政府在劳资纠纷中的角色分析

政府在劳资纠纷中的角色分析（精选7篇）

政府在劳资纠纷中的角色分析 篇1

关键词：劳资纠纷政府企业工会

想要探讨政府在劳资纠纷中的角色就首先要了解一下政府和劳资纠纷的含义。首先所谓政府就是国家的统治机构，为了维护和实现特定的公共利益，按照区域划分原则组织起来的，以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织。可以说由国家就有政府，而且自从资本主义萌芽，摆脱了男耕女织自产自销的模式之后就会产生劳动纠纷。劳资纠纷或劳资争议是国外普遍说法，由于我国的国家性质为社会主义国家，所以在我国一般称为劳动争议或劳动纠纷，其有广义和狭义之说，其广义是指以劳动关系为中心所发生的一切争议，包括关于劳动关系的争议和关于与劳动关系密切联系的其他社会关系的争议。其狭义是专指劳动关系双方当事人或其团体之间关于劳动权利和劳动义务的争议。①1关于劳动争议在不同社会中的表现人们往往习惯采用阶级分析的方法，这样就得出结论是“资本主义制度下的劳动争议是资本主义制度的必然产物，是由资本主义经济基础决定的，是资本家和工人这两种根本不同利益群体的矛盾冲突在劳动关系问题上的反映，具有敌对性、尖锐性和不可调和性的特征。”②2但是在社会主义的劳动争议情况是这样的“社会主义条件下的劳动争议与资本主义条件的劳动争议具有本质不同。它不再具有对抗性和阶级斗争的性质，属于人民内部矛盾，是完全可以从根本上解决的，不会再像资本主义劳动争议那样表现出劳资双方十分尖锐的矛盾冲突。”③3但是当我们纵观当今社会的中的劳资矛盾就会发现，在资本主义国家劳资冲突未必与阶级斗争相联系，社会主义国家的冲突也未必不激烈。所以所谓劳资冲突最核心的问题应当就是关于劳动的争议，这在全世界都具有很大的共性。

为什么劳动者与雇主会出现这么多的利益纠纷呢？劳动者在纠纷中一般处于弱者的地位，通常是由于企业主或雇主拖欠工资、不履行保险义务、养老金等众多问题。在劳资纠纷中的形式错综复杂多种多样，按争议主题说有个体劳动争议、集体劳动争议和集体合同争议。从根本上说是由于市场经济的飞速发展，在我国可以将社会部门分为政府部门和市场部门，市场常常给社会带来活力但是如果仅靠市场自身的调节能力是远远不够的，需要政府的介入来扶助弱势群体，所以我认为在劳资纠纷中政府不应当袖手旁观放任不管，如果仅仅靠劳动者与雇主双方之间的博弈是不能够很好的解决问题的，假如这样做会造成对劳动者更大的不公，同时会进一步激化劳资矛盾。

那么作为政府该在这场争斗中扮演怎样的角色呢？政府似乎处在一种两难的境地中，一方面政府要努力发展国家经济，要实现政企分开少插手企业发展，尽量创造宽松的市场环境使市场充满活力。另一方面政府又要保障广大劳动者的切身利益，避免社会收入差距的过分扩大，尤其是在代表工农利益的社会主义国家里。政府要做到公正公允就要像一个铁面无私的法官，按照规定处理问题，给双方发言权。

首先作为一个法治国家就要依法治国，有完备的法律。关于劳资冲突最有效力的法律应当是《劳动法》。我国的劳动立法出现于20世纪初期的“中华民国”时期，北洋政府农商部于1923年3月29日公布了《暂行工厂规则》，较西方发达国家晚，早在1802年英国就通过了《学徒健康和道德法》，被认为是现代劳动立法的开端。新中国成立后陆续制定了一些①《劳动法》经济科学出版社，第122页。②中华全国总工会法律部编:《劳动争议及其处理程序概论》中国国际广播出版社1992年版。3 ③中华全国总工会法律部编:《劳动争议及其处理程序概论》中国国际广播出版社1992年版。

劳动相关的法律，但由于种种原因我国第一部相对完备的劳动法直至1994年7月5日才通过，所以现行法律中必然存在着种种不足之处，例如，有人指出在司法实践中如何理解加班工资计算基数的问题。面对错综复杂的现实环境有时候难以很好的提供处理问题的依据，所以需要政府不断督促法律的修订从而更好的规范劳资关系中的问题。

其次，政府还有一个重要的功能就是市场的监管功能，政府需要加强市场准入条件的审查，维护市场的公平秩序，严厉打击不法企业如山西许多不法小煤窑，在这样的不法企业里往往工作环境恶劣，工人的基本权益得不到保障，违反劳动法规的情况频发，而且由于种种原因工人们维护自身利益的意识也很淡薄，当出现问题是工人的利益就会惨遭损害，所以规范企业、加强监管是一个负责人的政府应当去做的。

同时，政府部门还有着组织科教文卫事业的职责，需要加强法律知识的普及，帮助普通劳动者学会运用法律武器维护自身利益，需要通过教育来加强劳动者的维权意识。90年代以来劳动争议处理机构受理的案件数目大幅上升在一定程度上也反映了随着社会知识水平和受教育程度的提高人们的维权意识也随之加强。

按照当今《劳动法》的有关规定当发生劳动争议时处理程序一般是这样的：调解、仲裁、审理（对仲裁结果不满上诉的情况下）。首先是调解工作，这个一般由企业、基层人民、乡镇、街道等调解组织，他们在企业和劳动者之间进行调解促使矛盾解决。调解不是法律行为，是一种协商行为，固然调解有它的必要性和作用，但是不应当过分的夸大调解作用。因为在中国传统思想里都有一种“中庸之道”，它鼓励人们大事化小小事化了，是一种妥协的方式，在这种情况下可能劳动者的利益并不能很好的维护，只是暂时的一种缓和办法。所以政府应当鼓励作为处理劳动纠纷的第二步：仲裁。劳动争议仲裁委员会是指依法设立，由法律授权依法独立对劳动争议案件进行仲裁的专门机构。劳动仲裁委员会是由省级人民政府依照本法的有关规定决定设立的，其设立和组成决定了其是有法律授权，代表国家行使仲裁权的国家仲裁机构的性质。①4所以说仲裁是法律行为具有法律效力。首先政府应当组织好仲裁委员会的成立，确保其完善高效的运行。另外目前劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业代表三方面组成，虽然看上去是公平的三方制度但还是可能出现一些不公平的状况，所以政府代表应当摆正姿态，做好监督工作，尤其关照劳动者的合法利益是否得到切实保护。目前还有一种吸取西方仲裁制度的提议认为：政府不应成为劳动争议仲裁委员会中的政府综合管理部门代表，而应当由企业代表和雇主代表担任。

