《南京市人口与计划生育规定》（通用7篇）
《南京市人口与计划生育规定》已经2003年8月28日市政府常务会议审议通过，现予发布，自2003年11月1日起施行。
代市长 蒋宏坤
二○○三年九月九日
南京市人口与计划生育规定
第一章 总则
第一条 为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》、《江苏省人口与计划生育条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市行政区域内的公民，以及机关、团体、企事业单位和其他组织，均应当遵守本规定。
第三条 人口与计划生育工作应当实行依法管理、村（居）民自治、政策推动、综合治理，大力推进信息化管理和服务体系建设。
第四条 市、区、县人民政府领导本行政区域内的人口与计划生育工作。市、区、县人民政府应当将人口与计划生育经费纳入财政预算，逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平，确保人口与计划生育工作的正常有序开展。
第五条 人口与计划生育工作实行属地管理。各单位的计划生育工作由驻地镇人民政府、街道办事处负责管理和进行具体工作指导。
各机关、团体、企业、事业单位应当安排必要的经费，保证人口与计划生育工作的开展。
第六条 人口与计划生育工作实行目标管理责任制。市人民政府与各区、县人民政府、市政府有关部门分别签订人口与计划生育目标管理责任书；区、县人民政府与区、县有关部门、镇人民政府、街道办事处签订人口与计划生育目标管理责任书；镇人民政府、街道办事处与驻地单位签订人口与计划生育目标管理责任书。
第二章 组织机构和管理
第七条 市、区、县计划生育部门是本行政区域人口与计划生育工作的行政主管部门。
卫生、劳动和社会保障、民政、教育、财政、工商行政、公安等部门应当按照各自职责做好人口与计划生育管理工作。
第八条 镇人民政府、街道办事处应当设置专门的机构并配备专门人员负责本辖区的人口与计划生育管理工作。
第九条 村（居）民委员会可以根据需要依法设立计划生育管理工作机构，并配备专门人员负责计划生育工作。
村（居）民委员会计划生育工作的主要内容有：
（一）向村（居）民宣传人口与计划生育的法律、法规、政策，普及人口与计划生育科学知识；
（二）及时向镇人民政府、街道办事处通告人口与计划生育工作情况、信息；
（三）维护实行计划生育公民的合法权益，督促落实法律、法规规定的奖励与优待措施；
（四）组织本辖区人口与计划生育工作方案的制定。
第十条 各单位应当明确专门人员负责本单位的人口与计划生育工作，其主要职责是：
（一）负责人口与计划生育法律、法规、政策的宣传教育；
（二）帮助和指导本单位育龄人员选择适宜的避孕节育方法；
（三）了解和掌握本单位员工婚育信息，为员工出具相关计划生育证明；
（四）承办本单位员工计划生育奖励政策兑现工作，维护实行计划生育员工的合法权益；
（五）负责本单位临时用工的计划生育管理和服务工作。
第三章 流动人口计划生育管理
第十一条 流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同管理，以现居住地为主。现居住地政府应当将流入人口纳入本地区人口与计划生育经费投入的总人口基数。
第十二条 镇人民政府、街道办事处应当对流动人口计划生育工作实施综合治理，协调社区服务中心、公安派出所、流动人口管理站和辖区单位，对流动人口计划生育工作实行统一管理。
第十三条 离开户籍地到外省、外市生活居住的流动人口应当按有关规定在户籍所在地镇人民政府、街道办事处办理《流动人口婚育证明》。集体外出的企业或其他团体，须与所驻地的镇人民政府、街道办事处签订《计划生育工作责任书》，并指定专人负责计划生育工作。
第十四条 外来流动人口应当在到达现住地十五日内到镇人民政府、街道办事处登记、交验《流动人口婚育证明》，接受现居住地的计划生育管理与服务。
第十五条 公安、工商行政、劳动和社会保障、民政、交通、建设、房管等相关行政部门在办理流动人口相关证照时应同时查验现居住地镇人民政府、街道办事处的审核记录。发现育龄人口没有《流动人口婚育证明》的，应当及时向居住地计划生育部门报告。
第十六条 用人单位或者业主应当配合所在地镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会做好流动人口的计划生育管理工作，对所录用的流动人口发现没有《流动人口婚育证明》的，应当及时向单位所在地镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会负责计划生育工作的机构报告。
向流动人口出租或出借房屋的房主，应当配合所在地镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会做好流动人口的计划生育管理工作，对承租或借用房屋的流动人口发现没有《流动人口婚育证明》的，应当及时向单位所在地镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会负责计划生育工作的机构报告。
第四章 技术服务
第十七条 育龄夫妻有选择避孕方法的权利，依法接受计划生育技术服务指导，自觉落实避孕措施；已生育子女的夫妻应以选择长效避孕措施为主，不符合法定生育条件妊娠的妇女应当主动终止妊娠。
第十八条 凡采取避孕措施失败意外妊娠并终止妊娠的，可凭医疗保健机构证明按规定享受相应的假期。参加生育保险的，休假期间的工资按有关规定由生育保险基金支付。未参加生育保险的，休假期间的工资由单位支付。
第十九条 流动人口中的已婚育龄妇女接受基本项目计划生育技术服务的费用，有用工单位的由用工单位负责。婚嫁到本市后无业的，男方有单位且参加生育保险的，在生育保险基金中支付，未参加生育保险或男方无单位，婚后居住在男方户籍地的，由男方户籍地政府财政支付。
第二十条 市计划生育部门会同市卫生部门共同组织有关医学专家建立病残儿鉴定专家库和计划生育技术指导组。负责病残儿童的医学鉴定、计划生育手术并发症鉴定以及其他有关计划生育医学鉴定。
第二十一条 任何单位和个人不得利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定，不得进行非医学需要选择性别的人工终止妊娠。
因生育病残儿，经鉴定获准再生育的，需要进行胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的，应当经市计划生育部门批准，并到合格的机构接受鉴定或者手术。
第五章 生育调节
第二十二条 符合《江苏省人口与计划生育条例》第二十二条、第二十三条、第二十四条
第一款、第二十五条规定可以再生育一个孩子的夫妻申请再生育的，应当由男女双方共同提出书面申请，由所在单位出具证明，无单位的由户籍所在地村（居）民委员会出具证明。申请人持该证明向女方户籍所在地镇人民政府、街道办事处提出生育申请，经区、县计划生育部门批准并领取生育证后方可生育。
第二十三条 符合《江苏省人口与计划生育条例》第二十四条第二款规定可以再生育一个孩子的夫妻申请再生育的，应当持第二十二条规定的证明向所在区、县计划生育部门提出申请，区、县计划生育部门应当在接到申请之日起一个月内提出审核意见，报市计划生育部门批准。市计划生育部门应当在接到审核意见之日起一个月给予答复，符合条件的，发给生育证明；不符合条件的，说明理由。
第二十四条 夫妻中男方为本市户口，女方为外地户口，婚嫁到我市并常住在男方户籍地的，可凭女方户籍地区、县计划生育部门出具的婚育情况证明在男方户籍地依法生育第一个孩子或办理再生育一个孩子的审批手续。
第六章 奖励和优待
第二十五条 符合晚婚年龄依法登记结婚的初婚夫妻，可享受婚假十五天（含法定婚假三天）；符合晚育年龄的夫妻，女方可享受产假一百二十天（含法定产假九十天），男方可享受护理假十五天。上述休假期间视作出勤，不影响工资、奖金及福利待遇。
第二十六条 自愿终身只生育一个孩子的夫妻，可以向孩子户籍所在地镇人民政府、街道办事处申请领取《独生子女父母光荣证》，夫妻双方各持一本。
第二十七条 凡持有效《独生子女父母光荣证》者，自领证之日起至子女满十四周岁止，按每人每年二十元至六十元的标准领取独生子女父母奖励金。奖励金的领取，按照下列规定执行：
（一）机关、团体、事业单位人员由所在单位支付，在行政、事业经费中列支；
（二）企业职工、城镇个体工商户及其他经济组织人员由所在单位支付，在单位福利费中列支；
（三）城镇无业人员由户籍所在地区、县财政支付；
（四）农村居民由镇财政支付，镇财政确有困难的，由区、县财政给予适当补助。
第二十八条 享受最低生活保障家庭的独生子女在公办学校接受义务教育期间，免收杂费，免收的杂费在教育经费中列支。
第二十九条 独生子女入圆、入托、入学费用按有关规定给予报销。
