行政执法内部监督制度

行政执法内部监督制度（通用8篇）

行政执法内部监督制度 篇1

探讨行政执法的内部监督机制

随着食品药品监督管理体制的建立和完善，如何创新行政执法理念，规范行政执法行为和完善行政执法监督工作，是摆在我们面前的一个严峻课题。建立和完善内部监督制约机制，实施有效的行政执法监督，才能更好地实现食品药品监管职责，提高依法行政水平，也是保证人民群众饮食用药安全，促进经济健康发展的一项重要措施。

开展行政执法内部监督，要从源头抓起，坚持标本兼治，制定切实可行的制度和措施，规范执法人员从政行为，严格责任追究，促进食品药监部门执法人员依法行政。

（一）从强化行政执法责任体系入手，提高制度执行力。完善食品药监行政执法内部监督机制，健全完善行政问责制、行政执法责任追究机制，将行政执法责任制考核与绩效目标管理考核结合起来。将责任追究与行政审批、执法检查、重大案件审理监督形式有机结合，用制度管人、管事、管权。切实强化食品药品安全责任制和责任追究制的落实力度，将行政执法责任考核结果作为行政执法人员执法水平高低、执法政绩优劣、责任履行好坏的重要指标之一。

（二）从健全行政执法监督的法规依据入手，积极探索防范风险长效机制。在当前国家局还没有出台执法内部监督相关规章的情况下，尽快制定出全市食品药品系统内统一的行政执法内部监督制度，进一步明确行政执法内部监督主体、监督职责、监督程序和责任承担等问题，为执法监督工作提供有章可循、有据可依的制度规范，为依法履行执法监督职责创造良好的执法环境。建立党风廉政和行政执法“双风险”防范机制；建立“错案追纠”制度，防止滥用权力行为的发生，对在行政执法过程中办了错案或有过错的执法人员，依照有关规定追究其责任。实施内部监督预警督办制，纪检部门对违规问题或隐患问题直接向执法办案人员发出预警通知，进行防范或纠错整改，并对执法办案的全过程进行监控。

（三）从解决食品药品重点难点问题入手，在创新监督方式上下功夫。紧紧围绕食品药品监督系统执法工作的实际，突出重点，抓住难点，创新监督方法，加大执法监督力度，切实堵住腐败源头。做到“三坚持”，即：坚持聘请特邀监督员制度，坚持信访举报案件查处制度，坚持办结案件回访制度。要进一步完善回访等工作机制，变定期抽查和回访工作机制，为不定期的抽查和回访工作机制；要加强对案件自由裁量权的监督，特别是对重大案件的立案取证工作，执法监督部门必须派员参加，共同审核把关；要进一步完善交叉检查、执法巡查等工作机制。实行行政许可与行政处罚分离；调查与听证分离；处罚与收缴分离，建立相互制衡和权力监督的制约机制，防止权力独揽和权力滥用，规范权力运行行为。

（四）从执法办案全过程监督入手，在落实监督效果上见成效。执法办案全过程监督包括“事前”约束机制、“事中”动态监督机制和“事后”检查机制。严把执法办案“五关”，即立案侦察关、调查取证关、处罚裁量关、集中审核关、处罚执行关。采取定期检查、不定期抽查和专项调查三种方式，对作出的具体行政行为进行全面检查，发现问题及时纠正，对于工作中好的做法和经验及时总结和推广。强化社会监督机制，邀请人大代表、政协委员、特邀监督员不定期地开展执法监督抽查、行风评议、暗访服务对象等活动。注重发挥人民群众、新闻媒体、民主党派和各种社会组织的监督作用，针对工作中发现的突出问题或社会各界提出的意见建议，及时开展专项调查处理。同时，将办事纪律、廉政规定、违纪违法处理规定以及举报投诉的途径向人民群众和社会公开，接受群众监督。

（五）从加强执法队伍建设入手，清理临时执法人员，为食品药品监管提供永恒动力。在加强队伍建设方面，要分类别、有重点地对行政执法人员进行培训，同时清理调离临时执法人员，不断提高行政执法人员的整体素质和执法水平，要使执法人员了解和掌握本部门、本岗位贯彻实施的法律、法规和规章，熟知自己的法定职责和权限，不断提高他们的科学监管技能，充分发挥技术监督在监管工作中的“引擎”作用。同时，要不断提高执法人员依法决策、依法行政、依法办事能力。通过“三个贴近”达到 “三个有效监督”。即通过贴近基层、贴近行政相对人、贴近食品药品监管工作，做到对食品药品生产经营企业的开办审批进行有效监督；对重要认证工作的全过程进行有效监督；对重要案件的办案全过程进行有效监督。

行政执法内部监督制度 篇2

实践中对行政自由裁量权的监督途径主要有外部监督和内部监督。外部监督包括立法监督、司法监督和民主监督。内部监督是行政系统内部通过一系列机制对自由裁量行为的控制。理论研究中对外部监督途径特别是司法监督给予了特别关注, 认为其是行政自由裁量权的最后防线。而对行政内部监督关注甚少。其原因主要在于“内部监督主体和客体同一, 所以效果不佳”的观念。事实上, 在中国目前政治分化不足的情况下, 政治系统内部各个部分的联系较多, 外部和内部只是相对的概念。自由裁量行为是行政人员做出的, 行政系统内其他人员、机构对其进行监督, 也是一种相对的外部监督。而且行政内部监督较外部监督而言, 还有其优越性。

一、内部监督的优越性

从理论上说与外部监督特别是司法监督相比, 行政内部监督有着以下优越性。

1.专业性。

行政机关长期进行行政管理活动, 对行政工作的程序、内容比较熟悉, 对法律范围内如何正确实施行政行为最有经验, 因此更容易判定自由裁量权的行使适当与否, 以此为依据对行政自由裁量行为进行监督。相比之下, 由于行政权涉及范围的不断扩大和行政管理的专业性、技术性的不断增强, 行政管理的专业化程度越来越高, 外部监督机关对行政管理活动并不熟悉, 对行政自由裁量权是否适当行使很难做出客观的判断。

2.便民性。

通过司法监督与内部监督各自的主要途径行政诉讼和行政复议的比较可知:第一, 行政复议较行政诉讼程序简单且耗时短。行政诉讼要严格按照诉讼程序进行, 从起诉、受理到一审, 有可能还要经历二审、再审。依据《行政诉讼法》第五十七条“人民法院应当在立案之日起三个月内做出第一审判决。有特殊情况需要延长的, 由高级人民法院批准, 高级人民法院审理第一审案件需要延长的, 由最高人民法院批准。”第六十条“人民法院审理上诉案件, 应当在收到上诉状之日起两个月内做出终审判决。有特殊情况需要延长的, 由高级人民法院批准, 高级人民法院审理上诉案件需要延长的, 由最高人民法院批准。”就算不考虑再审和经批准的延长期限, 走完一个程序至少得5个月。而依据《行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内做出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂, 不能在规定期限内做出行政复议决定的, 经行政复议机关的负责人批准, 可以适当延长, 并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。”行政复议审查期限最多也不过90日。第二, 行政复议较行政诉讼费用少。行政复议是不收费的, 而行政诉讼根据案件性质不同, 征收5到上万元不等的诉讼费和其他诉讼费用 (包括鉴定费、翻译费、公告费、勘验费, 证人、鉴定人或翻译人的误工补贴和车旅费, 执行判决、裁定或调解协议实际应支出的费用, 采取诉讼保全措施的申请费和实际支出的费用, 以及人民法院认为应当由当事人支付的其他费用) 。根据《行政诉讼法》第74条:行政诉讼费用原则上由败诉方承担, 双方都有责任的, 由双方分担。也就是说如果败诉的话, 行政相对人要支付这笔费用, 这对于他们来说是一笔不小的开支。