另外，抛开制度不说，政府部门的行政效率和公务员的廉洁办公也是一个重要的问题，政府千万不可以和企业雇主官商勾结，在处理劳资纠纷中应当保持公允，政府工作人员的廉洁教育需要加强，而且相关的处罚措施也应当完善和加强。

最后一步是审理，也就是人民法院审理，在劳动者对于仲裁结果不满意的时候可以依法向人民法院提起诉讼。政府也要和司法分权，政府部门不应当干预司法工作，这也是法治国家的基本要求。

除了这些劳动法规定的这些常规解决办法之外还有对劳动者解决劳资矛盾有一些帮助的措施，比如求助工会。工会，或称劳工总会、工人联合会。工会原意是指基于共同利益而自发组织的社会团体。这个共同利益团体诸如为同一雇主工作的员工，在某一产业领域的个人。工会组织成立的主要意图，可以与雇主谈判工资薪水、工作时限和工作条件等等。②5所以当劳动者的权益遭到破坏时可以向工会求助，在随后的仲裁中也会比较有利，政府也应当与工会组织保持密切的联系，从工会工作中吸取经验来完善各项规定。而实现这些最重要的是政府要还工会独立权，在中国工会常常是一个名不副实的角色，在大多数工厂企业中工会都成了他们的一个部门，他们的利益与企业的利益密切相关，所以在劳资纠纷中工会常常站

①《劳资纠纷及应对》 广西人民出版社②百度百科

在了企业主的一方。而高层工会则往往与政府关系密切，它往往又会站在政府的利益一侧。这样来看在仲裁制度中的力量就是完全失衡的，工会、政府常常都不是站在工人的立场上的。

有不少专家学者认为在劳资纠纷中政府无需过多参与，只要做好旁观者的角色就足够了。香港科技大学教授丁学良说：我注意到，一些地方政府仍以“维持稳定”的心态看待工人的停工事件。其实，“维稳”并没有错，世界所有的国家都希望维持相对稳定。在对待劳资纠纷上，中国的问题也不是出现在“维稳”上，问题在于“维稳压倒一切上”。如何才能“维稳”？合理地解决了劳资纠纷才能稳，靠压就越压越不稳。一种很正常的思路，到中国来了之后总会往前迈几步变成一个很荒唐的东西。“维持稳定”怎么能压倒一切呢？显然，它不能压倒宪法，也不能压倒公正和人民的根本利益。“文革”时代，我们是“阶级斗争压倒一切”，现在“维稳”压倒一切，两者的思维模式一模一样。

中国政府应该抛弃“替天行道，全面包办”这样一种心态。事实上，中国政府不可能是上帝，没有必要掌控一切，相反，它应该慢慢地放开一些，让社会承担一部分责任。”①6但是我认为这种观点的前提是随着社会的发展需要一套切实有效的规则，一部公允全面的法律，给予劳资双方一个平等的博弈平台，只有这时政府才可以放开手。这种状态下的劳资矛盾也会变得简单许多，处理起来也会轻松很多。所以目前在我国这样一个社会主义发展的初级阶段不论在制度、法律、机构设置等个方面都与西方发达国家存在较大差距的情况下政府作为“有形的手”还是不能在劳资纠纷中袖手旁观。

另外，由于劳资纠纷的高发且有很多处理不当之处许多地方发生了工人的消极抵抗，如：绝食、打砸、自杀等极端行为，这不仅不利于劳资纠纷的解决反而会更加严重的激化劳资纠纷。所以政府一方面要加强教育指导并且建立心理援助机构避免悲剧不断重演，另一方面也要健全信访举报制度，是广大劳动者可以有渠道表达自己的要求，从而向民主国家迈进。另外，由于普通劳动者处于基层，所以要从基层政府的工作抓起，基层政府要多深入群众了解民情。积极帮助劳动者捍卫其合法权利。

政府在劳资纠纷中的角色分析 篇2

随着国有企业市场化改革的深化, 劳动争议数量大幅增长, 争议涉及劳动者人数不断上升, 且劳动争议内容日益复杂, 调节难度越来越大。在这种情况下, 如何定位政府在国有及国有控股企业劳资关系中的角色, 充分发挥其协调作用, 对建设和谐社会具有十分重要的意义。

(一) 国有企业改制后劳资关系发生了深刻的变化

1. 利益主体发生变化

企业改制前劳动者、企业和企业所有者 (国家) 是一个利益共同体, 企业是国家的企业, 劳动者是国家的主人 (没有聘用关系, 或者说没有明确的聘用关系) , 劳动者既是企业的劳动者又是企业的所有者, 从这种意义上说三者的利益是一致的 (其实是掩盖了三者分属不同的利益主体的事实) ;企业改制后, 在市场经济的作用下, 国家、企业、职工都是相互独立的利益主体, 都有各自不同的利益追求, 特别是在股份制、股份合作制等企业中, 虽然国有股份仍然处于控股地位, 但由于产权已经明晰化, 企业内部劳动力使用者和劳动者的身份界定已经非常明确, 掩盖企业所有者、企业法人及企业劳动者三者分属不同利益主体的意识形态的帷幕被充分揭开, 企业的劳资关系恢复了其本来面目, 劳资双方呈现出既有合作又有分歧的复杂形态。

2. 劳动者地位发生变化

改制前劳动者既是劳动的提供者又是资本的主人 (劳动的使用者) , 有着“主人翁”的地位, 劳动者被以企业所有者的虚拟定位所缚而不得不长期依附于企业, 很少有流动等情况的发生, 一次就业几乎等于终生就业;改制后, 劳动者不再拥有虚拟的资本权益, 在法律上与企业是一种雇佣关系、契约关系, 社会上劳动力市场逐渐形成, 为劳动者在市场内自由流动提供了基本条件, 从而也为劳动者、企业争取法定利益提供了现实条件和法理基础。