独生子女的医疗费用，按独生子女父母单位的职工医疗标准同等享受至十八周岁（已参加工作的不再享受）。
前两款费用，由独生子女父母双方所在单位负担。年份逢单时由男方单位支付，年份逢双时由女方单位支付。丧偶的由一方单位负担。
第三十条 持有效《独生子女父母光荣证》的职工退休奖励金按省有关规定执行。
第三十一条 只生育一个女孩的农村居民年满六十周岁时，可凭有效《独生子女父母光荣证》每人按农村最低生活保障标准的百分之二十五每月领取养老金。孩子在未生育前死亡，本人未再生育或收养孩子的，年满六十周岁时每人按农村最低生活保障标准的百分之五十每月领取养老金。所需经费由区县政府统一安排。
第三十二条 对在计划生育工作做出显著成绩的单位和个人，市、区、县人民政府应给予表彰和奖励。
对获得国家《计划生育荣誉证书》的个人，由所在单位按不低于其月工资的标准一次性发放奖励金。
凡完成人口与计划生育目标管理责任书中各项目标的单位，可按照有关规定领取计划生育奖励金。
第七章 罚则
第三十三条 对已领取《独生子女父母光荣证》，有下列情形之一的，由区、县计划生育部门收回《独生子女父母光荣证》或者宣告无效：
（一）符合照顾再生育条件，经批准再生育的；
（二）违反计划生育规定，生育二个及二个以上子女的；
（三）收养子女后现家庭有二个及二个以上子女的，但收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童除外；
（四）因其他情况不符合领取《独生子女父母光荣证》条件的。
第三十四条 对不符合法定生育条件生育的，由区、县计划生育部门或委托镇人民政府、街道办事处，按照国务院《社会抚养费征收管理办法》和《江苏省人口与计划生育条例》作出征收社会抚养费的书面决定。社会抚养费应当上缴国库，纳入地方财政预算管理。
第三十五条 对不符合法定生育条件生育的，除征收社会抚养费外，还应当承担孕期检查、生育等费用。
第三十六条 违反本规定，有下列行为之一的，由区、县计划生育部门按下列规定给予处罚：
（一）违反本规定第十六条第一款的，责令其改正，拒不改正的，可以处以1000元以下罚款；
（二）违反本规定第十六条第二款的，责令其改正，拒不改正的，可以处以500元以下罚款；
（三）违反本规定第二十五条不给职工相应假期或者工资、奖金、福利待遇的，责令其改正，拒不改正的，可以处以1000元以下罚款。
第三十七条 有下列行为之一的，由计划生育部门或者卫生行政部门按照《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条的规定予以处罚；有关责任人员属于国家工作人员的，还应当给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）非法为他人施行计划生育手术的；
（二）利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的；
（三）实施假节育手术、进行假医学鉴定、出具假计划生育证明的。
第三十八条 拒绝、阻碍计划生育部门及其工作人员依法执行公务的，由计划生育部门给予批评教育，违反治安管理处罚条例的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十九条 当事人对计划生育部门具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
第八章 附则
随着我国旅游产业的进一步发展,旅游规模也不断扩大,庞大的旅游规模不仅带来可观的旅游收入,同时也带来了许多问题,其中旅游区人口过度稠密和景区超负荷运转已经成为不能忽视的现实问题。关于旅游人口与旅游承载容量规划的分析和对策研究就显得尤为重要。旅游人口是一个泛指概念,参与旅游过程的所有人均可称为旅游人口,但关于其具体定义目前尚未有统一的标准,对其进行的专门研究和探讨也不多,其中胡平是最早研究旅游人口相关定义的学者之一,他认为旅游人口应该从人口学和旅游学两个角度去探讨[1];段庆华则认为旅游人口除了应该立足于人口学和旅游学,更应该考虑市场的影响,亦即结合经济学的视角[2];郑芳则将旅游人口特定为购买旅游产品的消费人口,概念上等价于游客或旅游者[3],廖军华也持相同的观点,但其强调旅游人口的流动性质[4],将定义延伸到了人口学范畴。承载力概念早期是用来评价区域环境和生态的,也称为环境承载力或者生态承载力[5],旅游承载容量则是由莱佩奇提出,后经过利姆·斯坦奇和劳森等人的发展,形成了完整的旅游环境容量理论体系[6],国内关于旅游承载容量的研究较早且较多,典型的有明庆忠、孔博、崔凤军等[6,7,8],从社会文化、社会经济和生态环境三个方面分别进行评价;之后张安民对旅游承载力的理论和应用进行了反思和完善[9],进一步发展为旅游承载力理论。综合来看,旅游人口的相关研究较少,且缺乏专门的研究;旅游承载容量的相关研究较多,但多数集中在旅游环境容量评价、承载力测定及其测定方法的完善,进行多视角综合评价的研究较少,而将研究视角综合旅游人口,亦即旅游消费者的研究则更为缺乏。本文就以旅游承载容量为研究方法,以旅游人口为研究视角,对北京市的旅游产业的发展和负荷状况进行评价,并提出相应的解决对策。
一、研究区概况
北京市是我国的政治、经济、文化中心,也是我国规模最大、发展最好的旅游目的地之一。
( 一) 旅游规模不断扩大
据资料显示( 见下页表1) ,2012年北京市共接待旅 游人数23 134.6万人次,其中海外入境旅游人数500.9万人次,日均接待游客63.4万人次;实现旅游收入折590.9亿美元,其中旅游外汇收入达51.5亿美元。
2003—2012年十年间( 见下页表1) ,北京市入境旅游人数和国内旅游人数分布增长了2.7倍和2.6倍,旅游外汇收入和国内旅游收入则分别增长了2.7倍和4.7倍, 发展十分迅速,规模不断扩大。
( 二) 旅游基础设施不断完善
经过近十年的快速发展,旅游基础设施也得到进一步完善。
从北京市近十年旅游基础设施发展状况来看( 见下页表2) ,增长幅度较大的是旅行社个数和A级旅游景区这两项,分别增长约1.9倍和2.2倍;星级饭店个数和饭店标准客房数这两项由于评价标准的发展和变动以及其他因素的影响,因此总量均有波动。
以星级饭店个数这一项为例,从2003年的总计614家增长到2008年最多836家,然后持续降低至2012年的612家,总数呈现一个“倒V型”变化轨迹,但观察其构成结构可以发现,实际降低幅度比较大的是3星级以下饭店个数,四星级以上饭店个数则大体呈上升轨迹( 见下页图1) 。
数据来源:北京市统计年鉴( 2013) 。
数据来源:北京市统计年鉴( 2013) 。
( 三) 旅游消费结构不断优化
吸引消费是旅游产品推广的最终目的,因此旅游消费是评价旅游区发展程度的最直接指标[10]。而从人口学和经济学角度来说,重视消费人口的分析,也是一种重要的共识[1]。
旅游消费结构可以根据消费者来源地的不同划分为两类,一类是入境旅游消费者,即海外游客;另一种是国内旅游消费者,即国内游客。
据北京市2012年相关数据资料显示,入境旅游消费结构( 见下页图2) ,海外游客的消费比重最大的是长途交通费用,占28%,这主要由来源地和目的地之间的距离和交通条件决定的。除此之外购物消费占22%,住宿占16.5%,三项合计占了入境旅游消费者消费支出的近七成。
从国内旅游消费结构来看( 见上页图3) ,购物一项占的比重最大,为32.1%,除此之外餐饮( 21.4%) 和住宿( 19.8%) ,三项合计超过国内旅游消费者消费支出的七成。
二、数据基础与模型架构
旅游人口及发展规模、旅游设施及旅游消费结构相关数据资料主要来自于《北京市统计年鉴》和《北京市旅游统计便览》 ;景区建设面积、景区开放时长等具体指标则来自于各景区的景区简介、工作报告等;游客平均游览时长,景区最适游览密度等数据则来自于抽样调查现有数据和标准。
在所收集数据信息的基础上,选取旅游空间最适日容量模型和空间协调度模型对北京旅游人口与旅游空间承载容量协调度进行评价。
空间日容量模型是在环境承载模型的基础上发展而来的[7],通过选取和加入旅游指标,目前被普遍应用于旅游空间容量的评价,公式如下:
式中Di为景区旅游空间日容量;n为景区个数,S'i为景区可达面积;为景区平均开放时长;di为景区游客最适密度;为游客平均游览时间。
其中景区可达面积S'i由于无法直接获取, 可引为景区总面积的弹性关系估算值[11],而景区总面积取各级景区的权重和,公式分布如下:
景区游客最适密度取标准评价值,据研究建筑园林景区的游客最适密度为20平方米 / 人,风景公园为60平方米 /人,山岳风景区为8平方米 / 人,水上及海洋风景区位500平方米 / 人,公式如下:
式中n为景区类型个数,mi为i类景区个数,M为景区总个数,ρi为i类景区最适游客密度。
