政府投资项目管理体制（推荐8篇）
第一章 总则
第一条为进一步深化投资体制改革，规范政府对企
业投资项目的核准行为，实现便利、高效服务和有效管理，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体 制改革的决定》和国家有关法律法规，制定本办法。
第二条实行核准制的投资项目范围和项目核准机关 的核准权限，由国务院颁布的《政府核准的投资项目目录》（以下简称《核准目录》）确定。
前款所称项目核准机关，是指《核准目录》中规定具 有项目核准权限的行政机关。《核准目录》所称国务院投资 主管部门是指国家发展和改革委员会；《核准目录》规定由 省级政府、地方政府核准的项目，其具体项目核准机关由 省级政府确定。
项目核准机关对企业投资项目进行的核准是行政许可
事项，实施行政许可所需经费应当由本级财政予以保障。
第三条企业投资建设实行核准制的项目，应当按照
国家有关要求编制项目申请报告，取得依法应当附具的有 关文件后，按照规定报送项目核准机关。
第四条 项目核准机关对企业提交的项目申请报告，应当主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态 环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方 面依法进行审查，作出是否予以核准的决定，并加强监督 管理。
项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方
案等均由企业自主决策、自担风险，项目核准机关不得干 预企业的投资自主权。
第五条 项目核准机关及其工作人员应当严格执行国
家有关规定，不得擅自增减核准审查条件，不得超出办理 时限。
第六条 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的
外，项目核准机关应当依法将核准过程、核准结果予以公 开。
第七条 项目核准机关应当建立项目核准管理在线运 行系统，实现核准过程和结果的可查询、可监督。第八条外商投资项目和境外投资项目的核准办法另
行制定，其他各类企业在中国境内投资建设的项目按本办 法执行。
第二章
项目申请报告的内容及编制
第九条项目单位应当向项目核准机关报送项目申请 报告（一式 5 份）。项目申请报告应当由项目单位自主选择 具备相应资质的工程咨询机构编制，其中由国家发展和改 革委员会核准的项目，其项目申请报告应当由具备相应资 质的甲级工程咨询机构编制。
第十条项目申请报告应当主要包括以下内容：
（一）项目单位情况；
（二）拟建项目情况；
（三）资源利用和生态环境影响分析；
（四）经济和社会影响分析。
第十一条国家发展和改革委员会编制并颁布项目申
请报告通用文本、主要行业的项目申请报告示范文本、项 目核准文件格式文本。
项目核准机关应当遵循便民、高效原则，制定并公开 《服务指南》，列明项目核准的申报材料和所需附件、受理 方式、审查条件、办理流程、办理时限等内容，提高工作 透明度，为项目单位提供指导和服务。
第十二条项目单位在报送项目申请报告时，应当根 据国家法律法规的规定附送以下文件：
（一）城乡规划行政主管部门出具的选址意见书（仅 指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）；
（二）国土资源行政主管部门出具的用地预审意见（不 涉及新增用地，在已批准的建设用地范围内进行改扩建的 项目，可以不进行用地预审）；
（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审 批文件；
（四）节能审查机关出具的节能审查意见；
（五）根据有关法律法规的规定应当提交的其他文件。第十三条项目单位应当对所有申报材料的真实性负 责。
第三章
核准程序
第十四条企业投资建设应当由地方政府核准的项
目，应当按照地方政府的有关规定，向相应的项目核准机 关报送项目申请报告。
地方企业投资建设应当分别由国家发展和改革委员
会、国务院行业管理部门核准的项目，应当由项目所在地 省级政府发展改革部门、行业管理部门提出初审意见后，分别向国家发展和改革委员会、国务院行业管理部门报送 项目申请报告。属于国家发展和改革委员会核准权限的项 目，项目所在地省级政府规定由省级政府行业管理部门初 审的，应当由省级政府发展改革部门与其联合报送。
国务院有关部门所属单位、计划单列企业集团、中央
管理企业投资建设应当分别由国家发展和改革委员会、国 务院行业管理部门核准的项目，直接由国务院有关部门、计划单列企业集团、中央管理企业分别向国家发展和改革 委员会、国务院行业管理部门报送项目申请报告，并分别 附项目所在地省级政府发展改革部门、行业管理部门的意 见。
企业投资建设应当由国务院核准的项目，由国家发展 和改革委员会审核后报国务院核准。
第十五条申报材料不齐全或者不符合有关要求的，项目核准机关应当在收到申报材料后 5 个工作日内一次告 知项目单位补正。
项目核准机关受理或者不予受理申报材料，都应当出
具加盖本机关专用印章并注明日期的书面凭证。对于受理 的申报材料，书面凭证应注明编号，项目单位可以根据编 号在线查询、监督核准过程和结果。
第十六条项目核准机关在正式受理申报材料后，如
有必要，应在 4 个工作日内按照有关规定委托工程咨询机 构进行评估。编制项目申请报告的工程咨询机构不得承担 同一项目的评估工作。工程咨询机构与项目单位存在控股、管理关系或者负责人为同一人的，该工程咨询机构不得承 担该项目单位的项目评估工作。接受委托的工程咨询机构 应当在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评 估结论承担责任。
评估费用由委托评估的项目核准机关承担，评估机构 及其工作人员不得收取项目单位的任何费用。
第十七条对于涉及有关行业管理部门职能的项目，项目核准机关应当商请有关行业管理部门在 7 个工作日内 出具书面审查意见。有关行业管理部门逾期没有反馈书面 审查意见的，视为同意。
第十八条对于可能会对公众利益构成重大影响的项
目，项目核准机关应当采取适当方式征求公众意见。对于 特别重大的项目，可以实行专家评议制度。
第十九条项目核准机关应当在正式受理申报材料后 个工作日内做出是否予以核准的决定，或向上级项目核 准机关提出审核意见。20 个工作日内不能做出决定的，经 本机关负责人批准，可以延长 10 个工作日，并应当将延长 期限的理由告知项目单位。
项目核准机关需要委托评估和进行专家评议的，所需 时间不计算在前款规定的期限内。项目核准机关应当将咨 询评估和专家评议所需时间书面告知项目单位。
第二十条对于同意核准的项目，项目核准机关应当
出具项目核准文件并依法将核准决定向社会公开；对于不 同意核准的项目，项目核准机关应当出具不予核准决定书，说明不予核准的理由。
属于国务院核准权限的项目，由国家发展和改革委员
会根据国务院的意见出具项目核准文件或者不予核准决定 书。
项目核准机关出具项目核准文件或者不予核准决定书
应当抄送同级行业管理、城乡规划、国土资源、环境保护、节能审查等相关部门和下级项目核准、初审机关。
第二十一条 项目核准机关应当强化自我约束，制定 并严格遵守内部《工作规则》，明确受理申请、要件审查、委托评估、征求行业审查意见、内部会签、限时办结、信 息公开等办事规则，充分利用信息化手段，提高核准工作 效率。
第二十二条项目单位对项目核准机关的核准决定有 异议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第四章
核准内容及效力
第二十三条项目核准机关主要根据以下条件对项目 进行审查：
（一）符合国家法律法规和宏观调控政策；