3. 劳资关系的调节由行政调节为主转为市场调节为主

企业改制前, 企业劳资关系的调节以行政调节为主。从宏观来说, 大到包括劳动力的就业、配置, 劳动力的岗位安排和调整, 劳动力的工资、劳动保护与社会保障, 都从国家、企业、职工三方利益的确立和分配体系上进行行政调节;从微观来说, 小到具体的劳动报酬计算发放、劳动待遇的确定分配、劳动条件的配备和使用、劳动保护的提供等等, 包括诸如工人每月发几双手套、发几块肥皂等细微问题, 都是由国家有关部门严格控制和具体安排的。企业改制后, 国家行政逐渐退出, 劳资关系主要由市场规律来进行调节。也就是说, 劳动力的需求、调配、安置、劳动报酬和工资标准等, 主要通过劳动力市场来具体决定, 劳动者和企业双方都是劳动力市场的活动主体, 各自从本身的利益立场出发作出符合自身利益的人力资源开发和使用决策。国家则仅仅通过制定最低工资标准、建立社会保障机制和明确劳动争议处理程序等方式, 对整个社会的劳动关系进行宏观调控、规范和制约。

(二) 国有及国有控股企业改制后劳资矛盾的主要类型。

国有企业改革的方向是建立现代企业制度, 这一过程中采取的改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作、出售等形式, 加快了企业改制步伐。改制后, 明晰了企业产权, 改变了劳动者的身份, 转换了企业机制, 促进了企业的发展。但是, 改制后的企业, 由于产权关系、组织形式和管理方式都发生了相应的变化, 造成了劳动要素重新配置下的利益关系大调整。利益关系的重新调整与分配所导致的矛盾与纠纷成为新形势下劳资关系呈现出来的新问题。

透视国有企业的改制过程, 以及改制后劳资关系发展变化的新情况, 国有及国有控股企业表现出的劳资矛盾主要有以下方面:

1. 解除劳动合同引发的矛盾

解除劳动合同的职工大多是中年人, 由于年龄偏大, 解除合同后, 这些职工在面对激烈的就业市场竞争时, 在年龄、技术上将呈现出相对劣势, 因而在观念转变上出现“瓶颈”。当劳动关系面临不二选择时, 他们宁愿通过各种手段与企业讨价还价, 争取在合同解除时能够得到更多的利益补偿或再就业保障。

2. 岗位调整引发的矛盾

由于计划经济时期国有企业用工是不须签订劳动合同的, 进入20世纪80年代后期, 国有及国有控股企业虽然开始签订劳动合同, 但不具体规定每位劳动者的就业岗位、任职待遇, 企业根据发展的需要, 可以随时对劳动者的就业岗位和待遇进行必要的调整。到了21世纪, 我国市场经济改革进一步深化, 劳动者与企业的聘用关系深入人心, 人们开始关注劳动合同条款对合同主体的利益影响。这时, 企业仍然按一贯的做法对部分劳动者进行岗位和待遇调整, 就会引起部分劳动合同纠纷。往好的地方调整职工是没意见的, 但为将来下调时埋下了隐患;如果往差的地方调整, 就会立即引发矛盾。

3. 社会保障“欠账”引发的矛盾

历史上, 许多国有及国有控股企业未为职工交够工伤、失业、养老、生育、医疗五大保险, 过去许多年来, 职工享受的工伤、失业、养老、医疗待遇与企业为其缴交的保费多少关系不是很大。2005年起, 国家大幅提高职工社会保障待遇, 提高的幅度与企业历年为职工缴交的社保费按比例挂钩, 职工发现自己的退休金、医疗金比别人低的时候引发比较普遍的劳资矛盾和冲突。

4. 拖欠劳动者工资或工资发放不公引发的矛盾

这主要是发生在经营困难的国有和国有控股企业。

5. 历史上减员增效工作不规范留下的问题引发的矛盾

20世纪八九十年代, 许多国有及国有控股企业存在经营困难, 国家鼓励企业采取减员增效措施。但是, 在减员增效措施实施过程中, 一些企业采取的措施不规范, 制定的规章制度存在重大遗漏和缺陷, 同时也由于当时给予下岗职工的经济待遇标准过低, 随着经济社会的发展, 这些待遇已难以维持下岗职工的基本生活, 在重新核定待遇的过程中, 企业与职工双方围绕发放标准的高低发生纠纷和矛盾。

6. 劳动关系“国有特征”与劳动报酬市场化发生的矛盾

所谓的劳动关系“国有特征”是指20世纪90年代以前进入国有及国有控股企业工作的职工, 虽然与企业之间签订了劳动合同, 但往往仍将自己视作国有职工, 其获得的劳动报酬也常常与政府公务员一样旱涝保收, 时间长了, 就惯性地认为自己拥有的是“铁饭碗”, 不会变动。当这些企业近些年从市场上招收员工时, 对所有职工实行可高可低、可进可出的市场化薪酬制度, 原有的职工就会产生强烈的抵抗情绪, 引发矛盾和纠纷。

二、政府在国有及国有控股企业劳资纠纷中的角色和作用

劳资关系是一种内容广泛的社会关系, 是现代工业社会最主要的一种社会关系。劳资关系的和谐程度, 不仅直接影响经济运行, 而且最终影响整个经济社会的和谐程度。在党提出建设和谐社会的战略目标背景下, 我国政府应该借鉴西方国家的历史经验, 通过各种手段为构建和谐劳资关系提供法律保障、政策支持和有效的公正介入, 促进经济社会的协调持续发展。