通过上述步骤计算出各景区总最适日容量后,结合日总流量的实际值,通过空间协调度模型[12]:
得出实际日接待游客总量与景区最适日容量的协调度值,来评价北京市旅游人口与旅游承载容量的协调程度。式中D为各景区实际日接待游客总量,Di为各景区最适日容量,k为调节系数,一般取k≥2。
三、处理结果与分析
由于国家从2007年开始评选并录入5A级景区信息,并将5A级作为我国旅游景区的最高等级,因此从2007年开始计算,得出以下结果( 见表3) 。
根据协调度评价标准,协调度C取值在[0,1]间,越接近1协调度越高 ,越靠近0则协调度越低 [12]。2007—2012年六年间,北京A级以上旅游景区总数从154家增加至203家,其中5A级景区数从4家增加至8家,可以看出,随着北京市旅游景区数量和规模的扩大,各级景区的综合最适日容量在增加,从2007的47.16万人次增加至2012年的69.59万人次,但协调度则始终维持在0.2以上,协调度整体较低,且值得注意的是,综合协调度有下降的趋势,说明随着旅游人口规模的不断增加,说明北京市各级景区的运转压力仍在不断增大。
其中旅游人口最为集中的5A级景区的负荷压力尤为巨大,2007—2010年四年间,北京市仅有4家5A级景区,最适日容量为2.73万人次,但实际日接待客流量均超过10万人次,协调度均在0.01作用徘徊,旅游人口负荷与实际承载容量极不协调,均处于极高负荷运转。2010年之后,直至2012年5A级景区增加至8家,最适日容量也从2.73万人次增加到5.37万人次,协调度也略有上升,但总体协调度还处于极低位,发展形势依然非常严峻。
结论与对策
( 一) 优化策略
根据目前北京市旅游人口负荷与旅游实际承载容量极不协调的现实,需要进行一系列针对性的优化改造和完善,本文在对北京市旅游发展概况和旅游人口与旅游承载容量协调度进行分析的基础上,提出以下几点优化策略:
1.完善制度,合理开发
北京市各景区,特别是5A级景区超负荷运转,很大程度上是管理制度不够完善造成的,在目前景区市场化和民办化的大势中[13],景区的管理者和经营者都将利润收益作为景区发展的先决条件,忽略了景区的保护和可持续开发,使景区的运转压力不断增加,再加上维护和保养的次数和深度远远不够,使景区的破坏风险也急剧增加,难以为继,必须引起足够的重视。
就具体措施而言,主要有三个方面:第一,完善现有管理体制,目前很大部分景区的经营权已下放民办,但管理权还是由政府承担[13],在这样的背景下合理分配职权,协调相互监督就尤为重要,无论是经营者还是管理者,都应在做好景区保护和可持续发展的前提下创造利润和收益,不能以破坏景区为代价。第二,需要建立专门的景区保护协调组织,以社会公益团体的形式,通过监督、倡议、组织公益活动等来协调景区的发展与保护。第三,创新运营体制,景区的运营尽量不超过景区的最大承载量,可以进行一些限流和分流的措施,例如故宫博物院每周周一下午例行闭馆检修维护都就是一个很有针对性的限流措施,但还远远不够,在此基础上,可以实行类似于“三圃轮作制”的分流措施,每天开放一部分,清理一部分,维护一部分,尽量将景区负荷降到最低。
2.做好宣传,分流负荷
据目前北京市旅游发展情况显示,目前超负荷运转的景区主要为4A级以上景区,3A级及以下景区的负荷相对较小,这主要是因为4A级以上景区多数为传统的旅游景区,知名度较高,旅游人口较为集中;而3A级及以下旅游景区则多为新开发的或者知名度较低的景区,旅游人口较少,负荷要小的多,因此数量众多的3A级及以下旅游景区是分流游客人口的最佳选择,而要达到分流游客的效果,首先要做的就是加大宣传力度,提高景区知名度。
具体措施有三个方面:第一,发展特色,吸引游客,没有特色的旅游景区,也就没有可以进行宣传的内容,也无法真正吸引游客[14],因此做宣传首先要培育景区特色,创造吸引点;第二,优质服务,提升口碑,宣传的目的是吸引游客,而为游客服务才是景区的根本职责, 通过优质的服务使游客满意,不仅提升了景区的形象,且也在无形中提高了景区的口碑,景区的知名度也就自然得到提升;第三,充分利用现代化宣传媒介,除了报纸、期刊、广播、电视等传统媒介之外,要充分利用现代化的网络和信息媒介,做到低成本大宣传,吸引游客,特别是青少年游客。
3.培育特色,创新形式
目前北京市还主要以传统旅游为主,新兴的特色旅游,例如购物旅游、休闲旅游、文化旅游、娱乐旅游等还未全面发展起来[15],而新兴旅游形式是未来旅游业发展的大趋势,对于旅游人口的承载和分担会有极大的作用,因此新兴旅游形式是未来解决旅游人口负荷过重的最重要方式之一。
具体的措施有以下两方面,第一,将新兴特色旅游作为未来旅游产品发展和宣传的首要形式,政策上支持,资金上保障。传统旅游产品,例如历史遗迹、风景名胜等生态脆弱,极易破坏,需要以保护为主,且利润空间也较小,而新兴旅游产品则对生态环境的影响相对较小,利润空间也较大,因此将旅游产品发展的首要方向转变为新兴特色旅游,为日趋饱和的旅游业开辟一条新的道路,是未来旅游业发展的大方向;第二,将传统旅游形式和新兴旅游形式结合发展,利用传统旅游形式的知名度吸引游客,同时利用新兴旅游形式来分流负荷,在保护的同时实现收益的最大化,例如北京国子监作为古代最高学府,自开放以来均是作为历史古迹观光游览,可以适当举行一些文化旅游活动,一方面吸引游客,一方面分担负荷,即提升了景区接待游客的数量,又实现了景区的可持续发展目的。
( 二) 结论
北京市是我国的旅游业发展的核心地带,至2012年有A级景区超过200家 ,其中4A级以上景区超过70家 ,发展规模大、程度高、速度快,但伴随着高速发展的旅游产业,旅游景区负荷过大,旅游人口与旅游承载容量不协调的问题已经亟待解决,通过数据处理得知,目前北京市各级景区与旅游人口的综合协调度始终处于低位,而5A级景区的协调度更是处于极低位,发展形式严峻,需要从制度,宣传,形式等方面进行优化改造和完善,制度上首先完善现有机制,其次积极建设监督协调组织,最后要创新运营体制;宣传上要以景点特色、优质服务为吸引点,充分利用现代化宣传媒介,特别要重视新开发和知名度角度景区的宣传,以达到分流目的;旅游形式上要积极发展新兴特色旅游产品,通过新兴旅游产品提升旅游业承载能力。通过系统的优化改造,使北京市旅游人口与旅游承载容量趋于协调,减轻各景区,特别是热门景区的负荷压力,在可持续开发的前提下创造最大利润。
摘要：北京市是我国的旅游业发展的核心地带之一,旅游产业发展规模大、程度高、速度快,但伴随着高速发展的旅游产业,旅游景区负荷过大,旅游人口与旅游承载容量不协调的问题已经日益凸显,以旅游承载容量为研究方法,以旅游人口为研究视角,对北京市的旅游产业的发展和负荷状况进行评价,并从管理运营制度,宣传,旅游产品形式三个方面提出优化改造和完善的对策,作为北京市解决旅游景区负荷和旅游人口过度密集等问题的一些政策参考,以期实现北京市旅游产业在可持续开发的前提下创造最大利润。
关键词：城市公共服务；人口空间分布；多中心结构
中图分类号：C922 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2014）05-0062-08
人口膨胀给大城市带来的“城市病”已经成为中国很多城市的首要问题。为了疏解中心城区人口压力，各城市都采取了一系列措施，如通过户籍制度和准入门槛控制人口规模，通过规划郊区卫星城引导城市空间格局由单中心向多中心转变，等等。但事实上城市蔓延的趋势依然没有得到有效遏制。应该采取哪些手段以及如何实施才能有效调控人口分布是大城市健康发展的核心任务。
一、文献述评
城市公共服务被认为是影响人口迁移的主要因素之一，目前的研究主要讨论人口分布与公共服务空间配置的关系。一方面，学者们通过人口与城市空间要素分布的一致性得出影响人口分布的因素。如王金营在研究北京市城市-近郊人口密度梯度及其变动时发现，经济水平、城市公共交通、人均居住面积、绿地面积等因素与人口密度有比较强的相关性[1]。马清裕和张文尝通过比较北京居住区的交通网络，发现居住区空间以沿各环路圈层扩展、沿向外辐射主干道带状延伸及在现代产业集聚区周边扩展为基本特征[2]。匡文慧和杜国明在研究北京城市人口空间分布模式时发现交通环路对人口分布有显著影响[3]。在城市空间扩张过程中，交通和土地利用随着人口规模的扩大而扩张，事实上往往是人口密度的增加引起交通和土地利用发生改变。因此，单纯比较两者的空间分布说服力不强，对于吸引人口迁移的原因还需进一步从各种因素与人口分布的相互影响关系和聚集特征上进行分析。