（二）符合发展规划、产业政策、技术政策和准入标 准；
（三）合理开发并有效利用了资源；
（四）不影响我国国家安全、经济安全和生态安全；
（五）对公众利益，特别是项目建设地的公众利益不 产生重大不利影响。
第二十四条项目单位依据项目核准文件，依法办理
规划许可、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续。
第二十五条项目核准文件自印发之日起有效期 2 年。在有效期内未开工建设的，项目单位应当在有效期届满前 的 30 个工作日之前向原项目核准机关申请延期，原项目核 准机关应当在有效期届满前作出是否准予延期的决定。在 有效期内未开工建设也未按照规定向原项目核准机关申请 延期的，原项目核准文件自动失效。
第二十六条取得项目核准文件的项目，有下列情形
之一的，项目单位应当及时以书面形式向原项目核准机关 提出调整申请。原项目核准机关应当根据项目具体情况，出具书面确认意见或者要求其重新办理核准手续。
（一）建设地点发生变更的；
（二）建设规模、建设内容发生较大变化的；
（三）项目变更可能对经济、社会、环境等产生重大 不利影响的；
（四）需要对项目核准文件所规定的内容进行调整的 其他情形。
第五章
监督管理和法律责任
第二十七条项目核准机关应当会同行业管理、城乡 规划（建设）、国土资源、环境保护、金融监管、安全生产 监管等部门，加强对企业投资项目的稽察和监管。
第二十八条对于未按规定取得规划选址、用地预审、环评审批、节能审查意见的项目，各级项目核准机关不得 予以核准。对于未按规定履行核准手续或者未取得项目核 准文件的项目，城乡规划（建设）、国土资源、安全生产监 管等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。
第二十九条 各级发展改革部门应当会同行业管理、城乡规划（建设）、国土资源、环境保护、金融监管、安全 生产监管等部门加快完善信息系统，建立发展规划、产业 政策、技术政策、准入标准、诚信记录等信息的横向互通 制度，及时通报对违法违规行为的查处情况，实现行政审 批和市场监管的信息共享。
第三十条项目核准机关及其工作人员违反本办法有
关规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察 机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其 他直接责任人员依法给予行政处分。
（一）超越法定职权予以核准的；
（二）对不符合法定条件的项目予以核准的；
（三）对符合法定条件的项目不予核准的；
（四）擅自增减核准审查条件的；
（五）不在法定期限内作出核准决定的；
（六）不依法履行监管职责或者监督不力，造成严重 后果的。
第三十一条项目核准机关工作人员，在项目核准过
程中索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪 的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政 处分。
第三十二条工程咨询评估机构及其人员、参与专家
评议的专家，在编制项目申请报告、受项目核准机关委托 开展评估或者参与专家评议过程中，不遵守国家法律法规 和本办法规定的，依法追究相应责任。
第三十三条项目单位以隐瞒有关情况或者提供虚假
申报材料等不正当手段申请核准的，项目核准机关不予受 理或者不予核准；已经取得项目核准文件的，项目核准机 关应当依法撤销该项目核准文件，已经开工建设的，依法 责令其停止建设。相应的项目核准机关和有关部门应当将 其纳入不良信用记录，并依法追究有关责任人的法律责任。第三十四条 对属于实行核准制的范围但未依法取得
项目核准文件而擅自开工建设的项目，以及未按照项目核 准文件的要求进行建设的项目，一经发现，相应的项目核 准机关和有关部门应当将其纳入不良信用记录，依法责令 其停止建设或者限期整改，并依法追究有关责任人的法律 责任。
第六章
附则
第三十五条具有项目核准权限的省级政府有关部门
和国务院行业管理部门，可以按照国家有关法律法规和本 办法的规定，制订具体实施办法。
第三十六条事业单位、社会团体等投资建设《核准 目录》规定实行核准制的项目，按照本办法执行。
第三十七条本办法由国家发展和改革委员会负责解 释。
政府投资项目是以政府为实际投资主体、以财政性资金为主要资金来源的公共工程, 故此政府投资项目也常被称为财政投资项目。其涉及的范围、领域较广;工作的进展情况和项目完成质量也直接关系到国计民生, 社会和谐, 经济发展, 故此加强政府投资项目管理以确保项目的质量和效益是非常必要的。
一、目前政府投资项目管理普遍存在的问题
1. 临时性非专业化管理现象仍然存在
我国长期以来的政府投资项目多数为财政投资, 政府管理的简单模式, 长期缺乏统一管理制度和规则。多数项目由建设主管部门设置临时管理班子, 这就导致政府投资项目管理缺乏专业性, 且参与管理人员的素质也参差不齐, 这种管理方式易导致投资资源的浪费, 建设结果难以达到预期效果, 甚至带来质量问题、安全隐患。
2. 项目管理机构设置重复, 易出现浪费现象
政府投资项目往往规模较大, 涉及部门领域较多, 在项目管理设计上往往易出现管理班子过大的现象, 这就必然导致管理资源配置易出现重复, 大大浪费了人力、物力、财力。项目管理班子所在各部门、单位间的相对独立性也容易出现项目管理过程中的偶然性与间断性。
3. 项目建设、使用、管理单位一体化现象
政府投资建设项目往往存在建设项目单位也是项目建成后的管理、使用单位。尽管这种管理方式较为直接, 且可避免非专业化监管的弊端, 但是也容易导致权责不分的现象, 导致超标、超规模、超预算的现象发生, 难以对这样的项目负责单位产生有效制约机制, 长远来看对资源也是一种浪费, 甚至易产生腐败。
二、政府投资建设项目管理的建议
1. 做好政府工程项目管理中的调控工作
(1) 项目管理进度控制
尊照承包合同的规定的时间和进度完成工程建设任务是进度控制的目的, 这是保证实现计划目标的基础。项目管理的进度控制出现在项目的建设过程中, 其职责与一般项目基本一致, 可以概括为制定项目施工计划。项目施工进度计划的前提是对整个工程项目的关键点, 技术难度较高部分、施工过程中应采取的工艺及工程项目需要达到的质量效果及其他方面的因素进行综合分析进而制定进度计划目标。项目进度控制的管理是任何一项工程得以按部就班进行的前提和保障。在施工进度制定要切合实际, 使项目进程能得到科学合理安排;项目投资进度管控过程与进度计划的实施是融合在一起的, 具体在实际的项目管理工作中经常运用与预先计划对比法对实际工期和计划期的完工时间来进行控制。
(2) 项目管理质量控制
实际政府投资的工程项目往往是涉及范围较广、较复杂的大型项目, 要确保这类型项目效果, 对其建设实施过程中质量标准的认定是项目的核心内容。项目涉及的每个环节, 每个方面的质量都应当预先制定标准, 确保每个环节的达标, 才能保证整体上工程质量的合格从而达到预期效果, 这一过程中质量的控制指对项目从原材料的严格质量检测, 项目建设中专业人员的工艺操作, 和每道工序的质量。
(3) 项目成本管理控制
项目成本是指施工单位为达到项目目标在项目进程各阶段所要消耗的各项生产费用的总和。项目工程的保质完成不仅仅指项目效果的达成同时应包括工程项目成本控制, 即在工程项目实施过程中, 以必要的、科学的管理方式和技术对施工生产过程中所消耗的资源进行监管和节约使用, 使人与物的资源消耗都能得到最有效地使用。项目成本控制可采取经济成本承包责任制的形式对成本目标加以分解, 分化至项目的各个环节中, 同时从影响成本因素着手制定合理、严格的制度控制好各方面的开支。
2. 加强政府投资过程中项目管理工作建议