(一) 西方国家政府在劳资关系中的角色和作用

西方国家劳资关系的状况与其社会政治制度紧密相连。其政府对劳资关系处理的态度, 与政府对市场经济的态度一样, 经历了任由市场自由调节到政府适度干预的转变过程。

自由竞争资本主义时期, 亚当·斯密“看不见的手”、“最大市场、最小政府”的理论占据主导地位, 政府将劳资关系绝对市场化, 对市场的放纵, 变成对资本、雇主的放纵, 造成劳资矛盾尖锐, 阶级对抗和冲突激烈, 这个阶段总体上处于“强资本、弱劳动”时期。到了垄断资本主义初期, 工人由个人的反抗变成了有组织的对抗, 工会组织得到空前的发展, 劳资关系力量对比发生深刻变化。大罢工以及流血冲突促使西方国家开始采取建设性的干预政策, 政府开始慢慢进入劳资关系的处理过程之中。工厂法、劳动保护法、工会法等法律相继出台, 相应的劳动行政管理机构也逐渐设立。这个阶段劳资双方的力量开始逐渐达到平衡状态。第一次世界大战后, 西方国家政府面对巨大的战争创伤和社会压力开始采用凯恩斯主义, 国家开始全面进入劳资关系, 包括国家直接干预失业, 通过政府大规模投资提供就业机会等举措。此时期, 普遍加强了劳动行政管理, 完善了劳动立法, 扩展了劳动监察领域等, 并逐渐形成了一整套规范化、制度化的调整机制和法律体系。由此, 西方国家的劳资关系进入了“黄金发展期”, 劳资关系趋向动态稳定, 劳资双方激烈对抗和流血冲突大为减少。

从西方国家劳资关系发展的历史, 我们可以看到, 政府在劳动关系中的角色, 首先是要树立政府必须干预的观念, 将劳资关系绝对市场化, 必将导致劳资关系的尖锐对立;其次要建立干预的手段, 就是要通过法律法规的制定, 来规范双方的行为, 保护劳动者的权益, 并通过有效监督体系的建立来防止损害的发生;最后就是在劳资双方通过市场及法律进行协调之外, 政府是有效的仲裁者和调解者。

虽然, 西方政府在劳资关系中的角色定位, 不同的国家有不同的做法, 也有不同的措施, 但政府在协调劳资纠纷中不可替代的角色和作用是共同的。从比较学视角来看, 我们应该积极地借鉴西方国家的相关经验。

对于政府在劳资关系中的角色, 国外有“5P”理论, 即: (1) 雇员基本权利的保护者 (Protector) ; (2) 集体谈判与劳工参与的促进者 (Promoter) ; (3) 劳动争议的调停者 ( (Peace maker) ; (4) 就业保障与人力资源的规划者 (Planner) ; (5) 公共部门的雇用者 (Public sectoremployer) 。这些理论值得我国政府借鉴。

(二) 我国政府在国有及国有控股企业劳资关系中的角色和作用。

我国学者对政府在处理劳资关系中的地位和作用也有许多论述。笔者对常凯在其与Bill Taylor、Li Qi (李琪) 的合著中提出的“四者论” (笔者冠名) 比较认同: (1) 规制者 (regulator) ; (2) 监督者 (inspector) ; (3) 损害控制者 (damage control) ; (4) 调解与仲裁者 (mediatorand arbitrator) 。下面借鉴这些提法, 结合本人的体会, 谈谈我国政府在国有及国有控股企业劳资关系中应有的角色和作用。

1. 尽快完善相关法律法规, 加大对劳资双方的培训力度

我国政府作为规制者发挥的作用主要是指政府通过劳动政策 (包括法律政令) 的制定和实施来干预、调整和规范劳动关系。在市场经济体制下, 劳资双方经双向选择, 通过契约自愿结成雇佣关系, 完成资本和劳动的结合。在这一过程中, 政府所应起到的作用有两方面:一方面, 是通过完善法律法规体系, 提供制度和规则, 把双方的行为限定在法律和制度的框架内。西方国家在劳资关系方面的法律法规已经非常完备, 而我国相关的法律法规很多还未出台, 且未形成一个完善的体系。同时, 法律法规的制订是一切的前提, 因此我国在国有及国有控股企业劳资关系方面的法律法规要加紧制订, 在制订的过程中要倾听一线劳动者的意见, 倾听劳动者代表的意见, 积极地深入群众, 到基层去了解情况, 将他们的意见反映到法律法规中来;另一方面, 是要加大对劳资双方的培训。对劳动者, 要加大有关劳动法律的培训, 尤其是培养他们依法维护自身劳动权益的意识, 培养他们从签订劳动合同开始就自觉利用法律规范维护自身权益的意识, 相关条款要订细致、具体, 不要挂一漏万, 凡事都等到出现纠纷时才寻找法律援助是不行的。对企业, 也要加大劳动合同法律法规的培训, 签订劳动合同要条款清晰、责权明确、待遇清楚;对职工因各种原因升迁调动的, 也要及时更新劳动合同, 如此等等。培训工作做得好, 能够减少相当多的劳动纠纷。

2. 规范、细化监督程序, 将劳动纠纷消灭在发生过程之中

政府作为监督者是指政府制定法律以及政策后, 要加强对法律法规实施的监督, 保证法律法规落到实处。一是要规范细化监督程序, 将劳动监察部门如何对企业的用工情况进行监察做出详细的规定, 尤其是对企业劳动合同条款制定是否公允、完善的审查, 对企业劳动合同履行情况的监察, 对企业依法支付劳动报酬情况的监察, 等等, 要有定期、定性和定量的规定。现在的劳动监察部门有浮于表面的情况, 一些人与企业主串通一气, 对企业违法违规情况视而不见。相当多的国有及国有控股企业欠缴社保费问题都与劳动保障部门督察不力甚至暗中保护有关。为此, 要建立法律责任追究机制, 对各级劳动监察机关的失职、渎职乃至营私舞弊的行为用立法形式规定行政或刑事处分的标准和办法。二是改变一些政府的行政观念, 少做一些发生角色错位“政务”, 多做一些作为市场经济裁判职能的“政务”, 加强劳动执法力度, 遏制日益严重的劳动违法势头。劳动保障部门应深入企业工会, 鼓励和发挥各级组织开展劳动保护工作, 这能从企业内部、从劳动关系的发生发展过程之中减少劳动纠纷的发生。