另一方面的研究则通过比较中心与外围地区的公共服务差异，得出外围地区公共服务不足是影响人口迁移的主要原因。如赖玉红等在分析了广州市卫生资源与人口分布的空间格局后发现，医疗机构与人口分布不相适应[4]。谢守红基于1982、1990和2000年广州市中心区、近郊区和远郊区的人口数量、增长率和密度对广州市人口空间分布变化的影响进行研究后指出，近郊生活服务设施和轨道交通发展的滞后是造成广州人口郊区化较北京、上海缓慢的原因之一[5]。高军波等刻画了广州市公共服务的空间分异，并通过对广州市公共服务综合公平指数进行空间自相关分析后指出，老城区公共服务供给规模大、密度高而外围开发区供给缺乏，与人口分布不协调[6]。杨胜利和高向东主要利用因子分析法分析了上海市公共服务资源配置状况，并基于上海近郊区的公共服务资源综合得分低于中心区与远郊区的现象，得出近郊区扩建中存在公共服务不配套的结论[7]。孟兆敏和吴瑞君基于上海市第六次人口普查的数据研究了人口规模、结构和空间分布变动对上海市公共资源现有配置的冲击，建议促进公共服务均等化[8]。尽管这些结论无可争议，但是研究显然暗含了公用设施在空间上达到均衡布局才是最优目标，如果不能为城市多中心提供支持，则必然导致“摊大饼”式的城市蔓延。
城市空间效率的本质在于空间布局的非均质性，正是非均质的空间结构使得各要素在特定地段聚集，从而在不同地区形成城市的各种功能区。通过公共服务引导人口分布的机制也在于通过在目标地配置公共资源引导市场资源聚集，从而实现城市人口在空间上形成多中心结构。因此，如何选择公共资源分布的地点是合理布局城市空间要素的关键，而非简单地均等化。同时，在利用城市空间非均质特征时，不同质量的公共服务资源对人口居住选择的作用是不同的，优质资源比普通服务对人口更有吸引力，其对人口的作用更能体现聚集的城市空间特征；加之我国的公共服务能力差异较大，优质公共服务资源稀缺，居民对优质公共服务的追求更是趋之若鹜，而目前的研究都忽略了这一点。尽管赵秀池对北京市优质公共资源配置和人口聚集中心进行比较后认为，教育、医疗卫生、文化、体育、公共交通等优质公共资源在中心城区高度聚集是导致人口在中心城区聚集的重要原因[9]；但该研究仅对不同质量的公共服务资源进行了空间分布的比较，不能解释设施与人口分布的互动关系；而且作者采用的是中心城区和新城地区的对比，空间范围过于抽象，对于城市空间异质性特征描述则过于粗略。
另外，在讨论影响城市人口迁移的经济因素方面，学者们经过多种途径研究发现，职居分离是中国很多大城市的突出问题[10～16]，说明中国特大城市人口在向外迁移过程中与产业存在严重的不匹配性。实践证明，“产业造就城市”，而上述研究忽略了产业因素对人口的影响，或者将产业和公共服务分开考虑，削弱了结论的可靠性。
为了准确解释在经济条件下公共服务对人口迁移的作用，本文利用空间计量方法，对公共服务变量与人口密度关系进行分析。采用2010年第六次全国人口普查中的北京市各街道乡镇（简称“街乡”）数据，较之以往基于区县级数据的结论更能准确反映城市空间的异质性特征；公共服务包括教育、医疗和公共交通，并增加了就业岗位和工资水平两个控制变量，可以综合考虑公共服务和经济要素的共同影响。加入空间权重因素的空间计量主要是基于城市聚集效益的存在，因为“不考虑空间作用的模型将会略微高估城市公共服务的价值[17]”；而聚集效应是城市空间形成的根本动力，也是形成多中心格局的基础。
二、北京市公共服务与人口分布
自21世纪以来，北京市的人口出现了明显的扩散现象，即中心城区人口增速减缓，郊区人口迅速增加。但是，密度变化最快的在近郊区，中心城区次之，人口并没有通过隔离带向真正的郊区迁移。由于近郊区与中心城区相连，在形态上仍然表现为“摊大饼”式的空间扩张。全国第六次人口普查数据显示，北京市的321个“街乡”中，常住人口密度大于3万人/平方公里的街道有10个，占总量的3.12%，分布在原东城、原西城、海淀和朝阳。常住人口密度在1万人～3万人/平方公里的有84个，占总数的26.17%，也主要分布在中心和近郊区。常住人口不到1万人的街乡有163个，占总数的42.37%，主要分布在远郊区。总体上仍然表现为人口在中心城区高度聚集的特征。
公共服务中，教育和医疗是人生的两个重要端点，尤其是优质教育和医疗资源是居民追求生活品质的重要内容，由于接送小学生上下学和重病老人就医是最耗费劳动力成本的两项任务，故这里选择品牌小学
自2006年9月1日起北京市取消重点学校和重点班，但小学的教育质量客观上仍有很大差异，居民仍然偏爱曾经的重点学校，并对之有较大认同。目前比较公认的是在原有重点小学基础上形成的2011年京城百所特色小学，这些小学其实就是以往教育部门官方承认的重点小学和示范小学。这里用这百所特色小学代替优质教育资源。重点中学也是重要的优质教育资源，但我们对北京市68所示范中学作为自变量进行回归后发现，这个变量并不显著；另外，中学生独自上学能力比小学生强，居住地选择对学校的位置依赖性小。故未将中学纳入进来。和三级甲等（简称“三甲”）医院分别代表优质教育和医疗服务；交通则是联系一切城市活动的空间纽带，鉴于北京市实行的是“公交优先”战略，这里用公共交通表示。从教育来看，北京市的品牌小学几乎全部集中在东城、西城、海淀、朝阳和丰台的中心城区，而远郊的八个区县没有一所品牌小学。“三甲”医院是医疗水平和医疗设施最好的医院，大部分集中在城六区，八个郊区县没有一所。可达性是公共交通效率的具体体现，鉴于北京市仍是单中心的空间格局，
从以到达城市中心（天安门）的时间来衡量各地的交通可达性（时间越长可达性越差）来看，1小时的可达性只包括了城市中心和一部分有直达车的地区，一半以上地区乘坐公共交通工具需要至少3个小时才能到达市中心。由此可见，无论是人口还是公共服务都表现出了在城市地区高度集中的分布特征（见图1）。
2.指标与数据
公共服务包括教育、医疗和交通三项内容，作为三个影响人口分布的自变量，分别用各“街乡”的品牌小学数量、“三甲”医院数量和交通可达性来表示。采用单位从业人员数和在岗职工平均工资作为两个控制变量。
人口密度采用第六次全国人口普查中北京市308个街道和乡镇的常住人口与面积之比，用万人/平方公里表示；品牌小学数量（所）来自《北京日报》、《北京晚报》、《北京晨报》和新浪教育频道在原有重点小学基础上，在1164所小学中联合推选出的百所特色小学，通过地图搜索工具，按照其地理位置所在“街乡”计算所得；“三甲”医院来源于国家卫生部门公布的各地“三甲”医院名单，按上述同样方法计算各“街乡”“三甲”医院数量（所）；交通可达性用各“街乡”办事处或镇政府所在地到天安门乘坐公共交通工具（公交或地铁）所花费的最短时间（分钟）
利用Google Map查询在周一早8点，从各街道乡镇办事处所在地到市中心天安门广场乘坐公共交通工具（地铁、公交、轻轨等）所要花费的最短时间，时间越长交通可达性越差。来表示；法人单位从业人员数量（人）和在岗职工平均工资（元/年）来自北京市第二次经济普查数据（截止到2008年底）中各“街乡”的法人单位统计
经济数据与公共服务数据有两年之差，但已是目前最接近的了。其结果反映了产业对人口分布滞后两年的影响。。各变量的统计描述见表1。
四、实证分析
在空间滞后模型和空间误差模型中进行选择时，一般通过拉格朗日乘数和稳健的拉格朗日乘数形式来检验，结果见表2。
表3显示，品牌小学数量对人口密度分布的影响系数最大，为0.3515，且在1%的水平下显著，表明优质教育资源是吸引人口居住的重要因素，具体表现为，街乡品牌小学每增加一所，人口密度增加0.3515万人/平方公里。三甲医院数量的影响系数次之，为0.2512，也通过了1%水平的显著性检验，表明三甲医院每增加一所，该街乡的常住人口密度增加0.2512万人/平方公里。公共交通耗时的影响系数为负并通过了5%水平的显著性检验，说明随着到达市中心花费时间的增加，公共交通可达性降低，常住人口密度也随之降低。控制变量中的法人单位在岗职工年平均工资的影响系数为0.00003，在1%的显著性水平下显著，表明“街乡”的在岗职工年平均工资越高，对应地区的常住人口密度越高，年平均工资每增加10000元，该街道或乡镇的常住人口密度增加0.3万人/平方公里，这一方面反映了地区收入对居民居住选址的作用明显；另一方面，也反映了高密度人口与高端产业空间分布的一致性特征。而从业人员数量对人口分布影响不显著，表明就业岗位对人口分布没有影响，这与产业造就城市的观点不甚相符；但与北京市严重的职居分离结果一致。两者结合可以看出，职居分离主要发生在低端产业中。反映空间效应的系数ρ在1%显著性水平上为0.962，显著性强、系数大，说明一个街道或乡镇人口密度增加会引起周边街道或乡镇的人口增加，人口密度分布有明显的聚集效应，这正是形成城市中心的基础。
上述结果显示，优质教育、医疗以及交通作为城市基础的公共服务确实对人口分布有显著影响，其中学校比医院的影响系数大，表明居民在选择居住地时，优质小学的作用比医院更重要。而以环形结构为主要构架的交通规划体系被认为是影响人口向外分散分布的主要原因之一，在这里也得到了一定程度的体现。同时，在郊区化过程中，虽然很多学者主张产业与人口同时迁移，但“卧城”的出现加剧了职居分离，也成为低端产业与人口分布不一致的主要原因。明显的空间效应参数说明，北京市街乡空间尺度表现出了很强的空间效应，在规划公共服务设施时，这个尺度应非常适宜，过大（如区县）尺度不足以产生空间聚集效应，过小（如社区）尺度则会使人口分布的影响因素繁琐、影响关系复杂而难以区分主要因素。