(1) 做好前期政府投资工程项目可行性论证及决策
在政府项目管理中, 项目价值管理理念从始至终贯穿在项目前期规划及决策各阶段。这一阶段主要工作包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、立项审批等。这一过程中要以依靠科学分析、理性判断、民主决策等手段实现项目涉及的各方利益都得到最大限度的共赢为项目目标。
要达到这种效果就要做好以下几方面:首先, 政府投资管理制度应得以建立全面, 政府投资行为应有制度规范。国务院在2004年出台的《国务院关于进一步深化投资体制改革的决定》中就特别提到:对于政府投资项目要建立投资决策责任制度, 要广泛听取群众意见, 要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证;此外, 对政府投资项目审批程序要符合法律规定, 特别对于关系国计民生的重点项目在计划过程中要实行事前公示制度, 尊重公众的知情权, 从而避免因公众误解而导致的公众事件发生, 影响社会和谐安定。避免无序投资建设带来的资源浪费, 以保障政府投资项目合理、合规。
其次, 将调查研究作为项目制定的前提依据。将项目建设的建议书、可行性报告以及相关的测算数据、设计的政府审查步骤作为项目确立前提, 以这些充分的论证材料作为项目科学实施的依据。做好立项评审工作。通过广泛的社会资源, 特别 (下转第169页) 是征求理论研究的前沿性科研单位的最新研究成果, 健全项目储备库, 项目前期工作做到实处, 对于政府投资项目管理要提高科学化、民主化水平。关系民生重大项目要实行专家评议制度, 并广泛听取民意, 使项目从计划到实施过程都真正科学、合理、有效且对经济发展和民生都切实有益, 在项目设计阶段就避免“三超”现象的发生;
第三, 项目设计、实施都要严格依据政府采购制度和招标投标管理制度, 使项目各阶段进程都有法、有度可依。杜绝“直接发包”现象, 严格防控投标单位可能存在的围标、串标和“暗箱操作”等情况, 对参与投标单位的资质严格核查。完善竞标制度的制定并以此为据, 严格遵守。聘请专业人员对项目工程预算进行评估核算, 既要严防招标采购预算“水份”带来的资源浪费, 同时要预防漏算现象发生, 保证项目运行开支合理性。
(2) 严格项目资金管理
资金管理是政府投资项目管理的基础。国务院总理温家宝也曾指出:“建设资金管理, 要贯穿工程建设全过程, 从概算、预算到决算, 始终坚持严格审核, 严格的财政监督和管理, 不能等到竣工后再算账。”要做好政府投资项目管理资金环节就要注意以下方面:1投资方向的严格把控。严格遵照公共财政支出规定使用政府资金投资, 充分发挥政府投资“四两拨千斤”的作用, 项目资金管理中应可以由社会投资建设的一般经营性项目尽量利用社会资金力量, 优先社会投资建设, 2对预算编制严格把控。即坚持以“先评审, 后编制”为原则, 根据项目可行性研究、概 (预) 算和工程进度等情况合理编制项目资金预算, 资金用款要合理计划, 防止概算超估算、预算超估算、决算超预算的“三超”现象;3严守资金拨付关, 坚持拨款先评审。现实情况中部分项目存在政府投资工程资金未到位或者融资方式尚未落实仓促开始工程建设, 有些地区甚至要求施工单位垫资, 这样就容易引发拖欠工人工资情况发生, 影响工程质量甚至影响社会安定, 破坏政府形象。在项目施工进程中资金管理要减少中间环节, 严格执行建设资金财政直接支付制度, 提高工作效率, 保证工程进度用款和民工工资发放。
(3) 项目管理的相关理论知识的构建
现代工程项目正在朝着大型化、规模化、现代化的方向发展。在建设投资力度不断增加, 经济快速发展的当代社会, 工程项目的质量、进度需要由更严格更科学的制度监管。效率与效果需要成熟的相关理论体系支撑。现代化的政府投资项目管理知识的理论和实践框架构建是现代工程项目管理有效实施、发展的必然要求。
3. 借鉴现代项目管理理论方法
(1) 项目管理工程代建制
项目管理工程代建制指将建设单位的项目法人责任事项交由熟悉建设程序和建设法律、法规规定、具有较强经济和技术力量, 且符合资格条件的企业或机构进行项目的管理工作。项目完成后按实结算, 并支付被委托单位一定委托建设管理费。代建制可以通过项目负责单位对委托单位的实力、信誉甄别的基础上加以选择, 使政府投资的项目建设实现专业化的集中管理, 避免了以往政府临时项目管理组的分散性、非专业性、临时性的弊端, 整体上有利于提高工程质量;此外, 工程代建制也相对减轻了项目负责政府部门的压力, 充分实现社会化分工, 促进政府职能转变。第三, 工程代建制, 使项目负责单位从项目实施者转变为项目监督者客观上加强了项目工程的监管, 同时也减少了腐败的可能。第四, 代建制有益于分清项目建设的权责, 项目负责单位通过合同与代建单位明确双方责任, 避免了以往项目监管小组临时性的弊端, 客观上对项目工程质量有了确定、持久的保障。
(2) 项目管理工程招标制
政府项目工程的招标、投标制已经随着近年经济发展和政府职能转变改革过程广泛应用在政府项目中。这种管理办法大大减少企业为争夺项目的投机可能, 还能通过市场手段保证社会资源最大限度的使用, 避免浪费, 最大限度的节约项目成本。
摘要：政府投资项目往往规模较大, 且对一方经济或者整体国民经济发展有至关重要的影响。随着中国经济近年来的持续发展, 经济发展项目的持续性增加, 因此各地区、政府都将建设好政府投资项目作为经济工作的重点。随经济发展, 科技水平的进步, 现实要求对政府投资项目的管理也要向更科学更有效的方向改进、发展。政府部门作为重大项目投资主体, 也对项目管理工作和项目管理人才的培养愈加重视。在我国经济发展中, 大型政府投资项目的成败关系到国家整体经济发展战略目标的实现和国民经济发展的全局, 因此需要进一步提高政府部门对项目的现代管理能力和水平。
关键词：政府投资,项目管理,管理职能
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政府投资在整个社会投资中占有重要的比重。它是以政府为主体直接配置资源的行为。政府投资可以弥补市场的不足,促进经济的发展,抑制经济的波动。同时,政府投资通过追求宏观的社会效益,还是减少社会不公的手段。
在我国,政府投资工程就是为了适应和推动国民经济或区域经济的发展,为了满足社会文化、生活需要,以及出于政治、国防等因素的考虑,由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券,使用外国政府以及国家财政担保的国内外金融组织贷款兴建的固定资产投资工程项目。
政府投资虽然有许多的好处,但其同时也会产生诸多弊端。改进政府投资工程的项目管理已成为当务之急。本文基于此情况,深入分析了政府投资工程项目管理中存在的问题,并对其解决方案进行了探讨。
一、当前阶段政府投资项目管理
在当前阶段,从现有的各种文件规定分析,政府投资工程项目管理制度主要有:建设程序管理制度、招标投标制度、项目法人制度、工程合同制度、建设监理制和财务管理制度等等。同时,由于我国独特的社会主义市场经济,也形成了多种多样的政府投资工程项目管理方式。
二、政府投资工程项目管理的现状和存在的问题
我国的政府投资项目,经过几十年的发展,大部分已建成并发挥着重大的效益,取得了辉煌的成就。同时,为了深化投融资体制改革的需要,政府对国家出资的重大工程项目,采取了一系列的加强监管的新举措,取得了大量的政府投资工程项目管理的经验。
但是,由于地方政府自身管理能力的缺乏,以及在思想上和工作上都没有跟上工程项目建设的需要,而使其在所投资工程项目管理上存在漏洞和缺陷。因此,今天对政府投资工程项目中存在的问题进行研究并找出对策具有非常重要的意义。
(一)工程项目前期准备不足,工作不到位,不重视可行性研究
