耕地保护共同责任机制

耕地保护共同责任机制（共7篇）

耕地保护共同责任机制 篇1

钩钩县人民政府办公室关于

印发钩钩县耕地保护共同责任制若干意见的

通

知

各乡镇人民政府、县直各有关单位：

《钩钩县耕地保护共同责任制若干意见》已经县人民政府同意，现予以印发，请认真贯彻实施。

二0一0年六月十日

钩钩县耕地保护共同责任制若干意见

保护耕地对确保国家粮食安全、维护社会稳定、保护生态环境、促进可持续发展具有十分重要的意义，是贯彻落实科学发展观的重要内容，是全社会的共同责任。我县人多地少，耕地后备资源稀缺，当前又正处于经济社会快速发展时期，耕地保护形势十分严峻。为认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，落实最严格的耕地保护制度，严守我县耕地和基本农田红线，现就建立耕地保护共同责任机制提出如下意见：

一、耕地保护的工作目标和总体要求。以科学发展观为指导，认真贯彻《土地管理法》、《基本农田保护条例》和国家关于耕地保护的一系列文件精神，坚持“一要吃饭、二要建设、三要保护和改善生态环境”的方针，确保实现以下目标：全县耕地和基本农田保护面积不少于钩钩县土地利用总体规划（2006-2020）确定的耕地保有量和基本农田保护目标，到2020年，全县耕地保有量不少于62.5万亩，基本农田保护面积不少于48.4065万亩；加快推进土地开发整理，努力提高耕地质量，优先用于耕地占补平衡，确保全县耕地占补平衡和总量平衡；进一步加强基本农田保护，确保全县基本农田“面积不减少、用途不改变、质量有提高”。

二、强化耕地保护政府行政主体责任。政府是耕地保护的行政责任主体，对本行政区域内耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡负总责。各乡镇应将耕地保护纳入国民经济和社会发展计划，作为政府重要的工作内容。行政主要负责人为第一责

任人，分管负责人为直接责任人。各乡镇应加强组织领导，严格执行耕地保护各项制度，依法行政，依法查处耕地违法违规行为。各乡镇要对辖区内耕地保护工作全面负责，落实共同责任，强化管护措施；要严格执行土地利用总体规划，做到依法依规用地，努力促进节约集约用地；要加大资金投入，大力开展土地复垦开发整理，不断提高耕地和基本农田质量，将耕地保护工作目标落到实处。

三、明确耕地保护部门监督管理责任。各级各部门都负有参与耕地保护的监督管理责任，要强化耕地保护责任意识，切实履行职责，确保耕地保护取得实效。国土部门要认真执行耕地保护的各项法律法规和方针政策，全面履行管理职责。发改、建设、交通、水利等部门要正确处理耕地保护与发展建设之间的关系，高度重视节约集约利用土地。农业部门要强化土地承包经营管理，引导和规范耕地承包、流转及利用行为，加强耕地质量监管，防止耕地闲置、撂荒和过度利用，引导农业内部结构合理调整，稳定粮食、蔬菜和油料作物播种面积，确保粮食和其他关系民生的重要农产品供给。环保部门要将耕地特别是基本农田作为重要的生态资源予以保护，加强土壤、水体等污染防治，修复和改善农田生态环境。财政部门要管好用好保护耕地的资金，确保耕地保护的投入，拟定有利于耕地保护的转移支付制度和奖励政策。公安、司法、监察等部门要对破坏耕地的违法违规行为予以严肃查处。

四、落实农村集体经济组织和承包农户耕地保护直接责任。依法享有耕地所有权的农村集体经济组织和依法取得耕地承包经营权的农户是耕地保护的直接责任主体，负有耕地保护的直接责任。农村集体经济组织应监督承包农户保护和合理利用耕地，制止撂荒、闲置、转变用途及其他破坏耕地的行为。承包农户应

依法保护和合理利用耕地，维持根底的农业用途，对耕地撂荒、闲置或造成永久性损害的，应予以抵制、制止或向农村集体经济组织及有关部门举报。

五、明确耕地保护社会监督责任。保护耕地是我国的一项基本国策，所有公民、法人、新闻媒体和其他社会组织都负有保护耕地的义务，都要严格遵守国家有关法律法规，强化耕地保护责任意识，关心、支持并以多种形式参与耕地保护工作，加强耕地保护社会监督。对各种破坏耕地的行为，应积极抵制、制止或向有关部门举报。

六、广泛开展耕地保护宣传教育。广泛开展耕地保护宣传教育，提高全社会保护耕地的责任意识。充分运用政府网站、公报、新闻发布会和听证、公告等形式，发挥新闻媒体作用，宣传耕地保护政策，公开耕地保护信息，宣扬耕地保护典型，通报土地违法违纪案件，保障不同责任主体对耕地保护的知情权、参与权和监督权，激发不同责任主体履行耕地保护责任的积极性和主动性。

七、强化土地利用总体规划的整体控制作用。相关部门在组织编制土地利用总体规划时，要统筹安排各行业、各区域用地，尤其要明确耕地特别是基本农田保护的数量和布局，落实到图斑地块。各类与土地利用有关的规划，必须符合耕地保护和节约集约用地要求，符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。要严格依据土地利用总体规划，从严审查各类规划的用地规模和标准，切实落实土地用途管制制度。凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局。

八、构建节约集约的科学用地管地机制。按照实行最严格的节约集约供地制度和已供给制约、引导需求的要求，构建节约集

约的科学用地管地机制。充分利用存量建设用地，从严从紧控制新增建设用地，对非农建设占用耕地，除国家重大工程可暂缓外，全面落实“先补后占”制度。积极推进农村土地整治，用好用活城乡建设用地增减挂钩，减少对耕地特别是优质耕地的占用。健全完善各类建设用地标准，严格按照集约利用标准管理和使用土地，建立健全节约集约用地评价标准，提高建设用地利用效益。

九、建立完善耕地保护责任目标考核制度。严格执行耕地保护目标责任考核有关规定，自上而下层层签订耕地保护目标责任书，层层分解落实保护责任，严格考核标准。对耕地保护责任目标考核不合格、土地管理秩序混乱、内行政区域违法占用耕地较多或造成恶劣社会影响的，启动行政首长问责制，对地方政府、部门主要负责人和其他负有责任的负责人实行问责。将耕地和基本农田保护情况作为领导干部离任审计的重要内容。将耕地保护责任目标纳入政府综合目标考核体系，与领导班子绩效评价、土地利用计划安排、建设用地审批挂钩。

十、构建耕地保护监管体系。充分发挥行政执法监管、群众监督、舆论监督和社会监督作用，构建全方位、多渠道、多关口、网络化的耕地保护监管体系。建立政府领导下的多部门联动和协作监管机制，国土、监察、司法等有关部门协作配合、联动监管，提高对耕地保护的行政执法监管能力。建立耕地保护社会监督员制度、群众举报信访制度，设置举报电话和公开信箱，发挥新闻媒体作用，形成全社会监管保护耕地的良好局面。

十一、加大耕地保护投入。建立长期稳定的资金渠道，加强耕地保护特别是基本农田建设和基础工作投入，稳步提高耕地质量和综合生产能力。严格执行有关规定，加强土地出让金用于农业土地开发部分、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等

