试论依法行政

试论依法行政篇1

摘要：{本文从依法行政与依法治国的关系，以及依法行政的地位和重要性入手，结合本人在学习中认识到的关于我国依法行政的概念、内涵、沿革、基本内容、原则等几个方面的理论，并通过对以上理论的认识和理解，针对目前我国依法行政实践中存在的问题进行了分析和研究，提出了自己的看法和建议，以及依法行政在我国依法治国，建设社会主义法治国家过程中的重要意义等做出了论述。} 关键词（依法行政、重要性、概念、内涵、沿革、内容、原则、问题、建议、意义）依法行政，是现代社会主义法治国家的主要标志之一。①江泽民同志在党的十五大报告中指出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。九届人大二次会议通过宪法修正案规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。同时胡锦涛同志指出，“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这些基本特征是相互联系、相互作用的，需要在全面建设小康社会的进程中全面把握和体现。民主法治就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动„„”依法治国是社会主义民主政治发展的必然产物，社会主义民主的本质是人民当家作主，国家的一切权力属于人民。在行政管理中贯彻依法治国基本方略就是要求行政机关必须依法行政。依法治国战略方针的确立，为实现依法行政开辟了道路，创造了前提条件，而依法行政又是依法治国的核心所在，是依法治国的中心环节。

法律的实施是所有国家机关的任务，但其最重要的，与公民关系最密切的还是行政机关。大量的法律，包括涉及国家经济、科技、教育，文化，卫生等以及与人民生活息息相关的各个方面，还有许多与公民切身利益及人身自由有重要关系的法律都要靠行政机关去落实。据统计，百分之八十的法律都有赖行政机关执行。② 行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务，可以说，没有行政机关，依法治国就失去了最主要的支柱。没有强有力的行政执法，立法方面的一切努力将变为徒劳。正因此，江泽民同志指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础。”③依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。它反映了社会从人治向法治转变的历史进程。不奉行法治原则，谈不上依法行政。人治与主观随意性相联系，权力的行使由个人意志决定；依法行政与法治相联系，权力的行使以人民制定的法律为依据和评判标准。依法行政是对行政机关提出的，主要解决的是以下关系：公民与行政机关的关系，行政权力与法律的关系，行政机关与司法机关的关系，党与行政机关的关系。并通过解决这些问题使我国行政活动及其行政体制达到法治状态。

第一，行政机关与公民的关系。行政机关的权力（即行政权力）来源于权力机关，权力机关是体现统治阶级意志的机构，我国是人民当家作主的国家，人民是统治阶级，行政机关由我国的权力机关即人民代表大会产生，对它负责，受它监督，行政机关是权力机关的执行机关。④国家的本质决定了行政机关及其工作人员是人民的“公仆”，要为人民服务，实践江泽民同志三个代表的重要思想（既始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益），进一步提高人民的物质和文化利益，保护公民的基本权利。未经授权，不能设定和实施任何剥夺或限制公民权利的行为。政府与人民的关系是依法行政立论的基本点，一切观点和制度都以此为出发点和归宿。

第二，行政权力与法律的关系。行政权力来源于人民制定的法律，所以行政权力的行使，必须有法律授权，并有法定的依据。行政机关必须依照法律在法律允许的范围内行使其行政权利。一切超出法律范围的违法行为都必须追究其法律责任。

第三，行政机关与司法机关的关系。行政机关和司法机关都由权力机关（人民代表大会）产生，是分工合作，互相监督的关系。司法机关不是行政机关的下属机关。人大与司法机关都有监督行政机关是否依法行政的权利和义务。

第四，党与行政机关的关系。党与行政机关的关系正如有些学者论述的那样“党和国家机关（当然包括行政机关）之间不是上下级隶属的关系。党无权直接给国家机关发命令，下指示，也无权越过

国家机关直接管理国家生活和社会生活，只能通过自己的党员在国家机关中的活动实现对国家政治生活的领导权。同其它社会政治组织一样，共产党也必须在宪法和法律的范围内活动，不能有超越宪法和法律的特权。”⑤

一、依法行政的概念和内涵

依法行政既是一种理念，也是一种活动；既是目标，也是过程。依法行政是对行政主体即政府行政机关及其公职人员的要求，而不是对行政相对人的要求，是治“官”，而不是治“民”的。依法行政中的“行政”是行政法意义上的行政，即国家行政或公共行政。是指一定的国家组织（行政机关）为实现国家职能、维护公共利益，依照法律规定的职权和规范，对国家行政事务进行组织和管理的活动。⑥其行政的领域，是其他社会组织所无力、无法或不愿承担，只能由国家实施管理的社会公益事务。依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。而法律，必须是通过民主程序所制定的“良法”。依法行政就是要使一切行政管理的活动有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。有法可依是一切行政管理活动合法化的前提；有法必依，是要求行政机关及其工作人员必须依法办事；执法必严，要求行政机关及其工作人员在执法过程中严格执法，杜绝执法的任意性；违法必究，是指行政机关及其工作人员必须对其违法行为向国家权力机关和人民群众承担应有的责任。⑦ 要深入理解依法行政首先要了解依法行政的内涵，依法行政的内涵具体的说有以下几个方面：

（一）职权法定

即行政机关的组织依据和活动范围等皆来源于法律规定，法律是行政权力的来源。因而，一个行政机关享有的职权、职权范围和行为限度都必须以法律为准。没有法律的授予，行政机关不可能享有并行使行政职权。行政职权法定、行政机关法外无职权是理解依法行政的重要方面。行政职权法定的原因在于权力本身所具有的强制性和危害性，如果允许行政机关在法律外享有职权，就会使行政权力失去限制，行政权力的当权者就会无限地扩张自己的权力，并将该权力演化为任意所为，公民、组织的权益也就无法得到保障，社会秩序就会遭到破坏，所以就需要严格限制行政权力。行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门（国务院及其各部委）和地方各级政府（地方政府

及其职能部门）的职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不能具有并行使某项职权。这与公民的权利恰恰相反，从法律的范围说，公民的权利是，凡法律没有禁止的，公民皆可为之（当然还要受到道德等规范的约束）。行政机关的职权是，凡未经法律授权的，行政机关就不得行使，更不能为自己设置权利。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超越职权。在内部，超越职权就是行政机关横向超越了某一行政机关的职权，或纵向超越了上下级行政机关之间的职权（越权无效，造成损害的要负责赔偿）；在外部，超越职权即等于违反法律就会侵犯公民的合法权益。

（二）法律保留

法律保留即凡属于宪法和法律规定的事项只能有国家权力机关通过法定程序由宪法和法律规定（如涉及公民、组织重大权益的事项，尤其是限制或者剥夺公民的人身权、财产权的），行政规范的制定必须在宪法和法律的明确授权下，由具有行政立法权的行政机关按法定程序在规定的范围内制定。

（三）法律优先

法律优先又称法律优位，是指行政活动必须受法律的约束，不得与法律相违背和冲突。行政从属于法律，法律居于优先地位。法律高于其他任何法律规范，其他任何法律规范都不得与法律相抵触。如有抵触，以法律为准。我国《行政处罚法》表述为：“在法律对行政处罚已有规定的情况下，法规、规章可使之具体化，但必须在法律关于行政处罚规定的行为、种类、幅度范围以内，不得抵触。” 就是法律优先的典型例子。

（四）依据法律

行政机关的行为必须依据法律，或者说，必须有法律依据。行政机关的行政行为，无非就是两大

类，即制定规范的抽象行政行为和做出处理决定的具体行政行为。依法行政不仅要求行政机关根据法

律和法律的授权制定规范，还要求行政机关在做出具体行政作为时必须依据法律，否则就会出现依 “法（恶法）”违“法（良法）

”的情况，就算行政机关制定的规范都是“良法”，但在具体执行“良法”，做出具体行政行为时却并不依据“良法”，那么，依法行政就会成为一句空话，“良法”将成为一纸空

文。因为规范制定得再好，最终仍要看法律在现实生活中的落实。

（五）权责统一

权即职权，就是宪法、法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力，它与公民的权利不同。公

民的权利可以行使也可以放弃；但行政机关的职权是必须行使，不能放弃的。责即职责，法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。因

此，行政机关的职权从另一角度说，就是职责。是职权与职责是统一的，是一件事情的两面。放弃职

权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。绝对禁止愿意行使时就行使，不愿行使时就随意搁置就不作为的随意行政，依法行政应该是依法必须行政，不作为，乱作为就等于违法。

二、依法行政的沿革

依法行政是近代社会法治国家所普遍奉行的准则，但由于各国社会历史条件和法治传统的区别，对于依法行政的理解，也因时代和国家的不同而相异。近代以来西方的依法行政主要经历了三个阶段的演变：

第一个阶段（17 世纪至 19 世纪）的特点是消极无为式的依法行政。所谓消极行政，就是政府实行无为而治，放任社会自流。

“法无授权不得行”是行政行为必须绝对遵守的规则，议会通过立法与监督来约束行政权的运行，司法机关通过司法审查制约行政行为。在这样的思想指导下，“最好的政府，最少管理”就成为依法行政的重要目标，消极行政就成为依法行政的重要特点。

第二个阶段（19 世纪末期至上世纪 50 年代）的特点是积极包揽式的依法行政。积极行政，就是

政府实行公共福利，经济领域抑强扶弱，政治领域扩大民主（如实行全民

公决等）。

政府再也不是过去的无为而治的守夜人，而是对过去放任社会、个人从事的一些事务大包大揽，“从摇篮到坟墓，都有行政权在作用”。

在这样的思想指导下，“最好的政府，最大服务”就成为

依法行政的重要目标，积极行政就成为依法行政的重要特点。

第三个阶段（上世纪 60

年代以来）的特点是契约、指导式的依法行政。积极包揽式的依法行政虽

然缓和了贫富对立，增进了社会的公共福利，但由于政府直接包揽、包办社会救济事业，缺乏市场机制，因而带来了政府工作效率低下，政府投资成本大、收益与其不成比例，官员寻租机会多，腐败之风蔓延。因此，本世纪 60

年代以来，西方行政改革中一个主要做法就是在提供公共服务的过程中引入行政合同制度（也称行政契约制度），即政府官员走到 “ 市场 ”

去同商家签订种种合同，将某些公共服务

以合同的形式承包给私人部门，打破政府垄断，鼓励和吸引私人资本投资到原来政府包揽包办的事业中。

在我国，依法行政是历史发展到一定阶段的产物。建国初期由于人治思想占主导地位使处于萌芽

状态的法治思想遭到了扼杀，文化大革命的爆发，使国家处于无政府状态也就使依法行政无从谈起，十一届三中全会以后，我国进入改革开放的新时期。1993 年 11 月 14 日，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出 “

各级政府都要依法行政，依法办事。”

这是我国第一次正式在党的文件中确立依法行政的原则。⑧

伴随着改革开放发展起来的我国经济

民主和政治民主，为行政管理必须依法行使权力奠定了基础。社会主义市场经济的提出和建立，要求

建立与之相应的社会主义法治。“市场经济在一定意义上就是法治经济”。⑨ 因为，要建立健全和规范商

品经济，舍法治别无它途。法治是健全的市场经济必有的内在要求。依法治国、依法行政，已成为我国政治经济形势发展的历史要求，同时也为我国确立依法治国、依法行政提供了现实的可能性。

依法

行政也是法治建设本身发展的结果。我国宪法对依法行政提出了基本要求，并作了许多原则规定，近几年来，社会主义法治迅速发展，在经济、社会的广阔领域里，为依法行政提供了法律依据。其中尤

其是行政诉讼法和国家赔偿法的颁布实施，建立了对具体行政行为是否合法的司法监督机制。事实上，依法行政正是行政诉讼制度建立起来以后才提出的。这是提出依法行政原则的法律条件。是法治建设

本身发展的规律性体现。１９９６年３月通过的《行政处罚法》，充分体现了依法治国、依法行政的精

神。在我国行政管理中影响极为巨大的行政处罚领域，从行政处罚的设定权、实施主体和处罚程序等

几个方面，保证行政机关在行政管理中必须依法行政的方针。特别我国加入 WTO 以后许多法律法规

要和世贸规则相接轨，在参与复杂的国际经济竞争中需要政府守法，需要法治基础。在内因和外因的

同时作用下只要坚定法治思想一定会把我国依法行政提高到一个新的水平。2004 年 7 月 1 日，行政许

可法正式实施，这是我国行政审批制度改革的又一个重要里程碑。这部法律，较好地贯彻了行政审批制度

改革的精神，明确了行政许可的范围和设定权限，建立了公开、公平、公正的行政许可程序，推动着行政审批迈进法制化轨道。体现了政府信用原则，是我国立法建设的重大成就，是依法行政的重大发展！