3.全面性。

行政复议作为一种规范化的行政内部监督形式, 与行政诉讼相比, 监督范围更广泛。《行政诉讼法》第五条规定, “人民法院审理行政案件, 对具体行政行为是否合法进行审查。”第十二条“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼: (一) 国防、外交等国家行为; (二) 行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令; (三) 行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定; (四) 法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”司法审查的范围只限于部分具体行政行为的合法性, 排除了国家行为、行政机关内部行为和行政仲裁行为等具体行政行为。而依据《行政复议法》 第三条第三款 “行政复议机关审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当, 拟订行政复议决定”;第六条、第七条 “公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法, 在对具体行政行为申请行政复议时, 可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请: (一) 国务院部门的规定; (二) 县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定; (三) 乡、镇人民政府的规定。” 行政复议的审查范围不仅包括具体行政行为的合法合理性审查, 而且可以对部分抽象行政行为进行附带性审查。

4.灵活性。

立法监督主要通过制定法律规范对行政自由裁量权加以限制, 而我国的法律是大陆法系, 是成文法, 这就决定了立法监督缺少灵活性, 不能对行政自由裁量权行使的不同情况加以灵活控制。在我国司法权并不是与立法权并列的国家权力, 而是来自立法的授予, 只能亦步亦趋地在法律规定的范围内行使自己的权力, 不得越雷池半步。因此, 司法审查在立法的严格限制下往往过分自抑, 处于一种应该审查而难以审查, 想审查而无权审查、无力审查的境地。

5.自主性。

司法审查遵循“不诉不理”原则, 也就是说在行政自由裁量权被不当行使, 行政相对人的利益受到侵犯的情况下, 只要行政相对人不起诉行政机关, 司法机关就不会对行政自由裁量行为加以监督。而现实中, 我国的司法机构与行政机构有着千丝万缕的联系, 司法机关在一定程度上受制于行政机关, 在强大而倨傲的行政权面前, 行政相对人惧于上诉, 司法审查步履维艰。而行政内部监督则是自主监督, 是“关起门来清理家务”, 该管的管, 该撤的撤, 不用担心会影响行政机关的形象和行政权的权威。

二、内部监督途径及存在问题

当前对行政自由裁量权的内部监督途径主要有:

1.一般监督。按照行政隶属关系进行的, 上级行政机关监督下级行政机关适当行使自由裁量权, 改变或撤销下级行政机关的不适当行政行为。上级机关既可以直接纠正或责令下级机关纠正不当的违法的行政自由裁量行为, 也能根据检查结果, 直接追究做出不当或违法行政自由裁量行为的行政人员的行政法律责任。此外, 通过上级机关对下级机关的一般监督, 能发现行政系统内部的一般性问题, 及时改正, 或反映给立法机关, 这对于行政系统内部的整治及行政法治的实现都是至关重要的。

2.行政监察。“行政监察是专门的国家行政监察机关按照依法拥有的行政权力, 对有关行政机关和公务员的行使职权行为是否符合国家法律、政策以及行政法律实施监督的制度。”行政监察的特点是有常设机关、专职监察人员, 以及必要的权力和手段 (主要权限有调整权、检查权、建议权和一定的行政处分权) , 程序法定且监督内容广泛。行政监察的上述特点有利于全面、持久、经常的开展监察工作, 并且具有很大程度的独立性及权威性, 是防止行政自由裁量权滥用的有效手段。

3.行政复议监督。行政复议既是行政内部监督的有效途经, 同时也是行政相对人重要的救济途径。行政相对人对在行政复议范围内的不当具体行政行为, 可以向行政复议机关申请复议。行政复议机关通过审理, 对明显不当的具体行政行为可以决定撤销、变更, 也可以责令被申请人重新做出具体行政行为。行政复议是一种特殊的行政监督, 具有行政补救作用, 并且复议程序“准司法”, 对监督自由裁量权的正当行使具有不可替代的作用。首先, 行政复议不仅审查具体行政行为的合法性, 同时也审查其合理性, 所以监督范围比较广泛;其次, 行政复议在一定程度上克服了行政一般监督的软弱, 增强了监督的力度;再次, 行政复议的免费特征为一般市民特别是弱势群体运用复议手段维护合法权益提供了可能。随着人民法制观念、维权意识的加强, “小市民”在强势的政府面前不再忍气吞声, 行政复议手段在监督行政自由裁量权方面将会发挥出越来越大的作用。

行政自由裁量权的内部监督制度设计比较完备, 然而这样一套严密、完整的监督体系在运作中出现了诸多问题。有学者将原因归结为制度本身不完善。比如学者对行政监察制度指责最多的莫过于监察部门人、财、物来自于同级政府, 使之丧失了独立性。诚然, 内部监督制度有不完善的地方, 但笔者认为问题不止在于制度本身。事实上, 这套表面完善的制度体系, 缺乏有效的动力机制, 监督主体很少积极主动地履行职责, 使内部监督体系处于尚未完全运作的状态, 其主要表现为:

监督无序。一般监督、行政复议、行政监察构成行政自由裁量权内部监督的网络。各部分只有明确分工、密切配合, 才能增强其整体功能和监督合力, 充分发挥监督体系的优越性。但我国法律对于一般监督只是笼统的规定“上级国家行政机关对下级国家行政机关及其工作人员, 负有监督的责任和义务;下级行政机关对上级行政机关的违法行为可以进行检举等”, 比较《中华人民共和国行政监察法》第十五条规定的监察机关行政监察的职责以及《行政复议法》第二条、第三条规定的行政复议的职责, 三种监督方式并没有严格的职能分工, 使监督主体之间存在相互推诿心理, 导致其缺乏积极行使监督权的动力。

监督乏力。总体来说行政系统内部一般监督比较薄弱。由于我国的行政系统实行垂直领导体制, 下级行政机关受上级行政机关的领导, 许多行政行为是在上级的指导下直接做出的, 下级行政机关好比是上级行政机关的“儿子”, 所以上级对下级行使自由裁量权的行为缺少关注, 只是对下级的报告资料进行查阅, 很难发现问题;行政人员工作绩效主要由上级行政领导考评, 下级行政机关面临着上级和绩效的压力, 致使下级对上级的监督相当薄弱;至于同级之间, 由于同处一个行政系统, 同事关系也使行政人员碍于情面而放松对自由裁量行为的监督。

监督失衡。从监督时间上看, 事后监督多, 事前、事中监督少。根据监督主体对监督客体监督的不同阶段, 行政内部监督可分为事前监督、事中监督和事后监督三个阶段, 内部监督应在事前、事中、事后全方位进行, 做到三者有机结合。然而我国对行政自由裁量权的内部监督基本上都是事后监督, 忽略了事前监督和事中监督, 导致滥用自由裁量权行为不断, 行政内部机关陷入被动状态。从监督对象上看, 监督下级较多, 监督上级较少;监督一般干部较多, 监督领导干部较少。监督的有效性必须建立在监督对象的均衡性基础之上。我国政府内部监督对象失衡, 严重影响到我国政府内部监督的效果和权威。

监督意识淡薄。监督意识包括监督者积极参与监督的意识和被监督者自觉接受监督的意识。目前, 无论是作为监督主体的行政机关, 还是被监督的行政自由裁量行为做出者, 都缺乏必要的监督意识。监督者与被监督者处于一个金字塔的权力结构中, 彼此之间存在诸多的利益联系, 往往对滥用裁量权行为睁一只眼闭一只眼。被监督者对监督有反感和厌恶情绪, 有的还利用手中权力对监督主体进行打击报复。另外行政相对人的监督意识也很薄弱。由于行政相对人存在的一些传统的想法, 比如“民不与官斗”、“官官相护”等想法, 导致其对政府信任感的缺失, 使其不敢申诉或不想申诉。

三、强化动力机制 完善内部监督

为有效解决我国行政内部监督动力不足的问题, 提高行政监督的效能, 笔者认为以下措施可供借鉴:

1.整合监督机构。考虑到目前监察机关与纪检委合署办公的问题, 虽然大多数行政人员都是党员, 党的纪律检查委员会在监督行政机关正当行使自由裁量权上发挥了重要作用。但是, 行政人员中毕竟还有部分非党员, 而且对违法行政人员给予党纪处分而不给予行政处罚甚至刑事处罚, 处罚力度不够大。所以应区分党的监督体系与国家行政监督体系, 将行政监察部门从纪检委中分离出来, 专司行政人员的监督, 涉及到党员行政人员时, 可以与纪检委合作。考虑到行政监察部门的职能与行政复议部分重合, 应将这两个部门合并, 更名为监察复议部, 对原来属于两个部门的监督职能进行整合。变双重领导体系为垂直领导体系, 监察复议部直接受国务院领导。该部人员从行政系统中选拔道德品质高, 声望高的专业人员担任。给予该部完全的监督权力。物资供应上, 由中央财政统一拨款。考核激励上, 在原来上级领导为主的考核体系中加入行政相对人的满意度, 并以监督成果为考核标准。该部的职责主要有:1, 对行政自由裁量行为进行日常监督;2, 受理公民不满自由裁量行为的申诉案件。

2.完善监督启动程序。公民申诉是监督体制的强大动力, 因为对于内部监督主体的行政机关而言, 滥用行政裁量权行为侵犯的仅仅是公众利益, 而对于行政相对人来说, 侵犯的却是其切身利益, 所以没有谁会比行政相对人更有监督的动力。考虑到目前行政相对人不敢或不想申诉的现实, 在加强行政相对人的权利意识, 重塑政府形象, 使行政相对人对政府增强信心之余, 最重要的莫过于完善公民申诉的启动程序。程序性权利不仅是通向实体性权利的途径, 也是实现实体性权利的保障。对于监督行政法制而言, 仅有各种监督方式并不足以确保对行政权行使的有效监督, 还必须保证有方便的、快捷的程序达到这些监督方式, 启动各种法定监督。通过完善内部监督的启动程序, 使公民的权利遭受不当行政裁量侵犯时, 有一条畅通的途径引起行政系统的内部监督, 就可以变监督行政自由裁量的外部动力为内部动力。

3.加强行政道德建设。行政道德是公共行政的灵魂, 其基础价值观对一切行政价值、行政活动、行政行为的评判、选择起决定和向导作用。加强监督者行政道德, 目的在于培育其正义感和公仆心, 强化正确的权力意识、服务意识及守法观念, 培育监督者内在的行为价值导向, 促使其积极主动对行政自由裁量权进行监督。

建立公务员行政道德制度, 首先应建立一套科学的道德准则, 作为公务员录用、培训、考核的标准。在公务员的选拔、任免和升降等工作中引用道德准则, 赏善罚恶, 对那些道德模范者, 给予宣传和重视, 对那些品行不端道德不良者, 不予提拔, 形成用人机制的道德赏罚导向;在公务员培训中, 要以道德准则为中心, 采用多种教育形式, 将道德准则内化为公务员的内在道德;在年度考核、任职考察、晋升考察以及组织鉴定等方面以道德准则为标准对公务员职业道德进行评价。第二, 建立相应的道德管理组织。建立相应的道德组织, 进行制度管理, 己成为西方各国行政管理工作的重要趋势。如美国政府道德办公室、英国的公共生活准则委员会都是公务员职业道德建设专门化和职业化的典型代表。这些机构的共同之处, 都是专职从事公务员职业道德建设工作。国家应建立专门的政府道德管理机构, 设置专职的管理人员来承担道德规范的落实工作。

4.建立行政执法责任制。建立健全行政执法责任制, 是保障行政机关及工作人员积极行使内部监督权, 严格履行法定职责的重要制度保障。通过对监督不力机关和执法者的责任追究, 可以促使其更好、更科学合理地使用监督权。行政执法责任制应当体现有法必依、执法必严、违法必究的要求, 遵循权力和责任相统一的原则。建立健全行政责任制必须确立行政公示、行政评议考核、行政责任追究等制度。行政公示制度的目的在于把行政执法部门的职责范围、工作程序、办事标准、处理时限等一系列直接涉及当事人权益的执法内容, 向社会全面公开, 便于社会的监督。将行政自由裁量机关和内部监督机关的职责权限、工作内容等加以公示, 可以使行政相对人了解裁量机关是否侵犯自己的权利, 应该向哪一机关提出监督要求等, 方便行政相对人启动监督程序。评议考核制度作为行政责任制度的核心制度和关键环节, 对于行政执法责任制的推行和实施, 意义重大。对行政内部监督机关监督成果进行科学量化, 并与其工资、升迁等切身利益相关, 对于激发内部监督人员的监督动力具有重要意义。完善责任追究制度是建立健全行政责任制的必然要求和最终体现。对滥用行政自由裁量权的行为, 不仅要追究裁量行为做出者的责任, 还要追究负有监督责任的监督人员和机关的责任, 以对监督机关施加压力, 促使其积极监督行政自由裁量权的行使。

摘要：行政自由裁量权的内部监督就制度设计而言体系完备且具有专业性、便民性、全面性、灵活性、自主性等优点, 但是在实际运作中, 却存在监督无序、监督乏力、监督失衡、监督意识弱等问题。内部监督制度设计和实际运作不一致的主要原因在于缺乏动力机制, 为此要完善行政自由裁量权的内部监督, 必须强化动力机制。整合监督机构、完善启动程序、加强行政道德建设、建立责任制度等做法可供借鉴。

关键词：行政,自由裁量权,内部监督,动力机制

参考文献

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[7].杜魁.论行政复议对自由裁量权的控制[D].安徽大学硕士论文

[8].刘淑波.行政自由裁量权及其控制研究[D].东北师范大学硕士论文

行政自由裁量权内部控制及监督 篇3

关键词：行政自由裁量权；滥用；控制；监督

随着当代社会经济和科技的发展，政府规范、调整社会生活的功能和权限范围不断扩大，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。现代行政是一种“自由裁量”的行政。自由裁量权能使行政主体审时度势、灵活机动地处理问题，极大地提高行政效率，但是也容易导致行政权力行使的主观性、任意性，造成行政权的滥用与失控，对公民的合法权益造成损害。而法治的精髓在于对政府权力的控制并使公民的权利得以保障。在社会关系日益复杂和社会事务日益专业化、技术化的今天，怎样在赋予行政机关一定的、必要的自由裁量权以保证行政的灵活性、应变性的同时，又对之加以适度的规范和控制，以防止其滥用造成对相对人及公共利益的损害，已成为各国行政法学者的共识和热切关注的课题。研究如何对行政自由裁量权进行有效控制及监督就具有重要的现实意义。

一、行政自由裁量权的概念

在我国，行政自由裁量权的概念最早见于王眠灿主编的《行政法概要》，该书对行政自由裁量权的定义是：“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自由的判断采取适当的方法的，是裁量的行政措施。”随着行政法学的发展，我国对行政自由裁量权的概念界定也日趋增[1]。姜明安教授认为：“行政自由裁量是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。”罗豪才教授认为：“行政自由裁量权是指在法律规定的条件下，行政机关根据其合理判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。”

综合以上论述，我们可以看出，自由裁量权的定义应包含以下几个要点：①行使行政自由裁量权的主体应为以行政机关为主的行政主体；②这种权力可以作出行政行为而导致行政相对人的权利义务变化；③行使行政自由裁量权应该在法律规定的范围内行使；④行使行政自由裁量权应该在合法的前提下兼顾考虑合理性问题。行政自由裁量权是行政主体在法律所允许的浮动范围内，根据事件的具体情况，自由选择行为方式和行为幅度，作出影响行政相对人权利义务的行政行为的权力[2]。