专项资金的筹措和管理，专项用于耕地保护工作。鼓励农村集体经济组织、农户和其他土地经营者加大耕地保护投入。

十二、建立耕地保护激励机制。对节约集约用地工作突出、效果明显的乡镇在用地指标计划安排上予以倾斜。整合农业土地开发资金、新增建设用地土地有偿使用费等专项资金中原用于耕地保护的相关资金，探索建立基本农田和耕地保护补偿机制，主要用于对承担并行使基本农田和耕地保护责任的农户和集体经济组织进行直接补贴，以及对举报乱占滥用耕地有功人员进行奖励，提高农户保护耕地的积极性。

十三、加强耕地保护基础工作。耕地保护基础工作是落实耕地保护共同责任机制的重要条件。要加强国土工作领导，保障耕地保护工作经费。当前及今后一段时间，着重做好永久基本农田划定等工作。摸清耕地特别是基本农田情况，建立完善基本农田档案、保护责任书、永久性标志牌和数据库。做好农村土地确权登记工作，积极推进农村土地承包权登记试点，将承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，基本农田标注在土地承包经营权登记证书上。

耕地保护共同责任机制 篇2

一、耕地保护的目标体系和内容体系

1.耕地保护的目标体系

我国人口众多, 人均耕地资源少, 解决我国人民的温饱问题一直是国家的工作重点之一。因此, 耕地保护的目的在很长一段时间里被界定为保障粮食安全。但随着经济社会发展、科技进步及城市化进程的快速推进, 耕地保护的目标在拓展。[16]首先, 解决吃饭问题是根本, 粮食安全仍然是耕地保护的重要目标之一。其次, 城市化是一个渐进过程, 即便实现了60%的城市化水平, 也不可能吸收所有农村剩余劳动力, 耕地仍然是农民的重要社会保障。保护耕地是保障社会稳定的基础。再次, 耕地是土地生态系统的一个重要的子系统, 有着净化空气、保持水土等重要作用, 是生态安全链的重要环节, 发挥着重要生态服务价值。保护耕地是实现生态安全的重要保障。而且, 随着耗竭性能源的加快消耗, 生物性能源开发加快所引起的农用地乃至耕地需求问题也引起了国际社会的关注。因此, 中国现行耕地保护的科学内涵是包涵保证粮食安全、保障社会稳定、保持生态安全的社会经济可持续发展的综合性目标体系。[17]

2.耕地保护的内容体系

从实践工作来看, 由于耕地面积很容易进行量化而常被作为耕地保护考核的核心内容。而全国农用地分等定级成果并未得以有效应用, 耕地质量保护因缺少科学的评价标准难以量化而在长期实践工作中被弱化。但从近年来众多学者的研究成果来看, 耕地数量和耕地质量的保护都已被认为是耕地保护最主要的内容。[18]然而, 近年来城乡发展中涌现的“马路经济”、为规避基本农田审批而进行的耕地空间调整、因水体污染或土壤污染导致的农作物食品安全等问题不断涌现, 不能不反思我们耕地保护内容的缺失。耕地空间布局和耕地环境应作为耕地保护的重要内容予以重视。耕地空间保护指耕地在空间上的分布应该尽量集中连片, 避免借土地规划修编之名调整耕地特别是基本农田的位置, 避免交通沿线、城市工矿、集镇村庄周边耕地的过渡占用, 避免耕地破碎化。耕地环境保护指防治水、土污染, 完善水利及水土保持措施, 保障耕地生产能力及生态服务价值。因此, 耕地保护是融合耕地数量保护、耕地质量保护、耕地空间保护和耕地环境保护于一体的内容体系。

二、耕地保护共同责任面临的主要问题

1.耕地数据的准确性与及时性

耕地保护共同责任的落实, 其前提条件就是能够快速并准确地获得耕地信息, 包括数量信息、质量信息、空间信息和环境信息。耕地数据的不准确可能源于:一是较多地方土地管理部门由于受技术和资金的限制没有及时进行土地变更调查或遥感监测, 无法获得耕地准确的数量。二是为应付不同部门的检查, 对数据进行了“修订”, 导致数据真实性下降。三是即便是进行了变更调查, 但由于土地利用专业软件操作技能的欠缺, 常导致图和数不一致的现象。四是虽然不少地方国土部门和高校及科研院所合作建立了土地信息系统, 并得以在土地利用总体规划修编中体现, 但土地信息系统的更新和维护需要专门知识和专业技能, 地方国土部门可能没有专业技术力量。并且, 地方国土部门之间以及地方国土部门与国土资源部之间土地信息系统的建设标准不一, 导致信息传递和共享困难, 降低了耕地保护的时效性和有效性。五是耕地的数量、质量信息及空间信息只在政府部门内部共享, 没有向社会特别是广大农民公开。耕地数据的真伪不能被及时辨识, 错误信息得不到及时纠正。由于以上多种因素的综合影响, 越是上一级的政府和土地管理部门, 越是掌握不到耕地的数量、质量、空间和环境的真实和及时的信息。

2.耕地保护意识淡薄

耕地面积减少及质量下降很大程度归根于经济利益的驱使。虽然国家制定了一系列耕地保护的法律法规及政策, 地方政府在规划制定及政绩考核中也强调耕地保护, 但实际工作中仍然以经济发展作为首要任务。虽然也有农民因耕地被征收而上访, 但这种上访不是因为要保护耕地, 而是因为征收补偿过低。长期以来, “十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”只是一种口号, 耕地保护的意识并没有植根于地方政府和广大民众之中, 耕地保护并没有像环境保护一样有自己的企业、民间组织和文化。

3.耕地占用中的“合谋机制”

在耕地被占用过程中, 至少有四个利益相关者:地方政府、村民委员会、用地者和失地农民, 而前三者是明显而固定的受益方。用地者获得了想要的土地;地方政府和村民委员会不仅控制了耕地占用中的经济收益, 还获得了税收、就业以及GDP所代表的政绩;而失地农民虽然在短期内能获得一定得补偿, 但从长期来看并不一定获益。基于经济利益的驱使, 地方政府、村民委员会和用地者将形成“利益集团”, 促使耕地流失。这种“利益集团”一旦形成与存在, 必将对耕地保护带来巨大压力:一方面可以抗衡来自上级的压力, 压制公众意见, 对上对下加以隐瞒;另一方面, 还通过一定的利益分配设计使农民利益与“利益集团”利益一致, 使耕地保护失去群众基础。

4.耕地保护责任的考核内容和责任追究

目前对耕地保护责任的考核主要是从数量上进行考核, 且考核依据是被考核对象自己提供的数据, 而考核者又难以判断被考核对象所提供数据的真实性和准确性, 所以耕地保护责任的考核效果甚微。显然, 数量上的考核指标仅仅是耕地保护责任考核内容的一部分, 耕地质量和耕地空间布局也应是考核内容的重要内容, 而对这方面的考核没有做出相应的规定。此外, 耕地保护考核时, 不仅要考虑现有耕地利用的状况, 还要考虑耕地新近转用的情况, 如用地单位是否占而不用, 是否节约集约利用土地。实际工作中, 只注重耕地数量的考核容易造成了考核内容的缺失。

三、耕地保护共同责任机制的实现途径

1.完善耕地动态监测及耕地保护监督制度

为获得耕地的准确和及时的信息, 必须加强对耕地的动态监测和耕地保护的监督检查, 可从以下方面入手:

(1) 规范和健全耕地调查制度。包括健全土地变更调查结果抽查制度, 并对调查误差和调查造假严格区分;出台严惩耕地调查作假和统计作假行为的制度;建立“本地调查、异地核查”机制, 将耕地调查制度和区域间互查制度相结合。

(2) 建立耕地利用现状数据发布系统。使公众了解耕地的数量信息、质量信息及空间信息, 以方便耕地保护监督检查。

(3) 加强培训机制。加强地方国土部门土地信息技术的培训, 促使土地变更调查和遥感监测的有机结合。

(4) 建立耕地保护信息公开查询系统。将公开信息分为主动公开内容和申请公开内容, 对于主动公开内容, 实现网上即时查询, 对于申请公开内容, 根据信息涉密程度进行公开。

2.培育耕地保护内在意识, 构建耕地保护文化

(1) 加大耕地危机意识和忧患意识的宣传。

针对市民、农民、政府干部、科教人员、学生等不同群体采取不同手段进行宣传教育;将专业性宣传策划公司引入耕地保护工作中, 并实施耕地保护宣传策划的市场化运作;充分运用电视、报纸、网络等媒体, 通过公益广告的形式灌输耕地危机意识和耕地保护的必要性。

(2) 创立致力于耕地保护的企业及其市场化运作机制。

大力发展农场、农垦企业, 积极培育农产品产销、储运及中介合作组织;在土地开发、整理、复垦中构建多元化的融资机制, 促进企业对耕地保护的投资。

(3) 建立致力于耕地保护的社团。

利用高校、科研院所和土地管理部门的资源创建“耕地保护学会”, 加强耕地保护的理论探讨和实践经验的总结, 并为政府耕地保护决策提供政策建议;借鉴环境保护的成功经验, 成立“耕地保护志愿者协会”, 联络有志于耕地保护公益事业的个人、企业、单位, 为提高公众的耕地保护意识, 维护粮食安全、社会稳定和生态安全做出贡献。

3.构建部门联动管理制度

占用耕地的各类项目需要得到多个部门的审批才能得以实施。因此, 耕地保护工作需要联合其他相关部门共同完成。从耕地被占用的过程构建部门联动机制, 可从以下几方面入手:

(1) 实施各类规划的耕地保护影响评价。由于各部门在进行项目审批时把有关规划作为其审批的重要依据。因此, 应当将耕地保护责任嵌入各类相关规划, 使得各类规划在编制、实施以及规划评价等各个环节中均能考虑到耕地保护需要。在实施耕地保护影响评价过程中, 要评估各类规划与耕地保护之间的相关程度, 确定需要进行规划的耕地保护影响评价的规划种类和范围, 明确各类规划的耕地保护影响评价文件的编制和审查。

(2) 实施用地审批联动监管。将耕地保护责任纳入涉及用地的项目审批的各个环节和阶段, 明确涉及建设项目以及非建设但涉及用地的项目各审批环节中所涉及到的单位的责任, 并指出其均有责任和义务贯彻落实耕地的保护。用地审批联动监管并不意味着涉及项目审批的各部门负有同等的耕地保护责任, 而是应当建立“共同但有区别”的审批监管责任制度, 明确各级土地管理部门要对本辖区内耕地保护、审批事项的合法合规性负责, 其他相关部门负有协同监管的责任。

(3) 建立联合土地执法机制。土地管理部门与纪检监察、公安、司法以及工商、税务、银行、电力、供水等部门配合, 共同制止土地违法。当前已有部分地方土地管理部门在联合土地执法方面开展了一定的工作, 取得了一定的经验, 但目前土地管理部门和其他部门联合执法行动只是建立在部门之间友好关系基础上或者当地政府支持及要求联合执法的基础上, 还没有从制度上明确各部门联合土地执法的要求。因此, 可修改完善《土地监察暂行规定》, 明确规定土地行政主管部门在土地执法中, 可提请纪检、公安、司法、工商、税务、银行、电力、供水等部门协助的责任及义务。

4.建立和完善耕地保护的委托代理机制

由于中央政府和地方政府掌握的耕地信息不对称, 导致了双方耕地保护过程中的委托——代理目标不一致, 代理人 (地方政府) 往往利用信息优势做出对委托人 (中央政府) 的“不利选择”, 从而对委托人的利益构成侵蚀, 由此形成了委托——代理问题。解决的途径是委托人设计一套激励机制, 抑制代理费用, 扩大代理效果。作为委托人的中央政府应该合理制定地方政府 (代理人) 报酬, 并使其与之行为结果挂钩。[19]因此, 国家首先要解决委托代理中的信息不对称, 采用先进的技术加强对耕地的动态监测, 从而使委托人能够准确地观测代理人行动的结果, 增加代理人在信息不对称情况下的风险;其次, 实施耕地保护行为的经济补偿, 重构耕地保护的利益分享机制;[20]再次, 将耕地保护工作的成效纳入地方政府政绩考核的内容, 建立有效的约束机制, 对耕地保护委托代理中的合谋行为进行惩戒, 加大代理人的风险和违约成本。

5.完善耕地保护考核体系及责任追究制度

进行耕地保护考核时, 首先要明确考核内容。针对耕地保护的内容体系, 不仅要考核数量信息, 还要考核质量信息、空间信息, 甚至环境信息;不仅要考核变化量, 还要考核变化率;不仅要考核现有耕地状况, 还要考核被占用耕地的利用情况;不仅要考核年度的耕地保护情况, 还要考核规划期内耕地保护情况。

责任追究制度所要解决的关键问题是:一是追究谁的责任。二是由谁来追究。三是如何追究。不少研究和调查表明, 当前土地违法的主体有地方政府、农民、用地者, 而主体是地方政府。[21]即使违法主体不是政府, 如果没有政府或者地方土地行政主管部门的批准、默许和纵容非法占用耕地, 普通老百姓或者法人要占用耕地用于建设并非易事。由此把责任的主体划分为“官”的责任和“民”的责任。比较而言, 大多为个体的“民”的责任比较容易追究, 而涉及多个部门的“官”的责任则较难追究。为使耕地保护责任追究具有可操作性, 追究责任的主体应当具备权威性、中立性、专业性。可考虑在国家及各省市层次组建由国土部门、监察部门和组织部门联合组成的耕地保护责任追究机构, 由国土资源部门会同监察部门负责耕地保护责任履行情况的评估, 由组织部门负责责任追究。

6.构建用地者节约集约的信用评价制度

浅谈耕地保护经济补偿机制研究 篇3

关键词：耕地保护；经济；补偿

前言：我国是一个农业大国，耕地是十分重要的生产资料，同时也是保障国家经济稳定持续发展的重要基础。但随着社会主义经济的发展，我国的耕地数量越来越少，质量也有所下降。虽然我国一直都有相关的耕地保护政策，但耕地减少的趋势仍然没有得到控制。只有建立起耕地保护经济补偿机制，才能更好的完善耕地保护政策。

一、耕地保护存在的主要问题

（一）耕地数量减少

我国在近年来耕地数量逐渐减少，主要表现为，人均耕地少、质量好的耕地少、后备耕地资源少。我国的人均平均耕地在当前已经不到世界平均水平的40%。并且这当中的优质土地也不足三分之一[1]。造成这样情况的原因主要是一是因为先天的自然环境限制，二是因为退耕还林导致耕地减少。