三、依法行政的基本内容

依法行政当然包含了行政管理的全过程和全部内容，依法行政的基本内容，也就是国家行政管理的基本内容，具体来讲主要有以下几个方面：

（一）行政组织法方面

依法行政的主体是行政机关及其公务员。行政机关的性质、任务、职权、组成、活动方式以及成

立、变更和撤销的程序，由行政机关组织法和行政机关编制法规定。公务员的录用、任命、晋升、奖

惩、待遇等由公务员法规定。行政机关组织法和公务员法统称为行政组织法。行政机关、公务员的产

生和活动，必须依据行政组织法。这是依法行政的重要内容。不能把行政主体本身的依法行政排除在外，否则依法行政将失去基础。

现在我国的行政组织法主要是宪法和法律中关于国家行政机关设立，组成等方面的规定（没有专门的

行政组织法）和《公务员暂行条例》。

（二）行政行为法方面

行政机关及其公务员行使行政权力，即行政机关的行政行为，必须严格遵循依法行政的原则。行

政行为是与公民、法人或其他组织发生各种关系的行为，极为广泛而复杂。它是依法行政的基本内容。

（三）行政程序法方面

行政机关行使行政权力时，必须依据法定程序。行政程序伴随着行政活动的全过程和一切方面。

没有无程序的行政行为。行政程序法是依法行政的重要组成部分。（程序保障正义）

（四）内部行政法方面

内部行政法应当包括行政系统内部各个部门之间的关系，以及在行政系统内部实施的监督，包括

审计与行政监察，以及行政机关上下级之间的监督等等，也都属于行政活动的范畴。行政监督的体制、标准、形式及程序，同样要遵循依法行政的原则。

（五）行政诉讼法方面

行政诉讼法、国家赔偿法等法律制度，是依法行政的司法保障，对行政机关依法行政的行为，法

院将予以维护，必要时提供司法强制；对违反依法行政的行为，法院将予以撤销和纠正，由此保障行

政机关必须依法行政。

（六）行政责任与行政赔偿方面

此处的行政责任并非是指公民或社会组织因违反行政法规而必须承担的法律责任。而是指行政机关因其行政行为违法侵犯了公民和法人的合法权益应当承担的法律责任，包括刑事，行政，民事三个

方面，行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，并造成一定侵害后果的，受害人依法向侵害机关提出赔偿请求，由侵害机关做出赔偿的活动，要对违

法行政行为进行赔偿首先要确定其责任形式，应负刑事责任的应先有司法机关处理，并以司法机关的

处理为赔偿的依据，应负行政，民事责任的也要依法定程序进行处理。

（七）其他方面

由于行政权的复杂性决定依法行政内容的广泛性，以行政行为对象是否特定为标准，可以将行政

行为分为抽象行政行为与具体行政行为。所以依法行政的内容也应当包括抽象的行政行为（如行政立

法，制定其他行政规范性文件，行政解释以及对抽象行政行为的监督和审查）和具体的行政行为（如行政许可，行政处罚，行政强制等）两个方面，其两个方面都应以依法行政作为其指导原则，在此就不一一列举。

四、依法行政的基本原则

依法行政的基本原则是指贯穿依法行政进程始终，适用于－切行政活动的基本准则。对依法行政的原则的理解和认识有助于深刻把握依法行政的实质，也有助于依法行政的顺利实施。一般认为，依

法行政的基本原则主要包括：

（一）行政合法性原则

行政合法性原则是依法行政基本原则中最重要的一个原则，是指行政主体对行政权的行使必须遵守法律。

（二）行政合理性原则行政合理性原则是指行政权的行使，特别是行政自由裁量权（所谓自由裁量权是指行政机关在法

律的积极明示和消极默许的范围内，基于行政目的，自由斟酌选择正确的、恰当的行政行为的权力）的行使必须适度，符合理性。

（三）行政公正性原则

行政公正性原则是指行政机关必须平等地、无偏私地行使行政权力。行政公正不仅是依法行政过

程中必须遵循的原则而且也是依法行政的目的所在。

（四）行政效率性原则

行政效率原则指行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间，尽可能少的人员，尽可能

低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济效益。所谓效率，就是投入与产出之比，原为经济学研究的一个范畴，移植到政府行政领域，就是要求政府所施行的公共事务管理既要低成本的，又要优质和高效率的。

（五）行政责任性原则。

所谓行政责任性原则，是指行政机关及其工作人员对其所实施的行政活动应承担法律责任。行政责任性原则是一个易被忽视但却很有现实意义的问题，试想，如果行政没有责任，也就等于行政可以

任意而为，对其后果不负任何责任，那么行政的合法性、合理性、公正性、效率性等都将不具任何意

义，因此，没有责任的行政、没有责任约束的行政是对依法行政的否定。

（六）行政信用性原则

行政信用是指政府公共行政管理的对象（社会组织和个人）对政府行政行为及其能力的信任度。

它是在政府公共行政管理活动中产生并发展起来的一种信用形式和信用资源。是诚实信用原则在依法

行政中的体现。它侧重并涵盖政府的行政行为（行政决策、行政执行、行政监督等等），是现代政府信

用的重要组成部分。在依法行政中确立行政信用原则将有助于加强政府行政系统的信用意识和信用建

设，更有助于整个社会信用体系的建立和完善。

（七）行政公开性原则

行政公开原则是指行政主体应当向行政相对人和社会公开其行政行为的一项原则。行政公开原则是 20 世纪中叶以后迅速发展和推广的一项行政法原则。其要义就是，政府行为以及政府所掌握的信息除依法应当保密的以外，都应当公开。贯彻行政公开的基本原则被实践证明为是防止和发现并惩治腐

败的利器，所谓阳光是最好的防腐剂。为了贯彻行政公开原则，人们发明了很多制度，比如政府公报制定，政务上网等。

（八）行政服务性原则

行政服务性原则是依法行政的目的性原则，即政府由法律产生，受法律控制、依法律办事、对法

律负责等等其最终目的是为人民服务，为大多数人的根本利益服务。行政服务性原则在现实中的任务

就是要求行政机关及其工作人员树立管理型服务的意识，做到从“官”到“仆”的转变，从“管理型

管理”到“服务型管理”的转变。

五、我国现阶段依法行政中存在的问题及建议

法治的观念在我国刚刚萌芽，使依法行政工作也无先例可循。因此，推进依法行政，不但必须扫除观念上的障碍，还要解决更多体制上的问题，目前现实中存在的问题主要是法律和现实的脱节，许

多好的法律没有被认真的执行，具体来讲有以下几个问题：

（一）立法跟不上改革和发展的要求

主要表现在行政立法缺位和行政立法过滥同时并存，立法质量不高，可操作性差，民主化科学化

程度不高，部门利益，地方利益浓厚。产生的原因主要是宪法和法律的权威没有树立，以及传统的理

论和思想并未正确认识部门利益存在的现实，一味的否认行政机关有自己的利益，使法律限制部门利

益的问题成为空白，没有使很多在现实中实际发生作用的“潜规则”上升为“明规则”用具体的法律

规范去约束。缺少正确民主的民意接收方式，刚刚萌芽听证制度也流于形式，制定的行政规范往往站

在行政机关的立场只考虑便于管理，设定权力，不注重方便群众，不在意其程序的民主、效率和结果的公正。使得许多法规不好执行，群众抵触情绪高，或根本无法执行，使得本来就不高法律权威又有

所下降，间接导致政府的信用和地位下降，使得好的法律也无法执行，形成恶性循环。在国家的行政

管理中“行政先于法律”即行政管理随着社会进步和发展随时

会出现新的事物，新的问题而法律相对这些新的事物和问题是滞后的，合理的滞后是正常的，但过于滞后将产生法律空白，使有些人和部门有空可钻，相应的就会给国家和人民带来损失。不利于我国的

经济建设和社会发展，所以必须在原有的基础上建立相应的法律建议机构即除人大政协和行政法制机

关外，再建立民间的、行业的、专业的法律法规提议组织，并在政策上给予激励和支持，提议被采纳的给予精神上和物质上的奖励，使建议机构多种形式并存，调动多个方面的积极性为我国的法治建设增砖添瓦。

（二）执法队伍素质和执法水平有待提高

现实中行政执法权横向太分散，执法体制不顺，职权交叉、分工不明、职责不清，执法趋利明显，人治思想干预行政执法，基层执法人员素质太差，不能适应社会发展的客观要求。这些问题的存在直

接导致执法质量下降，违法办案，行政不作为，乱作为的大量产生，这些问题产生的原因主要在于公

务员制度没有真正落实，用人不正之风（即在封建的用人唯亲残余思想和权钱交易思想的操纵下，违法用人，乱用人），以及大量的临时执法人员的存在，使得本来就素质不高的执法队伍雪上加霜。

（三）对行政权缺乏有力的制约和监督

行政权力的监督主要有权力机关，司法机关，行政机关内部自身的监督，和现实中存在的群众监督和舆论监督。在现实中专门的监督机关由于缺乏启动的程序和启动的动力流于形式，群众监督和舆

论监督面对强大的行政权处于弱势，无奈监督也无力监督。忍无可忍时尔愤起，也遭到无情的报复，这样的事情在信息时代，通过各种载体经常铺天盖地的向我们涌来，早已见怪不怪了。

（四）部门利益思想在一些地区和部门比较严重

传统的理论和思想并未正确认识部门利益和地方利益存在的现实，一味的否认部门利益和地方利

益，使法律限制地方利益和部门利益的问题成为空白，没有使很多在现实中实际发生作用的“潜规则”

上升为“明规则”用具体的法律规范去约束。在这样的情况下部门利益再加上保护地方利益的地方保

护主义使得依法行政的阻力极其强大，产生的原因主要在于一些地方和部门，只顾眼前利益和政绩，急于在短时间内提高经济利益不做长远打算，并未真正树立法治意识直接导致“自费执法”和“见权

力当仁不让，见义务安全礼让”局面的大量存在。⑩

（五）行政不作为行为的存在

通过我们对以上几个问题的认识，行政机关追逐利益，有利争着管，无利也就不愿管，有损失就更不想管了，能推就推，无论是抽象的立法行为还是具体的执法行为都存在利益驱动，无利当然不动，也就不作为了。

以上问题的存在不仅是法律的问题更多是“人治”思想和旧体制的问题，要解决以上问题就要逐

步的在行政管理中推进法治进程，推进依法行政。推进依法行政和建设社会主义法治国家一样是一项

长期的历史任务，不可能一蹴而就。因此，针对以上问题从我国现阶段的实际情况出发，本人认为，依法行政应重点抓好以下工作：

（一）加强行政机关及执法人员的法律意识

行政机关及其执法人员作为执法主体，必须要有强烈的法律意识和一定的法律水平，具备相应的

法律知识，这是全面推进依法行政工作的内在因素。加强法律意识，特别要加强领导干部对法律价值的理解，提高其对依法行政必要性与重要性的认识。只有使执法人员具有法治观念，才能使依法行政成为现实。

（二）逐步规范执法主体

要依据宪法、法律和行政组织法的规定，严格行政机关的设立，减少临时执法机关的存在，保证

行政机关的合法性；要在职能上理顺各行政机关的职能，要遵循精简、统一、效能的原则，按照行政

机关的职能设立机构，集中行政执法权，避免各级行政机关、同级政府的各工作部门相互之间职能交

叉，一事多头管理。尽量精简行政机构，推进部分行政管理活动的市场化，在行政管理中引入市场机

制，将一些行政权力以行政契约的形式由相关组织承担，减轻政府资金和编制的压力，将财力，和人

力集中到必须由行政机关行使的事物中去；减少本不应存在的“临时执法人员”，严格区别公务员和行

政机关的工勤人员，杜绝非执法人员执法现象的存在，增强行政执法的严肃性，提高执法效率和质量。

（三）要逐步提高立法质量，使行政管理有法可依

依法行政的前提是要有法可依，要有良法可依。为此，我们应提高立法质量，加紧对现有法律的

清理工作，废止法律中因“部门利益”而相互打架的内容，修改与社会主义市场经济不相适应的内容，保证现有法律的科学性、合理性，使其符合社会发展的方向和广大人民的利益。同时要改变有些行政

管理领域无法可依的现象，使行政管理真正做到有法可依。

（四）建立和完善执法监督制度

完善的执法监督制度是行政公正的保障，要加强行政执法监督制度的建设，首先要完善监督标准，健全监督程序，协调各监督机关的职能，使各种监督机制发挥作用，而不是把它当花瓶，当摆设。同