可行性研究本身是对拟建项目从技术上、经济上及其它方面的可行性分析。其目的是为了给决策者进行决策提供依据,其应该是一个十分严肃的研究过程,但现在有些地方政府两三天就编制出可行性报告。同时,做可行性研究的手段和方法也比较落后,给工作质量埋下重大的隐患。由于前期可行性研究没有做好,可能致使实地勘测不细、设计质量差、变更多,这就会严重影响工程投资管理计划。
(二)项目的质量、进度、成本管理效率低下
质量、进度和成本是项目管理的基本目标。而这三大目标的实现,要有相应的技术方法给予保证。而我国在这方面却有很大的缺陷,未能普遍采用专门的项目管理软件来进行管理,许多政府投资工程项目由本地的设计院或建筑公司承建,其并没有采用科学管理方法进行项目管理,使得这三大方面的控制失调,导致工程质量的恶劣。
(三)项目法人责任制、招标投标制、工程监理制及合同制未认真落实
许多政府投资工程采用工程指挥部或项目办公室的形式组织建设,从而造成政企不分。一些项目虽然有了法人,但基本上是以行政迫近办公,从而造成关系不清、职责不明,项目法人无法独立履行职责。
同时,国家为了加强对招投标的规范管理,制定了一系列的规章及行政规定,使得我国招投标向着规范化、公开、公正方面迈进了一步,取得了一定成绩。但仍存在不少问题,如“政府领导直接干预”,“不按规定程序进行”,“使用各种手段规避招投标”。这就使得招投标在具体操作时,存在许多不规范的动作。
此外,工程监理在政府投资工程项目中也起不到其应起到的功能。在工程建设中,重设计,重施工,轻监理的观念普遍存在。项目现场监理人员少、专业的高技术水平监理人员少的现象也普遍存在。
三、政府投资工程项目管理存在问题的对策及措施
通过对政府投资项目存在问题及当今中国特定历史时期的认识和分析,并结合国外政府投资项目的先进的管理经验,对中国政府投资项目管理中存在的问题,提出相应的对策和措施。
(一)理顺政府和企业的关系
针对当今政府投资工程项目中“政企不分”的问题,首先要转换思维方式,在重大的项目建设过程中,树立起“市场第一,政府第二”的观念,改变政府在决策中盲目的下“指挥性”决策。同时,在重大项目的建设过程中,努力发挥政府与市场有效结合的中间地带—中介组织的作用,从而使其成为沟通政府与市场之间的桥梁。
(二)完善法规、法律,加大对政府投资工程中存在的违规问题的惩罚力度
由于政府投资工程中所涉及的资金一般是比较大的,且现今的监管体系不够严格,这也就造成了其中可能会存在大量的违规违法问题。这就要求加快理清和废除各地方政府与国家的有冲突的法律法规,进一步推进项目管理的法制建设,使政府对投资项目的管理有法可依,同时加大对违法行为的惩罚力度。
(三)改革政府投资项目的管理模式
政府投资工程项目管理要按照“投资,建设,管理,使用”分开以及专业化管理的原则,借鉴发达国家通行的做法,结合我国国情,建立权责分明、制约有效、科学规范的工程项目管理体制和运行机制,不断提高投资效益和项目管理水平。
建立“投资,建设,管理,使用”四者分离和有效的监管体制,努力发展多功能的工程公司和专业化的项目管理机构,利用市场中介组织实现专业化、市场化、高效率的管理。让内行人管理和建设项目,从而提高项目投资效率和工程质量的目的。
(四)加强政府对投资项目的监管
积极学习和引进国外先进的项目管理经验,强化政府在项目管理全过程中的作用,主要从以下方面强化政府的作用:(1)切实落实项目法人责任制;(2)认真贯彻招标投标法;(3)认真贯彻工程监理制;(4)健全监理机构,提高监理人员素质。
通过对政府投资工程项目管理进行深入分析,发现其中存在的问题,并提出相应的解决措施,这对于当今我国正在大力进行政府投资工程具有十分重要的借鉴意义。只有认真的解决政府投资工程项目管理中存在的问题,才能真正发挥政府投资对国民经济的促进作用,才能保证政府投资工程的质量和其应发挥的功能。
金华市财政局吴中青
我国将建立公共财政作为财政改革的重要目标，强化政府投资项目财政财务管理要按照公共财政的要求来进行。近年来部门预算管理改革、国库集中支付制度改革、扩大政府采购规模制度改革以及公共支出绩效考评制度改革全面向前推进，加强政府投资项目财政财务管理，就要按照部门预算改革思路，探索和建立起一套政府投资项目财政财务管理的新体系，包括政府投资项目财务管理制度，政府投资项目库，细化投资预算，项目追踪问效体系以及政府投资项目投资评审等。在上述新体系中，财务制度是基础，项目库是部门预算监管的起点，细化预算为政府投资项目实行国库集中支付和政府采购创造基础性条件，项目追踪问效和投资评审是监督预算执行的保障，把政府投资项目管理和部门预算管理有机地融为一体，从而实现围绕部门预算改革对政府投资项目实行全过程监督管理。具体而言，强化政府投资项目财政财务管理，应从以下方面着手。
一、规范财政职能。
根据政府投资项目投资特点，财政管理政府投资的职能应包括：强化宏观调控，参与投资计划研究。财政作为市场经济的重要调控手段，要通过管理政府投资项目投资，参与投资计划研究，实现对资源的优化配置，促进经济发展。实施宏观调控职能，一是搞好投资规模总量控制；二是要制定好一定时期的投资重点，产业政策；三是要制
定和实施政府的投资、融资改革，引导资金按市场的要求优化配置；四是立法建制，规范财务管理。
二、将政府投资项目支出编入部门预算。
将政府投资项目支出编入部门预算其意义体现在以下四个方面：一是可以提高预算编制的完整性，逐步细化部门预算的编制内容，提高财政资金分配的透明度，改变预算编制的随意性，便于人大对预算的审查和监督。二是能够缩短预算批复时间，解决预算批复不及时影响预算执行的问题。三是有利于集中财力，统筹安排财政资金，提高资金保障程度。四是有利于严格财政支出管理，强化预算约束机制，做到“依法治国、依法行政、依法理财”，防止挤占和挪用财政资金的行为发生。
五、细化预算为实行国库集中支付和政府采购创造基础性条件。
做好政府投资预算，目前必须解决的问题：一是要建立计划和预算相结合的制度。财政部门应加强同发展改革委等部门的协调，共同搞好投资计划的制订，防止以计划代预算，重计划轻预算等情况的发生，切实建立计划和预算相配合和制约的机制。二是财政用于政府投资的支出要统一管理，加强监督，真正建立起项目预算。三是通过合理确定支出预算，对投资规模和投资总量实施宏观调控。四是切实加强对政府投资项目的概预算的评审力度，通过高质量的评审，保证预算的准确性。五是要规范调整预算，减少管理的随意性，增强预算的刚性。六是依托强大的信息管理系统，全面掌握基本建设项目的各种
信息，从细化预算编制、预算执行、决算批复等，全面完整地记录项目管理过程。
三、加强政府投资项目财务管理。
围绕政府投资项目资金的使用效益，完善基本建设财务管理制度，合理确定各类收支标准，进行项目建设成本控制，开展效益评价。项目资金管理应遵循两条原则：一是“三算”原则，即要求设计有概算、施工有预算（结算）、竣工有决算；二是效益原则，实现节约和满足需要的统一。
《基本建设财务管理规定》是根据《预算法》、《会计法》和《政府采购法》等法规律和规章制定的对政府利用财政性资金从事投资活动的行为及有关财务处理事项加以规范的纲领性制度。现行的基本建设财务管理规定对制度适用范围、政府投资财务管理任务、各项支出管理、等财务事项作了明确规定。由于出台时间已近十年，随着改革向前推进而发生了较大变化，须及时修订，以满足实际管理的需要。要与财政国库集中支付制度、政府采购制度作好衔接。对于政府投资领域新的管理方式如工程代建制、工程总承包制等，财政部门要及时跟踪管理，研究制定相应的政府投资财务办法。
四、通过财政投资评审管理，加强对政府投资项目的财政财务监督。
由于项目建设程序经历的主要环节可行性研究、设计、招投标、施工、工程结（决）算等与工程造价都有密切关系，对基本建设项目的投资评审是财政投资管理的技术支撑。加强财政投资评审，可以更