3. 规范、细化损害控制程序, 将劳动纠纷消灭在萌芽状态

我国劳动关系问题中最突出也是最难解决的问题就是劳动权益冲突问题。市场经济中, 劳动者个人在具体的劳动关系中一般处于事实上的相对弱势地位, 资方则处于主导和优势地位, 资方往往会利用自己的优势损害弱势者的权益, 从而造成严重的劳资对抗。有些劳动权益冲突暴发出来会很激烈, 严重影响和谐社会建设。而作为政府, 却往往要等到冲突的双方剑拔弩张的时候才出现。我们看到, 政府力量要么不出现, 一出现就抓人, 就是因为事情闹大了, 变成了恶性甚至暴力事件了。究其原因, 主要是事件萌芽时, 政府官员犯忌干预企业“自主权”而采取了被动应对策略。要改变这一现状, 就需要代表社会公共利益和社会公正力量的政府制定规范而细致的损害控制程序。一种劳动纠纷发展成为权益冲突甚至是劳资双方的对抗, 是有一个过程的。政府应制定纠纷举报、出警程序, 对纠纷涉及的人数、事态的进展情况、纠纷的本质善恶作出规定;一旦符合规定, 就出动监察员深入企业了解情况, 进行协调。其实, 只要政府公允力量介入, 职工情绪就会缓解, 绝大多数劳动纠纷会得到妥善解决。对于确实解决不了的, 也可以借机引导职工依靠法律途径解决争端。必须指出的是, 市场经济中, 政府是仲裁人, 必须建立一支高素质的劳动争端警察队伍, 这样才能将各种纠纷解决在萌芽之中。我们是社会主义国家, 不能完全照搬西方经验凡事都依靠打官司解决, 建立一支劳动警察力量来协调解决劳动纠纷是必要的。当然, 也可以将劳动纠纷与其他民事纠纷警察力量的建立综合起来考虑。

4. 建立多方力量参与的调解与仲裁体系, 为解决纠纷营造和谐氛围

调解与仲裁者是指政府以第三方身份即调解者、调停者、仲裁者的角色处理劳动争议, 化解劳资矛盾。本文认为除了要建立一支劳动纠纷的警察队伍代表行政部门, 视各种劳动纠纷进展情况出动警员到企业协调以外, 还强调要发挥多方力量共同参与调解劳动与民事纠纷。也就是说, 在调解组织上, 要构建多元化、多层次的调解机构体系, 充分发挥仲裁机构、企业工会、民间法律中介组织、企业行业协会和劳动者协会等多方面力量的作用, 共同参与重大劳动纠纷案件的协调工作。这样做, 会使劳资双方都感觉到协调组织的公正性和权威性, 减少双方的情绪压力。此外, 还要加强劳动纠纷协调的程序性建设, 制定科学、规范的程式并赋予调解结论以一定的法律效力。在中介机构建设方面, 一是要建立基层的劳动关系调解与仲裁组织。地方政府可以在县乡或是街道办事处一级建立劳动调解组织。组织中可以吸纳一些企业的专业人士, 并授权使这些组织能够更有效率地处理企业内部无法解决的争议或纠纷;二是建立专业化、独立化的劳动调解与仲裁组织。主要是建立由专业人员组成、资金来源独立的调节与仲裁组织。这些专业人士可以来自政府劳动保障部门、法律界人士、学者、企业等, 这样可以保证调解、仲裁的独立性和公正性。

三、结语

当前, 我国国有及国有控股企业建立现代企业制度进入了关键时期, 改制后的劳资矛盾出现复杂化、多样化的趋势, 有的地方有的时候矛盾冲突甚至到了激烈化的程度。各级政府应在党中央提出的建立和谐社会的大背景下, 明确自身的角色定位和职责职能, 采取新的措施规范行政程序和行政方式, 维护劳资双方的利益, 实现劳动关系的协调发展, 为我国经济社会的持续健康发展打造良好的社会环境。

参考文献

[1]杨雷, 祁亮, 尤英飞.政府在构建和谐劳资关系中的作用[J].西安财经学院学报, 2008, (11) .

[2]李亚娟, 杨云霞.我国政府在劳动关系中的角色探析[J].社会主义研究, 2009, (6) .

[3]周兰蓉.发挥政府在建立和谐劳资关系中的作用[J].湖南农机, 2008, (7) .

政府在劳资纠纷中的角色分析 篇3

社区文化建设，涉及到政府部门、社会组织社区单位以及社区居民，政府作为协调者，为何以及如何在社区文化建设中发挥作用，可以从政府公共行政职能来探讨。

公共行政是指政府为了公共利益而实施的处理公共事务、提供公共服务的管里活动。政府管理要充分体现“公共性”，即代表公共利益、制定公共政策、提供公共服务、维护公共秩序。根据公共行政理论，政府有宏观调控微观协调的功能。社区文化建设中有许多关系和利益需要协调，政府在社区文化建设中履行协调者角色。

本文从政府作为社区文化建设中的协调者角色，探讨政府为何以及如何协调社区文化建设中管理机制的建立、文化活动的开展、社区归属感的培育、社区凝聚力的提升。

一、协调建立管理机制

社区文化建设内容很多，涉及到政府部门、社会组织以及社区内单位，需要共同参与，这就要求政府牵头协调建立领导体制和工作机制，以利于各方相互配合，形成合力，促进社区文化建设的发展。社区文化建设的四项管理运行机制，都离不开政府的组织协调：

(一)组织领导机制。社区文化建设领导机构的建立要体现共同组织参与的原则，需要政府的组织协调。政府协调建立由党委、政府领导，有关部门领导，社区代表、社区干部、人大代表、政协委员、社区单位领导、社区知名人士共同组成的社区文化建设领导机构——社区文化工作委员会，保障各个部门和单位之间的统一协调和密切配合，推动社区文化建设的顺利开展。

(二)工作运行机制。在具体组织上，可在政府引导下由社区组织探索建立社会化运行机制、文化资源配送机制、绩效考核评估机制等。

(三)文化传播机制。我国社会主义市场经济的特点决定了社区的文化传播在政府的主导下进行。社区文化传播要与社区理念构建相结合，充分发挥媒介作用，提高社区文化传播质量，去除异质化、增强同质化，推进社区整合。建设和谐社区。

(四)资源共享机制。通过政府的组织协调，发挥社会参与作用，建立统筹协调机制，实现资源共建共享。将基层公共文化设施整合，社区内企事业单位将文化设施向社区开放，体现资源共建共享的新理念。建立由社区企事业单位出资捐赠的群众文化发展基金，扶持社区文化建设。