时建议重组监督机构，把分散的监督机构进行适当合并，形成监督全力，并加强对监督机关的监督、管理，对监督权力进行制约，防止监督机关不履行监督职能，防止监督机关与行政执法中的腐败因素

结合而滥用权力，防止监督权力本身腐败。

建立防碍执法公正制度（或行政公正制度）对说情，行贿

等防碍执法公正行为进行处理，对说情的给予罚款或行政处分，对行贿的没收其行贿物品并处罚款或行政处分，从另一方

面保证执法公正加强监督。

（五）完善办事程序，公开办事制度科学的程序是执法公正的重要保障。我国目前还没有统一的行政程序法，有关执法程序的规定散

见于有关法律、法规和规章之中，尚且很不完善。现阶段应在原有行政程序的基础上，进一步完善行

政程序，以先进民主的程序理论为指导结合我国实际情况，使行政执法程序本地化（即在合法的基础

上以便民原则为指导适当的照顾当地人民群众的生活习惯增加程序的灵活性），科学化，制度化，同时

向人民群众公开办事制度，建立内部制度和文件的公开查询制度（依法非保密性可以公开的）

试论依法行政篇2

1 公共行政的内涵和作用

公共行政可以概括为国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围之内对国家和社会公共事务的管理活动。从公共行政的定义中可以看出这个定义包含着“谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面的含义。第一, 国家行政组织或公共行政组织是行政管理的主体, 由于各国国家政治体制和行政体制各不相同, 行政管理的主体也不同, 用这种较为抽象的概念可以更多地概括它们的本质和共同点;第二, 行政管理的主体并不是国家的最高权力机关, 而是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或国家权力的执行机关, 它对执行宪法和各种政策、法律负有责任;第三, 管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性, 涉及到公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题。公共行政的主体是国家权力机关的执行机构, 即行政机关。在我国, 行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。

行政机关通过行使公共权利进行公共行政, 公共行政对社会的发展有着至关重要的作用, 国务院和地方各级政府是社会各方面建设的领军力量, 在其正确的领导下, 整个社会的各方面才得以发展。公共行政在社会建设中主要有四个作用:

1.1 提供公共产品。

公共产品的范围十分广泛, 从政治、法律、国防、治安、政府行政管理、大中型水利设施, 到城市规划、公共道路、环境治理、环境卫生、防病防疫、天气预报、科学研究以及铁路、城市公共交通设施、广播、电视、教育以及抗旱、防洪等, 都属于公共产品的范围。政府提供公共产品的基本方式是服务, 无论是公安、法律、政府行政管理, 还是教育、卫生等都是服务。

1.2 实现社会公平。

政府是社会建设的领军力量, 在实现社会公平上也有着突出作用, 在建设具有中国特色社会主义国家过程中最重要的是实现国家经济的增长, 但在追求这个目标的同时必须注重社会公平。政府在公共行政过程中对社会的公平也具有调节功能。

1.3 实施管制。

市场的局限性和市场失灵使得政府管制成为必要。政府针对市场失灵的现象, 设计出相应的制度来约束和规范经济主体的行为, 以保证整个社会经济规范有序的运行。政府发挥着为社会和市场提供必要的法律和制度的作用。管制意味着政府以法律方式对社会发展和市场运行进行规范。管制可以是经济方面也可以是社会方面的。

1.4 宏观调控。

政府行使公共权利的目的是为了对市场更好地调控, 离开政府的宏观调控, 社会的经济必然会受到市场的冲击, 影响经济的稳定发展。公共行政在宏观调控方面起着重要的作用。

2 行政文化在公共行政中的地位和作用

在全球化竞争日趋激烈的背景下, 社会良性、快捷、稳定发展的需要对各国政府的公共行政提出了更高的要求, 同时政府自身的改革已经成为一种世界性的潮流与趋势。政府自身改革必须从其价值取向出发, 政府的价值取向在其行政文化中有突出表现, 行政文化是指在行政实践活动基础上所形成的, 直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态, 其核心为行政价值取向。

随着我国社会主义市场经济的迅猛发展, 一些政府官员和行政人员在公共领域中为了追求自己的最大效用、权力、地位、待遇、名誉等, 而把公共利益放在次要地位, 从而导致政府能力的弱化和腐败的蔓延。这些落后的传统的行政文化正成为我们推进和谐社会的进程里的不和谐音符。因此, 必须将行政文化建设提到战略高度加以认识, 真正把握全面发展的内涵, 实现经济、政治和文化发展的协调统一, 从而建立一个高效廉洁的政府, 推动社会主义向着和谐的方向发展。要构建和谐社会, 提升和改善政府能力, 必须充分考虑到政治家、公共行政人员的行为动机、价值取向、行为模式、理想信念等方面因素, 致力营造一个优良的行政文化氛围。

行政文化是管理的精神内核, 对政府行政行为的影响是深刻而又久远的。行政文化的塑造有利于优化社会心理, 调整价值评价体系。社会心理是指“在特定的社会生活条件下, 人们对社会事件所做出的一种互相影响、互相制约的心理反应和心理特征”[1], 具有情感性、互动性和弥散性的特征。它既是行政管理活动所必须面对的公众要素, 同时, 由于行政人员本身是社会的一分子, 社会心理本身也影响、制约着行政文化。

由于社会心理的互动性和弥散性, 社会心理的失衡逐渐扩散。在这样的大环境下, 部分行政人员产生相对剥夺感。所谓“相对剥夺感”, 是指“实际的需要满足与期望的需要满足之间的差距”, 或者是“自己的需要满足与他人的需要满足相比产生的感觉”[2]。在相对剥夺感的压力和失衡的社会心理的驱使下, 部分行政人员出于实现“人生价值”或贪图享乐, 萌生了腐败的动机。

行政人员相对剥夺感的产生要求调整市场经济下的价值评价体系。一方面, 要转变传统的“官本位”取向的价值观, 与市场经济意识接轨;另一方面, 又要防止“金本位”取向的价值观占主导地位。这就要求在调整价值评价体系时, 积极倡导能力、道德、社会效益等价值评价标准, 实现由“官本位”向“民本位”思想的转变, 由“金本位”向“能力本位”[3]的转变, 最终建立符合社会主义市场经济的多元化的价值评价体系, 这就为重塑行政文化提供了良好的社会心理环境。

行政人员的相对剥夺感需要行政文化的调节, 在行政人员的意识中建立一种为广大人民群众服务的情感是行政文化所要追求的目的, 意识具有反作用, 行政文化在一定意义上说就是一种意识, 一种精神, 故行政文化的作用不容忽视。

3 行政文化的现代化

行政文化是一个政府意识形态的体现, 随着社会的进步, 社会思想的发展, 在政府方面, 行政文化也必须跟上脚步。行政文化的现代化对社会的现代化有着巨大的推动作用, 行政文化的现代化主要是指从全能行政文化、人治行政文化、管理行政文化向有限行政文化、法治行政文化和服务行政文化的转变。

首先, 从全能行政文化向有限行政文化的转变。全能行政文化认为, 政府是全能的、积极的行为主体, 社会是散漫无度的, 是被动的对象客体;政府有责任包揽它有能力做的一切社会事务。在全能行政文化的影响下, 形成了政府无所不管、政府权力无限的管理格局, 最终因为“政府提取公共财力的调动资源能力的有限性与其所承担责任的无限性”[4]使政府处于“管不好”、“管不了”的困境。在这种情况下, 就必须实行由全能行政文化向有限行政文化的转变, 在指导思想上确立有限行政的意识, 完善政府行为的约束机制。向有限行政文化转变, 还要求政府培养市场经济的意识, 改变“吃大锅饭”、“父爱主义”[5]。只讲收益不讲投入等计划经济体制下的观念, 逐步树立科技意识、竞争意识、成本意识、效能意识、开放意识、进取意识等观念, 建立健全与市场经济接轨、旨在确立有限有效政府的制度。

其次, 从人治行政文化向法治行政文化的转变。人治行政文化主张国家主要应由具有高尚道德的圣者、贤人通过道德感化进行治理, 而法治行政文化则认为主要应由掌握国家权力者通过强制性法律治理国家。法治的行政文化不仅要求政府的法制化, “为政府建立一个系统的法律制度, 解决无法可依的问题”, 而且“还需要使法律本身成为整个社会经济、政治以及其他各个方面生活的基本框架, 并且能够保障个人的权利, 保障个人作为人的尊严和自由;不仅有法可依, 而且还有良法可依。有了良法可依, 还要有法必依, 法律至上, 法律制度与社会的良心道德基本适应, 成为道德的一个组成部分”。从法治行政文化的过程看, 法治化、市场化、民主化应同步进行。“市场化可以给中国的法治政府提供经济制度条件, 而中国政府的法制化, 也可以给市场化提供法治政府的保障, 并为中国政府的民主化提供基础。”[6]因此, 向法治行政文化的转变, 首先要求政府在理念上向法治化、市场化和民主化转变, 以此指导公共行政, 并最终在制度表述上和执法实践中真正体现法治精神。

第三, 从管制行政文化向服务行政文化的转变。传统的古代君主行政文化是一种统治臣民的权威主义行政文化, 而计划经济条件下的行政文化是一种管制社会的行政文化。现今种种官僚主义、家长作风、特权现象之所以盛行, 正是这种单向、片面的管制行政文化的产物。虽然行政活动必须具备管制权威, 并以此推行行政措施, 但管制与被管制状态只不过反映了行政管理的权力行使的一种程序关系, 并不能改变政府权力的公共性和行政人员“公仆”的地位;而且中国作为社会主义国家, “全心全意为人民服务”早已被确立为政府行政的最高宗旨。因此, 随着市场经济的发展, 如何在政府领导行为与服务行为的双向关系平衡中, 增强政府对社会的服务意识和服务行为, 是重塑行政文化的基本发展趋向。

4 建设道德政府

道德政府是指将政府道德化, 政府道德化包括:制度的道德化、道德的制度化和公务员的道德化。具体而言:制度的道德化是指公共管理的制度、体制和组织的道德化, 即要求在制度、体制和组织结构、运转机制的安排中有着道德化的合理规范, 包含着道德实现的保障机制, 同时, 已经确立的制度又是有利于道德因素的生成和成长的, 能够对公务员的道德修养的提高有着鼓励作用。道德的制度化是指将对公务员的道德要求, 以规章、制度或组织要求的形式来体现。多年来, 我们在道德的制度化上下了不少功夫, 出台了众多的文件和要求, 但实际效果却难以尽如人意。这与我们的道德制度没能根据时代特点进行相应的改进有很大关系。适应时代的要求, 政府的公共行政伦理道德建设的指导思想, 也应该从过去的政治伦理向管理伦理、从境界伦理向行为伦理、从行为伦理向制度伦理转变。只有遵照这种指导思想进行伦理道德的制度化建设, 才有现实意义。公务员的道德化是要求公务员以道德主体的面目出现, 其行政行为从道德的原则出发, 贯穿着道德精神, 时时处处坚持道德的价值取向, 公正地处理个人与政府的关系、与同事的关系和与公众的关系。没有制度的道德化, 公务员个体的道德是不稳定的;但是, 如果没有公务员的道德化, 那么, 制度的道德化就会成为空洞的说教。

行政管理是一个决策和执行的“科学———事实领域”, 公共管理伦理是“道德——价值领域”。现在的行政改革都是以提高行政效率、降低行政成本为取向的。这使我们关注更多的是政府的具体制度结构的科学化、工作方式和程序的合理化、各种工作的标准化、权责分明、讲求效率和组织分工基础上的协调等等“可行性”问题, 而对以人为本、政府的服务性应该怎样等等这类涉及价值判断的“可欲性”问题, 则重视不够。实践表明, 这种两个领域分离的状况, 不仅使行政改革没有达到预期的目标, 而且削弱了政府的道德建设。要加强政府的道德建设, 就要改变两个领域分离的状况, 在行政改革中注重管理与伦理、事实与价值的结合, 使政府道德化成为行政发展的基本取向。

把道德政府作为行政改革和行政发展的基本目标, 在政府的各项工作中引入道德价值评价, 积极加强政府的公共管理伦理道德建设, 是建设道德政府的基本途径。经济的发展, 社会的进步, 政府的力量不容忽视, 当今社会把道德建设放在一个很重要的地位, 公民的道德建设, 整个社会的道德建设都在展开, 而政府作为一种领导力量, 一种决策主体, 他的自身建设也越来越受到重视, 地方各级政府都陆续展开道德建设。

政府作为一种行政主体必定有其自身的行政文化, 只有形成一种良好的行政文化政府才可称的上是一个优秀政府, 道德建设之所以受到重视, 是因为道德建设是行政文化所要求的, 道德建设是行政文化中重要的一个组成部分, 离开了道德建设的行政文化必定是不完整的, 政府要进行行政文化的重塑必须从其自身的道德建设出发。

摘要：文化作为一种深层力量深刻地影响着人们的思想、活动和行为方式。行政系统由于本身的开放性, 受行政文化的影响也是必然的。在行政体系的运行中, 行政体制的成长与变革、行政行为的发生与选择、公共政策的制定与执行、行政人员的思想和精神状态等是直接受着行政文化的影响的, 或者说, 一国的一般文化是通过转化为行政文化而对公共行政产生直接影响的。可见行政文化的影响力量是巨大的。

关键词：道德化政府,行政文化,制度道德化,公共管理伦理

参考文献

[1]许文惠, 张成福, 孙柏瑛.行政决策学[M].北京:中国人民大学出版社, 1997 (302) .