好地为部门预算编制审核管理服务，为预算执行管理服务，为财政部门投资决策管理服务。将财政投资评审列入基本建设管理制度，对规范财政投资评审行为，推动创新手段的应用，最终控制建设成本，提高建设使用效益，意义十分重大。实践证明，财政投资评审已经成为加强政府投资项目管理的重要手段，推动了政府投资财务管理向深度和广度突破，真正做到对建设资金使用的跟踪问效和资金使用效益的提高。
财政投资评审特别是工程的“三算”管理需要大量的人力、物力和时间。针对财政部门现有的人员力量，必须建立财政管理为主和社会中介机构提供劳务相结合的方式，以财政部门通过委托或政府采购的形式选取有实力的社会中介机构办理的管理模式，对建设项目实施事前、事中、事后管理。事前管理：要积极参与项目工程立项、设计审查、招投标等管理工作，这是实施财政监督，加强项目管理，管好用好资金的前提。事中管理：通过投资评审，尽可能保证按拨款原则拨付建设资金。事后管理：一是检查工程设计、概预算执行情况；二是建立项目跟踪问效制度；三是及时进行项目竣工财务决算。对社会中介机构参与的财政投资评审，财政部门通过复核和抽验等手段加强监管，制定相关的质量控制和绩效评价管理办法加以规范。
五、建立政府投资项目追踪问效机制。
由于缺乏明确的责任机制和有效的监管手段，政府投资项目高估冒算、建设内容、建设标准、建设规模超概算，政府投资支出预算约束软化、建设资金管理不规范、效益低下等问题比较突出。财政部门
由于缺乏行之有效的项目追踪问效机制，难以真正对计划、决策、管理形成监督和制约作用，财政部门通过建立财政投资项目追踪问效机制，可以实现投资预算绩效评价，可以掌握和了解政府投资项目是否达到了预期的目标，以及项目对社会、经济、生态环境的影响及效果等，改进和提高财政投资的预算管理水平，促进项目管理特别是建设资金管理，增加管理者责任感，向决策者提供更多、更有效的信息，从而提高政府投资有效配置和使用效率。
目前财政部门可以采用的投资项目追踪问效方式有：
1、财政投资评审制度。可为部门预算编制、政府采购、国库集中支付提供依据。
2、项目绩效考评制度。项目实施结果评价结论可以作为审批同类项目立项的依据。
3、项目后评价制度。侧重对项目决策初期效果和项目实施后终期实际效果进行对比考核，对建设项目投资产生的财务、经济、社会和生态环境等方面效益与影响及可持续发展进行评估。
4、项目效益分析制度。侧重于对项目财政性建设资金使用和效益情况及对经济社会影响进行分析。
5、专项检查。侧重于对项目资金进度、使用、管理和财务管理状况监督考核。
六、结合“金财工程”建设，建立以项目库为核心的政府投资财务信息系统。
前面提到的政府投资支出预算的管理、资金拨付、工程投资评审，以及在项目建设过程中产生的各类信息复杂多样，没有一个强有力的信息系统平台为支撑，财政部门就不可能及时全面掌握工程的各类财务信息，准确迅速果断地采取措施，充分履行财政财务管理与监督职
能。
基本建设财务信息系统，应以项目库为核心，以项目为基本单位，围绕项目的建设过程，财政财务管理的各个环节，准确完整地记录项目管理的财务信息：
1、项目的前期资料。项目的批准立项情况，工程概算数据，建设资金的拼盘等前期资料和财务数据。
2、财政部门要对工程概算进行评审情况。
3、进入预算程序的，项目总预算和预算资料。
4、项目的施工图预算情况及招投标的合同价等款项支付数据。
5、预算的执行情况。
6、工程的结算和财务决算数据。
7、项目后评估分析和记录。
七、加强财务管理队伍培训工作。
由于政府投资特别是基本建设投资活动对大多行政事业单位来说，都不是经常性的工做，更多是一次性的工作。财务管理人员的变动又较大，在根据需要及时制定相关制度外，财政部门还应及时全面地收集、整理政府投资财务管理的制度，对主管部门和建设单位开展业务培训，指导建设单位建立健全内部财务管理制度，切实提高基层建设单位的财务管理水平，提高基建财务管理、会计管理的质量。
一．政府投资项目是指政府为履行其政治管理职能和社会管理职能, 利用财政性资金进行的固定资产投资项目。
二．政府投资项目目前所存在的问题：
1.政府投资方向不合理、重复投资，规划不合理，政绩工程多。
2.政府管理部门对政府投资项目投资监控不力，一次性业主较多，业主本身缺乏必备的专业知识（如文化体育、卫生机构等机构），及大量政府投资项目是由使用单位投资负责，造成“投资、招标、建设、监管、使用”五位一体，会致使政府投资项目监控不力。
3.项目招投标程序不规范，不够透明，大多流于形式。
4.工程实施的过程中各个管理环节还比较粗放，如对工程项目的勘察、设计不够充分重视，工程监理不能及时、完整到位，作用发挥还不够。工程实施过程中工程变更较多，有些是由于前期勘测、设计不到位，尤其是有些是由于领导的个人喜好而随意变更在政府投资项目中尤为严重。还有作为建设工程的质量责任主体，业主、勘察、设计、监理、施工五方在对工程质量的控制时常有错位和缺位现象发生。
5.不计投入，“三超”现象严重。
三．政府投资项目管理的对策：
1.健全、完善政府投资决策机制。我国的政府投资项目决策的科学性受到较大的外力影响, 主要原因是政府投资项目的决策机制不完善, 决策过程受行政干预较多, 也就容易存在前期工作不充分, 立项依据不足, 失误严重等现象。
2.完善代建制，交由专业的机构代理。
3.完善政府项目投标制度，招标投标的目的，不仅仅是优选好的承包商，也是为了保证政府的廉洁。依照招标投标法的规定，不仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购都应招标。在招投标工作中要严格实施“阳光工程”，避免“暗箱操作”。
4.完善工程监理制度，充分发挥工程监理的作用，完善变更制度。
总则 第一条为进一步规范坪山区政府投资项目建设中的变更行为，完善变更审批程序，加强项目监督管理，严格控制工程变更，提高政府投资效益，依据《AA 经济特区政府投资项目管理条例》（AA 市人大常委会公告第 164 号）等相关规定，结合区政府投资项目实际情况，制定本办法。
第二条本办法适用于坪山区政府投资项目工程变更，包括坪山区本级和上级政府资金投资项目实施过程中发生的工程变更。
第三条本办法所称的工程变更，是指工程实施过程中，由于设计方案调整或工程量清单误差，使工程的实施内容、范围、方式、规模、数量或标准方面发生改变，由此引起合同价款的变化。
同一合同范围内因同一原因导致的工程变更，包括由此引起各相关专业的分部分项工程变更或设计、勘察、监理等咨询服务类合同价款增减，称为单项变更。
第四条工程变更应当按照“坚持标准、控制数量、严格时效，强化预控”的原则，实现“确保工程质量和施工安全，节省投资，提高项目投资效益”的目标。
第五条工程变更应加强监督管理，项目开工后原则上不允许发生工程变更。确需进行工程变更的，由相关单位提出并明确变更原因及变更责任，必要时进行相关论证后，由建设、勘察、设计、施工、监理等单位共同确定并实施。
严禁利用工程变更提高建设标准、扩大规模、降低安全标准、拖延工期。严禁肢解工程变更规避审批。
第六条工程变更项目金额达到区建设工程招标金额数值，且与项目主体可分割、与原工程量清单内容无关、质量和安全责任界限能明确划分的，建设单位原则上应按《AA市坪山区建设工程招投标管理办法》另行组织招标。
第二章 工程变更的分类 第七条工程变更按等级分为重大变更、较大变更和一般变更。
（一）工程变更有下列情形之一的为重大变更：
1.单项变更造价增减在 1000 万元以上的； 2.认为有重大变更的其他情况。
（二）工程变更有下列情形之一的为较大变更：
1.单项变更造价增减在 300 万元以上，1000 万元以下的； 2.单项变更造价增减超过合同额 10%且金额大于 50 万元，但未达到重大变更标准的。
（三）除重大和较大工程变更以外的单项变更为一般变更。