在杭州市萧山区，政府牵头建立完善了社区文化建设的管理机制，为社会文化建设提供强有力的组织保障。一是加强组织领导。成立了由分管区长任组长的社区文化工作领导小组，并把社区文化工作纳入议事日程，定期召开专题会议，研究解决社区文化工作中的困难和问题，在社区文化发展上，坚持做到人员调配、工作经费、办公场所、器械配置、时间安排“五倾斜”政策。二是发展文化组织。为使各种文化活动有组织、有规范的开展，全区27个乡镇、街道(农场)先后成立品牌文化艺术团，每个文化艺术团由众多业余文化骨干和多支群众文化队伍组成，吸收社会上一批具有深厚文化功底和一定组织领导能力的人组织开展社区文化活动。

二、协调开展文化活动

社区文化活动的开展是社区文化建设的重要载体，社区文化活动的开展有助于提升社区文明程度和居民文明素质、提高群众生活质量、促进城市经济社会协调发展。社区文化活动的开展需要政府来组织引导、服务辅导。

(一)社区文化活动的开展需要组织与引导，要求政府发挥作用。政府通过群艺馆、文化馆等组织本地区的群众文化活动。群艺馆、文化馆在组织社区文化活动的过程中，应注重培养提高基层文化队伍的组织能力，使自身的组织作用发挥得更大、更广。政府应注重开展社区文化的层次性和多样性，针对社区群众的不同层次的文化需求，既要发展高雅文化，也要发展通俗文化；在活动形式上提倡多样化，逐步建立和规范各种群众性的文化社团并加强交流合作，保护、发挥群众的积极性，吸引更多的居民群众参与到社区文化活动中来。

(二)社区文化活动的开展需要服务辅导，要求政府发挥作用。开展广泛的社区文化，需要大批群众文化队伍，需要提高广大参与者的艺术素质。政府应协调建设一支高素质、专业化的社区辅导员队伍，针对基层社区的实际情况，组织文体专干深入社区，对社区文体辅导员、文艺积极分子开展各种形式的专业轮训；不断探索社区辅导员培训的长效机制，办好经常性的阵地培训、日常辅导工作，同时结合节假日等基层群众文化活动最活跃之机，有计划地、传授辅导，促进企业文化、农村文化、校园文化、社区文化的建设。

杭州市萧山区各级政府组织了丰富多彩的文化活动。区级主要文化活动的文化艺术节和元宵系列活动，把文化送到人民群众身边，活动期间举办社区文艺汇演、百强企业文艺汇演、群文队伍大巡游、歌唱戏曲舞蹈比赛、书画摄影展览、文化成果以及非物质文化遗产展览等，吸引着数十万人观看和参与，创造了良好的文化环境；组织辅导有关乡镇举办“钱江观潮节”、“生态杨梅节”、“三江美食节”、“七夕文化节”等文化节庆活动，丰富了群众文化生活，提高了群众参与文化活动的热情。向全区27个乡镇、街道(农场)派送了100名文体辅导老师，全区407个村、151个社区每个村(社区)派驻1名文体辅导员，负责村(社区)、企事业单位等基层文化活动的组织开展。

三、协调培育社区归属感

培育社区归属感是社区文化建设的重要组成部分，影响居民社区归属感的主要原因有五大方面：一是居民对社区生活条件的满意度、二是居民的社区认同程度、三是居民在社区内的社会关系、四是居民参与社区活动的程度、五是居民在社区的居住年限。培育社区归属感，需要政府的协调：

(一)政府要协调改善社区居住生活条件，提高居民满意度，培育社区归属感。从城市的层面上，政府加强城市规划、优化城市功能布局；承担交通、医疗、教育等公共服务方面的责任，把更多的精力、财力、智力用在提高公共服务的质量上，城市的大环境、大配套做好了，居住品质就提升了。从社区的层面上，小区规划既要关注社区环境的功能因素和美学因素，又要照顾居住者的精神需求，营造社区环境的生活气息。有居住品质的社区不一定豪华，但一定在社区规划、户型设计、生活服务配套等方面符合人性化的需求，并能很好地营造共享空间的“亲切基因”，如有商店、学校、医院、休闲活动场所等基础设施，有绿化、美观的住宅环境，有和睦的邻里关系等等。

(二)政府要协调发挥社区的载体作用，增进居民对社区的认同程度，培育社区归属感。社区是社会整合的主要载体，要使“单位人”转变为“社会人”、“社区人”，不仅要担

负起原来由单位负责的社会福利、社会互助等职能，而且还要着力培育社会成员的社区归属感，使社区成员对本地区有认同、喜爱和依恋的心理感觉。要以文明创建为载体，努力繁荣社区文化，通过组织形式多样、健康有益的群众性文化、体育、科普、教育、娱乐、互助等活动，激发他们“热爱社区、建设社区”的热情，培育社区居民共同的价值体系、伦理观念和道德规范，形成社区人群的文化维系力。

(三)政府要协调构建良好的社会关系网络，促进社区组织发展，培育社区归属感。构建良好的社会关系网络，促进社区组织发展，有助于建立社会信任。只有消除了居民之间的陌生感，才会促进社区居民之间的信任、社区居民对社区的归属性信任，才会促进居民之间的交往。社区组织发展并形成良好的社区居民关系网络是为居民构建各种交往平台，最终会促进社区居民间信任感的增强，居民在社区的同事、朋友和亲戚越多，其社区归属感也就越强。开展各种社区教育活动，鼓励居民参与到社区的种种事务中来，促使社区居民彼此接纳、以礼相待、互相尊重；加强不同社区间联系，达到社区间的资源互通。

(四)政府要协调提倡居民自治与社会参与，提高居民参与意识，培育社区归属感。自治和参与是社区发展的核心价值，社会参与可以促进社会成员之间的沟通和了解、促成群体的团结与合作。社区的各种组织与活动，给社区成员提供了参与的众多机会。社区成员通过诸多参与活动，增进了彼此的社会互动，促进了社区的价值整合，培育了社区的共同意识。政府要指导各地研究制定《社区居民代表会议议事规则》、《社区自治章程》、《居规民约》，使社区重大事项按民主程序决定，激发社区居民参与社区事务管理的积极性，增强社区居民的民主自治意识，完善社区自我教育、自我服务、自我管理和自我监督的各项制度，增强社区居民的归属感、认同感和社区自我管理能力。