[2]许文惠, 张成福.危机状态下的政府管理[M].北京:中国人民大学出版社, 1998 (39) .

[3]韩庆祥, 杨占生.让“能力本位”支撑中国企业和企业家[J].理论探讨, 1999 (15) .

[4]齐明山.转变观念、界定关系--关于中国政府机构改革的几点思考[J].新视野, 1999 (1)

[5]毛寿龙.中国政府功能的经济分析[M].北京:中国广播电视出版社, 1996 (69) .

试论依法行政篇3

关鍵词：法治；依法治国；依法行政

收稿日期：2011-03-21

作者简介：贺建安（1972-），男，湖南永顺人，中共郴州市北湖区委党校讲师，研究方向：农村法治建设；谭礼塘（1974-），男，湖南宜章人，中共郴州市委党校副教授，研究方向：农村法治建设。

依法行政是依法治国的关键，而面向基层、面向广大农村的乡镇依法行政显得尤为重要。笔者通过深入郴州市宜章、汝城、桂东、资兴、桂阳的10多个乡镇、20多个行政村进行了调研，发现作为基层政权的乡镇在依法行政方面虽进步很大，但仍存在诸多问题与困难，就问题与困难提出了一点粗浅的对策，以期为促进乡镇依法行政作出一点有益的探索。

一、乡镇在依法行政方面存在的问题与困难

（一）粗暴行政、野蛮行政时有发生

由于某些乡镇干部素质不高，加上工作压力大，待遇差，执法环境差而复杂等原因，一些乡镇干部思想困惑、精神不振，感觉“呕气”，心生“怨气”、产生“霸气”的现象不同程度存在。少数干部以言代法，以情代法，以权压法，工作中动辄采取过激的行动。有的乡镇干部遇事不是先摆事实，讲道理，做深入细致的思想工作，而是用“吹胡子，瞪眼睛，抡拳头”的作风，用“打少林拳”的方式对待老百姓，服也得服，不服也得服。为图省事，一遇到收缴款项或计划生育中的“钉子户”、“刁民”，便出动“小分队”或派出干警对付群众，农民稍有不从，便野蛮行政，违法行政，甚至抓人打人，时有发生。

（二）放弃职责，行政不作为时有发生

某些乡镇干部没有摆正自己在农村工作中的位置，做一天和尚撞一天钟，得过且过对老百姓的疾苦熟视无睹，对群众的要求不予理睬。工作积极性不高，对行政相对人的违法行为不愿或不敢管，或当和事佬，调解简单处理了事。对相对人寻求利益保障的要求不作为。本来群众相信干部，满抱希望乡镇干部会帮他们处理纠纷和解决问题，结果是高兴而来，失望而归。久之，群众就对乡镇干部乃至乡镇政府丧失信心，其遗毒是广泛的，以后有了纠纷和问题便依靠宗族势力或其他势力来了难，引发出更大的甚至群体性纠纷，影响农村社会的稳定与和谐。如宜章县关西乡就有两农民因农田用水纠纷，乡干部处理不力，结果引发械斗，造成两败俱伤的教训。某些乡镇驻村干部平时很少去村里解决问题，偶尔去村里，也只是“送一个通知，吃一顿饭，打一阵牌，扯一下谈，拍一拍屁股走人”。遇事就绕道走，害怕给自己添麻烦。

（三）滥用职权，越权行政时有发生

由于乡镇人手不够，或利益驱动等原因，当乡镇某个部门要执行某项职能时，往往是乡镇党委、政府的各路人马一齐出动，执行本不属于自己的职权。有些农民由于经济困难等原因欠交政府税费，按照有关法律规定，这种情况本应由乡镇人民政府向人民法院申请强制执行，再由法院裁定和执行。据调查，而事实上多数情况是乡镇政府自行签发执行通知，组织人马到农户家里强制执行，而不顾法律的规定。有的乡镇甚至以党委的名义发文实施行政行为，以至行政相对人不服具体行政行为，想打“民告官”的行政官司来救济，但苦于找不到适合的被告而只好放弃。这些怪事在许多乡镇也是见怪不怪了。

（四）职权混淆，执法主体混乱

目前我国的农村行政执法主体受制于涉农行政和事业单位机构的构筑框架，乡镇行政执法主体权力小、责任大。存在的突出问题有三点：一是上下不对口，“七站八所”垂直关系混乱。以畜牧水产、农机、乡镇企业、减轻农民负担等执法机构为例，在中央一级属农业部内设机构，而到了地方则五花八门，有的省市这些机构与农业行政主管部门并行设置，有的属省农业厅（局）的内设机构，地市县则基本上是各自独立的平行机构。这就使农村和农业行政执法主体分割成许多小块，形成错综复杂的关系，从而造成垂直关系多元化和监督对象的“脱轨”现象。另“七站八所”的人、财、物都由县里设立站所的部门掌握，乡里无权干涉，给执法带来不便。二是执法主体分割，权力过于分散。农村行政执法是今后政府管理农业的重要手段，而现行农村行政执法主体分散于多个部门或一个部门的多个机构。形成的多元执法主体，在某种程度上，执法权成了各部门的附属物，各自均死守自己的权力不放，且总是试图扩张自己的权力，于是，便时常发生有利的事争着去做，无利的事互相推诿的现象。三是存在政事不分，执法机构不规范。农村行政执法主体大多是事业单位，且执法权限小，如农机、畜牧、水产、植保、化肥等机构。有的还是企业单位，一方面忙于创收发工资，另一方面又要忙于农业执法。如种子管理站与种子公司两块牌子一套人马，既管理又经营。这些企事业单位中，有法律法规授权的，如植物检疫，动物防疫，渔政管理等；有依法委托的，如种子、兽药管理等。由于国家对这些乡镇企事业单位的投入无保障，他们在执法中总是心挂两头，一方面要行使职责，另一方面还要想方设法赚钱发工资。

（五）体制不顺，部门保护突出

政府是由不同职能部门组成的，这些不同的职能部门承担着不同的政府角色和行使不同的职能权力，这种职能与权力的划分必然带来利益的不同，这样就导致政府行政行为中的“部门主义”行为。据调查，目前乡镇政府的工作人员，除正副乡长、文书、民政等少数人以外，其余人员（“七站八所”人员）名义上在乡镇工作，但其人权、物权和财权都由县级部门管理，乡镇政府根本无权过问。大多数地方县级有关部门在乡镇设有派出机构，一般有十多个。这些单位的人、财、物三权全在县里，乡镇政府管不了他们。难怪有的人说：乡镇名义上是农村的一级政权，实际上只是个空架子。这些驻乡机构行使职能有的不是从有利于社会整体发展和有利于乡镇政府整体职能配置角度出发，而是从自己部门利益得失角度出发，与乡政府争高低，论得失，讨价还价。各个职能部门各唱其调、各行其是、各自为政，甚至有的还干扰了乡镇政府的依法行政。

（六）基层执法对象与手段的矛盾

乡镇工作的对象是农民。改革开放以来，农民的价值观念、思想行为发生了新的变化。一方面，农民生产积极性高涨，求富致富的市场、效益观念增强；另一方面，部分农民自私狭隘，集体观念、法制观念淡薄。一些人“各种各的田，各挣各的钱”，对集体不关心，对教育管理置若罔闻；一些人“有吃有穿不靠你，不批不斗不怕你，有了问题老缠你，解决不了臭骂你”，乡镇工作增加了难度。这种状况需要新的管理机制和手段，但由于政策不完备，法制不健全，制度不配套，管理农民没有形成一套行之有效的办法。一些干部感到“行政命令不行了，思想政治工作不灵了，经济调动没有钱，法制管理没有权”，“老办法不能用，新办法不会用，硬办法不敢用，软办法不顶用”。这种落后的管理手段与复杂的管理对象之间的矛盾，使乡镇干部依法行政感到无从下手，无所适从。

（七）涉农立法质量不高，造成基层执法困难

从我国近20多年的法制建设发展的情况看，我国涉农立法存在的问题比较多。一是有些法律规定过于原则，过于抽象，给予执法者太多的自由裁量权，易造成执法腐败。二是法律约束力不强，如《农业技术推广法》中无法律责任的规定，违反了法还不知如何处理。三是法律规定交叉太多，立法之间缺乏协调，造成相对人、行政执法机关无所适从。四是缺乏统一的农业行政执法程序立法规则。立法内容散乱，不成体系，许多重要的行政程序制度至今没有建立起来，而已有的程序法规通常比较原则，操作性不强，严重削弱了农业行政执法程序的控制、约束作用，造成了行政活动的混乱和无序。五是在权利义务配置上不平衡。在权利与权力、权利与义务的配置上往往侧重于行政机关的权力，注重给行政机关规定审批权、发证权、登记权、收费权、罚款权，而不是立足于如何有利于发展农村经济，保障农民权利。在调查中很多农民就提出，农民是目前中国最大的弱势群体，应象保护其他弱势群体如妇女、儿童、残疾人、老年人一样，专门出台一部《农民权益保护法》来保护农民的合法权益，以降低农民在法律缺乏状态下发生对抗政府行政行为的频率，从而有利于农村社会的稳定与和谐。

二、促进乡镇依法行政的对策建议

（一）完善涉农立法是前提

设计农村和农业法律体系基本框架必须注意：一是涉农（包括农业、农村、农民、农民工）立法要注意与社会主义市场经济相适应。农村社会主义市场经济体制的建立离不开涉农立法加以引导、规范和保障。要克服以往“先政策后法律”的传统立法观念，增强立法的趋前性和预见性，只要是农村社会经济生活中出现问题，就应当尽可能用法律加以规范、引导和保护。二是要注意坚持实事求是、统筹兼顾的原则。市场经济条件下的涉农立法应当是全方位的，其范围涉及农业、农村、农民、农民工的方方面面，要充分考虑农业的特殊情况，考虑乡镇的实际情况。三是要摆脱部门或地方利益的影响。良法的要求当然不能从部门或地方利益出发搞立法，因为这样制定出来的法，首先立场就错了，怎么能保障立出的法能保障全国乡镇的经济发展和社会进步？怎么能保障乡镇政府依法行政不受阻呢？

（二）加强农村普法是基础

增强农民法律意识，提高法律素质，这是实现乡镇依法行政的基础性工作。只有提高全民族的法律意识，才能自觉遵守与执行法律，因此，必须加强法制宣传教育。对公民来说，通过普法宣传教育，使他们知法、懂法、守法、护法，以增强法律意识，提高法律素质。对行政机关工作人员来说，在全民都有较强法律意识的大环境中，对行政机关人员的违法行政能加以批评、抵制、监督，通过法律手段维护自己的合法权益，纠正违法行政，真正实现依法行政。

（三）加强队伍建设是关键

提高乡镇干部素质是实现乡镇依法行政的关键性措施。随着农村经济形势的发展和乡镇改革的不断深入，乡

镇工作任务、工作环境、工作规则发生了变化，对干部的思维方式、领导方式、工作方式都提出了更高的要求。因此，我们要努力创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一个能上能下、能进能出，促进优秀人才脱颖而出的用人机制，形成一套法制完备、法律严明的监督体系，培养、造就一支高素质的乡镇执法干部队伍。