第三章 职责和分工 第八条区政府投资项目建设单位作为项目工程管理第一责任单位，对工程变更事项的真实性和合理性负总责，并应按项目法人负责制的要求，处理及实施工程变更相关综合事务，负责工程变更申请提交及审查、变更方案比选、初步论证，变更项目造价的审核。区政府投资项目各建设单位应根据本办法，分别制订内部工程变更管理规程，报分管区领导审阅同意后，再报送区建设行政主管部门及区审计部门备案。
工程招标前，项目建设单位应会同设计、造价咨询、监理等单位仔细审查施工图，做好对主要材料、设备的市场调查，使施工图最大限度地符合施工要求，并仔细核对施工图及工程量清单，以减少工程变更。在编制招标文件和订立施工合同时应明确工程变更的处理方式和价款调整方法，从严控制工程变更。
区发改部门负责项目规模及概算调整的审核； 区建设行政主管部门负责通过区工程技术咨询委员会对重大工程变更进行技术评审工作； 区审计部门负责工程变更的监督检查工作； 区政府投资项目前期部门负责项目勘察、设计、造价咨询等前期工作管理，并配合区建设行政主管部门进行区工程技术咨询委员会的相关工作。
第九条区工程技术咨询委员会负责对重大单项技术变更（不包括招标工程量清单的错、漏引起的合同条件的改变或工程量的增减变化以及规范标准的变更）进行技术咨询工作，工程变更技术咨询活动应当遵循公平、公正、独立、择优和诚实信用的原则。
区工程技术咨询委员会由分管建设的区领导担任主任，区建设行政主管部门、区发
改部门以及区政府投资项目前期部门领导担任副主任。日常机构设在区建设行政主管部门，成员由区建设行政主管部门在 AA 市建设工程专家库选聘。区建设行政主管部门根据工程变更需要不定期组织相关专家召开工程技术咨询委员会会议，相关费用从区建设行政主管部门专项预算中列支。
第十条代建单位应根据委托代建合同约定，负责对工程变更进行管理、审核及报批的前期准备工作等。
勘察、设计单位负责各类工程变更的勘察、设计相关服务工作，具体参与各类工程变更审核，并负责提出技术性意见。
监理单位按合同约定权限负责工程变更的监理工作。负责审核工程变更资料的真实性和完整性，对工程变更方案及费用提出审核意见，并对工程变更的实施进行监理。
施工单位负责对审批通过的工程变更进行组织实施，并及时编制工程变更的实施方案及相关费用预算。
第四章 工程变更流程 第十一条工程变更实行分级审批制度，审批后实施。
（一）一般工程变更，由建设单位根据内部管理规程自行审批；（二）较大单项工程变更，由建设单位牵头组织进行专家论证，建设行政主管部门、相关责任主体项目负责人参与。论证通过后建设单位须将专家论证意见报建设行政主管部门审批同意后实施；（三)重大单项工程变更，须报区工程技术咨询委员会进行工程技术评审，并经建设单位及建设行政主管部门的分管区领导共同召开联席会议，审议同意后实施。但经区政府会议纪要通过，且变更图纸经审图机构审查，可不经区工程技术咨询委员会评审。
（四）建设单位在提交变更申请至工程技术咨询委员会前，须按下列程序进行初步审核并将相关资料一并提交：
施工单位提出→监理单位建议→设计单位分析→造价机构复核→建设单位同意并提交申请 监理单位提出→设计单位分析→造价机构复核→建设单位同意并提交申请 建设单位提出→监理单位建议→设计单位分析→造价机构复核→建设单位提交申
请 建设单位应将审批后的单项工程变更金额超 50 万元的变更资料在五个工作日内抄送审计部门。
第十二条工程变更后的项目总投资原则上不得突破已批准的项目总投资。因参建单位责任或不可抗力等因素突破项目总投资的，建设单位要事先提请区发改部门审核。
第十三条建设单位应对重大工程变更进行方案评审及初步论证，并至少应提交二个以上备选方案供区工程技术咨询委员会进行技术评审。
技术评审是指对工程变更引起的合同工期、质量、进度等要素进行评审，权衡技术可行性、施工难易程度、对工期的影响和经济合理性等因素对备选方案进行比选、优化，确定工程变更方案的过程，重点对方案的技术可行性、合理性、经济性进行评审。
第十四条建设单位报批的重大或较大工程变更资料应包括以下内容：
1.工程变更审批表； 2.工程变更的原因或依据； 3.工程变更的内容及范围； 4.工程变更与主体结构的不可分割性； 5.工程变更引起的合同工程量及价款的增减； 6.工程变更方案评审及初步论证资料； 7.工程施工图、地勘资料及与变更内容相关的文件材料、计算资料及电子文件。
第十五条区工程技术咨询委员会聘请相关专业技术专家，对工程变更项目的综合经济技术与实施合理性进行评审，并于接受工程变更材料之日起 5 个工作日内，将专家评审意见反馈区项目建设单位。
第五章 责任追究 第十六条工程变更按照市、区有关规定实行，并接受审计部门监督。任何单位和个人都有权对工程变更过程中违规违法行为予以监督，或直接向区纪检监察部门报告。
第十七条对未履行本办法相关审批程序的工程变更，由建设单位自行承担责任，区发改部门和区审计部门不予认可。建设单位在组织招标投标时，应将本办法要求的和管
理工程变更所需的违约责任等内容列入项目招标文件及合同条款中，确保对项目质量、安全、变更及投资效益的控制和管理。
第十八条工程变更参与各方应对其出具的资料的真实性、准确性和完整性负责。工程变更过程中弄虚作假或未按规定审批的，一经发现，自行承担相应责任，并将视情节轻重，按照有关法律规定予以处理。
第十九条在启动工程变更程序前，建设单位须组织相关责任主体共同书面明确变更原因和承担变更责任的参建单位。若因地质变化等不可预见因素造成较大或重大变更，则将该较大或重大变更统一依照重大变更审批流程处理。若工程技术咨询委员会在评审中确认该变更系由参建责任主体造成的，自建设行政主管部门确认之日起三年内，全区政府投资项目建设单位不再向该责任主体单位购买服务。
勘察设计单位在编制勘察报告及设计文件前，应充分了解拟建项目的实际情况及周边已建项目的经验教训，通过技术措施加强对工程变更的预控。
第二十条对由于项目建设单位管理不善、失职渎职、擅自扩大规模、提高标准、增加建设内容、故意漏项、规避变更审批和应追究相关责任单位责任而未追究的，给予通报批评，并依法追究单位负责人和直接责任人的行政责任。
第二十一条对代建、勘察、设计、监理、施工、设备供应商等参建单位因失职造成工程变更，导致项目投资失控或浪费的，建设行政主管部门将在市场诚信管理、市场准入、资质管理等方面，依法对参建单位进行相应处理，并责成建设单位按合同约定予以相应处罚。建设单位据合同约定扣减责任单位的费用及追究相应法律责任。
第二十二条同一责任主体单位发生以下情形之一，累计两次及以上的，从建设行政主管部门确认之日起三年内全区政府投资项目建设单位不再向其购买服务：
（一）因勘察单位责任引起同一项目工程变更造价累计超过 300 万元的；（二）因设计单位责任引起同一项目工程变更造价累计超过 300 万元的；（三）因造价咨询单位责任引起工程结算金额与合同价相差 10%以上的；（四）因责任主体单位原因造成工程变更，影响工期及投资控制，情节严重的。
最近几年,国际金融危机爆发,国家制定“扩内需、保增长”的经济应对措施,大量政府投资工程项目动工建设。一部分政府部门成为建设项目的业主,由于经验不足,管理方式僵化机械,项目实施过程中各种矛盾不断暴露出来。
1 政府投资工程项目管理的现状与问题
1.1 项目管理制度缺失,建设项目成为滋生腐败的温床
由于建设单位脱胎于政府部门,长期以来形成的官僚作风,多少会带到项目管理运作中。责、权、利不清,管理体系不健全,管理手段简单落后,项目管理监控不到位。主要表现为:(1)责权不清,使参建单位无所适从;或者唯长官是从,领导说了算,搞一言堂,一支笔,结果是工程建起来,官员倒下去;或者前怕狼后怕虎,信奉不作为,无为而治,达不到项目管理的最佳效果。(2)项目责任考核流于形式,高度集权,缺乏群众监督,容易滋生腐败。