杭州市萧山区北干街道在和谐氛围中强化居民社区归属感。北干街道在指导各社区制订了《文明公约》、《文明和谐社区评议会制度》的基础上，以《文明礼仪读本》、《市民文明公约》、公民道德规范、八荣八耻等为重点内容，先后在社区中开展了“献一份爱心”、“文明北干人”、“红灯停绿灯行”等主题活动，“社区送温暖”、义务植树、安置帮教等志愿者活动和平安法律进社区、市民大讲座、健康快乐进社区、曲艺名家进社区等专题活动，有效地提升了社区居民的文明程度。“个个社区有场地，月月活动有主题，家家都能参与，人人充满激情……”社区一系列群众性活动的开展，既丰富了社区的居民精神生活，又拉近了居民之间的距离。社区人际关系日益和谐，居民对社区的归属感不断增强。

四、协调提升社区凝聚力

社区凝聚力是社区发展的内在动力，是社区文化建设的重要内容。提升社区凝聚力，是推进社区精神文明建设、全面发展社区的需要，政府在这方面要发挥好协调者的作用：

(一)政府协调提升社区凝聚力，需要加大社区服务的力度，特别是互助服务以及群众参与的力度。目前的社区服务大多是从解决福利问题人手，而且有相当一部分是经营性的，不少社区工作者倾向于把工作重点放在经营性服务设施的建设上，这就导致许多社区居民也只注意生活性、经营性的服务，对互助性的志愿服务参与不够，对文化性、建设性的服务重视不够。政府要发挥作用，协调各方将民众对社区服务的参与度及满意度当作衡量社区建设的重要指标，引导居民积极参与社区互助性志愿服务，以利于形成社区凝聚力。

(二)政府协调提升社区凝聚力，离不开本区域特色的本土文化的建设与发展。文化具有巨大的社会功能，带有地方特色的社区文化对统一居民思想认识，形成正确社区舆论，影响居民行为习惯都具有重要作用，政府要发挥好本土文化的功能。具有较强凝聚力的社区，往往比较注意文化服务，重视文化氛围的营造，从而带来的良好的社会效应。政府要协调策划社区文化服务项目，社区服务逐渐由物质型向物质与精神全面型发展，通过社区文化服务引导社区居民的文化消费，挖掘社区文化资源，达到提高社区凝聚力、提高居民素质的目的。

(三)政府协调提升社区凝聚力，要继承发扬成功经验，在社区开展内容多样、形式多彩的群众性活动。在过去的社会建设中，群众性的活动曾经发挥了重要作用，它动员群众、团结群众、教育群众的功能是极其突出的。在新时期社区综合建设中，群众性活动仍是群众喜闻乐见的好形式。社区群众性活动可以是娱乐性的，如艺术节、歌舞会等；也可以是服务性的，如志愿者行动、义务劳动等；还可以是政治文化性的，如读书会、时事讲座等。群众性活动要求群众自愿参与，参与的面越广、参与的自觉性越高，对提升社区凝聚力的作用就越大。

(四)政府协调提升社区凝聚力，要加强对杜区居民状况的调查研究，努力提高社区综合服务水平。社区建设是一个系统工程，各级政府需要科学地去实施，建立一个与社会主义市场经济体制相配套的、满足人民物质文化需求和福利期望的良好社区。过去的经验需要总结，更多的新问题需要去探索创新。社区服务的对象是社区内的全体居民，他们带有不同的文化背景，有着不同的生存状态，政府要不断协调提高社区综合服务水平，研究、分析社区居民带有普遍性的问题，在社区规划建设方面校正目标和方向；了解居民中存在的个别性问题，及时地解决个别性问题。社区综合服务水平的提高会促进社区的和谐，有助于提升社区凝聚力。

以杭州市萧山区新塘街道泰和社区为例，以创建学习型社区为抓手，成立了由辖区单位参加的创建活动领导小组。引导居民更新思想观念，增强学习意识，提高社区居民的参与度。为正确的引导社区居民，成立了学习宣传报道组，利用橱窗、黑板报等，向社区居民介绍国内外形势、为群众答疑解难，为社区营造一种健康向上的政治氛围；为提高社区居民的参与度，泰和社区开展了学身边典型的活动，通过树立家庭、个人的典型，加强全体居民思想道德教育；还举办法律咨询会、外来务工人员就业指导咨询、暑期思想道德教育讲座、社区老年节等活动，相继成立了合唱队、舞蹈队、拳操队、戏曲队、民乐队等文艺团队，以先进文化引导群众，用歌声、舞蹈来满足社区居民的精神文化需求。通过创建活动，提高了社区居民的参与度，满足了社区不同群体的多层次、多方面的需求，培养了社区居民的学习兴趣，提高了社区居民的素质，大大提升了社区凝聚力。

政府在城中村改造中角色定位 篇4

一、城中村改造和政府角色....................................1(一)城中村改造的含义.....................................1

（二）城中村的现状........................................1

（三）政府的角色定位......................................2

二、政府在城中村改造中角色定位错误..........................3

（一）政府角色越位——越位于市场机制行使职能..............3

（二）政府角色的错位——政府内部职能分工混乱..............5

（三）政府角色缺位——缺乏社会保障........................7

三、在城中村改造中正确定位政府角色..........................9

（一）政府是人民利益的代表者.............................10

（二）政府是公共政策的制定者.............................11

（三）政府是公共设施的提供者.............................13

四、结束语.................................................15 参考文献...................................................16 本科学年论文 第 1 页

一、城中村改造和政府角色

(一)城中村改造的含义

“城中村”亦称“都市里的村庄”，他是指在城市建成区内形成的，已经被城市建筑用地包围但在土地所有权、户籍等管理体制上仍然保留着农村模式的社区。目前对城中村的定义已经有很多种，如从土地角度形成的定义，所谓城中村就是指在城市快速推进的过程中，城市将一些距离新、旧城较近的村庄的土地划为城市用地，这些土地被纳入城市的村庄就是城中村○。也有从地域角度和社会关系角度定义，如从地域角度纳入城市的局部1地区，就其社会属性而言，仍然属于传统的农村社区的现象，是一种特殊的社区○。也有从产权和经营制度角度的分析，城中村是指在城市整体规划2区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制、村委会管理体制的社区○。综上我对城中村的定义是指地处繁华城市和乡村间的结合部，拥有3少量土地或没有土地，身份从村民变成市民，以出租房屋为主要的经济来源，体制上仍然保留农村管理体制游离于城市边缘的社区。