（四）健全管理体制是重点

健全乡镇管理体制，转变乡镇政府职能是实现乡镇依法行政的重要环节。一是解决条块分割、责权混淆的矛盾。县要简政放权，乡镇要由虚变实，改变条块分割，各自为政的局面，切实理顺各种关系。县延伸到乡镇的分支机构，除少数确定须“条条”统管外，其他都应该逐步下放给乡镇统一管理，使乡镇真正能担负起组织协调、服务本区域的职能。二是规范执法主体，调整执法机构。建议由农业部对现行规章和其他规范性文件进行彻底的清理，按照统一、效能、权责明确的原则，调整原来配置不当的执法权，该撤的撤、该并的并，规范执法主体，理顺行政执法体制，相对集中行政执法权。三是构筑新型调控体系。现阶段要按照社會主义市场经济体制的要求，在农村构建全新的以经济手段和法律手段为主、行政手段为辅的宏观调控体系。乡镇干部要用价值规律同农民打交道，用经济手段去指导生产和组织流畅，大力发展和完善市场中介组织，充分发挥其监督、服务、沟通和协调发展，从而在一个新形势下求得干群关系的平衡和谐。四是规范行政执法行为。规范行政收费的设定权，严格执行行政收费，各种收费必须有法律法规和县人民政府以上机关的文件为依据，并使用统一票据，无以上依据的或收费不开票、开假票的，一律视为“四乱”行为，予以重点治理。

（五）加强执法监督是保障

建立完整的基层行政执法监督体系，这是实现乡镇依法行政的保障。有权力就必须有监督。要使行政机关和工作人员依法行政，就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。一是在体制上要进行改革，并完善监督程序。将主要是自上而下的国家行政机关内部自我监督，改革为以国家权力机关为核心的外部法律监督体系，确立国家权力机关在法律监督体系中的核心地位，将行政内部监督机关改为直接向国家权力机关负责。并加强立法监督、司法监督、舆论监督等。二是要完善监督手段。改变以听取反映和汇报或是执法检查的监督方式，而应当在这些监督方式的基础上，与巡查、报告、审批、备案及考核惩戒等方式结合起来。三是要将监督活动经常化，改变因人为因素而导致监督活动周期化的情形。尤其是农业行政系统内部的层级监督，必须与日常农业行政执法活动同步进行，停留在年终统计总结的阶段，监督活动就不可能产生实效。四是要加强监督对被检查对象的约束力。针对当前农民群众对乡村两级财务、财政状况意见较大，反应强烈的状况，要在乡镇大力推行村民自治，实行村务公开，推行乡镇政府政务公开，加强群众监督，确保基层干部掌权为公，用权为民，依法行政。

试论加强行政伦理建设篇4

试论加强行政伦理建设

加强我国社会主义行政伦理建设,形成具有中国特色的`行政伦理体系,必须以马克思主义为理论基础,并认真设计总体目标及内容,探索实现行之有效的途径,以使我国的行政伦理能在社会全面转型期发挥其政治功能、经济功能和文化功能.

作者：邹会延作者单位：吉林省行政学院,吉林,长春,130062 刊名：行政与法英文刊名：PUBLIC ADMINISTRATION & LAW 年，卷(期)： “”(2) 分类号：B82-059 关键词：行政伦理社会转型期建设

试论行政诉讼证据交换制度篇5

大进步。然而由于我国行政诉讼受案范围的不断扩大，审判方式的不断改革，以及对公正和效率的进一步追求，现有的证据交换制度又显得过于原则，简单。因此本文在首先分析行政诉讼证据交换制度的概念、原则、价值等基本原理的基础上，深入分析了其所面临的理论难题和实践难题，最后论述了自己的一点建议。

[关键词]：证据交换证据展示制度证据袭击质证

随着行政诉讼受案范围的不断扩大，人民法院受理行政诉讼案件数量也明显增加。目前全国各级人民法院正在进行审判方式的改革，以努力实现“公正与效率”这个世纪主题，行政诉讼法律制度也在不断的健全和完善。行政诉讼庭前证据交换制度，就是在我国司法改革的大环境下产生的，各地法院也正在摸索庭前证据交换制度，从司法实践看，效果明显。

一、行政诉讼证据交换制度的概念

证据交换是指在人民法院的组织下，当事人之间将各自持有的证据与对方进行交换。它是审前程序的重心，其目的在于通过证据交换使当事人在庭审前即将全部证据提出，整理案件要点，固定争点和证据，以保障开庭审理的顺利进行。通过证据开示、交换，被告可以决定是否需要向人民法院提出申请补充或收集反驳证据，从而保证程序公平和诉讼效率。同时，规定当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据，有利于提高诉讼效率。该制度是在借鉴英美证据展示制度的基础之上形成的。英美法认为，证据展示制度一是发现证据的程序展现了案件全部事实，对自己和对方的事实和法律论据能作出确切的估计，从而能同意缩小争执点的范围，争辩的争点，缩短了审判的过程；二是使讼案事实真相明了促使双方和解，不须进行审判；三是当事人在审理时往往会指出证据不可靠，但通过发现程序就能揭露虚假，使用发现程序可以避免一方当事人受到突然袭击。四是发现程序能使当事人及时得到审理。因此，证据交换制度是诉讼常用的手段，使诉讼当事人双方能够在平等的起跑线上竞争，目的在于确保在审判前揭露全部事实，防止对立辩论制的流弊，杜绝审理时一方当事人的突然袭击，从而大大提高了正义最终获胜的可能性，提高诉讼的效益。该诉讼目标的实现，需要观念的转变，一般认为应采取如下步骤：第一，实现证据的集中；第二，寻找案件的争执点，为证据集中走向诉讼集中准备条件；第三，实现诉讼的集中；最后，由当事人双方进行公平的诉讼论战。

二、行政诉讼证据交换制度的原则

行政诉讼证据交换制度作为行政诉讼的一项具体制度，直接关系到行政相对人的权利，因此我们在实行证据交换中必须坚持以下主要原则：

（一）当事人自愿和职权适当干预相结合的原则

行政诉讼中，庭前交换证据并不是行政诉讼的必经程序。因此，应当采用当事人自愿原则。但在对案情比较复杂或证据数量较多的案件，可以由人民法院依据职权主动提出，也可以由当事人向人民法院提出申请。人民法院在行诉庭前证据交换过程中，起主持、主导作用，行使指挥程序进行的权能，如指定庭前证据交换日期、地点等。人民法院尊重当事人对庭前证据交换的选择权，不过多地干预，只有在当事人行使选择权侵害了对方当事人权利或发生在诉讼中的不正当行为时，人民法院才对其行为进行干预。在庭前证据交换阶段，人民法院应充分保护双方当事人对诉讼程序的平等处分权，使双方在庭前证据交换阶段，充分了解对方的主张和证据，避免诉讼技巧和能力的差异成为案件审判结果的决定因素，在庭前证据交换阶段，保障诉讼公正。

（二）公正和效率相统一的原则

我国司法改革的目标是司法公正兼顾效率，公平正义是优先考虑的价值，在此基础上尽量去追求效率。没有效率的公正缺乏公正实现的基石，只能导致当事人活动的普遍低效率，是与市场经济体制背道而驰的。而没有公正的效率，只能是短暂的、非理性的快捷迅速，最终导致长远的不效率。因此，行政诉讼庭前证据交换程序必须统一公正和效率两大价值目标，并突出公正的优先地位。具体程序的设计应以行政诉讼当事人权利之平等保护为核心，确立当事人作为诉讼的主体，而不是仅供法院支配的客体。

（三）维持原有法律制度的稳定性和适当突破的原则

司法实践活动的复杂性和瞬息万变，必然使法律滞后于现实生活，但是为维护法律的权威性和严肃性，不能早令夕改，这是保障法制建设稳定、有序进行的根本要求。另一方面，也应当根据现行法律的基本精神，对原有制度作适当突破，从中合法地、符合逻辑地推导出制度创新的依据，以便适应审判实践的需求。

（四）程序安定与程序公开原则

程序安定，是指行政诉讼应依法定的时间先后和空间结构展开并作出终局决定，从而使诉讼保持有条不紊的稳定状态。它包括程序的有序性、程序的不可逆性，程序的时限性，程序的终结性、程序的法定性基本要素。行政诉讼庭前证据交换制度的程序设计，应充分考虑程序的安定性。规定证据交换应体现有序、不可逆、终局性的特点，按法定程序动作，为防止当事人持有证据当庭“突然袭击”，限定当事人的举证期限。程序公开，是指程序制度、程序机制和程序活动的公开。贯穿程序公开原则，要求庭前证据交换规则在交换的范围、交换的时间、证据接收与交换方式、日期、法院调查取证与当事人庭前证据交换的关系等方面都要求作出明确的规定，使诉讼双方当事人了解庭前证据交换的全过程，交换过程中可能出现问题的程序解决方案及不交换证据的法律后果，充分调动当事人庭前证据交换证据的积极参与性，使庭前证据交换制度真正达到预期的目的。[1]

三、证据交换制度在行政诉讼中的价值

在《布莱克法律辞典》中，证据交换指“了解原先所不知道的，揭露和展示原先隐藏起来的诉讼资料。” [2]一般来说，证据交换制度在行政诉讼中具有如下作用：

（一）有利于行政诉讼公正的强化

当事人双方在行政诉讼庭审前交换证据，相互对对方的证据有一定程度的了解，可以有效地避免“证据袭击”所带来的恶果，从而强化诉讼公正的实现。“证据袭击”指的是一方当事人在对方当事人毫无防备的情况下，在庭审阶段提出新的证据。“证据袭击”曾是证据随时提出主义诉讼制度下当事人及其代理律师乐于运用的一项“诉讼技巧”，甚至美其名曰“杀手锏”，但这样的“诉讼技巧”或曰“杀手锏”是有害的，因它无助于案件审理朝最大限度接近案件本来面目方向发展，正如美国最高法院法官威廉?布伦南（William Brennan）所指出的，审判必须强调对事实的探求，而不应是竞技[2]。实际上，如果当事人不允许在庭审阶段提出新的证据而只能在庭审前交换证据让双方对对方证据都有充分了解，则当事人双方都有相同的、公平的机会去准备质证意见，以便在庭审时对对方证据的客观性、关联性和合法性进行质证，这样双方的诉讼地位才可能是真正平等的，基本上不会出现一方处于劣势而另一方处于强势的情况，只会出现一方理由充足而另一方理由不充足或双方理由相当的情况，这样也有助于法院认证，法院依此作出的裁判也才可能是公正的。

（二）有利于行政诉讼民主的实现

行政证据交换制度确立后，当事人为尽量避免因不交换证据而带来的不利后果，通常都会充分发挥其各自积极性而去收集并交换证据，当事人的这种努力其实就是诉讼民主的体现。由于行政诉讼举证规则的特殊性（被告举证责任制），使得行政主体在庭审前必须提交其作出具体行政行为的证据，能让行政相对人有充分的准备时间，从而也更有利于对行政相对人的保护。因此，行政诉讼当事人双方都不用担心因“证据袭击”而带来的被动、尴尬，因“证据袭击”而自动产生的“证据袭击”方的“诉讼霸权”[3]也就没有存在的土壤了，“诉讼霸权”的消失意味着诉讼民主的产生。另一方面，证据交换制度的确立可杜绝法官泛职权调查取证现象的发生，那种因法官泛职权调查取证而带来的“一言堂”现象也就会消失，当事人有了更多的发言权，这也在一定程度上意味着诉讼民主的实现。

（三）有利于行政诉讼效率的提高

证据的分散是指允许在不同的程序中分别提出不同的证据。证据的分散必然导致诉讼的分散。分散的诉讼必定是迟延的和不经济的诉讼。因为证据随时提出主义极易被当事人滥用而导致诉讼混乱的弊病。其一，在开庭审理中无法使质证工作顺利进行。其二，使庭审难以顺利进行。然而当事人双方通过在庭审前交换证据，可以基本上明确哪些是双方共有的证据，哪些是只有一方才有的证据，哪些是双方有争议的事项，哪些是无争议的事项，这样就可以将无争议的事项确定下来并明确争议焦点。庭审时只要集中精力对争议焦点进行审理即可，质证和认证都会因双方都已有充分准备而变得比较顺利，可以大大节省庭审时间，提高诉讼效率。行政诉讼证据交换制度确立后，不允许因声称有新的证人到庭或需要调取新的证据而申请延期审理，也不允许故意在一审中隐瞒证据而在二审中将之作为“新的证据”向法院提交，二审或再审中当事人声称的“新的证据”将受到严格控制，如此很显然诉讼效率的提高就会是很顺理成章的事了。

（四）有利于行政诉讼成本的降低

正如上述，行政诉讼证据交换制度的确立可以提高行政诉讼效率，使案件审理过程变得相对集中，从而也减少当事人和法院人力物力的耗费，即降低诉讼成本。这在证据随时提出主义诉讼制度下是难以想象的，因为在证据随时提出主义诉讼制度下，当事人可以多次因声称有新的证人到庭或需要调取新的证据而申请延期审理，而每一次延期审理都会造成当事人和法院人力物力的耗费，另外当事人还可拖延审级，所有这些都使得诉讼成本增加。