二、行政自由裁量权存在的必要性

为了保护公民的合法权利，对行政权力的合法性要求也随之提高，其中对行政自由裁量权的控制显得尤为重要。行政自由裁量权存在的必要性包括以下几个方面：

1.它是弥补成文法不足的必要措施

社会生活错综复杂，成文法难免会无法完全适应社会的需要。这时，行政裁量权就能弥补成文法对社会现象规定不具体的弊端，对具体事件在法律规定的范围内作出合法合理的行政行为。

2.它是提高行政效率的重要保障

现代社会，行政职能越来越复杂，法律不可能预测未来发生的一切，因此，为了保证行政管理的快速高效，愈来愈多的行政管理需要行政机关制定有关规范性文件进行调整，愈来愈多的行政事务需要行政机关灵活地加以处理。这就在客观上需要法律为行政权力的运行设置一个自由裁量的空间。

3.它使合法行政行为更加合理

对所出现的行政性事件按照统一的法律标准来处理，难免会因事件的具体情况不同显失公平，这时就需要我们用行政裁量权来对社会出现的各种问题在合法的前提下使之更加合理公正的被处理[3]。

4.它能充分发挥行政权力行使者主观能动性

现代社会中政府职能日趋复杂，行政管理活动中专业性、技术性因素大大增强，行政机关具有立法机关所不具备的专业优势，允许行政机关在实施具体行政管理时，考虑到具体社会关系的特殊性，在法律规定的原则和范围内发挥主观能动性，最大限度地保证立法意图的实现，从而最终实现实体正义。

三、行政自由裁量权内部控制及监督措施

具体来说，包括以下几项措施：

1.立法机关的源头预防：完善立法

为了更好的控制行政自由裁量行为，要从权力的来源上进行预防，即完善立法。尽量做到科学立法.所谓科学立法，是指降低法律概念的模糊性和增强法律语言的可操作性；所谓民主立法，是指在立法的过程中，必要条件下举行立法听证会以及专门的论证会，广泛征求专家的意见，增强立法的专业性，强化公众参与，减少法律在执行过程中的阻力；所谓立法的精细化是指法律所涵盖的内容应当尽量具体，用语尽量规范，规定尽量细致，以减少行政机关滥用自由裁量權的机会。

2.司法机关的外部制约：扩大司法审查的范围

我国《行政诉讼法》第五条明确了人民法院审理行政案件时的审查标准：对具体行政行为的合法性进行审查，而将“合理性”排除在司法审查的范围之外。此项规定，为行政自由裁量权的滥用提供了空间，不利于保护行政相对人的合法权益。因为，在行政执法过程中，经常会出现行政机关的行为合法但不合理的现象。此外，在《行政诉讼法》的受案范围中，将国家行为、抽象行政行为、内部行政行为等排除在司法审查的范围之外，而这些行为中，存在着行政自由裁量权的广泛应用。总的来说，我国行政诉讼法的受案范围过于狭隘，在今后的《行政诉讼法》的修改中，应当扩大法院审查行政案件的范围，加大司法审查的力度，以规制行政主体行使自由裁量权的行为，实现司法权对行政权的有效制约。

3.行政机关的内部控制：提高执法者素质与问责

提高执法者的自身素质，树立其对法律的尊重和信仰从对行政自由裁量权的分析中可以看出，行政自由裁量具有相当的灵活性，很大程度上取决于裁量主体的自身意志。那么，执法者自身素质的高低和法律意识的强弱则会直接影响到自由裁量权的行使。因而，行政机关应当加大对其公务人员的业务培训，提高执法者政治思想素质和道德水平，将法治观念和责任意识深植于心，从而严格依照法律精神办事。同时强化对执法者的考核力度，这种考核不仅限于执法者的业务水平，还应当包括法律素养。此外，还应当建立对执法者的效绩评估机制。对于在执法过程中，多次违法或者不当行使自由裁量权的执法人员，应当坚决予以肃清，净化行政执法队伍。

五、结束语

综上所述，自由裁量权对于当今社会的行政执法有着重要作用，同时其危害性也要求我们要尽量杜绝行政主体对其的滥用，真正使其符合合法、公平公正的行政法原则，真正使行政主体做到依法行政。

参考文献：

[1]王一洲，曾杏梓.试论行政自由裁量权的控制——基于行政自由裁量权的影响因素的分析[J].法制博览（中旬刊），2014，01：19-21

[2]康佳雨.论程序中行政自由裁量权的控制[J].法制与社会，2014，05：49-50

[3]崔佳.行政自由裁量权司法控制的必要性[J].企业导报，2013，05：191

行政执法内部监督制度 篇4

中华人民共和国公安部令

第40号《公安机关内部执法监督工作规定》已经1999年6月2日公安部部长办公会议通过，现予发布施行。

公安部部长 贾春旺

一九九九年六月十一日

第一章 总 则

第一条 为保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责，防止和纠正违法和不当的执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国人民警察法》和有关法规，制定本规定。

第二条 公安机关内部执法监督，是指上级公安机关对下级公安机关，上级业务部门对下级业务部门，本级公安机关对所属业务部门、派出机构及其人民警察的各项执法活动实施的监督。

第三条 各级公安机关及其业务部门应当建立执法责任制和执法过错责任追究等执法制度，制定、完善执法程序，加强对各项公安执法活动的监督制约。

第四条 执法监督工作必须以事实为根据，以法律为准绳，遵循有错必纠、监督与指导相结合、教育与惩处相结合的原则。

第五条 各级公安机关在加强内部执法监督的同时，必须依法接受人民群众、新闻舆论的监督，接受国家权力机关、人民政府的监督，接受人民检察院的法律监督和人民法院的审判监督。

第二章 执法监督的范围和方式

第六条 执法监督的范围：

（一）有关执法工作的规范性文件及制度、措施是否合法；

（二）刑事立案、销案，实施侦查措施、刑事强制措施和执行刑罚等刑事执法活动是否合法和适当；

（三）有关治安管理、户籍管理、交通管理、消防管理、边防管理、出入境管理等法律法规的实施情况；

（四）适用和执行行政拘留、罚款、没收非法财物、吊销许可证、查封、扣押、冻结财物、劳动教养、收容教育、强制戒毒等行政处罚和行政强制措施是否合法和适当；

（五）看守所、拘役所、治安拘留所、收容教育所、强制戒毒所、留置室等限制人身自由场所的执法情况；

（六）行政复议、行政诉讼、国家赔偿等法律法规的实施情况；

（七）国家赋予公安机关承担的其他执法职责的履行情况。

第七条 执法监督的方式：

（一）依照法律、法规和规章规定的执法程序和制度进行的监督；

（二）对起草、制订的有关执法工作的规范性文件及制度、措施进行法律审核；

（三）对疑难、有分歧、易出问题和各级公安机关决定需要专门监督的案件，进行案件审核；

（四）组织执法检查、评议；

（五）组织专项、专案调查；

（六）依照法律、法规进行听证、复议、复核；

（七）进行执法过错责任追究；

（八）各级公安机关决定采取的其他方式。

第八条 各级公安机关发现本级或者下级公安机关发布的规范性文件和制度、措施与国家法律、法规和规章相抵触的，应当予以纠正或者通知下级公安机关予以纠正。

第九条 对案件的审核可以采取阅卷审查方式进行，就案件的事实是否清楚，证据是否确凿、充分，定性是否准确，处理意见是否适当，适用法律是否正确，程序是否合法，法律文书是否规范、完备等内容进行审核，保障案件质量。