（二）耕地质量下降

耕地的质量下降主要表现在：一是水土流失或是土地污染等引起的耕地质量下降。二是因为政策的不完善导致耕地的质量下降。在一些耕地进行保护的过程中，由于政策上的不完善，虽然保护了耕地的数量，但是质量上却出现了下降的情况。

（三）地方政府不够重视耕地保护

地方政府是直接关联耕地的机构，但却没能起到保护耕地的作用。一些地方政府官员比较看重经济增长、GDP总量以及各项经济指标，而忽视了耕地保护。此外，地方正度违法批地、大面积占用土地等也造成了大量的土地浪费，这也是耕地减少的重要原因之一。

（四）农民耕地保护意识不强

由于耕地保护的成本比较高，再加上耕地的利用率比较低，使得农民耕地保护的意识不强，欠缺耕地保护积极性。农业收入本身就不高，再加上耕地保护的成本，导致了农民的人均收入偏低，这样比较低的收入驱使农村劳动力和资金外流，很难保障耕地保护上的投入，同时也影响了农民耕地保护的积极性，使得很多耕地闲置。

二、耕地保护经济补偿机制构建

（一）耕地保护补偿机制设计

我国的耕地保护区域补偿机制的设计开展的相对较早，部分学者在耕地保护区域补偿的范围界定在了省区域内，进行了区域性的补偿机制设计[2]。此外，也有一部分研究人员将补偿的范围扩大到了省际之间，进行全国范围内的研究，但在研究方式有着明显的不同。

（二）耕地保护经济补偿标准原则

首先是实现目标原则，补偿多少的基本考量并不是看补偿的数量，而是看补偿的结果是否能够达到最终的保护目标。耕地保护补偿是一种利益协调机构，需要做到耕地保护者和受益方双方都能达到收益，补偿的标准如果过低的话，就不能实现耕地保护者剩余，二标准过高的话就不能实现消费者剩余，因此补偿的标准应该控制在一定的区间内进行变动。补偿的标准应充分的考虑到保护者的补偿愿望，只有达到了这个标准，农民和地方政府才能对耕地保护更加用心，实现耕地保护经济的真正目标[3]。在采取耕地补偿是应与当前的环境条件相适应，根据社会发展的经济情况来进行适当的调整，保证耕地保护的有效性。此外，应按照年度来进行耕地补偿，因为建设用地的经济效益是不断变化的，这样耕地保护的成本也每年都会有所不同，按照年度来进行补偿能够更加符合客观规律。

（三）耕地保护经济补偿形式

我国的区域耕地补偿基金一般都由国家部门来进行统一的管理，配合国家的换门投资、现金或者实物补贴、技术培训等方式来补偿给当地的农民，用于耕地保护的建设或者耕地保护的成本补偿。

（四）配套措施建设

为了有效的保证耕地保护机制得到有效的运转，需要建立起相应的配套措施。主要有：建立起土地利用总体规划的编制以及实施管理，依照不同的区域之间不同的发展情况来制定，达到满足当地非农用地的合理要求；应不断的坚强耕地资源监测制度；完善耕地的资源价值评估制度，保证耕地的价值能够充分的体现；此外应建立起相应的耕地保护补偿资金管理体制，以此来做好资金的保障工作；建立起耕地保护经济补偿的试点，在试点中不断发现问题，找到解决问题的方法，保证耕地保护能够得到一定的推动。耕地保护需要从多方面、多角度来进行综合分析和研究，只有全面的进行努力，才能做好耕地保护工作，保障我国耕地能够得到平稳的发展。

结语：随着我国的社会不断发展，耕地逐渐的减少，我国的人均耕地面积当前已经不足世界平均水平的三分之一，这样的情况在近年来受到了广泛的关注。有关耕地的研究已经有了一定的发展，尤其是在耕地的补偿方面取得了显著的成就，只有建立起完善的耕地保护制度，采取相应的耕地保护补偿，才能逐渐的建立起保护耕地的有效机制，保证我国的耕地能够长久发展。

参考文献

[1]牛海鹏，张安录.耕地保护经济补偿机制研究[J].农业工程学报，2010，07（05）：66—69.

[2]刘降斌，周宝洁.我国耕地保护经济补偿供给模式研究[J].商业经济，2010，05（22）：55—58.

[3]郑跃中，俞评忠，程素英，殷圣平.耕地保护经济补偿的基本问题分析及其政策路径[J].上海保险，2012，04（03）：123—126.

邮寄信息：黄涛，山东省滨州市惠民县国土资源局208室，13465097080

耕地保护动态巡查责任制度 篇4

色国土资发〔2011〕32号

关于印发耕地和基本农田保护动态巡查责

任制度的通知

各乡镇国土所、局机关各股室：

现将色迷县国土资源局动态巡查责任制度印发给你们，请结

合实际情况，认真贯彻执行。

二〇一一年二月一日

主题词： 耕地 基本农田 动态巡查制度通知色迷县国土资源局2011年2月1日印

（共印30份）

耕地和基本农田保护动态巡查责任制度

1、为了加强国土资源局管理工作，加大基本农田保护执法力度，防止和及时发现占用、毁坏基本农田行为，最大限度消灭在萌芽状态，推动国土资源执法监察工作走出一条以预防为主，事前防范和事后查处相结合的新路子，特建立色迷县国土资源局基本农田保护监督巡查制度。

2、巡查人员的主要职责是及时发现和制止各种非法占用耕地和基本农田的违法行为。对正在发生的非法占用基本农田的行为依法制止；对拒不停止其非法行为并形成违法事实的，及时报国土资源局执法部门立案查处。确保耕地和基本农田违法行为及时发现，并将其消灭在萌芽状态和发案初期。

3、根据耕地和基本农田保护区块分布的特点和规律，实行常规巡查和重点巡查相结合，分片自查与交叉互查相结合。重点巡查城乡结合部、公路干线两侧及主要矿区。重点区域每个月巡查不少于两次，其它区域每两个月不少于一次。

4、动态巡查方式采取分散与集中相结合、单级独立巡查与上下联合巡查相结合的方式进行。动态巡查加强对基本农田保护碑、牌、界桩的保护，发现有破坏行为，责令其赔偿，建好其破坏的标志。

4、在巡查中，要积极宣传保护基本农田的重要性和必要性，要广泛宣传基本农田“五个不准”，真正做到家喻户晓，人人皆知。动态巡查的时间周期根据实际情况适当增加巡查次数，遇有群众举报重大案件，要及时进行巡查核实。

5、建立动态巡查登记台帐和登记卡，对每次巡查的时间、路线、人员、发现违法行为情况、制止情况、处理意见、处理结果进行详细登记，并将巡回检查的情况及时向主管领导和分管领导汇报。

6、对在巡查工作中认真履行职责，能够及时制止、及时报告，责任区域内耕地和基本农田违法发案率明显降低，给予适当奖励；对不认真履行职责，不能及时发现，发现后不尽快制止，不报告备案，并造成一定后果与影响的，要追究相关责任人的责任。

耕地保护责任目标考核自查报告 篇5

为贯彻国土资源部、农业部、监察部、审计署、国家统计局《关于展开xx—xx年年耕地保护责任目标考核工作的通知》（国土资发101号）文件精神，根据省厅及市局的安排部署，我们认真展开耕地保护责任目标考核自检自查工作，现就我区耕地保护目标责任自查情况汇报以下：