（五）有利于行政诉讼体系的完善

很明显，行政诉讼证据交换制度绝不会单独存在并发挥作用。就行政诉讼法制度体系内部来说，如果确立证据交换制度，则势必会确立举证时效制度、审前准备程序等，诉讼结构的当事人主义色彩会逐步增强而职权主义色彩会逐步减弱。同时，证据交换制度的确立还会使辩论原则、证明责任制度等得到进一步的落实。譬如如果一方当事人在庭审前就已得知对方当事人的证据，则该方当事人在庭审前就会进行充分的准备，以保证庭审时的质证更有针对性，也可以保证其辩论理由更有说服力。就与行政诉讼法制度体系相关的其他诉讼体系来说，证据交换制度的确立至少可以促进证据法学和律师制度的完善。

总而言之，现代法治的基本观念是平等、自由、开放、透明、公正、效率、依法行政、司法独立和司法审查制度等。程序正当，在美国法中，是指行政、司法行为必须满足对个人的最低公平标准。它强调的是法律适用中的操作规程的公平、审判过程的严格和平等以及规则所体现的形式合理性。《行政诉讼证据若干问题规定》借鉴国外证据立法和审判实践，吸收证据理论研究成果，适应WTO规则的要求，并结合我国的实际情况对证据交换制度作出了合理的规定，充分体现并融合了现代法治和程序正当的观念。因此，可以说庭前证据交换有利于法院裁判的公开透明，增强了当事人对法院判案的信任度，从而最大限度的实现程序公正和实体公正，是实现诉讼民主和公开的一种有益探索。

四、行政诉讼证据交换制度的理论难题

（一）行政诉讼证据交换规则的合法性问题值得推敲

2002年6月4日，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十一条规定：“对案情比较复杂或证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。”由此可见，行政诉讼证据规则并未作出“必须”交换的强制性规定，法院只有“可以”组织当事人进行庭前证据交换的权利，庭前交换并非审判的必经程序。如果当事人不服从庭前交换证据制度约束，不参加庭前证据交换，而开庭后才向法院递交证据，这些证据是否采用又是决定诉讼胜败的关键，根据行政诉讼规则规定：当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利。对证据不予认可。“逾期证据排除规则”是庭前证据交换制度的基本保障。庭前证据交换的逾期证据排除规则，可保障制度在程序上的公平性，然而，却是与我国目前的行政诉讼法立法精神相冲突的，我国行政诉讼的基本原则之一是以事实为根据，追求客观真实为目的，其实际上是与庭前证据交换制度所确立的“逾期证据排除”原则是相冲突的。[4]这也是我国司法实践中一直存在的一大悖论。

（二）行政诉讼证据交换程序的价值取向应受到责疑

当前司法改革的目标之一，即扩大当事人的诉讼权利，限制法院的职权。而我们的证据展示却是强化当事人的举证责任，对其权利保护不足，举证的期限、交换的时间、交换程序的发动及运作等都是由法院决定的，甚至追求的价值目标的立足点也在法院。法院在庭前证据交换程序中仍处于主导地位，当事人只是消极受制，因此它与司法改革的精神实质是相违背的。理想的诉讼模式兼职公平正义和效率效益，其中公平正义是需优先考虑的目标。而庭前证据交换程序要求当事人在限期内完成举证显然优先考虑的是效率，牺牲的是公平，举证时间一般都较短，实践中确实造成了各类当事人诉讼地位的不平等，行使诉讼权利的机会的不公平。

（三）没有相应的制度相配合，与国情和公民（甚至部分法官）的心理接受程度有差异。

我们实行的行政诉讼证据交换制度可以说是从国外的证据开示（当时，我们在试点时就有证据展示、开示、交换三种提法）制度中移植过来的，但该制度产生、运行的社会历史、人文背景和制度环境与我国现有的本土资源有很大不同，孤立地一味追求庭前证据交换制度自身的科学性是不现实的。理论认为，庭前证据交换仅仅是庭前准备程序的一个环节，该制度的良好运作需要众多的配套制度和社会环境来辅助，一是举证期限和证据失权制度，二是诉讼请求固定原则，三是强制诉答制度，四是强制律师代理制度。庭前证据交换程序对当事人的证据意识和法律意识要求很高，没有律师的协助很难完成举证活动，限制了诉讼权利的行使，导致实体权利保障不力。我国目前当事人的素质普遍不高，又实行自愿委托代理制度，一律实行证据失权和证据交换程序，难以达到预期目的，甚至将产生新的不公正。

五、行政诉讼证据交换制度的实践难题

第一、立法滞后。

2002年6月4日，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十一条规定：“对案情比较复杂或证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。”然而，庭前证据交换制度作为新出现的法律制度，在审判实践中，如何应用、操作，例如需要交换证据的范围，证据交换的主持机构，方式、时间、次数等等均无无明确具体的规定，这也是函待我国立法机关进一步解决的问题。

第二、法官执行“两难”。

因庭前证据交换规则的制定，突破了现行法律的规定，法官在执行时只能是在摸索，行政审判方式改革的目的和效率不能充分体现出来，使法官处于“两难”境地。执行与立法不一致，不执行又与目前的司法改革相违背。因此，法官在执行该制度时，表现不一。

第三、当事人不配合。

当事人在接到庭前证据交换通知后，态度不同，有的消极，有的积极，有的甚至不到庭，认为法律没有规定，可以拒不到庭，不要承担法律后果，造成庭前证据交换无法进行，行政审判方式改革的进程受阻。当然这也是行政诉讼证据交换制度中法律后果缺失所带来的弊病之一。

第四、运用刻板。

根据最高人民法院《证据规定》，证据交换并非必经程序，仅在两种情形下使用，即当事人申请和证据较多、复杂疑难的案件。也就是说，对证据不多或者非复杂疑难案件，当事人没有申请的，可以不组织证据交换。然而，目前许多法院在运用证据交换时，显得过于刻板。所有案件，无论争议标的大小、证据多少、案情是否复杂疑难，一律安排证据交换。事实上，对于证据不多、案情简单的案件，证据可以在法院指定的举证期限内向法院提供，在开庭时出示并质证。这对于减轻当事人的讼累，缩短案件审理期限，节约诉讼成本，都具有一定的意义。更重要的是，对于简单案件，当庭出示证据并质证就足以查清并认定事实，保障公正的判决。

六、完善行政诉讼证据交换制度的建议

根据行政诉讼证据交换的程序功能以及上述存在的问题，笔者认为，应当从立法和司法两个层面进一步完善证据交换制度。

(一)完善立法。根据《证据规定》，原则上，当事人应当在举证期限内向法院提交证据材料或者与对方当事人交换证据，否则视为放弃举证的权利。当事人逾期提交的证据，法院不组织质证，除非对方当事人同意。只有在两种情况下例外：一是在第一次证据交换之后提出反驳证据，即收到对方的证据之后，对其证据的真实性、合法性和关联性提出异议而提出的证据。二是在法庭上提出新证据，在一审程序中指当事人在举证期限届满后新发现的证据，或者当事人确因客观原因无法在举证期限内提供的证据：在二审程序中指一审程序结束后新发现的证据，或者当事人在一审举证期限届满前申请法院调查取证未获准许，二审法院经审查认为应当准许并依当事人申请调取的证据。

应该说，上述规定是科学的，也是合理的。然而，由于有些人机械地、错误地理解行政诉讼法规定的“以事实为依据”的原则，认为《证据规定》与行政诉讼法的基本原则相违背，并对其效力提出异议，导致了证据规定在实践中没有得到严格地执行。为解决这一问题，澄清认识是十分必要的，但从根本上应当修改《行政诉讼法》或者制定《证据法》，在更高的法律层次上确立当事人举证责任、举证期限等原则，明确证据交换的功能，并修正《证据规定》本身存在的一些不合理的规定，还原证据交换作为事实发现手段和庭前准备程序的功能，删除关于质证、证人作证的规定，以维护庭审功能的完整性。同时，应当发展其他事实发现手段，如借鉴普通法系国家事实发现程序中的调查发现、询问发现、请求承认和物理发现方法，改变证据交换一个程序包揽所有事实发现任务的状况。

(二)实践中灵活运用证据交换程序。证据交换作为事实发现和庭前准备程序，应当根据案件的需要而决定是否采用，这在前面已经阐述。实际上，对于大多数证据不多的案件，与其交换证据后紧接着开庭，不如直接开庭，在庭上出示证据并质证，除非以后行政诉讼法将证据交换作为必经程序规定。但是证据交换制度的滥用同样也肯定会导致诉讼迟延，增加诉讼成本，因此我国行政诉讼法应注意加强对滥用证据交换制度的防范。防范的措施主要有两类：一类是法律规定证据交换的禁止事项。如在美国，为防止当事人滥用证据交换制度，联邦民诉规则第26条第3款规定，当事人不得利用证据交换制度对当事人及其他人产生迷惘、威胁、压迫和不必要的负担及费用。商业秘密不能成为当事人拒绝证据交换的理由，但当事人可以商业秘密为由请求法院签发保护令（protective order）。另一类是法院加强对证据交换的管理。如英国民诉规则规定，法院应就需证据佐证的争点，决定争点所需证据种类、性质及提交文该证据的方式加以指导，并可依职权排除本可被采用的证据，还可限制反讯问（cross-examination）。[5]美国联邦民诉规则规定法院可以通过举行审前会议、安排日程来强化对发现程序的管理。法国民诉法规定法院具有监督当事人准时交换诉讼请求和通知证件、监督事实调查等权力。这些措施都能在一定程序上制止当事人无意义的诉讼活动。这些都是我国行政诉讼证据交换制度所应该借鉴的。

(三)合理安排证据交换的时间。证据交换之后，应当给予当事人一段适当的时间，以便当事人核实证据，准备质证和辩论意见，因此，不宜在证据交换之后立即开庭。对本无证据交换必要的简单案件，证据交换的环节可以省略；对有证据交换必要的复杂案件，则应在证据交换和开庭之间设置一个时间间隔。具体时间可根据情况而定，法院可以征询当事人各方的意见。

三、实践、运用

由于《证据规定》对证据交换规定的较为原则，审判实践中对一些具体问题还缺乏操作性，主要是证据交换时间的确定，证据交换程序的内容等。其中对证据交换程序中可否质证及如何与庭审活动的衔接，各地法院作法不一，分歧很大。有的法院在证据交换程序中仅组织当事人将证据交接，核对与原件是否一致，对证据的质证在庭审的进行；有的在证据交换程序中由当事人对证据进行质证，庭审中将举证、质证程序再进行一次；有的在证据交换程序中对证据进行质证，庭审中法庭调查阶段就不再进行；有的则在证据交换程序中主要归纳无争议的证据，对有争议的证据留待法庭调查中进行，当事人在证据交换程序中不发表异议的理由。此问题的处理是否适当，却直接关系到庭审质量及庭审程序的合法性，所以有必要予以澄清。

质证一般是指在庭审过程中，当事人就法庭上出示的所有证据材料提出质疑、说明与辩驳，以对其真实性、关联性、合法性以及证据证明力的大小作出判断的诉讼行为。（《民事诉讼证据司法解释的理解与适用》，黄松有主编，中国法制出版社）《证据规定》第四十七条规定：“证据应当在法庭上出示，由当事人质证。未经质证的证据，不能作为认定案件事实的依据。当事人在证据交换过程中认可并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据。” 可见，质证应当在开庭审理阶段进行，未经庭审质证的证据不能作为定案依据，但对证据交换程序中当事人认可的证据可以不经质证。《证据规定》第三十九条规定：“交换证据应在审判人员的主持下进行。在证据交换的过程中，审判人员对当事人无异议的事实、证据应当记录在卷；对有异议的证据，按照需要证明的事实分类记录在卷，并记载异议的理由。通过证据交换，确定双方当事人争议的主要问题。”既然质证应在庭审过程中进行，那么证据交换程序中当事人对证据表示认可或陈述异议理由的行为是不是质证行为呢？