第十条 对公安行政管理执法行为的审核，可以采取查阅台帐、法律文书、档案等方式，就适用法律是否正确、程序是否合法等内容进行审核，保障公正执法。

第十一条 各级公安机关每年应当定期、不定期地组织对本级和下级公安机关的执法活动进行检查或者评议。

有关公安工作的法律、法规发布实施后，各级公安机关应当在一年内对该项法律、法规的执行情况，组织执法检查，检查结果报上一级公安机关并在本级公安机关予以通报。

各级公安机关对本级和下级公安机关每年的执法工作情况应当进行综合考评。考评结果报上一级公安机关并在本级公安机关予以通报。考评结果与奖惩相结合。

第十二条 对国家权力机关、人民政府或者上级公安机关交办复查的案件，人民群众反映强烈的普遍性、倾

向性的公安执法问题，应当组织有关部门进行专项调查或者专案调查。在查明情况后，应当写出调查报告，提出处理意见和纠正措施，报本级公安机关领导批准后组织实施，并将查处结果报告交办机关和上级公安机关。

第十三条 在执法监督过程中，发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的，主管部门报经主管领导批准后，直接作出纠正的决定，或者责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正。

第十四条 公安机关办理听证、行政复议、国家赔偿案件工作依照国家法律、法规规定的程序进行。

第三章 执法监督的实施和处理

第十五条 对公安机关及其人民警察违法行使职权或者不依法履行职责，致使办理的案件或者执法行为不合法、不适当的，必须依照有关法律、法规和本规定予以纠正和处理。

第十六条 各级公安机关的行政首长是执法监督的责任人，负责对本级和下级公安机关及其人民警察的执法活动组织实施监督。

公安机关各业务部门的负责人是本部门执法监督的责任人，负责对本部门及其人民警察的执法活动实施监督。

第十七条 各级公安机关法制部门是内部执法监督工作的主管部门，在本级公安机关的领导下，负责组织、实施、协调和指导执法监督工作。

第十八条 公安机关警务督察部门依照《公安机关督察条例》的规定，对公安机关及其人民警察的执法活动进行现场督察。

第十九条 对公安机关及其人民警察不合法、不适当的执法活动，分别作出如下处理：

（一）对错误的处理或者决定予以撤销或者变更；

（二）对拒不履行法定职责的，责令其在规定的时限内履行法定职责；

（三）对拒不执行上级公安机关决定和命令的有关人员，可以停止执行职务；

（四）公安机关及其人民警察违法行使职权已经给公民、法人和其他组织造成损害，需要给予国家赔偿的，应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定予以国家赔偿；

（五）公安机关人民警察在执法活动中因故意或者过失，造成执法过错的，按照《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》追究执法过错责任。

第二十条 公安机关的领导和有关责任人员在执法工作中有违法违纪行为需要追究纪律和法律责任的，依照有关规定办理。

第二十一条 对上级公安机关及其主管部门的执法监督决定、命令，有关公安机关及其职能部门必须执行，并报告执行结果。

对执法监督决定有异议的，应当先予执行，然后按照规定提出意见，作出决定的机关应当认真审查，执行后果由作出决定的公安机关负责。

第二十二条 拒绝、阻碍上级机关或本级公安机关及执法监督主管部门的执法监督检查，拒不执行公安机关内部执法监督的有关决定、命令，或者无故拖延执行，对被监督的公安机关或者业务部门的负责人，应当依照有关规定给予纪律处分。

第二十三条 对本级和上级公安机关作出的执法监督决定不服，有关单位和人民警察可以向本级或者上级公安机关提出申诉，有关部门应当认真受理，并作出答复。

第二十四条 各级公安机关的执法监督责任人和执法监督主管部门必须严格依法履行执法监督职责，模范遵守法律，秉公执法，依法办事。对不严格履行执法监督职责或者滥用职权，造成不良影响的，应当给予通报批评；后果严重的，应当依照有关规定给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四章 附 则

第二十五条 各省、自治区、直辖市公安厅局可以根据本规定，结合本地实际情况，制定实施办法。

第二十六条 本规定由公安部法制局负责解释。

内部监督检查制度 篇5

1、为进一步确立和完善监督制约机制，加强运政人员职业道德建设，履行道路运输管理职责，促进道路运输市场管理工作的法制化、规范化、制度化，运管所实行内部监督检查制度，根据工作需要随时进行不定期检查。

2、运政管理督查主要对运管所内部所有运政管理人员依法履行职责行使职权，遵守各项工作纪律制度情况进行监督检查。

3、检查内容

（1）遵守和执行《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《交通行政许可实施程序规定》、《交通行政复议规定》、《河南省道路运输条例》、《交通行政许可监督检查及责任追究规定》等相关交通法规的情况。

（2）遵守运政人员行为规范、政务公开及各项工作纪律、规章制度、规范自身行为等情况。

（3）执行相关政策，保证政令畅通和完成上级工作任务情况。

（4）运政管理人员的工作质量，办事效率，服务态度，着装风纪和执法车辆使用等情况。

（5）调查核实群众检举报告运政管理人员行政不作为，办事推诿，以权谋私，吃拿卡要，违规乱收费、乱处罚等问题。

4、督察人员在执行督察任务时，不得少于三人。

5、督察人员在现场督查中发现运政管理人员有下列违反着装风纪等规定，应当场予以纠正。（1）不按规定穿着运政服装的；

（2）仪容不整；

（3）着装在公共场所饮酒或娱乐；

（4）稽查标志车停放在酒店或娱乐场所门前；

（5）在运政执法中不使用文明用语的；

（6）在执行公务时，无执法证件的；

（7）其他违反仪容风纪规定的行为。

市水务局行政执法监督检查制度 篇6

第一条 为加强行政执法的监督检查，保证水法律、法规、规章及相关法律、法规的依法实施，维护和监督行政执法机构和执法人员依法行使职权，依据有关规定，结合本局实际，制定本制度。

第二条 本制度适用于局属各执法机构（含内设机构）及其执法人员。

第三条 行政执法监督检查工作由局依法行政工作领导小组负责，局水政法规处是局执法监督机构，代表局对局属各执法机构及其执法人员的执法行为是否合法、适当，进行监督检查。

第四条 行政执法监督检查坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则。

第五条 行政执法监督检查的主要形式是实行定期检查和经常性检查。

第六条 定期检查，是指执法监督机构组织有关人员每年定期对各执法机构实施法律、法规、规章等情况所进行的全面检查。

检查内容包括：

（一）部门法律、法规、规章组织实施情况；

（二）行政执法责任制贯彻执行情况；

（三）执法过程中存在的不足或问题；

（四）其他应检查内容。

第七条 定期检查原则上每年安排两次以上。上级部门指定的执法检查，可随时安排。

第八条 经常性检查，是指执法监督机构对各执法机构及其执法人员的执法情况所采取的随时检查或抽查的监督方式。

检查内容包括：

（一）执法机构主体资格是否合法；

（二）是否有合同工、临时工参与或从事执法，执法证件的合法、有效情况；

（三）执法行为是否符合执法权限；

（四）适用执法依据是否准确、规范；

（五）执法程序是否合法；

（六）执法决定的内容是否合法、适当；

（七）执法文书使用是否规范，以及案卷质量情况；

（八）重大行政执法行为备案情况；

（九）文明执法情况；

（十）其他应监督的事项。

第九条 检查中发现的问题，应按以下规定处理：

（一）执法主体不合法的，予以纠正或撤销其执法决定；

（二）执法证件失效或非法的，暂扣或没收执法证件；

（三）适用执法依据违法或不当的，纠正或撤销具体行政行为；

（四）违反法定执法程序的，对其执法决定予以纠正或撤销；

（五）重大行政执法行为未按要求备案的，责令限期补备，并予以通报；

（六）对于不履行法定职责的执法机构或执法人员，应责令限期履行职责。

在纠正执法行为的同时，对需要追究行政执法责任的机构或人员，由执法监督机构提出处理意见，报局依法行政工作领导小组，按照《大连市水务局行政执法责任追究暂行办法》的有关规定追究执法责任。