五、结论
上述结果表明，公共服务对城市人口的空间分布有显著作用；尤其是优质公共服务是引导人口迁移的重要因素。在两个与经济相关的控制变量中，从业人员与人口分布无显著影响，说明产业与人口迁移不一致（错位）。从企业角度来说，并不希望为了劳动者而将企业选址在人口密集地区；从劳动者角度来看，是否能找到工作与居住地无关，居民对于居住地的选址更多地受就业以外的因素影响，这正是北京市职居分离的原因。因此，在职居分离严重的条件下，通过普通产业转移对促进人口向郊区迁移没有明显效果。虽然北京市政府从10年前就采取了依业选人、以居净人的措施来减少低端人口，但人口分布的空间格局一直未有明显改观。事实上，除了中心城区的现代服务业外，北京在郊区化过程中形成了两个比较大的产业集中区，即顺义制造业基地和大兴的亦庄开发区，而人口并没有在这两个地区集中，而是以城市蔓延的方式向四周扩散，其中很大部分原因是这里的公共服务与产业发展不匹配。工资水平对人口分布的显著性说明，高端行业对居住选择具有吸引力。两个控制变量的作用相结合反映出低端产业难以吸引人口迁移，从“产业造就城市”来看，即使在郊区也需要发展高端产业，如此才能从根本上改变人口的空间分布结构。目前，北京郊区具有竞争优势的产业主要是文化创意产业、现代服务业和现代制造业，这些行业都属于高工资行业；被城区淘汰的低端服务和制造业在郊区也难以生存。因此，通过产业发展引导人口外迁仍需要高端产业支撑。
中心城区的人口是否能够外迁，是城市中心地区与外围地区相互博弈的过程，外围地区的公共服务和产业如果没有优势来吸引人口，则很难在外围地区形成居住中心；而在大范围的外围地区均匀布局优质公共服务和高端产业亦非现实之举。本文所得出的高端行业和优质公共服务对人口布局的显著影响与事实一致。佛罗里达（Florida）证明创新能力和创意活动发生在城市人口密集地区[18]。因此，高端产业需要高密度人口，高密度人口有利于高端产业成长，世界高端商务中心同时也是创意中心和人口密集的城市繁华地段[19]就说明了这一点。另外，人口分布还表现为空间聚集。这就说明在引导人口向外迁移的过程中，应该充分利用城市空间非均质性特点，在适当的地方增设和完善优质公共服务以吸引人口，并为高端产业提供发展环境，使优质公共服务和高端产业发展相配套，从而在该地形成人口聚集中心，最终形成多中心格局。
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一、女职工生育假
(一)天数
女职工生育假包括产假、生育奖励假和可增加假期三部分
1.产假。依照国家法律规定执行。《女职工劳动保护特别规定》(国务院令619号)关于产假的规定为“女职工生育享受98天产假,其中产前可以休假15天;难产的,增加产假15天;生育多胞胎的,每多生育1个婴儿,增加产假15天”，“女职工怀孕未满4个月流产的,享受15天产假;怀孕满4个月流产的,享受42天产假”。
2.生育奖励假。按照《条例》的规定生育奖励假为30天，需要注意的是生育奖励假的享受条件发生变化，修正前的《条例》规定只有晚育女职工(24周岁以后生育)可享受奖励假;修正后的《条例》删除了此限制。
3.可增加假期。《条例》第18条第2款规定，“女职工经所在机关、企业事业单位、社会团体和其他组织同意,可以再增加假期一至三个月“。从该条款表述看，我们认为可增加假期并非法律强制性要求，用人单位可根据实际情况决定是否同意女职工休假。
综上，女职工正常生育的情况下，生育假为128天;如用人单位同意，可增加假期一至三个月。
(二)待遇享受
1. 按照《北京市企业生育保险规定》的规定，对于参加生育保险的女职工，产假及生育奖励假期间，由生育保险基金支付生育津贴。现行生育津贴支付标准的政策依据为北京市人力资源和社会保障局《关于调整本市职工生育保险政策有关问题的通知》(京人社医发[]334号)第3条规定“生育津贴按照职工所在用人单位缴费平均工资除以30天再乘以产假天数计发”。另外，按照《北京市企业生育保险规定》第15条的规定，“生育津贴低于本人工资标准的，差额部分由企业补足”。
2. 对于《条例》规定的经用人单位同意可增加的一至三个月，女职工享受何种待遇并无明确政策规定。我们理解，该假期并非法律强制性要求，生育保险基金应当不会支付生育津贴;用人单位可根据实际情况决定是否同意女职工休假，因此也可以与女职工协商确定休假期间的薪酬待遇。
(三)劳动关系保护
按照《条例》第18条第1款规定，女职工休产假及生育奖励假期间，用人单位“不得降低其工资、予以辞退、与其解除劳动或者聘用合同”。需特别注意的是：
1. 按照《劳动合同法》第三十九条的规定，劳动者有下列情形之一的,用人单位可以解除劳动合同:(一)在试用期间被证明不符合录用条件的;(二)严重违反用人单位的规章制度的;(三)严重失职,营私舞弊,给用人单位造成重大损害的;(四)劳动者同时与其他用人单位建立劳动关系,对完成本单位的工作任务造成严重影响,或者经用人单位提出,拒不改正的;(五)因本法第二十六条第一款第一项规定(劳动者存在欺诈等行为)的情形致使劳动合同无效的;(六)被依法追究刑事责任的。如女职工在产假、生育奖励假期间存在以上情形，则不适用于《劳动合同法》第四十二条关于劳动合同解除保护的条款，我们认为用人单位有权单方解除劳动合同。
2. 对于可增加的一至三个月假期，《条例》在第18条中单列一款进行规定，并未将其列为强制性产假，也未明确此假期期间用人单位是否可以解除劳动合同。我们倾向认为，女职工在此假期内不适用于《劳动合同法》第四十二条关于劳动合同解除保护条款的规定。
二、女职工配偶陪产假
1. 修正前的《条例》无配偶陪产假的规定，陪产假不属于法定休假，用人单位可通过规章制度自行确定;修正后的《条例》规定配偶享有15天的陪产假。
2. 修改前的《条例》规定，如女职工不休30天奖励假，女职工配偶可休该奖励假。修正后的《条例》规定了女职工配偶的陪产假，因此以上规定被删除，并不再适用。
3. 对于陪产假期间的工资支付，《条例》第18条第1款规定，用人单位“不得降低其工资”。我们认为，陪产假工资并未列入生育保险基金支付的范围，用人单位应当按照职工正常出勤时的工资标准全额支付。
4. 对于女职工配偶陪产假的休假时间，《条例》并未明确规定。我们认为，陪产假休假一般应在女职工产假期间，用人单位应当在规章制度中进行合理规定。
5. 根据《条例》第18条第1款规定，女职工配偶休陪产假期间，用人单位“不得降低其工资、予以辞退、与其解除劳动或者聘用合同”。我们认为，在职工无过失的情况下用人单位不能单方解除劳动合同，但如职工出现前述《劳动合同法》第39条规定的情形，用人单位有权单方解除劳动合同。
三、婚假
《条例》第16条规定:“依法办理结婚登记的夫妻,除享受国家规定的.婚假外,增加假期七天。”依据此规定，婚假总天数保持十天标准不变，但需要注意的是：
1. 修正后的《条例》删除了需晚婚(男年满25周岁、女年满23周岁初婚的)方能享受增加的七天婚假的规定，只要依法办理结婚登记的夫妻，均可享受十天婚假。
2. 根据上述规定，非初婚职工也可以享受十天婚假。
3. 对于婚假的休假时间，法律并未明确规定，我们建议用人单位应当在规章制度中合理规定婚假的休假时间，如可规定在办理婚姻登记之日起一年之内。
4. 对于婚假是否包括休息日及法定节假日，法律并未明确规定。我们认为，对于不含休息日及法定节假日的休假，法律一般应予以明确规定(如国务院《职工带薪年休假》关于法定带薪年休假的规定);法律无明确规定的情况下，婚假应当包含休息日及法定节假日。
四、计划生育
1.“全面二孩”政策正式实施。《条例》第17条第1款规定，“提倡一对夫妻生育两个子女。生育两个以内子女的，按照国家有关规定实行生育登记服务制度“。
2. 修订“二孩”外再生育的法定条件。《条例》第17条第2款规定，“符合下列情形之一的，夫妻双方可以要求再生育一个子女:(一)再婚夫妻婚前仅生育一个子女，婚后已生育一个子女的;(二)再婚夫妻婚前生育两个以上子女，婚后未共同生育子女的;(三)夫妻共同生育两个子女，其中一个经指定医疗机构鉴定为非遗传性病残，不能成长为正常劳动力的”;第3款规定，“再婚夫妻按照本条第二款第(二)项规定共同生育的子女，经指定医疗机构鉴定为非遗传性病残，不能成长为正常劳动力的，可以要求再生育一个子女”。
3.修正后的《条例》删除了修正前《条例》中“允许生育第二个子女的,生育间隔不少于四年,或者女方年龄不低于二十八周岁”的规定，女职工可以自主安排生育时间。
五、独生子女奖励及社会保障
1.《条例》删除了《独生子女父母光荣证》申请和发放的规定，我们认为国家从政策层面将不再对独生子女父母进行特殊的奖励。