1.2 质量监管不到位,法制观念淡薄,管理意识偏低
有些项目违反法定建设程序,未办理相应手续就盲目开工建设。有些工程层层转包,建设单位对参建企业资质审查不严。有些项目设计图纸没有经过图纸审查就开始施工,边施工、边设计,盲目追求进度,给工程项目留下质量和安全隐患。一味追求速度是我国工程项目存在的通病,经常出现业主要求承包单位倒排工期,或者为了应付领导检查,迫使承包方搞“人海战术”,不论什么样技术水平,不论什么工种一起上,违反程序施工,忽视质量检验,进度至上,结果往往质量问题突出。有些项目竣工验收把关不严,不按规范验收,不走“寻常路”,回避有资质的竣工验收机构的验收,以自检代替竣工验收,没有监督机制制衡,竣工验收并没有发挥作用。
1.3 进度控制没有计划,或者计划不科学,盲目建设
工程建设容易受到外部条件和环境变化的干扰,使施工难度,施工强度和施工内容受到影响。有些项目工期进度目标确定不合理,违反科学规律,无法完成。有些项目搞节日献礼工程,强行规定工程必须在某日之前完成,违反基本建设规律,导致质量不过关,引起不必要的损失和返工。
1.4 投资控制粗放、浪费严重,造价监控意识淡薄
政府投资项目,“家大业大、浪费点没啥”,项目管理机构没明确的项目投资控制目标,或者目标没有实现的可能性,没有科学依据。建设项目具有周期长,投资规模大,投资构成复杂,建设环节多,影响投资变化的因素多等特点。政府投资工程项目管理机构相对技术力量单薄,对投资控制目标不能精确把握。一旦发现项目总投资超过预期计划,往往会乱压、乱减投资,导致项目功能降低,质量水平下降,工期拖延。
2 加强政府投资工程项目管理的对策和措施
2.1 质量管理与控制的对策与措施
质量是建设项目的根本,只有确保建设项目的质量,才能保证建设项目投资取得良好效益。
2.1.1 国际标准化组织
(ISO)于2000年底发布了ISO9000:2000《质量管理体系》系列标准。我国颁布了与ISO9000:2000系列标准等同采用的GB/T19000-2000国家系列标准。建设项目组织是为项目实施建立起来的临时性组织,应当按照GB/T19000-2000建立相应的质量管理体系。
2.1.2 建设项目质量主要受五大因素影响:
人、材料、机械、环境、方法。必须从五大因素着手控制建设项目质量。建立质量控制系统,采用PDCA循环原理,即计划(PLAN)—实施—(DO)—检查(CHECK)—处置(ACTION)。实行三阶段控制,事前控制—事中控制—事后控制。
2.1.3 加强项目质量监督和质量验收。
质量监督的目的是迫使各参建企业在生产施工中自我约束,自我完善和自我改进,努力满足项目的质量要求。明确建设项目业主和各参建方的质量监督责任,同时必须接受政府和行业行政主管部门的质量监督,重点是地基基础、主体结构和专业设备等涉及结构安全和系统功能的质量,尤其要加强对涉及公众利益的消防、环保等设施的质量监督。必须以《建筑工程施工质量验收统一标准》(GB50300—2001)为准则由各相关方在各方自行检查评定质量的基础上共同对检验批、分项、分部、单位工程的质量进行抽样复验,根据相关标准以书面形式对建设项目质量是否合格作出确认。严禁降低标准验收,验收不合格不得投入使用。
2.2 进度管理与控制的对策与措施
2.2.1 工程项目的实施大致可分为工程设计阶段、招标投标阶段、实施准备阶段、实施阶段、投产竣工阶段。
任何一个阶段的失误或延误,都会影响后续阶段的实施进度。项目业主必须以总进度计划为目标或者以总进度计划下的里程碑进度为目标,全面控制项目各阶段的进度。对于工期长,技术复杂的大型建设项目,业主还需要编制里程碑进度计划。编制总进度计划时必须以该里程碑计划为依据,并在总进度计划上保证里程碑计划的实现。在招标文件和施工合同中业主应明确要求里程碑事件的完成时间。
2.2.2 业主应定期对总进度计划跟踪检查。
方法主要有:(1)横道图进度检查;(2)里程碑进度检查;(3)S型曲线比较法;(4)“香蕉”型曲线比较法;(5)关键线路检查法;(6)挣值法检查。
2.2.3 当项目实施进度与计划进度比较出现偏差时,应该分析偏差对后续工作的影响。
当偏差对总工期有影响时,必须对进度计划干预和调整。具体有如下三种情况:(1)进度偏差发生在关键线路上,无论偏差大小,肯定会对后续工作和工期产生影响,必须采取措施调整进度计划。(2)进度偏差发生在非关键线路上,但偏差大于总时差,则会影响项目总工期,应该调整进度计划。(3)进度偏差不大于总时差。则比较进度偏差与该工作自由时差的关系,若进度偏差大于自由时差,那么进度偏差会影响后续工作,需要相应调整进度计划;反之,则说明偏差对后续工作没有影响,按原计划实施。
2.2.4 进度计划调整的方法:
(1)改变工作之间的逻辑关系,主要是改变关键线路上各工作之间的先后顺序和逻辑关系,以缩短工期。(2)压缩关键线路上工作的持续时间。(3)重新编制进度计划。
2.3 投资管理与控制的对策与措施
投资控制直接影响工程项目的效益,投资控制的目的是将工程项目投资控制在批准的投资计划限额以内,确保建设项目的质量、工期和投资按照既定的目标实现,获得预期的投资效益和社会效益。
2.3.1 首先必须设立科学的投资控制目标
投资控制目标既要有先进性,又要有实现的可能,还必须有科学依据。工程项目周期长,资金投入多,可变因素多,投资控制目标不可能一成不变。在工程项目实施过程中,要随着工程进展,外部环境和建设方案的改变,不断修正和完善投资控制目标。按照工程建设程序,先后形成投资估算、设计概算和修正概算、施工图预算、合同价、结算价、竣工决算价等,是一个由浅入深、由粗到细、相互制约、前者控制后者、后者完善前者的投资控制目标系统。
2.3.2 必须明确建设项目法人是建设项目投资管理和控制的责任主体,项目业主对工程项目实施全过程负责,项目建设管理机构是建设项目投资管理和控制的行为主体。
项目法人可以组建一个具体负责项目建设组织实施的管理机构,也可以委托有资质的工程项目管理咨询公司负责项目建设组织实施。
2.3.3 投资控制的重点在工程设计阶段。
工程设计是否经济合理,对控制建设项目投资十分重要。优选方案设计和工程设计单位,优化设计方案,推广标准化设计,推行限额设计,加强施工图预算的审查,有利于工程造价的控制,有利于克服和防止预算超概算。
2.3.4 项目实施阶段的投资控制,其目的是将工程项目总造价控制在审定的施工图总预算之内。
具体来说,就是要通过招标投标选择有资质的承包商,以合理低价中标为原则,确定有利于投资控制的合同价和合同计价方式及合同条款。实施中,严格控制工程变更,建立严格的工程变更程序,充分发挥工程监理单位作用,对工程变更进行跟踪和监督,实行有效控制。工程进度款的支付,严格按合同条款办理,按程序审批支付,防止超支冒付,造成无法挽回的损失。
2.3.5 工程竣工结算必须按照投标文件、合同条款办理。
工程监理单位要对竣工结算进行审核,主要审核内容是:核对合同条款,检查隐蔽验收记录,复核工程变更签证,严格执行合同计价方式和原则,核实工程数量,核对各项费用的计取依据,防止计算错误。项目业主应选择有资质的工程造价咨询单位对工程竣工结算进行审计。
3 结束语
这几年,为了应对金融危机,大量政府投资项目开工建设。大部分建设单位是政府相关部门,项目管理机构组成人员是政府公务员或事业单位人员,经验不足,难以胜任复杂的工程项目管理工作。因此,对参建单位的资质审查很重要,必须选择有资质有实力的招标代理单位、工程设计单位、工程监理单位、造价咨询单位、工程承包商等参与工程建设,才能有利于工程项目顺利实施。有一些项目委托有资质的工程项目管理咨询企业代建,由咨询企业对项目建设全过程实施质量、进度、投资控制管理,也取得了很好的效果。
参考文献
[1]全国监理工程培训教材编写委员会.建设工程质量控制.北京:中国建筑工业出版社,2009.