笔者以为，质证实质上就是对法庭上出示的证据材料提出质疑、说明与辩驳，以对其真实性、关联性、合法性以及证据证明力的大小作出判断的行为，只不过是依照我国法律之规定，该行为应在法庭庭审中进行。证据交换程序过程中当事人对证据表示认可或陈述异议理由的行为，究其实质也是对法庭上出示的证据材料提出质疑、说明、辩驳，并对证据效力作出判断的行为，在本质上也应当是一种质证行为。所以，第三十九条与第四十七条，对于质证的规定尚有不明确之处。但审判实践中，既然第三十九条，允许当事人在证据交换程序中陈述异议的理由，发表一定的质证意见，那么法院就不应因为所处的阶段是证据交换程序而禁止当事人发表质证意见，而将质证过程全部留待正式庭审中进行。同时，证据交换的一个重要目的就是固定争点，在证据交换程序中当事人并不宣读起诉状（上诉状）和答辩状，如果不允许当事人在证据交换程序中简单发表质证意见，则在一定程序上会影响案件争议焦点的归纳。但在证据交换和法庭调查中质证应有所不同，在证据交换中当事人有权对证据发表质证意见，但法庭并不主持双方当事人质证；法庭调查中法庭则有义务主持当事人质证。基于此种认识，笔者以为在证据交换程序中法院应主要是组织当事人交接证据，明确当事人对对方证据的形式要件和证明目的是否认可，对形式要件异议的理由。当事人对形式要件无异议但对证明目的有异议的，可以留待庭审中发表质证意见，也可以在证据交换程序中对异议的理由简单发表意见。法官一般不组织当事人对证据的证明目的进行质证，但当事人对对方证据的证明目的发表意见的，法官也不应机械地一概予以制止。该程序由诉辩双方通过出示证据和表明是否认可的意见的活动来推进，法官则主要是进行程序上的控制和程序法律方面的释明，并不就证据实质性判断或案件事实对当事人发问。在双方证据及意见的基础上，法官整理争议焦点，征求当事人的调解意愿，并向当事人释明：（1）当事人不得随意更改或撤销其对证据发表的意见；（2）对对方提交的证据，当事人可以在指定期间提交反驳证据。

另外，从提高证据交换质量，尽量促进庭前和解，更好地与庭审活动衔接的角度，笔者认为应完善以下几个方面：（1）从证据交换程序的具体内容看，实质是一种庭审活动，是部分庭审内容的提前，牵扯到法官释明权的行使，而证据交换程序进行的如何直接影响庭审的质量，所以证据交换程序应尽量由案件主审法官主持，避免由其他审判人员（包括书记员）主持。（2）庭前合议庭应进行合议，由主审法官将证据交换和争点确定情况向合议庭汇报，合议庭根据证据交换情况确定庭审提纲及合议庭成员在庭审活动中的分工。这样可以避免开庭时合议庭其他成员因对案件情况了解不足，而导致的要么庭审调查一概由主审法官进行，其他合议庭成员仅起列席作用；要么合议庭的庭审活动步调不一致，缺乏协调统一，对一些已经明确的问题进行不必要的重复调查，或对与案件处理没有关联的事实进行重点调查。同时，也可以简化庭审程序，大大提高庭审效率。但是应当注意的是，庭前合议的内容应有一个度，即了解证据交换程序进行的情况，确定庭审提纲及庭审活动分工，切不可对案件的事实认定进行合议，或预先确定案件的处理结果，否则就会导致未审先判。（3）在该程序中，应要求未作书面答辩的当事人明确陈述答辩意见，以免当庭答辩，造成事实上的突然袭击

（四）证据交换的异议

证据交换的主导权在当事人，因而当事人可以对证据交换提出异议。根据美国联邦民诉规则有关规定，在证据交换过程中，当事人如果对所交换的证据材料和诉讼材料特别是庭外录证和证据的可采性有异议，应就此列出一个异议清单，并且在开庭前至少30日内进行异议清单的交换。异议清单必须及时提出来，否则就视为放弃，上述交换的证据等即使有瑕疵也视为已得到弥补。

（五）对滥用证据交换制度的防范

证据交换制度的滥用会导致诉讼迟延，增加诉讼成本，因此各国民诉法都注意加强对滥用证据交换制度的防范。防范的措施主要有两类：一类是法律规定证据交换的禁止事项。如在美国，为防止当事人滥用证据交换制度，联邦民诉规则第26条第3款规定，当事人不得利用证据交换制度对当事人及其他人产生迷惘、威胁、压迫和不必要的负担及费用。商业秘密不能成为当事人拒绝证据交换的理由，但当事人可以商业秘密为由请求法院签发保护令（protective order）。另一类是法院加强对证据交换的管理。如英国民诉规则规定，法院应就需证据佐证的争点，决定争点所需证据种类、性质及提交文该证据的方式加以指导，并可依职权排除本可被采用的证据，还可限制反讯问（cross-examination）。[7]美国联邦民诉规则规定法院可以通过举行审前会议、安排日程来强化对发现程序的管理。法国民诉法规定法院具有监督当事人准时交换诉讼请求和通知证件、监督事实调查等权力。这些措施都能在一定程序上制止当事人无意义的诉讼活动。

（六）违反证据交换要求的制裁

当事人如果无充分理由不进行证据的交换，将会受到法律的制裁。这些制裁主要有以下几种：

1、未交换的证据或证据信息不允许在开庭审理、听审或申请中当作证据使用。这样，在法律的约束下，当事人都会及时交换于自己有利的证据（英国民诉规则第31.21条、美国联邦民诉规则第37条第3款前段、德国民诉法[8]第327条）。

2、作为上述处罚的补充或替代，法律亦规定可以实施其他适当的制裁，如令其支付诉讼费用，包括律师费用；免除他方当事人证明责任，即认定他方当事人提出的问题已被证实，并禁止再就此问题进行反驳和抗辩；驳回诉讼或缺席判决；判处藐视法庭罪等。在此，当事人对是否交换于自己不利的证据，显然有一定的自由选择权，但这种选择是要冒一定风险的。当事人如果交换于自己不利的证据――尽管法律要求当事人交换所有的证据，但如果认为不交换利大于弊则当然会选择不交换――则在诉讼中要承担于自己不利的后果是显而易见的；当事人如果不交换这种证据，则该证据失权显然有利于不交换的一方当事人，但如果当事人通过证据调查调查出这种证据，则该证据依法是有效的，但不交换的一方当事人需对此承担诉讼费用及承担其他责任（美国联邦民诉规则第37条第3款后段）。

3、当事人如不交换书证，法官可以责令交换，必要时甚至可以对当事人科处逾期罚款（法国民诉法第134条）。

（七）证据交换制度的排除适用

证据交换制度并不是绝对地一律予以适用的，这反映了这种制度的灵活性。按照美国联邦民诉规则第26条第1款第1项的规定，证据交换制度可以通过以下三种方式排除适用：第一，双方当事人约定；第二，法院命令；第三，地方法规另有规定。

综上来看，西方国家民事诉讼中的证据交换制度体现了如下四个方面的特点：（1）属于审前准备程序的范畴。西方国家民事诉讼中的证据交换制度一般都安排在审前准备程序；（2）证据交换主要由当事人进行并主宰。法官只起一个中立主持者的作用，只在双方当事人发生争议时才介入裁断；（3）法官的管理活动有加强的趋势。证据交换制度尽管有诸多好处，但也并不是无任何坏处，其一个典型的不好之处在于时间有时会拖得很长，因此证据交换制度发挥最大效用，审前准备法官有意识地加强了对证据交换的管理；（4）有明确、具体、可操作的法律规范规制。西方国家基本上都在其民诉法中确立了证据交换制度，为这一制度在实践中的良好运行奠定了基础。实践证明，西方国家民事诉讼中的证据交换制度对于诉讼公正的实现和诉讼效率的提高发挥了很大的作用。

四、原有行政诉讼证据交换制度的流弊

证据的分散是指允许在不同的程序中分别提出不同的证据。证据的分散必然导致诉讼的分散。分散的诉讼必定是迟延的和不经济的诉讼。因为证据随时提出主义极易被当事人滥用而导致诉讼混乱的弊病。其一，在开庭审理中无法使质证工作顺利进行。其二，使庭审难以顺利进行。在日本，法学理论界和实务界对证据交换问题争议很大，但对“允许当事人在以证据交换为主要内容的审前准备程序终结后可以提出新的攻击和防御方法，必然会使庭前证据交换中争点和证据的整理失去实际意义”之事实是无异议的。在德国，有人形容该国的诉讼程序就像火车从一个站徐徐地开向另一个站，直到抵达终点站为止。在德国自由放任的“当事人主义”诉讼时期（1924年改革以前），诉讼程序进行的速度快慢，而且实行当事人主义。

在我国，庭前交换证据的概念通说是指人民法院适用普通程序受理的第一审案件，在开庭前由法院主持各当事人将能够证明各自主张的所有证据进行交换，从而固定证据，明晰争议焦点的诉讼活动。

参考文献：

[1] 黄水林　李序根论行政诉讼之庭前证据交换制度中国法院网

[2] 邓和军论民事诉讼中的证据交换制度 2003年2月26日

[3] 布伦南法官的话转参见李凯、杜建国：《庭前证据展示制度利弊谈》，载人大复印报刊资料《诉讼法学、司法制度》2001年第4期，第27页。

[4] 邓和军论民事诉讼中的证据交换制度 2003年2月26日

试论粮食行政管理职能转换问题篇6

试论粮食行政管理职能转换问题

一、粮食行政管理的基本职能 (一)粮食宏观调控职能保障国家粮食安全是粮食流通行政管理的基本目标,是政府经济调节职能的具体内容.宏观调控是粮食行政管理计划控制职能的转化形式.各级粮食行政管理部门要负责辖区粮食的总量平衡,确保管辖区域粮食资源与粮食需求在总量上的基本平衡、在结构上的基本适应和价格上的.基本稳定.在现阶段,一方面必须发展生产,保持必要的粮食生产能力,另一方面必须建立必要储备,搞好丰欠调剂和产需衔接.为此,必须认真搞好粮食流通中长期发展规划,完善粮食储备体系、粮食市场体系、粮食应急体系.要配合有关部门管好、用好粮食风险基金;加强对粮食市场的监测和预警分析;搞好粮食储备轮换和保管;发展订单粮食,执行好粮食最低收购价政策;制定本辖区粮食应急预案,保证应急需要.

作者：蔡开泉作者单位：四川省粮食局刊名：粮食问题研究英文刊名：GRAIN ISSUES RESEARCH年，卷(期)：“”(3)分类号：F3关键词：

试论依法行政篇7

法律的生命力在于实施, 法律的权威性也同样在于实施。依法行政的推进离不开人为的努力,而在当今法治领域, 行政执法过程中出现问题更多是由于执行者有法不依,失于规制而引起的。公务员作为政府工作人员,是依法行政的主体,行政权力的具体执行者。在公务员的具体工作中,通过法律、制度来监督和约束行政权力使用固然不可或缺。然而除了对权力的外在约束,树立公务员自身积极的价值观对依法行政的推进作用也不可小觑。

一、职权法定和权责统一的价值观

依法行政的关键在于治权。行政机关的权力来源于相关法律的授予。同样,作为其工作人员,公务员的职责和权力范围,行使权力的程序和方法,都应当由法律所决定。也就是“法定职责必须为,法无授权不可为”。公务员行使行政权力,一旦超出法律的限制范围,就可能导致职权滥用,违法行政,进而产生行政侵权。而介于行政权力的特殊性和广泛性, 公务员滥用职权和违法行政的行为很有可能会影响到公民生活的方方面面, 使公民合法权利遭到损害,造成极其不良的影响。要避免这种违法行政情况的出现, 除了加强监督机制和推行政府权力清单制度外,还需要树立公务员职权法定的价值观,使公务员明确自身的权力范围和职责, 严格按照法律规定使用法律授予的权力履行工作职责。

权责统一是依法行政的基本要求之一。法律赋予了行政机关及其工作人员行政权力, 实际上也就同时赋予了其相关的义务和职责, 权力的存在是为了让公务员更好的履行职责。公务员的义务包括了“按照规定的权限和程序认知履行职责,努力提高工作效率”。因而公务员在工作中决不能只行使权力而忽视履行应有的责任和义务,在行政活动中不作为,或是相互推诿工作职责。树立公务员权责统一的价值观, 才能确保公务员能够在行政活动中严格执法,自觉履行行政职责。

树立公务员职权法定和权责统一的价值观, 也就是树立公务员正确的权力观。首先,能够在一定程度上促进公务员牢记自己的责任和义务, 在法律限定范围内履行工作职责,不再使用与法治要求不符的行政程序,方法, 避免公务员的越权和失职, 自觉纠正不作为和乱作为的行政活动。其次,能使公务员明确认知,一旦出现执法不当或违法行政的行为, 未按法律的要求履行职责就必须承担法律责任。促使公务员在行使行政权力和履行工作职责中,自我监督,避免违法行政。

推进依法行政,必须使公务员明确法律界定的“能” 与“不能”执行的活动,加强责任意识,树立正确的权力价值观,才能自觉有效的约束和规范其行政行为,避免违法行政现象的发生。