2.维持“失独父母”的社会保障。《条例》第23条修正后未做修改，即“独生子女发生意外伤残致使基本丧失劳动能力或者死亡,其父母不再生育或者收养子女的,女方年满五十五周岁,男方年满六十周岁的,所在区人民政府应当给予每人不少于5000元的一次性经济帮助”。
3. 新政实施前的已领取《独生子女父母光荣证》的独生子女父母奖励政策延续。《条例》第19条规定，“已经获得《独生子女父母光荣证》的夫妻,凭证享受以下奖励和优待:(一)每月发给10元独生子女父母奖励费,奖励费自领取《独生子女父母光荣证》之月起发至其独生子女满十八周岁止;(二)独生子女的托幼管理费和十八周岁之前的医药费,由夫妻双方所在单位依照有关规定报销;(三)独生子女父母,女方年满五十五周岁,男方年满六十周岁的,每人享受不少于1000元的一次性奖励;(四)农村在推行养老保险制度时,应当为独生子女父母优先办理养老保险。农村安排宅基地,对独生子女父母应当给予优先和照顾;(五)乡镇人民政府和农村集体经济组织应当扶持独生子女家庭发展生产”。
六、违反计划生育规定的法律责任
修正后的《条例》删除了两条规定，即修正前《条例》第41条“育龄夫妻一方或者双方为外省市户口,违反规定生育的,夫妻本人及其子女的户口不予批准进京”;“对没有完成计划生育目标管理责任的机关、社会团体、企业事业组织,当年不得评为先进(文明)单位,并按照目标管理责任制的规定处理“。修正后的《条例》保留了以下规定，“机关、企业事业单位、社会团体、其他组织的职工违反本条例规定生育的,由其所在单位给予行政处分或者纪律处分;分娩的住院费和医药费自理,产假期间停止其工资福利待遇;三年内不得被评为先进个人、不得提职,并取消一次调级”。从整体看，修正后的《条例》减轻了用人单位及职工个人计划生育方面的法律责任。
实务中，部分用人单位在规章制度中将职工违反生育政策列为职工严重违纪的情形之一，规定用人单位有权依此单方解除劳动合同。在司法实践中，因此发生解除劳动合同争议时，如用人单位的规章制度有明确规定，且制定程序合法并已向职工公示或者告知，劳动仲裁、人民法院一般会裁判用人单位解除合法。然而我们认为，鉴于法律对违反计划生育政策法律责任的导向已发生变化，因此用人单位应当对此类制度的合理性以及产生争议时的法律效力重新进行谨慎评估。
七、法规实施时间
北京市人口与计划生育条例修正案
(2016年3月24日北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过)北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十六次会议决定对《北京市人口与计划生育条例》作如下修改：
一、将第十条第二款修改为：“本市各级卫生和计划生育、发展改革、公安、民政、统计、人力资源和社会保障等行政部门应当建立信息通报制度，促进人口信息资源的综合开发和利用，实现人口信息共享。”
二、将第十一条第二款修改为：“机关、企业事业单位、社会团体和其他组织应当做好本单位的计划生育工作，接受卫生和计划生育行政部门的指导、监督、检查；其法定代表人或者负责人对本单位计划生育工作负主要责任。”
三、删去第十二条第三款。
四、将第十六条修改为：“依法办理结婚登记的夫妻，除享受国家规定的婚假外，增加假期七天。”
五、将第十七条修改为：“提倡一对夫妻生育两个子女。生育两个以内子女的，按照国家有关规定实行生育登记服务制度。”符合下列情形之一的，夫妻双方可以要求再生育一个子女：
(一)再婚夫妻婚前仅生育一个子女，婚后已生育一个子女的；(二)再婚夫妻婚前生育两个以上子女，婚后未共同生育子女的；
(三)夫妻共同生育两个子女，其中一个经指定医疗机构鉴定为非遗传性病残，不能成长为正常劳动力的。
再婚夫妻按照本条第二款第(二)项规定共同生育的子女，经指定医疗机构鉴定为非遗传性病残，不能成长为正常劳动力的，可以要求再生育一个子女。
“要求再生育子女的夫妻应当向一方户籍所在地乡镇人民政府、街道办事处提交相关材料；乡镇人民政府、街道办事处核实后，报区卫生和计划生育行政部门确认。需要提交的材料、办理程序及期限，由市卫生和计划生育行政部门制定并公布。”
六、删去第十八条。
七、删去第十九条。
八、将第二十条改为第十八条，修改为：“机关、企业事业单位、社会团体和其他组织的女职工，按规定生育的，除享受国家规定的产假外，享受生育奖励假三十天，其配偶享受陪产假十五天。女职工及其配偶休假期间，机关、企业事业单位、社会团体和其他组织不得降低其工资、予以辞退、与其解除劳动或者聘用合同。女职工经所在机关、企业事业单位、社会团体和其他组织同意，可以再增加假期一至三个月。
九、将第二十一条改为第十九条，第一款第一句修改为：已经获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，凭证享受以下奖励和优待，并删去该款第二项。
十、删去第二十二条。
十一、删去第三十三条。
十二、将第三十九条改为第三十五条，第二款修改为：“享受本条例第十九条规定的奖励和优待的夫妻，再生育子女的，停止其奖励和优待，收回《独生子女父母光荣证》。”
十三、删去第四十一条。
十四、删去第四十二条。
十五、将有关条文中的市和区、县修改为市、区，区、县修改为区，计划生育行政部门修改为卫生和计划生育行政部门，劳动和社会保障行政部门修改为人力资源和社会保障行政部门，新闻出版、广播电视修改为新闻出版广电，机关、社会团体、企业事业组织修改为机关、企业事业单位、社会团体和其他组织。
本决定自公布之日起施行。
《北京市人口与计划生育条例》根据本决定作相应修改并对条文顺序作相应调整，重新公布。[2]
北京市人口与计划生育条例
（2016年3月24日北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十六次会议《关于修改<北京市人口与计划生育条例>的决定》修正）
目录 第一章 总则
第二章 人口规划与管理 第三章 生育调节 第四章 奖励与社会保障 第五章 计划生育技术服务 第六章 法律责任 第七章 附则 第一章总则
第一条 为了实施《中华人民共和国人口与计划生育法》，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本市各级人民政府应当采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质，改善人口结构和分布。
第三条 市、区人民政府领导本行政区域内的人口与计划生育工作。市、区卫生和计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育和与计划生育有关的人口工作。市、区人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的人口与计划生育工作。乡镇人民政府和街道办事处负责本辖区内的人口与计划生育工作。
第四条 工会、共产主义青年团、妇女联合会以及计划生育协会等社会团体、企业事业单位、其他组织和公民，应当协助本市各级人民政府开展人口与计划生育工作。村民委员会、居民委员会应当依法做好计划生育工作。
第五条 本市各级人民政府应当把人口与计划生育经费纳入财政预算，逐步提高人口与计划生育经费投入，保证人口与计划生育工作的开展。任何单位和个人不得截留、克扣、挪用人口与计划生育工作费用。第六条 本市各级人民政府或者卫生和计划生育行政部门对在人口与计划生育工作中做出成绩的机关、企业事业单位、社会团体、其他组织和公民给予表彰和奖励。
第二章人口规划与管理
第七条 市、区人民政府应当根据上一级人民政府的人口发展规划，结合本地实际，编制本行政区域人口发展的中、长期规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划。
第八条 市、区人民政府应当根据人口发展的中、长期规划，制定本行政区域人口与计划生育实施方案并组织实施。市、区卫生和计划生育行政部门负责本行政区域人口与计划生育实施方案的日常工作。乡镇人民政府和街道办事处负责人口与计划生育实施方案在本辖区内的贯彻落实工作。
第九条 本市建立和完善有利于合理调控人口数量、人口年龄结构、人口分布的政策及制度，使人口状况与本市经济、社会发展水平和资源、环境的承载能力相适应。
第十条 市、区人民政府应当建立和完善人口与计划生育综合信息系统，负责人口与计划生育综合信息的汇集和管理工作，开展人口总量、人口结构、人口出生和死亡、人口迁移等人口变动和发展趋势的中、长期预测工作。本市各级卫生和计划生育、发展改革、公安、民政、统计、人力资源和社会保障等行政部门应当建立信息通报制度，促进人口信息资源的综合开发和利用，实现人口信息共享。
第十一条 人口与计划生育工作实行目标管理责任制。上一级人民政府应当每年对下一级人民政府下达人口与计划生育目标管理责任，并对执行情况进行考核、评估和奖惩。机关、企业事业单位、社会团体和其他组织应当做好本单位的计划生育工作，接受卫生和计划生育行政部门的指导、监督、检查；其法定代表人或者负责人对本单位计划生育工作负主要责任。