第十条 执法检查中发现的除第九条规定以外的其他问题，执法监督机构应加强研究，提出意见，制定措施，及时解决；或提出执法建议，向上级反映。

第十一条 执法监督机构对监督检查中所发现问题及对问题的处理意见，应制作行政执法监督检查文书，及时送达被监督机构和人员。同时，留存备案，作为执法评议考核的依据。

第十二条 行政监督检查实行行政执法报告制度，局水政法规处要对局属各执法机构及其执法人员的执法情况进行全面了解和掌握，并于年底向局依法行政工作领导小组做

出书面报告。

第十三条 对区、市、县水行政执法情况的监督检查，参照本制度实行。

行政执法内部监督制度 篇7

目前, 我国的审计监督体系主要由政府审计、社会审计和内部审计三大部分构成, 其中, 政府审计和社会审计构成外部审计, 内部审计是相对于外部审计而言的。内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动, 旨在增加价值和改善组织运营。它通过应用系统的、规范的方法, 评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果, 帮助组织实现其目标。行政事业单位内部审计, 是指内审人员在单位负责人领导下, 依法对本单位的财务收支、经济活动及内控制度的合法性和有效性进行审核, 并提出建议及意见, 以加强经营管理、提高经济效益的一种经济监督活动。

事业单位内部审计的种类, 根据不同的口径有不同的划分方式。一是按审计目的不同可划分为财务收支审计、经济效益审计、内部控制制度审计和国有资产增值保值审计。财务收支审计的目的是为了维护国家的财经法规和财会制度的全面执行。经济效益审计的目的主要是评价事业单位利用自筹资金经营所带来的经济效益。内部控制制度审计的目的是为了促使各单位建立健全内部控制制度, 督促内部控制制度的落实。国有资产增值保值审计的目的是通过审计, 发现单位资产管理方面存在的漏洞, 防止国有资产流失, 提高国有资产的使用效果。二是按被审资金的来源及用途不同划分为:预算拨款审计、预算外资金审计、营业收支审计和基建投资审计。通过预算拨款审计可以反映该单位的工作业绩和社会贡献。通过预算外资金审计, 可防止个别单位截留预算外资金滥发奖金或物品。通过对营业收支进行审计, 可以促进单位加强内部管理, 改进经营措施。通过基建投资审计, 可以对建造项目的具体情况进行监控。三是按审计范围不同划分为:经济合同审计和法人离任审计。经济合同审计主要是审查经济合同的主体合法性, 双方义务权利的履行情况及违约的处理情况。法人离任审计主要包括调离

《当代经济》2013年第20期

前经营业绩怎样, 任职期间有无违法违纪行为, 是否给单位造成重大经济损失留下重大经济隐患。

二、事业单位内部审计监督的必要性

内部审计作为审计监督体系中的一个重要组成部分, 是一种独立、客观的保证和咨询活动, 其目的在于为组织增加价值和提高组织的运作效率, 它通过系统化和规范化的方法, 评价和改进风险管理、控制和治理过程的效果, 帮助组织实现其目标。

1、内部审计的执行有利于完善事业单位内控制度

内部审计作为内部控制系统的重要组成部分, 通过对内部控制制度进行全面、深刻的检查与评价, 不断健全和完善事业单位内部控制, 促进事业单位各项目标的实现。内部审计对事业单位内控制度的完善主要体现在对内控制度设计环节及执行环节两个方面的作用上。

(1) 对内控制度设计进行评价。内部控制制度越严密、控制力越强, 然而控制成本高于控制收益的内部控制系统是不可取的。现代事业单位的内部审计通过对内控制度的审计, 能够找出内部控制系统的漏洞及薄弱环节, 及时发现内控制度存在的缺陷、不足和控制过度的现象, 结合成本效益原则合理确定控制强度, 帮助事业单位设计符合单位自身内外部条件的控制体系, 从而提高事业单位的经济效益。

(2) 对内控制度执行情况进行评价。内部审计人员通过各种审计方法对各项内部控制措施的执行情况进行审查, 检查内部控制措施的执行情况是否符合各项经济法规和单位的制度规定, 从内控制度的各项规定及措施的执行是否到位、执行效果如何、对单位效益的影响等各方面内容进行分析, 并从内部审计角度提出相应的改进意见, 有利于进一步加强内控措施的有效实施。

总的来说, 内部审计通过检查和评价单位内部控制系统是否健全、运行是否有效, 并通过科学的方法找出内控制度的薄弱环节, 提出改进建议, 堵塞制度漏洞, 防患于未然, 进一步完善单位内控制度。

2、内部审计的有效执行有利于提高单位经营管理水平

内部审计并非局限于对单位财务真实性、合规性的事后审查及查错防弊, 而是为单位以效益为中心的经营管理服务, 坚持事前、事中、事后审计相结合的跟踪审计, 贯穿于行政事业单位经营管理的全过程。事业单位内部审计在监督单位依法经营的同时, 重点审计和评价单位经营的效益性, 通过事前、事中、事后控制, 为单位领导者经营决策提供帮助, 改善单位经营管理, 提高单位经济效益。

(1) 提高经济效益水平。内部审计在对财务收支及其经济活动的真实性、合法性审计的基础上, 审查其各岗位在履行职责时资金使用所达到的经济效率和效果, 并进行分析、评价, 提出相应的改进意见。通过对事业单位各项经济活动进行审计、监督, 从而确认预算资金的集中分配和使用是否合理, 以及为国家预算收入和支出的编制、执行和经济财务效果考核所提供的一切资料是否真实、可靠;通过内部审计对单位经营活动的全方位的效果评价与分析, 变事后审计为事前、事中、事后审计, 利用完整的效益审计科学体系, 突出效益审计的应用性, 通过将抽象的计算技术、查账技术、综合分析技术、判断处理技术、判定标准与具体的产值增长率、原材料消耗降低率、技术质量稳定率、产值利润率等经济财务指标的结合, 逐步提高经营管理水平。

(2) 提高经营决策质量。事业单位内部审计机构和人员以监督经济决策权、评价决策效益性为主线, 通过对单位内控制度、经营活动等涉及关键性决策的重大经济事项决策过程进行专业审计, 及时发现存在的经营风险和财务风险, 并借助其专业手段分析评价风险程度, 作出可行性经济核算研究, 促进领导干部科学执政, 让事业单位决策者和经营管理者及时作出正确的经营决策, 追踪决策执行效果, 规避经营风险和财务风险, 或者使风险的损失减少到最低限度, 有效地维护事业单位的生存和发展。

3、内部审计的执行为纪检监督提供专业性支持

纪检监察部门的主要职能则是通过监督检查对违反党纪政纪的人员进行相应的惩处, 以保证国家的法律、法规能够得到有效的贯彻, 保证国家政策能够全面有效的实施, 保证事业单位内部能够政令畅通, 保证事业单位的正常健康发展, 它可以有效地清理腐败问题, 其在专业技能、调查取证等环节需要依靠内部审计的专业优势。内部审计通过对同级财务和下属单位的各项审计, 如财务收支审计、工程项目审计、干部离任审计等普遍性重点问题进行审计监督, 运用国家财经法规审计监督单位财务收支和经营管理活动的真实性、合法性及有效性, 及时发现问题, 为纪检检查提供专业性支持, 提高审计监督的政策力量。内部审计与纪检监察的有效结合, 可以健全事业单位的监督机制, 更好地规范事业单位的各项管理制度, 制约权利的失衡和滥用, 保障事业单位各项工作积极有效地推进。

三、进一步强化单位内部审计的措施

要真正发挥内部审计的作用, 有效促进内控制度的进一步完善, 提高单位经济效益及经营决策水平, 配合纪检监督监察, 必须强化事业单位内部审计, 切实有效执行内部审计措施。