二、法律至上和执法守法的价值观

包括行政机关及公务员在内, 任何组织和个人都必须尊重宪法法律的权威和尊严, 任何活动都必须在宪法和法律的规定范围内进行。依法行政的前提之一,在于牢固树立法律的权威意识。公务员必须树立法律至上,法律权威的价值理念,才能做到尊重法律,服从法律,自觉守法和执法。

不可否认, 尽管法治观念已在全社会的领域内得到了发展和明显增强,但传统文化中的人治思想,特权思想仍然影响着部分公务员。相对而言,公务员依法行政的观念虽已基本普及, 然而部分公务员对于依法行政仍然停留在粗浅的认识上,没有内心的认同,或是认同不足。知法犯法,以言代法,以权压法,徇私枉法的现象依旧时有发生,有法不依,执法不严,违法不究的行为仍然屡禁不止。而这些违反依法行政原则和要求的行为和现象最根本的原因在于公务员未曾树立法律至上的价值观, 对法律没有敬畏之心, 才使得法律的尊严和权威屡屡被权力的滥用和个人的私心所挑战。

依法行政最关键的莫过于实施, 依法行政的推进最终需要落实到公务员的具体执行上。 “现代法治的精髓是官吏依法办事,只有官吏依法办事,接受法律的约束,才有法治可言。 ”法律面前人人平等,任何人,任何机构组织都不能凌驾法律之上,超越法律之外。在行政活动中,无论是执法的主体还是执法的客体都必须严格遵守法律。少部分公务员在执法过程中,执法因人而异,任意执法, 行政不作为乃至违法行政的做法显然都是极不可取的。此外,由于在行政执法过程中,部分公务员“重结果,轻过程”思想的存在,导致在行政执法过程中出现的工作程序违法,这也是违法行政中的一种。而在实际工作中,这种违法行政往往因为所谓的“工作需要”和“结果是好的”等理由被搪塞和忽略。正是由于这些忽视程序合法,方法合法的观念存在, 才使得不符合依法行政要求的行为难以根绝。因此在行政活动中,对建设公务员积极的价值观要求就更为迫切。只有树立执法守法的价值观,提高公务员的法治观念和法治意识,自身先接受法律的约束,模范遵守宪法和法律,规范行为,才能够促使行政公正合法,在执法中维护法律权威,更有效地推进依法行政。

公务员树立法律至上,执法守法的价值观,实质上就是树立正确的法治观。在实际行政活动中,公务员是否真正树立正确的法治价值观, 一定程度上关系着法律是否得到有效的实施,也关系着依法行政的具体推进程度。

三、以人为本和行政为民的价值观

要推进依法行政,公务员必须坚持维护人民利益,为人民服务的价值取向。 “全心全意为人民服务,接受人民的监督”同样是公务员义务之一。我国是人民当家作主的社会主义国家,国家权力属于人民。而行政权力,虽然是由法律所授予, 然而从根本意义上来说还是人民所赋予的。因而,依法行政的核心应当在于行政机关和公务员合法的使用人民所赋予的权力来服务人民, 保护人民的权利不受侵害。

公务员树立以人为本,行政为民的价值观,能够促使公务员在思想和行动上将自身放在服务者的立场上,而非凌驾于人民之上, 真正的实现全心全意为人民服务的宗旨。而与为民服务价值观相对应的是传统的“官本位” 思想,倘若公务员受到这种思想的侵袭,就容易消磨个人意志,同时也淡化了理想信念。且由此产生的特权思想及其引导的行为将会破坏法治的公平, 对依法行政产生深切而极为恶劣的影响。

要防止公务员受到“官本位”思想的侵害,树立正确价值观是最好的方式。而依法行政也要求行政活动中应当以便民作为公务员工作目标之一。树立公务员以人为本,行政为民的价值观,其实就是树立公务员正确的,为人民服务的价值观。

试论行政审批局模式篇8

[关键词]行政许可；行政审批局；路径

现实生活中出现了一些关于既不方便行政相对人，又不利于提高行政效率的事例。只有探索出一个合适的行政许可权相对集中的模式，才能更好的解决这些矛盾。《行政许可法》第25条规定，“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。这为行政审批局的设立提供了法律依据。但作为一个新设的行政机关、一个新型的产物，它面临着很多难题，并且在实际的运行中，还出现了很多与预想不一致的状况。只有一并将这些状况妥善处理了，才能真正实现行政许可权相对集中的目的。

一、行政审批局模式在各地的实践情况

实际上，最早成为相对集中行政许可权试点的城市是成都市。2007年4月，成都市第十一次党代会报告提出要深入推进规划服务型政府建设，建立起“以公众的期望决定政策设计；以公众的需求决定服务的内容与方式；以公众的满意度衡量政策执行的成效；以公众的评价决定政策变迁的方向”的制度构架。在这样的背景之下，于2008年12月24日成都市武侯区成立了行政审批局，该区将发改局等22个区政府部门的行政审批职能整体规划转至该局，至今已经运行了将近7年的时间，积累了很多的实践经验。其成立以来，办结事项平均承诺时限仅为法定时限的6%，审批效能平均提速3倍以上，节约行政成本70%以上，群众满意度达96%1。

在成都市武侯区率先实践了这样的模式之后，各地开始纷纷仿效该做法。例如，2014年5月20日，天津市滨海新区行政审批局成立，将分散在18个不同单位的216项审批职责归并到一个部门，由1枚公章取代了109枚公章2。此后，2014年9月28日，作为借鉴上海自贸区经验的改革试验田，襄阳市高新区在湖北省率先组建行政审批局，集中履行市直相关部门下放的行政审批职能，启用襄阳市高新区行政审批专用章，实现“一枚印章管审批，一个窗口办完事”3。近期，2015年6月24日，武汉市首家行政审批局在武汉经济技术开发区（汉南区）挂牌成立。将原本22个区属部门的70枚审批公章合一，行政审批局“一枚印章管审批、一个窗口办完事”审批效率大幅提高，行政审批改革提速明显4。2015年7月6日，中国首个华侨农场行政审批局在南宁挂牌成立，其代替各部门审批专用章，集中行使经发、建设、规划、卫计等审批部门的245项审批职责，最终做到审批人员、审批事项、审批权限“三集中”5。可见，采用行政审批局的模式将各项许可权集中已经成为一种当前较为流行的做法。

二、行政审批局同行政服务中心相比的优越性

行政审批局已经突破了原先的形式上的行政许可权集中的模式，而将行政许可的受理、审查、决定、送达等全部权限都集中行使，也就是说，行政审批局已经能够享有一些行政许可的权力，而不仅仅只是一个协调、服务、监督的角色。行政审批局作为行政许可权集中的模式相较行政服务中心而言，具有不可比拟的优越性，主要体现在以下几方面：

首先行政审批局可以将改变行政服务中心那样形式上掌握行政许可权的局面，而实质性的掌握一些行政许可的权利，而不仅仅只享有行政许可申请的受理权以及行政许可决定的送达权。

其次行政审批局的办事效率相比行政服务中心更加高效。由于行政服务中心仅仅享有行政许可的受理权，还得一一转手申请材料，非常耗时耗人力。而行政审批局凭借其享有的决定权，可以大大提高行政的效率。比如，假若某人现在想成立一家家政公司，按照往常的行政服务中心的模式，得依次跑工商、质监、税务三个窗口，叫号三次、填表三次、交材料三份，5个工作日才能办结“三证一章”（营业执照、组织代码证、税务登记证和公章），而按照行政审批局的模式，仅需在一个窗口、填一份表格、交一次材料，并且只需1天就能办结6。

最后行政审批局作为一个独立的职能部门，具有独立的人、财、物管理权。而行政服务中心的人、财、物是处于流动状态的，由于“人随事走”不可能再继续监管被许可人的条件具备状态。而行政审批局就可以持续的作为一个监督者，可以随时监督行政相对人的权利存在状态。

三、我国完善行政审批局模式的路径探讨

在行政审批局的设立已成为各个地方效仿的模式之后，进一步完善该模式，使其最大限度发挥效能已是迫在眉睫，因而笔者想提出以下几点建议：

（一）合理限制行政审批局的许可范围

行政审批局是将分散的授权统一集中的，那么就会存在一个问题：到底哪些权利是需要收归到行政审批局，哪些是不需要的或者哪些是客观上不能被收归到行政审批局的。

笔者认为，当前各个国家都在积极转型，不再是原先那种各种事项都要管的政府，而是都积极的在向“有限政府”转型。在政府放权的基础之上，行政审批局也应该融入到这样的趋势当中。要尽可能的放权，尽可能的减少许可的事项，进一步激发市场主体的积极性。并要由立法来确定放权的界限，明确出需要行政审批局审批的事项。

同时，笔者认为专业性的行政许可事项不应收归行政审批局。比如环保、水土方面的审批，仍需原来部门的专业人员或者第三方的机构提出意见。此外，一些需要现场勘察的许可，需要行政审批局联合其他部门的专业人员来进行。即使行政审批局有相关的技术人员，由于工作量较大，也未必能够胜任。将这些大量专业性较强的项目收归行政审批局，反而可能还会造成“二次审批”的后果。

（二）加强对行政审批局的监管

笔者认为，对于行政审批局的监管方式可以有三种。一种方式是，行政审批局的各个职能部门之间可以互相监管，通过召开定期的联席会议，使各个部门共同解决一些疑难问题，并通过行使异议权的方式来监管其他部门的审批结果。同时，笔者认为，在行政审批局内部还可设立专门的职能部门，用以专门接受行政相对人的投诉，对于那些经审查认为确实是属于有关职能部门拖延、不合理、不公平的行为，就有权要求该职能部门重新做出决定。另外一种方式，就是让原来行使该职权的行政机关来行使监督权。由于原来的行政机关对于许可的各方面细节都是很了解的，即使其许可权限已经基本被全部划入行政审批局之内，就好像与该行政许可是无关联了，但是这并不妨碍其充当一个监督者的角色，并且由于它对许可细节的熟悉度可以让其更容易的发现行政审批局的某方面行为失当，它可以以意见的方式实现监督。笔者认为，原相关部门才是最好的监督者。最后一种方式是，公众监督。而这种方式要求行政审批局必须将各种审批的信息公开，让公众能够通过上网查询的方式查看信息并且進行全程监督。

（三）大胆创新行政审批方式

笔者认为，行政审批的方式可以创新一点，比如，对于一些仅仅只需要交材料并保证材料齐全就可以获得许可的，而行政相对人却拿漏材料的情况下，可以允许行政相对人作出承诺，之后就可以允许其获得行政许可，这样一来，不仅可以大大的节省相对人的时间，而且也能大大提高行政审批局的工作效率。

同时，笔者认为，行政审批局可以尽量的完善网上行政许可申请的程序，推进网上办理行政许可。行政相对人只需要在网上提交相关的材料，待行政审批局审查合格之后就可以获得许可，这样可以有效提高行政效率。同时，行政审批局也可以开通网上预约系统，通过该系统，行政审批局可以预先检查行政相对人提交的材料是否完备，假设不完备的话，还可以督促相对人尽快的提交补正相关的材料，这样可以避免申请人因材料不齐备而不得不“二次跑趟”的情况。

四、结语

行政审批局模式已经成为行政许可权集中行使的最佳路径，该模式是实质意义上的行政许可权相对集中。然而，这毕竟是一种新生的模式，目前，全国仅有少数的地方实践，积累的经验较少，还很不成熟。我们只有通过不断总结、创新和不断的完善，才能真正找到该路径的出路，并让其在最大程度上发挥效用。而这个过程，注定是要艰辛、漫长的，但只要是能够帮助我们找到出口的过程，哪怕困难，我们也一定要坚持走下去。

注释

1《红旗文稿》.2011年第23期成都市武侯区行政审批局运行三年成就突显。

2赵之林：天津滨海新区109枚公章作废.新京报.2014.11.17。

3襄阳高新区行政审批跨入“一”时代一枚印章管审批.荆楚网. 2014.10.10.http：//news.cnhubei.com/xw/hb/xy/201410/t3064498.shtml。

4武漢首家行政审批局在武汉开发区成立.湖北省人民政府门户网站.2015.06.25.http：//www.hubei.gov.cn。

5中国首个华侨农场行政审批局挂牌成立.中国侨网.2015.07.07.http：//www.chinaqw.com/gqqj/2015/07-07/55927.shtml。

6武汉首家行政审批局挂牌运营一枚印章取代70个公章.荆楚网2015.06.24.http：//news.cnhubei.com/xw/wuhan/201506/t3290743.shtml。

【试论依法行政】推荐阅读：