[2]全国监理工程培训教材编写委员会.建设工程进度控制.北京:中国建筑工业出版社,2009.
关键词：政府投资；工程项目管理；代建制
中图分类号：F284
文献标识码：A
文章编号：1006－8937(2009)16－0104－01
政府投资工程一般资金额巨大，目前，我国仅政府投资项目每年约为2500亿元，并且专业性和综合性都非常强，政府投资工程能否顺利完成，发挥预期的投资效益，对经济和社会发展具有重要影响。而代建制正是在我国建筑业迅速发展的背景下产生的，它作为国内政府投资项目新引入的一种管理方式，也引起社会各界的广泛关注，因此，探讨代建制并推动其实施具有积极作用。
1“代建制”的内涵与背景
①“代建制”的内涵。国家出台的很多文件都提出要在政府投资项目中实施代建制，同时也对“代建制”的含义进行了详细阐述，指出代建制是由专业化的项目管理单位通过招标等方式来对中个项目的建设和实施进行负责，而且在建设和实施过程中要严格控制施工项目的质量、实施工期以及项目投资等，最后在竣工验收后再将项目移交给使用单位。在代建制的含义中包含“代建”和“制度”两层意思。其中，代建是指建设项目由投资人委托给专业化的项目管理公司，由专业公司建设项目直到交付使用。而制度是政府规定公益性建设项目要采用委托专门机构管理项目的方式的一种模式。试行代建制是我国社会主义市场经济发展的必然要求。②“代建制”的提出背景。上世纪八九十年代，我国政府投资管理的项目包括各委、办、局系统等领域工程建设及大型基础设施项目都主要采取以专门的工程指挥部和各自的基建处为建设单位的模式。在这种模式中，项目批准立项后，要由组建项目的法人来负责包括项目资金的筹措、项目策划、建设施工及项目建成后运营等有关内容的整个工程建设过程。但以一次性完成任务为特点的建设工程项目来说，项目负责人要自己进行项目管理工作，需要有管理、技术等方面的专业力量相配套，而现实中这些配套力量很难保证，况且就算管理人员齐全，由于工程任务不连续也会给项目管理带来困难。再者，由于政府主管部门在工程项目策划、实施和运营等环节的指令方式缺乏比较和竞争，建设单位容易受利益驱使，会带来项目投资的失控。为了解决这些问题，上海、深圳等一些国内大城市引入了代建制，实行代建制后工程项目问题减少，其他很多省市也相继实施。国家政府还出台了相应的法律法规，更加明确了代建制在政府投资项目管理中的作用。
2推行“代建制”的作用
①转变政府职能，实现了政府工程管理的社会化分工。政府投资项目以前是由政府工程的投资部门和使用单位l临时组建的项目管理机构负责管理，工程管理机构与政府部门有不可分割的隶属关系，对建设管理没有必要的经验和能力。而采取代建制后，依靠有经验的专业的人员队伍进行社会化管理，精简了政府机构，提高了政府工作效率；有利于政府遵循市场规则，规范其投资行为，并接受市场的监督；规范了政府投资项目建设的程序。使项目实施透明化；充分发挥政府及主管部门对项目的指导监督等职能，提高了项目管理水平，获得更大的投资收益。
②积累项目管理经验，提高项目管理水平。代建制使得项目企业负责人在获得专业项目管理知识和经验的同时，规避了诸多项目风险。代建制也使项目管理企业有规范的管理程序，在实践中主动积累相关的经验和技能，使后续的项目获得益处。
③创造公平的市场竞争环境。项目代建制为政府投资项目创造了公平竞争的环境，政府与代建企业之间，代建企业与建设实施单位之间都是通过招投标来选择的，通过合同来管理的，互相按照规则接受监督，可有效防范暗箱操作和腐败的产生，也促使代建单位对代建工程实行完全市场化管理，提高了工程建设质量和政府投资效益。
3“代建制”现存的问题及解决方案
我国政府投资工程项目管理采取代建制，适合我国国情的需要，推动政府投资工程项目管理的发展，但由于它在我国实行不久，很多方面还没有完全成熟，因此在实际工作中经常会出现影响社会发展的问题，需要找到合适的解决方案。
3.1“代建制”现存的问题
①项目管理前期工作存在风险。政府投资工程项目管理中，在前期准备阶段会出现大量的房屋拆迁和土地征用问题，而这些难点过去只是靠政府的行政推动，而实行代建制后，由专业管理公司完成这些工作，而作为企业在这些问题上经常遇到困难，运行艰难。而且房屋搬迁方面的费用也大大超过政府管理花费，增加了工程的总投资。
②风险转移问题尚未解决，纠纷时有发生。代建制在实践中普遍存在一个问题：实行代建制后，国家法律法规赋予的建设单位在建设工程项目上的义务与责任，并没有因此而转移，因此在委托代建的房屋建成后，相关的各级政府会经常受到关于工程质量等方面的投诉。此外，采取代建制本来是希望建设单位不必承担其无力承担的责任与义务，但当遇到不清晰的代建行为法律关系时，就可能会出现工程的民事责任风险转移了，但其行政责任和刑事责任的风险却没有转移，进而使得授权建设单位由于风险没有完全被转移，而怀疑担心委托代建，代建单位也会因为其代建费用有限，而不愿承担过多责任，双方的行为会使工程项目的建设运行不利。
③企业现行体制的阻碍。我国目前有代建制资质的企业，几乎都隶属于政府机关，有的代建制企业人员甚至就是政府机关的工作人员。虽然很多代建制企业正逐步在改制，但政企不分、产权不明、责权不清的现象并没有消除，政府与代建制企业间的裙带关系必然会影响代建制企业间的公平竞争，进而严重阻碍企业的长远发展。
④急需提高从业人员的素质。我国当前的代建制行业中，其管理人员普遍具有的特点是：有丰富的实践经验，较高水平的专业知识，但其综合管理及协调能力比较薄弱，知识面相对较窄，尤其是法律、经济、管理等方面的知识严重缺乏，不能熟练运用国际规则来进行国际工程的管理和咨询。再加上很多代建制企业人员结构本身不合理，对员工的培训缺乏，更加重了这种困境。
3.2现存问题的解决方案
首先，应完善法律、法规和制度的建设，确立代建制的法律地位。要解决项目管理前期工作存在风险以及风险转移问题，就必须尽快建立健全关于委托代建的法律法规，明确代建单位的法律地位和准入条件，转移委托代建后的行政责任。其次，要促进代建企业体制的尽快改革。由于现阶段企业和政府的关系紧密，虽然有些情况下，政府的扶持对企业有利，但在企业的长期发展是相当不利的，而且也不利于调动员工的积极性，企业应该尽快建立现代企业制度。现代企业制度才能促进全体员工的团结，使企业适应未来发展的需要。
3.3培训从业人员。提高从业人员素质
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