1、加强内部审计机构的独立性和权威性

独立性是内部审计的灵魂, 是其赖以生存的必要条件。《审计署关于内部审计工作的决定》第四条规定:“内部审计机构在本单位领导的直接领导下, 依照国家法律、法规和政策, 对本单位以及下属单位的财务收支及其经济效益进行内部审计监督, 独立行使内部审计职权, 优化审计活动的外部环境, 必须从组织形式上有效保证内部审计机构和人员在组织上和业务上实质性独立。”要真正发挥内部审计的作用, 充分实现其职能, 就必须设置独立的内部审计机构, 配置专职审计人员。内部组织机构在人员、工作、经费等方面应独立于被审计单位, 独立行使审计职权, 不受其他职能部门和个人干预。只有赋予内部审计真正的独立性, 才能保证审计机构和审计人员在制定审计计划、实施审计程序、提出审计建议和意见时不受任何干扰, 从根本上保证内部审计的质量, 有效降低审计风险。

2、改进内部审计工作方法

要真正防范和化解审计风险, 关键是提高审计质量。随着经济社会的发展、网络技术的推广以及会计电算化的普及, 现代内部审计对审计方法提出了更高的要求, 传统的对财务收支活动和会计资料的审计手段已经不能适应新要求, 取而代之的是与社会发展趋势相结合的风险审计理念及以网络技术为依托的新型审计手段。在审计理念上, 可以引进目前最先进的以风险为导向的风险基础审计模式, 以风险的分析与控制为出发点, 以保证审计质量为前提, 统筹运用各种测试方法, 综合各种审计证据, 以控制审计风险。审计手段的转变有助于内部控制体系的深化与完善, 内审人员要从思想上、观念上深入理解审计风险, 学会结合运用传统审计方法与新型审计手段, 规范审计程序, 提高审计质量。

3、改变内部审计观念, 拓宽内审工作领域

传统的内部审计以查错防弊为主, 在市场经济条件下, 内部审计应侧重于为管理者和决策者服务, 以单位的经营管理目标为最终服务对象, 真实性、合规性和效益性并重, 注重经济效益方面的审计, 由财务收支审计向经济效益审计发展。新型的内部审计主要体现在工作范围和审计工作方式两个方面上。首先从工作范围上看, 不再局限于财务审计领域, 是事业单位内部控制制度的积极制定者和监督者。其次, 从审计工作方式看, 新型的事业单位内部审计应积极制定年度、季度乃至月度审计工作计划, 改变以往内部审计等候管理部门命令的工作方式, 是一种积极、主动的工作方式。新的服务型内部审计的最大优点在于实现了传统内部审计的事后控制向事中、事前控制的转变。

摘要：行政事业单位内部审计对于健全单位内部控制制度、提高社会效益和经济效益、加强事业单位经营管理具有重要作用。本文通过对内部审计的主要工作内容进行分析, 阐述了内部审计监督在行政事业单位中的必要性, 并探讨了如何创造条件切实发挥内部审计的监督作用。

关键词：内部审计,事业单位,服务型审计

参考文献

[1]陈涛:加强事业单位内部审计服务性的思考[J].郧阳师范高等专科学校学报, 2010 (10) .

[2]何怀莉:事业单位内部审计的重要性[J].当代经济, 2009 (6) .

行政检察监督制度的建设路径探析 篇8

内容摘要：当前我国行政监督体制存在明显缺陷，导致行政违法行为广泛存在。人民检察院作为国家法律监督机关，理应承担起监督行政权正常行使的职责。因此，检察改革的根本方向就是要突破诉讼监督的传统和习惯，将行政权也纳入到监督的范围之中。不过由于人员配置不足、独立性不够以及行政机关可能存在的排斥态度等原因，检察监督“扩权”的热趋势还需要冷思考。检察权应当强化，但必须稳步进行。目前行政检察监督权只能是程序性权力，监督的对象也主要是侵害公益的行政行为，另外在履行监督职责时，人民检察院还应当注重与被监督机关的协同与合作。

关键词：法律监督 行政权 行政公诉 检察改革 检察监督

任何权力，无论其来源如何，都无法避免被滥用的危险。法治最为核心的方面即是对官员的权力进行限制。因此，所有以法治作为治国方略的国家都有着对权力进行制约的需求。在西方国家，这一需求是通过国家权力分权与制衡来满足的。在我国，基于人民主权的不可分性，除立法权由人民代表大会直接行使外，行政权与审判权均产生于它，并对它负责。为避免权力滥用，就需要一个单独的机构来对行政权和审判权进行控制。[1]人民检察院作为国家法律监督机关，理应承担起这项职责。然而，当前检察机关的监督职能被严格限制，与其宪法定位完全不相匹配，权力的制约功能难以充分发挥。所以无论是检察系统还是学界的主流观点均赞成检察监督应当进一步“扩权”。不过在笔者看来，囿于现实条件的限制，“扩权”的热趋势还需要冷思考。

一、检察监督应从诉讼监督回归法律监督

随着三大诉讼法的陆续修改，检察监督职能得以不断强化，但整体而言，检察监督依然未能走出诉讼监督的窠臼。甚至很多学者认为诸如职务犯罪侦查权、公诉权等根本就不属于法律监督的范畴，检察权与所谓的法律监督权并不存在必然的关联性。[2]检察机关也不应该定位成所谓的法律监督机关。面对这样的质疑，学界一直缺乏有力的回应。诸如“检察机关是国家法定法律监督机关，所以检察机关的全部检察权都应具有法律监督的属性”[3]的辩驳明显苍白无力。事实上，不得不承认我国检察机关现有的侦查权、公诉权、抗诉权、逮捕审批权等的确无法支撑起国家法律监督机关这一称谓。然而，这并不是说宪法的定位存在问题，而是检察机关本应具有的监督权被《人民检察院组织法》等法律过分限制。

与西方以公诉权为核心的检察制度不同，中国检察思想来源于列宁的检察监督理论。列宁认为，西方三权分立体制下的检察制度并不适合苏维埃人民代表大会制度下的权力监督，苏维埃成立检察机关的目的是承担法律监督职能以实现法制统一实施，这就要求检察机关不仅仅是公诉机关和承担诉讼监督职能，更为重要的是须承担起以维护法制统一为宗旨和使命的一般监督职能。[4]根据苏联宪法，一切国家机构、社会组织和个人是否严格遵守法律都应受到检察机关的监督。我国“五四宪法”与“七八宪法”均明显继承了苏联的这一做法，规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”。而“八二宪法”也只是用法律监督这一更加简洁的表达来对上述检察职权进行了概括而已。[5]从这个意义讲，人民检察院法律监督机关的地位是不容置疑的。只是自1979年《人民检察院组织法》修订开始，检察机关的法律监督权才缩小到如今几乎等同于诉讼监督权的局面。诉讼之外的执法监督只保留了对职务犯罪的立案侦查权；守法监督只限于对严重违反法律以致构成犯罪的行为的追诉权，也因此才会产生对人民检察院地位的种种质疑。