一、耕地保护情况

xx年年我区耕地面积

公顷，占总面积的%；其中水浇地公顷，旱地公顷。xx年年耕地减少

公顷，其中建设占用54.25公顷，农业结构调剂减少耕地

公顷。xx年年，耕地增加

公顷，其中土地整理增加

公顷，土地开发增加36.26公顷，其他缘由增加

公顷。

xx—xx年年增加耕地面积公顷，其中土地整理公顷，土地开发公顷，农业结构调剂公顷；xx—xx年年减少耕地面积公顷，其中建设占用公顷，农业结构调剂公顷。

为切实加强耕地保护，全面落实耕地保护责任制，把耕地保护目标纳进地方党政xx绩效考核，落实土地违法责任追究制度，展开耕地保护和基本农田保护政府领导干部离职审计。区政府和各乡（镇）签订了《耕地保护目标责任书》，明确了每一个乡（镇）的耕地保有量和基本农田保护面积，建立了耕地保护的指标量化制。

加大耕地保护宣传力度，努力进步全民耕地保护意识。结合“地球日”、“土地日”和平常执法巡查等锲机展开情势多样的土地法律法规的宣传，如制作专题宣传单、在电视台播放勤俭集约利用土地专题节目、展开土地管理工作座谈会等。加大对《土地管理法》和《基本农田保护条例》的学习和宣传，进步全民保护耕地的法律意识，不断进步人民政府领导依法行政、依法用地和保护耕地的意识和自觉性

二、基本农田保护情况

xx年年我区规定基本农田公顷，其中水浇地公顷，旱地公顷，基本农田保护率62%。共规定基本农田保护片数目

片，触及图斑

个，地块数

块。全区设立保护标志牌6个。全区成立乡镇基本农田保护领导小组4个，村管护小组个，确定社联络职员人，保护农户户。全区有基本农田的各乡镇村社均层层签订了基本农田保护责任书。xx年xx，我区基本农田没有减少和增加情况。

共同责任机制 篇6

关于建立健全土地执法共同责任机制的意见

平政文〔2009〕180号

各乡镇人民政府、安厚农场，工业园区、三平风景管委会，县直有关单位：

为贯彻落实国家最严格的耕地保护措施，进一步严明法纪、规范用地管理，有效遏制和查处各类违法用地行为，建立健全土地执法共同监管责任机制，切实保护国土资源，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、《土地违法案件查处办法》、《违反土地管理规定行为处分办法》、《国土资源部关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》和《漳州市人民政府关于建立健全土地执法共同责任机制的意见》等有关法律法规和政策，结合我县实际，制定本意见。

一、责任主体

（一）土地执法共同责任是指各乡镇（场、区）、县直相关职能部门及其工作人员在土地管理及违法用地查处工作中依照法律、法规和相关规定应当承担的责任。

（二）各乡镇（场、区）是辖区内国土资源保护的主要责任主体；各乡镇人民政府、安厚农场，工业园区管委会主要负责人是辖区内土地管理的第一责任人，分管领导是直接责任人。各相关职能部门、企事业单位的主要负责人是土地执法共同责任的主要责任人，经办人员是直接责任人。

（三）国土资源管理部门是土地执法的行政主管部门，全面负责土地管理工作。公安、监察、发改、法制、经贸、财政、建设、农业、林业、环保、水利、房管、市容管理、工商、电力、银监等部门，依照各自职责，把好审批关口，共同遏制违法用地行为，及时做好土地违法行为的预防和查处工作。

（四）土地违法查处工作按照属地管理原则，下级政府和相关职能部门对上级政府以及相关职能部门负责。

二、职责分工

（五）各乡镇（场、区）对本辖区内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和计划的执行、违法用地情况负总责；加强信息化建设及依法用地的社会宣传。

（六）国土资源管理部门要切实负起辖区内的土地管理日常工作，监督检查土地管理法律法规和政策规章在辖区内的执行情况，定期将违法用地查处动态及土地执法共同责任追究情况报告同级党委、政府和纪检监察部门；按照规定要求组织实施土地执法动态巡查工作，及时制止和报告巡查中发现的违法用地行为，依法依规查处违法用地案件，规范土地管理秩序。

（七）监察部门负责对乡镇（场、区）、村（居）及相关职能部门及其工作人员执法执纪和履行职责情况进行监督检查，根据《监察部、国土资源部关于监察机关和国土资源部门在查处土地违法违纪案件中加强协作配合的通知》要求，依法依纪追究违法用地相关责任人的责任。

（八）公安机关负责对群众举报涉嫌土地违法犯罪案件和国土资源部门移送违法用地案件的查处；对涉嫌犯罪的违法用地当事人立案侦查并依法追究刑事责任，并为相关部门的土地执法工作提供保障，对妨碍、阻挠土地执法人员依法执行职务的违法当事人应按照110接警规定赶赴观场并依法查处。

（九）建设部门负责建筑施工管理的监督检查工作，对违法用地项目，不得发放施工许可证，并对擅自施工的违法行为进行查处。牵头组织设计、施工、工程监理、国土资源及相关验收部门进行联合竣工验收。

（十）规划部门负责对城乡规划实施监督检查工作，对违法用地行为，不得办理建设工程规划许可证，依法采取相应措施制止违法建设。

（十一）工商部门负责对工商登记情况进行检查，必须根据《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，对未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，不得给予登记。

（十二）农业部门负责对占用耕地进行固化地面(剥离耕作层)的畜牧、家禽、水产品养殖、食用菌种植场所建设等涉农项目破坏耕地的行为，依法进行处理；对存在违法用地行为的涉农项目不得批办，不得发放农业补贴基金；配合国土资源部门及时开展对非法占用耕地涉嫌犯罪案件的耕地破坏情况进行鉴定，并参与对违法用地复耕的督促和验收工作。

（十三）林业部门负责对使用林地项目的前置审核，未获得《福建省使用林地审核同意书》或《林业部门初审意见》的项目，有关部门不得对项目批办；对非法征占林地、毁坏林地、改变林地用途的行为，依法进行查处，对构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。

（十四）水利部门负责对江河道水利设施、江河道两侧堤岸内预留土地实施监督检查工作；对占用江河道两侧堤岸内预留土地进行非农建设的违法用地行为进行查处，不得批准使用。

（十五）供水、供电、供气单位应当配合有关部门，依法对违法用地项目不予办理项目用水、用电、用气手续，对违法用地在建项目采取停水、停电、停气措施。

（十六）银监办负责协调本县各银行，对违法用地项目不得发放贷款等。

（十七）房产部门对未取得合法用地手续的建设项目，不得办理房屋所有权登记手续。

（十八）发改、财政、环保、市容管理等部门按照各自的职责及《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》的有关规定，协同做好土地管理及违法建设行为的执法查处工作。

三、工作制度

（十九）各乡镇（场、区）应当建立土地执法联动机制，由政府(管委会)统一组织，各职能部门和单位协同配合，经常开展联合执法行动，共同遏制和查处违法用地及违法建设行为。