第十二条 公安部门应当根据人口与计划生育工作的要求，做好户籍人口和流动人口的管理工作。民政部门应当配合卫生和计划生育行政部门在婚姻登记工作中做好宣传教育工作；将计划生育服务、管理纳入社区服务工作中。人力资源和社会保障行政部门应当根据人口与计划生育工作的要求，制定相关的劳动就业和社会保障政策。农业行政部门应当在农村经济政策方面支持计划生育家庭发展经济。教育行政部门应当指导学校以符合受教育者特征的适当方式，在学生中有计划地开展人口基础知识教育、青春期教育和性健康教育。科技、文化、新闻出版广电等行政部门应当组织开展人口与计划生育的宣传教育。大众传媒应当开展人口与计划生育的社会公益性宣传。
第十三条 村（居）民委员会应当将人口与计划生育工作纳入村（居）规民约，积极开展人口与计划生育宣传教育，实行村（居）民计划生育自我教育、自我管理、自我服务,协助卫生和计划生育行政部门及有关部门做好计划生育管理和服务工作。
第十四条 流动人口的计划生育工作，由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。流动人口的计划生育工作，按照《流动人口计划生育工作管理办法》和本市有关规定执行。
第三章生育调节
第十五条 公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任。公民实行计划生育的合法权益受法律保护。第十六条 依法办理结婚登记的夫妻，除享受国家规定的婚假外，增加假期七天。第十七条 提倡一对夫妻生育两个子女。生育两个以内子女的，按照国家有关规定实行生育登记服务制度。
符合下列情形之一的，夫妻双方可以要求再生育一个子女：
（一）再婚夫妻婚前仅生育一个子女，婚后已生育一个子女的；
（二）再婚夫妻婚前生育两个以上子女，婚后未共同生育子女的；
（三）夫妻共同生育两个子女，其中一个经指定医疗机构鉴定为非遗传性病残，不能成长为正常劳动力的。
再婚夫妻按照本条第二款第（二）项规定共同生育的子女，经指定医疗机构鉴定为非遗传性病残，不能成长为正常劳动力的，可以要求再生育一个子女。
要求再生育子女的夫妻应当向一方户籍所在地乡镇人民政府、街道办事处提交相关材料；乡镇人民政府、街道办事处核实后，报区卫生和计划生育行政部门确认。需要提交的材料、办理程序及期限，由市卫生和计划生育行政部门制定并公布。
第四章 奖励与社会保障
第十八条 机关、企业事业单位、社会团体和其他组织的女职工，按规定生育的，除享受国家规定的产假外，享受生育奖励假三十天，其配偶享受陪产假十五天。女职工及其配偶休假期间，机关、企业事业单位、社会团体和其他组织不得降低其工资、予以辞退、与其解除劳动或者聘用合同。
女职工经所在机关、企业事业单位、社会团体和其他组织同意，可以再增加假期一至三个月。
第十九条 已经获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，凭证享受以下奖励和优待：
（一）每月发给10元独生子女父母奖励费，奖励费自领取《独生子女父母光荣证》之月起发至其独生子女满十八周岁止；
（二）独生子女的托幼管理费和十八周岁之前的医药费，由夫妻双方所在单位依照有关规定报销；
（三）独生子女父母，女方年满五十五周岁，男方年满六十周岁的，每人享受不少于1000元的一次性奖励;
（四）农村在推行养老保险制度时，应当为独生子女父母优先办理养老保险。农村安排宅基地，对独生子女父母应当给予优先和照顾；
（五）乡镇人民政府和农村集体经济组织应当扶持独生子女家庭发展生产。在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，第一胎生育双胞或者多胞的夫妻，不领取《独生子女父母光荣证》，凭女方户籍所在地乡镇人民政府或者街道办事处出具的证明，享受前款第（三）项规定以外的奖励和优待，但只享受一份独生子女奖励待遇。
第二十条 独生子女发生意外伤残致使基本丧失劳动能力或者死亡，其父母不再生育或者收养子女的，女方年满五十五周岁，男方年满六十周岁的，所在区人民政府应当给予每人不少于5000元的一次性经济帮助。第二十一条 本市各级人民政府和各有关部门应当制定和完善有利于独生子女父母的老年保障制度和措施。本市有条件的乡镇，可以根据政府引导、农民自愿的原则，实行多种形式的养老保障办法。
第二十二条 本市各级人民政府对农村实行计划生育的家庭发展经济，给予资金、技术、培训等方面的支持和优惠；对实行计划生育的贫困家庭在扶贫贷款、扶贫项目、以工代赈和社会救济等方面给予优先照顾。
第二十三条 区人民政府可以根据本地区的实际情况，制定有利于推行计划生育的奖励、优惠政策。
第二十四条 本条例规定的奖励费发放和经济帮助的具体办法，由市卫生和计划生育行政部门会同有关部门制定。
第五章 计划生育技术服务
第二十五条 本市建立婚前保健、孕产期保健制度，防止或者减少出生缺陷，提高出生婴儿的健康水平。
第二十六条 市、区人民政府应当合理配置、综合利用卫生资源，建立健全由计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗、保健机构组成的计划生育技术服务网络，改善技术服务设施和条件，提高技术服务水平。
第二十七条 从事计划生育技术服务的机构应当在各自的职责范围内，针对育龄人群开展婚前教育和优生指导，对已婚育龄妇女开展孕情检查、随访服务，承担计划生育及生殖保健的咨询、指导和技术服务。
第二十八条 政府免费向已婚育龄夫妻提供避孕药具，避孕药具由村民委员会、居民委员会、机关、企业事业单位、社会团体、其他组织或者计划生育技术服务机构负责发放，卫生和计划生育行政部门应当加强监督和管理。
第二十九条 本市各级人民政府应当创造条件，保障公民享有计划生育技术服务，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。
第三十条 实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务。
第三十一条 接受节育手术的，机关、企业事业单位、社会团体和其他组织的职工凭医疗单位证明，享受国家规定的休假，休假期间视为劳动时间；农村居民由农村集体经济组织给予照顾。
第三十二条 实施避孕、节育手术应当保证受术者的安全。个体医疗机构不得从事计划生育手术。
第三十三条 严禁利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定；严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。
第六章 法律责任
第三十四条 违反本条例的行为，法律、法规已有规定的，依照相关规定处理。第三十五条 违反本条例规定生育子女的夫妻，应当依法缴纳社会抚养费。征收社会抚养费的具体办法，由市人民政府制定。享受本条例第十九条规定的奖励和优待的夫妻，再生育子女的，停止其奖励和优待，收回《独生子女父母光荣证》。第三十六条 机关、企业事业单位、社会团体、其他组织的职工违反本条例规定生育的，由其所在单位给予行政处分或者纪律处分；分娩的住院费和医药费自理，产假期间停止其工资福利待遇；三年内不得被评为先进个人、不得提职，并取消一次调级。农村居民违反本条例规定生育的，在给予农村福利时予以适当限制；聘任为干部的，应予解聘。
第三十七条 对机关、企业事业单位、社会团体、其他组织不落实本条例规定的计划生育奖励和优待政策，有关当事人可以向卫生和计划生育行政部门举报；卫生和计划生育行政部门应当督促落实，并对当事人维护合法权益予以支持。
第七章 附则
北京市人民政府令第161号
《北京市流动人口计划生育管理规定》已经2005年10月25日市人民政府第44次常务会议审议通过，现予公布，自2006年1月1日起施行。
市 长 王岐山 二〇〇五年十一月五日
北京市流动人口计划生育管理规定
第一条 为了加强流动人口计划生育管理工作，维护流动人口的合法权益，根据国家有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于以工作、居住、生育等为目的从其他省、自治区、直辖市进入本市以及本市外出已婚育龄人员的计划生育管理工作。
第三条 本市各级人民政府统一领导本行政区域内流动人口的计划生育管理工作，组织、协调有关部门对流动人口计划生育工作实行综合管理。
各级人民政府应当将流动人口计划生育管理工作纳入 本行政区域内人口和计划生育工作目标管理责任制。
第四条 市和区、县计划生育行政部门负责本行政区域内流动人口计划生育工作的监督、管理。
街道办事处和乡、镇人民政府负责本行政区域内流动人口计划生育的日常管理工作。
