提高實施素质教育的能力和水平。

三是创新评价机制。建立以同行专家评审为基础的业内评价机制，建立健全同行专家评审制度，完善评委会的组织管理办法，扩大评委会组成人员的范围，注重遴选高水平的教育教学专家和经验丰富的一线教师，健全评委会工作程序和评审规则，建立评审专家责任制。改革和创新评价办法，认真总结推广同行专家评审在中小学教师专业技术水平评价中的成功经验，继续探索社会和业内认可的实现形式，采取说课讲课、面试答辩、专家评议等多种评价方式，对中小学教师的业绩、能力进行有效评价，确保评价结果的客观公正，增强同行专家评审的公信力。

四是实现与事业单位岗位聘用制度的有效衔接。中小学教师职称评审，在核定的岗位结构比例内进行。中小学教师竞聘上一职称等级的岗位，由学校在岗位结构比例内按照一定比例差额推荐符合条件的教师参加职称评审，并按照有关规定将通过职称评审的教师聘用到相应教师岗位。全面实行中小学教师聘用制度和岗位管理制度，发挥学校在用人上的主体作用，实现中小学教师职务聘任和岗位聘用的统一。要建立健全考核制度，加强聘后管理，在岗位聘用中实现人员能上能下。要健全完善评聘监督机制，充分发挥有关纪检监察部门和广大教师的监督作用，确保评聘程序公正规范，评聘过程公开透明。评聘工作按照个人申报、考核推荐、专家评审、学校聘用的基本程序进行。

问：改革中需要把握的重点难点问题是什么？

答：一是评价标准问题。科学的评价标准是准确评价中小学教师能力水平的前提，是国家对中小学教师职业发展的重要导向。从试点情况看，广大中小学教师最关心的也是标准问题。《意见》中规定的基本标准条件是中小学教师评价的基本标准，各试点地区还要根据本地区教育发展水平和教师队伍实际，把这个标准具体化。在制定具体评价标准时，要注意把握好五个方面：一是注重师德，坚持育人为本、德育为先，引导教师立德树人；二是注重教育教学能力水平与工作实绩，强调长期从事一线教育教学工作和班主任工作的经历与实绩，不片面强调论文、学历等；三是注重正高级教师、高级教师对青年教师的指导能力和教育教学带头人作用；四是注重处理好学历与经历的关系；五是体现对农村教育的重视，晋升高级职称要有到农村学校和薄弱学校任教的经历。

二是评审质量问题。评审质量关系职称评审公信力。要保证评审质量，关键是制度健全、方法科学、程序规范、监督有力。重点包括五个环节：一是严格评审条件，公平对待每位教师；二是严格评审程序，各地要对《指导意见》确定的个人申报、考核推荐、专家评审、学校聘用的基本程序进一步细化，并严格按程序办事，不走形式，不走过场；三是严格评审数量，在核定的岗位结构比例内进行评审，特别是正高级职称要少而精，严格控制、宁缺毋滥，体现培养和造就教育家的政策导向；四是创新评审方式，由同行专家组建评审委员会，采取多种评价方式，对中小学教师的业绩、能力进行有效评价；五是强化监督机制，充分发挥纪检监察部门、教师和社会的监督作用。

三是人员过渡问题。人员过渡涉及全体教师，《指导意见》对现有人员过渡问题做了明确要求，新的职称系列与原职务系列有直接对应关系，现有在岗的中小学教师按照现聘的职务等级，直接过渡到统一后的职称体系。过渡工作主要把握两个方面：一是处理好历史遗留问题。对于改革前已经取得中小学教师专业技术职务任职资格但没有聘用到相应岗位的人员，已经取得的资格依然有效，聘用到相应岗位时不再需要经过评委会评审。二是过渡工作由政府和学校统一办理手续，不能给中小学教师增加负担，也不能影响正常教学工作。

四是与岗位聘用制度的衔接问题。职称评审是岗位聘用的重要依据和关键环节，岗位聘用是职称评审结果的主要体现。《意见》明确指出中小学教师职称评审，在核定的岗位结构比例内进行，不再进行与岗位聘用相脱离的资格评审。出现岗位空缺，教师可以跨校评聘。同时，还要完善中小学教师考核制度和聘后管理制度的要求，通过岗位聘用、岗位考核、竞争上岗、解聘辞聘，真正建立退出机制，使中小学教师在岗位聘用中实现人员的能上能下。

五是正高级教师职称评聘问题。中小学教师中增设正高级职称，是这次改革的一大突破，也是一项大的政策调整，在中小学教师中评审出正高级职称，是为了提高中小学教师的社会地位，拓展中小学教师的职业发展空间，选拔出最优秀的中小学教师，体现培养和造就教育家的政策导向。因此，各省在开展正高级教师职称评聘时，从数量到质量都要按照《指导意见》和两部的要求，严格把关，确保正高级教师的选拔质量。

问：在组织实施上有何要求？