（二十）基层国土资源所应当建立健全土地违法案件早发现制度。

1、基层国土资源所应当每天实施动态巡查，建立巡查台账，对辖区内新发生的土地违法行为应当在5个工作日内发现并采取相应措施；对群众投诉、检举、控告或其它部门告知的涉嫌违法用地的案件，应在24小时内到现场进行调查。

2、村级土地协管员队伍，由国土资源管理部门对其实施土地管理业务培训后，开展日常性的土地执法动态巡查工作，确保巡查不留死角，实现违法用地早发现的目标。土地协管员发现违法用地情况后，应当立即进行劝阻制止并向乡镇政府和基层国土资源所报告，并配合上级部门开展后续处置工作。

（二十一）各乡镇（场、区）和各相关部门及单位应当建立健全违法用地早制止制度。

1、基层国土资源所对于发现或接报查实的违法用地行为，应当及时制止，责令停止违法用地行为。制止不了或整改不到位的，应及时报告乡镇（场、区）和上级主管部门。

2、各乡镇（场、区）对于发现或接报查实的违法用地行为，应当及时组织国土资源所、村建站、公安派出所等相关单位，采取查封施工现场、强制拆除等措施，对违法行为进行有效制止，并按规定及时上报处理情况。

3、县国土资源局监察大队负责对本辖区的土地资源进行面上巡查，监督、检查基层国土资源管理所、村级土地协管员队伍的巡查工作；对于发现或接报查实的违法用地行为应当及时制止，并向当地乡镇（场、区）通报，对依法受到限期拆除新建的建筑物和其它设施，对其继续施工的单位和个人的设施、建筑材料等予以查封。

4、县国土资源局要认真开展土地违法案件的立案查处工作，对辖区发生的土地违法案件，符合立案条件的，按照《查处土地违法行为立案标准》予以立案查处。

5、各相关部门对未取得合法用地手续的建设项目(已批可研的项目，只通过用地预审就开工的，视为违法用地)，要迅速采取相应的制止措施，形成合力，共同制止各类违法用地行为；对已经办理有关审批事项但未取得合法用地手续的已开工项目，相关规定要求必先取得合法用地手续的，要勒令其立即停工，直至取得合法用地手续和有关的开工手续后，工程方可复工；对不能补办用地手续的，必须依法撤消已审批事项。对不听劝说，屡教不改的项目业主，由监察部门依法依规进行处理，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

（二十二）各乡镇（场、区）和各相关职能部门应当建立健全土地执法联席会议制度、信息互通制度、工作协调制度等，进一步明确在地方政府的统一领导下，共同实施土地执法行动，坚决遏制违法用地及违法建设。

四、责任追究

（二十三）国土资源管理部门不履行本部门职责，未落实巡查责任；未在规定期限内发现本辖区新发生违法用地的；未在规定期限内核实情况导致违法用地行为未及时制止的；对违法行为不能制止且未在规定期限内报告同级政府、上级主管部门或告知相关部门的，由所在单位或上一级国土资源部门给予追究责任(责任追究办法由国土资源管理部门另行制定)，在查处土地违法案件中徇私舞弊、失职、渎职的，视情节轻重给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。

（二十四）各相关部门不履行土地执法共同责任，对不配合、不支持、推卸责任甚至妨碍、限制土地违法案件查处工作的，由同级国土资源管理部门报请同级政府主要领导对相关职能部门主要责任人给予诫勉谈话；对导致违法事实继续扩大，或造成严重后果的，由监察部门对相关职能部门的有关责任人员给予立案查处。

（二十五）对土地信访量大、土地违法发案率高的乡镇（场、区），即违法用地占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积的比例达到5％时，由县国土资源局对其提出预警，责令整改；达到10％时，对乡镇（场、区）主要负责人进行约谈，同时列入县国土资源局土地执法监察重点对象，对其开展重点执法监察和督查，对在规定期限内仍整改不到位的，由县国土资源局书面报告县政府并函告相关单位，取消对其先进评选，并视情由监察部门追究其主要责任人和直接责任人的责任；对当年违法占用耕地面积超过新增建设用地占用耕地面积15％的，发生土地违法案件造成严重后果的，按照《违反土地管理规定行为处分办法》的有关规定处理。

（二十六）土地协管员对已发生的违法用地情况不立即劝阻并向乡镇（场、区）和基层国土资源所报告的，且达到以下情形的，由原聘任单位依法给予解聘：1000人口以下村漏报或瞒报3起违法用地的；1000人口以上村漏报或瞒报5起违法用地的。

五、其他

（二十七）本意见适用于平和县辖区范围内的土地执法共同责任的追究，但涉及国家和省、市重点工程的另行规定。

耕地保护共同责任机制 篇7

1 建立耕地保护区域补偿机制的理论基础

1.1 耕地保护的外部性理论

庇古认为, 外部性就是由于存在着未获补偿的服务或未予赔偿的损失所造成的私人与社会净产量之间的偏差。庇古认为应该由政府出面通过干预的手段来规制市场行为, 以减少外部性的影响。从耕地保护角度看, 在耕地保护区域内, 相关的保护者为保护耕地所付出的成本未得到相应的补偿, 由于行为形成的利益为集体利益, 不具有排他性, 无论是否为土地环境做出贡献或是贡献大小, 等能够均等地享受耕地保护地效益成果, 类似于“大锅饭”的模式, 付出与收获不对等, 严重影响了耕地保护主体的积极性和能动性, 转而对其他事业投入劳动力, 减少或放弃耕地运作。给我国的粮食需求造成巨大压力。政府应该意识到耕地保护的迫切要求, 采取有效的政策措施, 来降低外部性对耕地保护的消极影响, 使行为主体获得相应的补偿或付出相对的成本。

1.2 耕地保护的公共性理论

耕地保护具有明显的外部性和排他性, 也决定了其具有公共性, 是一项公共物品。被划定为耕地保护区域的地区土地的经济建设活动被限制, 在对耕地进行保护的同时, 人地关系得到了有效缓解, 但城市化的进程遭到了制约, 难以获得较大的经济效益。而未被划定耕地保护区域的地区对土地进行不同程度的开发利用, 生产水平和城市化等级较高, 虽然未对耕地保护付出成本, 也享用到了耕地保护地区的生态效益, 这样的形势无疑会使耕地保护地区的相关保护者的行为动力大大降低, 政府方面拒绝承担收益与成本不对等的保护责任, 耕地拥有者保护耕地的生态收益被他人所享用, 不利于土地资源的保留和有效利用, 区域间资源的配置与协调。

2 国内外典型实践与启示

2.1 国内外生态补偿机制实践

生态补偿机制在日本、北美、西欧等许多发达国家在已经有了相当广泛的实践与运用, 在我国亦进行了广泛的试点, 通过对土地资源、水资源、矿产资源、森岭资源等重要生态资源的补偿机制, 直接或间接地促进了耕地保护行为。