居民委员会、村民委员会应当协助街道办事处和乡、镇人民政府做好流动人口计划生育管理工作。
第五条 公安、工商行政管理、劳动和社会保障、卫生、民政、建设等部门应当配合计划生育行政部门，在各自的职责范围内做好流动人口计划生育管理工作。
第六条 本市各级计划生育、公安、工商行政管理、劳动和社会保障、卫生、民政、建设等部门应当建立流动人口信息通报制度，实现信息共享。
本市计划生育行政部门应当与流动人口户籍地计划生育行政部门建立信息交流制度，做好流动人口计划生育信息管理工作。
第七条 市和区、县计划生育行政部门应当组织开展流动人口计划生育相关法律和科学知识的宣传、教育，引导、支持流动人口开展计划生育自我教育、自我管理、自我服务。
第八条 街道办事处和乡、镇人民政府对本行政区域内流动人口计划生育工作履行下列职责：
（一）进行人口与计划生育法律、法规、规章及计划生 育科学知识的宣传教育；
（二）查验、登记进入本市的成年流动人口的《流动人口婚育证明》（以下简称《婚育证明》）；
（三）定期组织对进入本市的已婚育龄妇女进行避孕节育情况检查；
（四）为已婚育龄妇女提供计划生育、生殖保健等服务，指导其知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，适时提供随访服务；
（五）为本市外出成年流动人口办理《婚育证明》，落实计划生育奖励政策；
（六）将流动人口计划生育工作纳入单位计划生育目标管理责任制；
（七）指导居民委员会、村民委员会做好流动人口计划生育宣传教育、日常管理和服务；
（八）开展与户籍地的日常联系、协调工作，做好流动人口婚育情况信息的沟通和反馈；
（九）法律、法规以及市和区、县人民政府规定的其他职责。
第九条 本市单位和个人招用流动人口，向流动人口出租、出借房屋或者提供经营场所的，应当与所在地街道办事处或者乡、镇人民政府签订计划生育责任书，按照计划生育责任书的规定，协助做好流动人口计划生育的宣传教育、证 件查验、药具发放、技术服务、信息反馈等工作。
第十条 进入本市的成年流动人口到现居住地15日内，应当向现居住地的街道办事处或者乡、镇人民政府交验《婚育证明》。
第十一条 未持有《婚育证明》的已婚育龄妇女，符合下列条件的，可以由现居住地街道办事处或者乡、镇人民政府办理《婚育证明》，并将办理情况通报其户籍地：
（一）经核实婚姻、生育信息完整、准确的；
（二）在现居住地依法办理暂住登记或者居住登记1年以上，具有稳定职业和住所的；
（三）已采取绝育措施的。
第十二条 未持有《婚育证明》的成年育龄妇女，应当在进入本市三个月内到户籍地补办《婚育证明》。在补办期间，应当到现居住地街道办事处或者乡、镇人民政府办理临时婚育证明。
第十三条 具有本市户籍，拟离开本市三个月以上的成年流动人口，应当到户籍地街道办事处或者乡、镇人民政府办理《婚育证明》，并提交下列证明：
（一）本人的户籍或者身份证明；
（二）本人的人事、档案管理部门或者居民委员会、村民委员会出具的婚育状况证明。
第十四条 本市计划生育技术服务机构和从事计划生育 技术服务的医疗、保健机构应当在各自的职责范围内，为进入本市的成年流动人口提供计划生育技术服务和生殖健康咨询服务。
已婚育龄妇女应当接受避孕节育情况检查，在计划生育技术服务机构进行避孕节育情况检查的，由计划生育技术服务机构出具情况报告。
第十五条 在本市居住半年以上、实行计划生育的已婚育龄人员，持《婚育证明》，享受国家和本市规定的基本项目的计划生育免费技术服务。
第十六条 进入本市的已婚育龄人员持《婚育证明》可以在用工单位、计划生育技术服务机构、居民委员会、村民委员会或者现居住地街道办事处和乡、镇人民政府免费领取避孕药具。
第十七条 医疗机构对进入本市的已婚育龄妇女提供孕产期医疗保健服务时，应当核查其相关生育证明。对无生育证明的，应当通知其现居住地或者医疗机构所在地的街道办事处或者乡、镇人民政府。
对无生育证明的，现居住地街道办事处或者乡、镇人民政府应当责令其限期补办；逾期不补办的，应当通报其户籍地计划生育行政部门，共同做好说服教育工作。
第十八条 违反本规定有下列行为之一的，由市或者区、县计划生育行政部门予以处罚：
（一）未按规定办理《婚育证明》，经通知后逾期仍拒不补办《婚育证明》的，予以警告，并处50元罚款。
（二）未按规定交验《婚育证明》的，责令改正，并处50元罚款。
（三）伪造、变造、买卖流动人口计划生育证明的，没收违法所得，违法所得5000元以上的，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5000元的，处5000元以上2万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
以不正当手段取得计划生育证明的，取消其计划生育证明；出具证明的单位有过错的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第十九条 各级计划生育行政部门及其工作人员在流动人口计划生育管理工作中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
“十二五”期间, 我县将全力做好人口计生工作完善社会保障体系。实施人口调控政策。积极贯彻国家人口政策, 严格控制人口数量, 全面提高人口素质, 促进人口与经济社会协调发展。发挥产业政策对人口的调控作用, 加强适龄人口劳动技能培训。建立外来人口调控机制, 加强人口和计划生育现居地管理, 做好流动人口的计划生育服务工作。稳定现行生育政策, 完善计划生育奖励扶助制度。要认真贯彻国家人口基本政策, 坚持“以人为本”的计划生育政策, 因势利导, 大力进行宣传教育, 从思想上使群众认识到计划生育的重要性和必要性, 防止生育率政策性反弹。同时应该结合不同地区、不同层次的实际, 把计划生育政策落到实处。要建立和完善计划生育机制, 尤其使建立计划生育利益导向机制, 为全县计划生育利益导向工作的顺利开展提供了良好的政策环境, 调动了人民积极支持和响应计划生育政策的积极性, 有力的促进了人们婚姻观念, 生育观念的转变。
千方百计扩大就业。继续实施积极的就业政策, 切实做好就业扶持资金的使用。加大技能培训、政策帮扶和就业服务援助力度, 重点解决高校毕业生、农民工和“零就业家庭”等困难群体就业问题, 鼓励高校毕业生到城乡基层和中小企业就业或自主创业, 帮助农民工实现就地就近就业和返乡创业。建设一批创业园、区、街和创业示范点, 大力支持中小企业、非公经济快速发展。完善就业服务体系, 引导劳动力特别是农民工有序流动。建立工资拖欠预防机制, 加强和完善劳动保障监察、劳动争议仲裁, 维护劳动者合法权益。有效增加群众收入, 建立健全企事业单位职工收入分配规则和监管机制, 增加从业人员的工资性收入。更加注重社会公平, 缩小贫富差距。广辟农民增收渠道, 发展城乡二、三产业, 千方百计增加农民特别是纯农户的收入。健全农民负担监督管理机制, 全面落实减轻农民负担的各项政策措施。完善城乡最低生活保障制度, 健全完善政策制度和操作规程, 进一步巩固城乡最低生活保障制度, 完善就业、教育、医疗、住房等专项救助, 加强社会帮扶、社会优抚、临时救助、慈善互助工作同时要关注和缓和人口老龄化趋势, 完善社会保障机制。
要积极发展社会供养, 建立养老储备金, 并由国家、企事业单位和个人三方面合理分担, 逐步扩大养老资金的统筹范围, 实行基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体制。在农村应发展以自我保障为主的社会养老保险制度。此外, 还要提倡家庭供养。家庭供养一直是我国主要的老年人供养方式, 尤其是在农村, 家庭养老在一个较长的时间内仍会有着举足轻重的作用。因此, 我们应该继续发扬这一优良民族传统, 在舆论导向甚至法律保障上, 继续倡导家庭养老, 充分发挥家庭在供养、照料、慰藉方面的作用。
此外, 政府还应该加强城市化进程, 合理调整产业结构, 有效解决农村剩余劳动力问题, 解决人口流动问题等。中国的人口问题是几代人遗留下来的问题, 是当前中国面临的重大社会问题, 它与其他社会问题紧密相关, 更是构建和谐社会的一个必要前提。它的解决不是一朝一夕便能实现的, 需要我们的共同努力。我们坚信, 随着构建和谐社会的进程, 中国的人口发展定会有更光明的前景。随着科学的人口发展战略的制定与实施, 中国构建社会主义和谐社会的步伐也定会加快。
同时, 大力发展社会福利事业。加大社会福利事业投入, 积极发展社会福利事业, 加强妇女儿童、老年福利设施的建设和管理。进一步建立完善民办公助、公办民营等优惠扶持政策, 引导和鼓励民间资本兴办社会福利事业。积极稳妥推进新型农村社会养老保险试点。建立自然灾害救助指挥系统, 提高灾害紧急救助能力和减灾救灾综合协调水平。加强国防后备力量建设, 深入开展国防教育, 推动“双拥”工作, 增强全民国防意识。