不过“名义之争”只需经过澄清即可以解决，不可能因为要替检察院“正名”就恢复到以前一般监督的时代。笔者之所以认为，检察机关应当进一步“扩权”，从诉讼监督重归法律监督，基于的是现实需要，而不是所谓的“名分”。与西方分权理论相同，我国检察监督制度也体现着权力制约的思想。检察机关维护法制统一最为重要的方面就是监督国家机关在其权力范围内行使权利。可以说，防止行政权滥用本就是人民检察院的职责之一。不过由于各种原因，在改革开放之初，这一职责被交给了政府内部的监察部门。但现实告诉我们，这种安排在当下并没有取得最好的效果。从制度上看，我国行政机关受人大监督、行政检察监督、行政复议监督、行政诉讼监督等多个方面的监督。但是其中人大监督虽然全面但是缺乏持续的监督能力；行政检察监督与行政复议监督都属于行政系统内部监督，在独立性不够的情况下，很难真正发挥决定性作用；而行政诉讼监督属于被动性监督，实行不告不理原则，且受理范围有限。因此，目前的行政监督体制依然存在缺陷。相反，检察机关在行政监督上有着其独特的优势。一是检察机关的一项重要职责即是对职务犯罪进行立案侦查，其对行政机关内部运行机制以及违法犯罪行为易发部门和环节有着清晰的认识，将其职权向行政监督扩展有路径优势。二是人民检察院上级与下级之间是领导与被领导的关系，与人民法院相比，检察系统更具有整体性，决定了其对于行政权的监督更容易借助潜在的权力资源。三是检察机关作为司法机关，有着相对独立的地位，可以尽量避免来自行政机关的非法干预。四是与审判权相比，检察权主动性更强，即便没有利害关系人告诉，也可以主动出击，这对于诸如环境资源等社会公益的保护有着积极的意义。

综上所述，由于目前的行政监督体制存在缺陷，导致现实情况中行政违法行为广泛存在，并且未能及时得到纠正。因此，有必要进一步发挥检察机关的法律监督职能，使其突破诉讼监督的传统和习惯，将行政权也纳入到监督的范围，恢复其法律监督机关本应有的地位。

二、现实条件决定检察“扩权”应循序渐进

虽然学界普遍认为，行政检察监督的范围应当包括抽象行政行为和具体行政行为，方式应当涵盖违宪审查、督促改正、行政公诉、立案侦查等多种方式。但在客观环境之下，这些观点并不容易转化为现实。

（一）检察机构的人员配置并不足以全面开展行政监督

检察机关的工作重心主要在刑事诉讼，民行检察监督方面一直处于较为弱势的地位。一般基层院的民行部门只有两到三人，一年处理的案件也不过数十件，其中还主要是民事诉讼方面案件，对于行政诉讼监督在考核上几乎没有要求。这种情况之下，零星的在行政监督方面做一些试点拓展尚属可行，但真正要人民检察院担负起全面监督行政机关的职责则非其所能承受。由于诉讼监督需要监督的主体及行为均比较单纯，完全不可能与行政监督相比。可以预见，如果行政监督真的纳入到人民检察院常规职能的范围，那么其所带来的工作量将远超当前，这并不是目前人民检察院所能够做到的。

（二）现实条件下检察机关独立行使职权还存在一定阻碍

坚持党的领导是建设社会主义法治国家所必须遵循的首要原则。只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，法治建设才能有序开展。检察权作为国家权力的一部分，其行使当然要接受党的领导。所以，我国检察机关实际上既受上级人民检察院的领导，又受地方同级党委的领导，但这种双重领导体制在一定程度上影响了检察权的独立行使。

（三）部分行政人员在短时间内可能会对检察监督产生排斥

在新中国建立后的一段时间里，我国借鉴前苏联，赋予人民检察院对国家机关、企业以及个人实施一般监督的权力。但这种做法在当时受到许多质疑，甚至批判。随着反右倾斗争的扩大化，人民检察院一般监督被“上纲上线”，说成是“锋芒指向党和国家机关，把自己所领导的单位当作独立王国，和党分庭抗礼”。于是人民检察院一般监督权先是“备而不用”，到最后被彻底取消。虽然，检察监督向行政领域延伸并不是对一般监督权的恢复，但其毕竟是改变了目前的行政监督体制，增强了检察权对行政权的制约。因而，很可能会导致一部分行政工作人员的不理解。由于监督权的行使必然需要相应的行政部门合作，这种不理解很有可能会造成行政检察监督职责的履行困难。

三、当前行政检察监督应当遵循的原则

虽然检察监督的范围一度非常广泛，但至少在目前来看其仍然主要局限于诉讼领域。检察权向行政领域的延伸也只是处于试行阶段，甚至连基本的法律依据都付之阙如。由于现实条件的限制，行政检察监督不可能如学者们所设想的那般全面，而只能在在桎梏中寻求突破。当前行政检察监督应遵循以下几个原则：

（一）行政检察监督权只能是程序性权力

任何权力都容易被滥用，而不管这种权力的性质如何。检察监督目的是为了纠正法律实施过程中的不规范行为，但如果其自身权力过大，那么也很可能由于缺乏制约而被滥用。在前苏联，正是由于检察权力过于集中，缺乏来自被害人、人民法院和社会公众的外在制约，为斯大林时代检察机关沦为政治斗争打击异己的工具埋下了伏笔。为了防止检察权因为监督机关的性质而得以凌驾于其他权力之上，学者们普遍认为检察权应当定位为一种程序性权力，不具有实质性的决定权。事实上，检察机关现有的具体职权也主要以程序性权力为主，除了是否批准逮捕、是否提起公诉之外，其他诸如定罪、量刑、审判监督等都最终需要人民法院做出裁判。同样，在行政监督上，对于违法行为，人民检察院也应当只能通过建议纠正或者启动相关程序提请有权机关进行处理。

（二）重心应当放在侵害公益的行政行为上

虽然行政检察监督已经得到了理论及实务界的一致认可，但这并不意味着检察监督可以无限扩张。行政检察监督应当保持谦抑性，在具体实施时做到有所为有所不为。随着《行政诉讼法》的修订，公民对侵犯其权益的行政行为不服的，基本上都可以通过行政复议和行政诉讼来解决。人民法院在审理行政案件时，还可以主动就规范性文件不合法向有权制定机关提出依法处理建议，所以当前行政监督的空白主要在于无具体受害人的侵害公益行为。例如，面对国企改制中的国有资产流失以及日益恶化的环境污染等，相关执法部门的不作为、乱作为。由于无人告诉，这些有着明显危害的违法行为反而能够很容易地被掩盖，成为庸政懒政甚至是贪污腐败的温床。因此，针对这种情况，应当参照民事诉讼法方面的做法，赋予检察机关提起行政公益诉讼的主体资格，纠正执法部门的违法行为。同时，对于不适宜由司法机关做出裁决的抽象行政行为，应当向制定机关和其上级部门提出纠正建议，或向同级人大及其常委会提出审查请求。这样做既可以避免检察机关因为到处监督而成为新的信访部门，超过其承受能力，也可以理清检察监督与审判监督、行政内部监督的关系，不至于重复监督、无效监督。

（三）应当注重与被监督机关的协同与合作

监督权是一种权力对另一种权力的制约，天然地就存在对抗的因素。如果监督方与被监督方都不能很好地认识监督的意义，就容易演变为权力之间的对立。当前行政检察监督并没有坚实的法律规范基础，因而更加需要在监督的同时注意与被监督机关的协同与合同。事实上，行政检察监督并不是要取代行政机关行使权力，而是为了确保行政权在法律轨道上运行。检察监督与行政执法本质上并不存在任何矛盾。人民检察院在履行职责时也应当杜绝监督者本位的思想，在制约的同时，加强与行政机关协同合作，变对立监督为协作监督，共同保障行政执法的正常进行。实际操作中，人民检察院行政检察监督的构建应当尽量通过与行政机关的合作来逐步展开，就监督的事项、程序、效力等达成一致。在方式上可以多采取更易于接受的检察建议而不是行政公诉或提请审查来进行监督。时间上，要以事后监督为主，避免过分干预行政权力的行使。总之，人民检察院在履行监督职责时，既要坚持原则又要采取适当的方法，做到既相互制约，又相互配合。

注释：

[1]参见田凯：《论检察机关对行政权的法律监督》，载《学术界》2006年第6期。

[2]参见陈卫东：《我国检察权的反思与重构》，载《法学研究》2002年第2期。

[3]参见石少侠：《我国检察机关的法律监督一元论》，载《法制与社会发展》2006年第5期。

[4]参见王建国：《列宁一般监督理论的制度实践与借鉴价值》，载《法学评论》2013年第2期。