2.1.1 国外资源生态补偿机制实践

生态系统服务付费是一种为实现生态保护目标和维持生态系统健康状态的有效保护机制。它是一种由生态系统服务的受益方自愿向生态系统服务的提供方购买受益的活动, 使得生态资源提供者为保护生态资源的行为得到其应有的补偿。现今, 生态系统服务付费正越来越受到世界上许多国家的关注和运用, 在水资源、矿产资源、林业与农业资源等多方面都展开了一系列的尝试。美国土地保护性储备计划 (1985年) :在此项计划中, 政府与市场在土地资源的利用与保护中的地位得到了重新调整和定位, 用经济补偿的方式来扩大生态补偿的范围, 加快土地休耕行为的速度, 以及为土地的耕种年限作出合理的期限限制。日本流域生态补偿机制:在1972和1973年制定出台的《琵琶湖综合开发特别措施法》和《水源地区对策特别措施法》, 以法律手段将水源头进行经济补偿和行为规制, 并通过对水源区居民及区域的实施不同的利益补偿措施。除此之外, 德国对矿区的保护、墨西哥对森林的保护 (2003年) 和英国北莫尔斯对农业 (1985年) 生态环境的保护都采取经济激励主体的保护资源行为。

2.1.2 国内资源生态补偿机制实践

由于资源稀缺、工业化生产、城市扩张造成的生态环境破坏问题愈加严重, 影响到了人们生活、生产、经济发展进程, 人口与自然之间的矛盾日益凸显出来, 我国一些省市逐步意识到对生态资源进行保护的重要性和必要性, 在耕地保护方面也做出了一些创新和探索, 如2008年成都市关于耕地保护基金制度的实践、2006年广东省东莞市关于基本农田保护 (土地整理和基础设施建设) 补偿机制的实践、2000年浙江省开展水权使用权的交易以及一些地区对森林、矿产等资源的生态补偿, 都做出了先锋的示范作用, 对我国建立健全耕地保护机制提供了有益的探索。国内的实践基于资源保护的正外部性, 本着谁受益谁补偿的原则, 进行全国或地区性的经济补偿措施, 运用经济补偿的方式提高有关资源保护的主体保护生态环境的积极性与能动性。

2.2 国内外生态补偿的启示

2.2.1 以国家政策保证机制运行

凡是生态补偿方面做得较为突出的国家都十分重视补偿政策的制定与实施。如日本、美国、德国等国家都针对相对的生态资源颁布了法规法案, 国家发挥主体作用, 以严谨的法律体系与科学严谨的手段为生态补偿机制的政策支撑。建立完备的政策体制规划, 划分不同生态区域功能, 对各地区资源的用途进行管制。以法律手段来规范生态资源的流转和使用行为, 明确各方权责, 令生态资源保护和转用的当事人有法可依, 有法可循, 严格跟着规矩办事, 严格实施相关奖惩措施。促使有限资源在各行政区的规划之下能够得到有效的保护和被合理利用, 在资源不减少的情况下, 实现最大的经济效益和生态效益。

2.2.2 政府主导与市场手段结合

单靠政府的财政支出已经无法缓解日益严峻的生态状况和凸显出来的资源短缺现象, 许多国家与地区政府意识到必须充分发挥市场在生态补偿中的补充功能。政府运用交易市场进行生态资源收购或售出方式, 影响投资、开发商的经济开发行为, 对生态资源进行间接性的补偿, 协调不同区域的资源质量与数量。如美国用政府以经济手段来干预土地市场, 推进耕地的休耕退耕行为, 我国东阳与义乌市通过签订协议进行水权交易, 完成了有限资源合理有效的配置。可见, 政府与市场的作用在生态环境补偿中都是不可或缺的, 政府在运用财政支付的手段同时, 要依靠市场这只“看不见的双手”来影响相关利益主体的行为, 以此更好地发挥好生态补偿机制的作用。

2.2.3 补偿形式多元化

在国内外的实践中, 对于生态资源补偿的方式有多种, 主要有对保护资源的集体或个人进行经济补偿和提供优惠的信贷政策;投入财政来保护一些重要且稀缺的生态资源;设立资源保护专项基金对对应的资源进行保护;通过税率的设定来调控资源的使用和转让行为等。有关政府通过经济、政策等多种手段来提高生态资源保护者的积极性和能动性, 限制资源开发商对有限资源的利用与开发行为, 推进保护资源、提高资源质量项目的开展, 从多个方面对生态资源进行有效的补偿与保护。

2.2.4 政策公开、透明化

生态补偿机制有序、全面地落实需要有力的监督, 包括政府自身的监管以及公众的参与。各国和有关地区在实行生态补偿机制和专项基金政策时都向大众公开相关的法律法规和补偿方式, 使公众能够参与到政治生活中, 充分行使自己的监督政府行为的权力。大大激励了公民了解政策、遵循政策、寻求自身利益的行为, 从而使政策的实施之路更加畅通, 得到民众的有力支持。同时, 政策是否落到实处, 生态保护行为是否得到应有的经济补偿, 有关生态资源的开发、经营行为是否得到限制等都得到了社会的监督和审视。

3 我国现行耕地补偿机制存在的问题分析

从我国在一些省市耕地补偿机制的试点可以看出, 试点效果为建立健全机制提供了丰富的经验, 同时也发现了一些问题。

3.1 法律法规不健全

耕地补偿制度在一些典型地区进行尝试后, 取得了一定的成效, 但相关法律法规还存在漏洞, 政策和法规的缺位, 使得补偿的标准、主体、对象、方式等未得到规范化、法制化, 这严重阻碍了耕地保护补偿制度落到实处。向享受生态效益的主体收取补偿费用, 对耕地保护的集体和个人提供相应的经济补偿等行为没有有效的法律依据和标准界定, 难以做到及时到位。同时, 由于耕地保护存在外部性、公共性, 耕地保护主体的积极性较低, 大批土地拥有者转而对耕地进行开发建设, 改变耕地的用途, 有关部门在执行相关政策法规时为追求短期利益也出现了执法不公, “睁一只眼闭一只眼”、“钻法律空子”的错误行为。最后, 随着社会的发展, 原本的法律法规不能适应现有的市场发展状况, 法律的不同步性也阻碍了耕地补偿工作的实施推广。

3.2 补偿方式单一

现行耕地补偿方式较为单一, 主要为经济补偿, 这要求相关的地区要具备一定的财力。但从我国现今补偿的状况来看, 中央和地方的财政资金难以对耕地保护行为进行足额的补偿。比如先行尝试补偿基金工作的成都市, 补贴给基本农田每公顷每年4500~6000元, 能够有效提高耕地保护主体的积极性, 但有些地区诸如河南省由于政府财力有限或者经济政策的倾斜, 相关保护主体并没有得到应有的经济补偿。河南省在2010年的地方财政投入大部分在解决民生问题和公共基础设施建设等方面, 以致没有充足的资金来对耕地保护进行经济方面的补偿。同时, 在中央财政方面也存在着同样的问题, 当前国家的财政资金主要致力于解决民众最为关心的医保、食品安全、教育等民生问题, 在中央财政规划中虽然对粮食主产区有一定的政策倾斜, 依然也没有划出充足的资金对耕地保护给予相应经济支持。相关的物质补偿、智力补偿没有得到充分的运用, 导致耕地保护主体的积极性受到打击。

3.3 补偿范围和标准不明确

由于现行的耕地补偿法规对补偿的范围和标准没有明确统一的规定和要求, 各地区在制定标准时具有一定的随意性, 不同地区的补偿标准差别较大, 有时同一地区的标准也不尽相同。有关部门在实行补偿时为了减小财政压力, 往往缩小补偿的范围和按照偏低的补偿标准对耕地保护主体进行补偿, 给出的补偿金额与耕地的质量、数量、价值等存在不符合的现象, 这大大降低了耕地保护的积极性。同时, 在执行补偿政策时, 因为没有法律对补偿范围标准和制定标准的方式进行限定, 地方政府往往没有按照地方的经济发展状况、政府的财政能力、补偿主体及对象的实际情况进行科学、合理的规划和实施, 导致相应的补偿没有很好地保护耕地保护者的权益或者不符合财政预算的标准给地方财政造成巨大压力。

3.4 缺乏有效监督

地方政府在管理土地时存在着多重身份, 没有得到有力的内部监督, 有些地区政府在经济利益的驱使下而放松政策执行的力度, 执法存在随意性。或是政府部门与土地开发商之间相互勾结, 利用职务之便对违法占地行为给予便利, 造成官商勾结等腐败现象的滋生。同时, 中央和地方对于耕地保护政策没有做到广泛的宣传和推广, 政务公开的力度不足, 导致民众对耕地补偿的相关事宜认知较为模糊, 无法真正参与到政策的制定与实施中, 对自身应承担的责任以及应获得的补偿没有充分的了解, 这样的情况更无法对政府的行为进行有效的监督, 抑制腐败现象的产生。内部监督作用甚微, 民众没有监督的渠道, 导致了政府在执行耕地保护政策时没有得到有效的监督, 影响力政策的公信度和执行度。

4 建立健全耕地保护区域补偿机制的建议

国际国内关于生态资源生态资源补偿的实践对于我国现阶段研究和深入耕地保护区域补偿机制的实施有着十分重大的借鉴意义。本文认为可从以下几方面来提高耕地保护正外部性, 调动各耕地保护主体的积极性和能动性。

4.1 建立和完善耕地补偿法律法规

要在耕地保护区域进行补偿的前提就是尽快建立和完善耕地补偿法律法规, 当前我国在生态补偿方面的法律法规还很不完善, 补偿方式、补偿主体没有得到很好的明确和界定, 这大大影响了耕地保护行为得到相应的补偿和激励。有关部门应当借鉴国内外先进的实践经验, 加快建立和完善相关的政策法规, 对于耕地补偿区域的划定, 耕地补偿的对象, 耕地补偿的方式和标准等问题作出规定, 对责任方与受益方的行为作出必要的限定和补偿措施。用法律法规来成为耕地保护补偿机制实施的强大支柱, 使国家在对耕地补偿区域实施政策时做到清晰、明确、有目的, 有力提高耕地保护者的积极性, 从而切实地参与到保护耕地的工作中。同时, 有关部门的决策和执行受到法律的规范和监督, 促使土地资源在各行政区的规划之下能够得到有效的保护和被合理利用, 实现耕地资源最大的经济效益和生态效益。

4.2 健全多元化补偿方式

面对复杂各异的地区状况, 单一的补偿方式是难以达到显著的效果的, 补偿方式可以从经济、物质、优惠政策方面入手。政府部门应当在耕地保护补偿机制的政策制定和推行中起主导作用, 同时结合市场的经济功能来激励、鼓动有关集体或个人来参与到耕地保护的行为中。政府补偿的补偿方式主要有财政支出、差异性的区域政策、环境税费征收等, 市场补偿包括一对一交易、公共支付、市场贸易等方式。有关政府部门应当因地制宜采取多元化的补偿方式, 将补偿政策真正落到实处。从成都省、广东省等实践可以看出, 政府可行的具体方式有:建立耕地保护专项基金, 对耕地保护个人和集体提供补偿;提高耕地占用税和费, 通过严苛的耕地占用税费收取调控耕地的功能转化行为;优惠信贷, 对有利于耕地保护的事业行为提供较为优惠的资助条件;以奖代补、以补代投等手段, 鼓励农民投资农田基础建设与整理等。同时, 政府应将竞争机制引入到耕地资源的交易市场中, 遵循双方自愿的原则, 按照土地资源的珍贵程度做出价格的评估, 通过土地的产权交易、一对一交易等市场化行为, 促使相关利益主体在获取自身经济效益的同时, 承担起对耕地资源进行补偿的必要责任, 使市场弥补政府财政资金不足, 补偿方式单一的缺陷, 从而切实增强耕地保护的效果。

4.3 明确补偿范围和标准

耕地保护区域补偿机制难以得到很好的落实与实现, 很大一个问题是补偿的范围和标准没有得到十分精确明晰的界定。我国有关部门应该尽快制定出一套合理和权威的耕地补偿标准体系。让所有的耕地补偿行为有法可寻、有法可依, 耕地保护的行为得到相应的经济补偿, 不让耕地保护者因为保护耕地、提高耕地质量而蒙受损失。在制定耕地保护补偿范围和标准时, 要将不同地区的实际情况, 诸如当地的经济发展状况、农业发展状况、农业环境情况、政府财政能力等多方面纳入到考虑之中, 制定出符合当地发展状况的补偿范围和标准。同时也要根据波动的经济、财政能力、物价水平等做出适当的调整和协调, 只有补偿的标准和范围科学、合理、符合当地农地保护的需要, 才能有效规制政府部门执行政策, 减少执法不严, 钻空子的现象, 使耕地生态环境的保护得到相应的经济补偿, 促进耕地保护的相关主体的行为由被动转变为主动行为。

4.4 继续推进政策透明化

我国的耕地保护状况欠佳, 国家的土地政策没有得到广泛地宣传推广是一个重大问题, 许多民众对耕地保护区域补偿标准、补偿政策、程序的认知都较为模糊, 更难以对政策的实施起到监督的作用。群众“门难进, 脸难看、事难办”的现象在地方行政的过程中还是普遍存在的。地方政府在管理土地的行为中有着多重身份, 在有效监督的缺失时就容易为了当地短期的利益而放松政策执行的力度, 产生腐败等现象。政务公开是我国一项重大的政务制度, 开展政务公开是加强政府的执政能力和提高工作效率的重要手段, 有关政府部门应当增加工作的透明度, 为公众提供了解政府的办公事宜和执行程序的渠道, 对包括耕地保护区域补偿机制在内的土地管理工作的认知进一步提高, 使社会大众参与到土地管理的政策制定、实施、推广的过程中, 对政府的行为起到有力的监督作用。

4.5 加强耕地补偿机制研究与试点工作

我国的耕地补偿机制还未全面建立和推广, 这是一项需要长期实践和探索的工程。机制的制定和实行涉及许多方面, 要考虑到不同地区经济发展状况、土地质量数量、政府财政等多种因素的关系。要进一步加快建立和健全耕地补偿机制必须投入力量与资本对机制进行研究和对典型地区进行试点工作。有关方面应该借鉴国内外先进的技术与经验, 加大对补偿标准、范围、方式以及政策推广等重要问题的探索力度。同时, 应广泛开展试点工作, 通过在典型地区先行开展耕地补偿机制, 以发现问题, 解决问题, 以利于进一步健全机制, 逐步在全国范围内开展。

摘要：耕地保护区域补偿是耕地保护由被动转化为主动的内在动力, 有利于缓解粮食紧缺和统筹区域发展。我国政府已明确提出要建立耕地保护区域补偿机制, 但这项机制仍是我国耕地保护的一个薄弱环节。国际和国内有关生态资源补偿机制的实践, 对我国进一步加强耕地保护区域补偿机制作用提供了宝贵的经验。

关键词：耕地保护,外部性,生态补偿机制

参考文献

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