（二）城中村的现状

城中村的形成是城市化的必然结果，我认为城乡隔离的二元管理体制是城中村产生的根本原因，二元体制导致城市和乡村完全分离，各自行使不同的管理模式。政府负责管理城市，并承担城市建设和管理费用，农村则是由村委会负责管理，经验的缺乏，资金严重不足，村民“等、要、靠”的思想根深蒂固，发展远远落后于城市。另外局部利益是导致城中村产生的主要原因，为了各自利益导致政府和村民矛盾不断，加大城中村改造难度。从村民的角度来说，如果进行城中村改造，村民就会失去赖以生存的土地或作为主要经济来源的出租房屋也将失去，农民对未来的生存前景担忧和顾虑，导致村民对城中村改造的不支持，产生对土地漫天要价、钉子户等。从政府的角度说，政府为了短期利益，尽量减少土地征用赔偿金额和社会负担，大多采取绕村庄只征收耕地的方式来寻求城市建设用地的快速扩张，这种“吃肉留骨头”的方式导致城中村的不断产生，加上开发难度大、开发成本高导致城中村面临十分严重的社会问题。

1.城中村改造缺乏国家的宏观政策，目前我国还没有一部关于城中村 本科学年论文 第 2 页

改造的法规文件，除直辖市外也没有省级政府出台的法规，产生严重的责、权、利不配套。管理混乱，城中村人口复杂，主要由村民、市民、外来务工人员组成，管理的落后形成“黄赌毒”不良现象的藏身地，社会风气不良道德品行不端导致治安事件的频繁发生。

2.城中村建设布局混乱，由于城市规划滞后，违法违章建筑十分集中，“一线天”、“贴面楼”、“握手楼”大量存在，加上房屋十分集中，居民区内的居住环境和采光条件很差，同时无序的建设也导致土地资源利用率低且土地流失严重。

3.城中村基础设施不完善，环境脏乱差，由于人口不断膨胀，应由政府提供的基础设施和公共产品的严重缺乏，导致环境脏乱差，道路狭窄、管线电线交挫复杂，存在严重的安全隐患。这一切复杂问题急待解决，需要政府的大力支持和引导，这就要求政府进行正确的角色定位。

（三）政府的角色定位

政府角色定位是指政府在社会发展、人民生活、文明进步中该起到什么样的功能和作用。目前对政府角色定位主要有以下几种：

1.服务角色，目前我国正处在社会主义市场经济体制的历史转型期，行政管理体制仍带有转型期经济体制的烙印,政府保持较多干预，市场主体参与成本高，政府部门政务公开不到位，因此政府的权力关系必须得到调整，职能必须转变，政府要从统治身份变为社会服务者，现身于公共事业而不追求自己的利益是政府的生命之源。

2.经济角色，从规则的守护者走向新规则的制定者，政府的经济角色就是要做到该退出的就要退出，比如宏观调控要让位于市场经济体制，投资主体要让位于民间、社会组织，政府要制定长期规划，完善法制，规范市场主体行为，同时要提供充足的公共产品和公共服务，积极进行经济纠纷的协调工作。

3.社会角色，做国家创新制度的支持者，政府要通过制定法律法规，创造宽松的环境和必要的条件，提供政策指导和服务，成为“产、学、研”技术创新体制的支持者和推动者。

4.体现公平和公正的角色，政府要公平的分配社会财富和有效遏制腐败行为，尤其是在经济快速发展的今天，公平显得格外重要，社会财富的 本科学年论文 第 3 页

分配不均必然导致贫富差距拉大，导致一切不公平、不和谐的社会现象发生，更为重要的是政府要切实保护好弱势群体的合法利益。

5.社会保障角色，目前我国社会保障体系还不健全，城中村居民的利益得不到切实的保护，享受不到和市民同等的社会福利，政府应该加快养老保险、医疗保险、最低生活保障、生育保险等社会保障体系建立，尤其是农村养老保险和农村医疗保障体系建立。

6.承担社会责任的角色，贯彻党的行政体制改革的精神，转变政府职能，要求各级政府建设社会主义新型责任政府。主要包括政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。当前政府的服务意识淡薄，思想观念落后，政府管理体现在控制、审批、监管、处罚等落后思想上，管理方式过多的依赖直接手段，渐渐落后于时代的发展。

7.担任有限政府角色，就是要求政府要不断缩减政府有所为的领域，减少具体事务的职能，应该把本应由市场履行完成的事务交给市场去完成，做到不该管的不要管，管不好的少管，管不了的不管。但是政府在让位于市场机制时要履行好协调指导，政策法规制定，监督的职能。

二、政府在城中村改造中角色定位错误

导致城中村一系列严重的社会问题，是由于政府对于自身的角色认识的模糊、混合不清，政府普遍存在着“越位”、“错位”、“缺位”的角色认识错误，严重制约着城市化进程和城中村的彻底改造。

（一）政府角色越位——越位于市场机制行使职能

越位主要是指政府干了不该干的事和管了不该管的事，直接包揽了本来可以由市场机制进行的纯粹私人产品的供应，以及可以由政府、企业、非政府组织共同参与的混合性公共物品的供应。主要是由于政府占据了市场地位，使得市场的主体地位发挥不出来。政府的机制改革使政府的职能发生了很大的变化，但是有相当多的政府（尤其是地方政府）还没有从计划经济的惯性中走出来，仍然是管制型政府，习惯于数量、项目的管理而不是规划管理，往往倾向于直接纵向控制而不是间接横向协调，对城市化的主导变成了强制性推动，不是空间规划、产业规划，把市场作用排除在城市化之外，占据市场在城市化中应有的作用。在城中村改造过程中，政府的越位行为主要表现： 本科学年论文 第 4 页

1.政府投资越位于市场机制。错误认为城中村改造主要是将村民整体搬迁上楼，村庄集体土地就归国家所有，地方政府通过“招标、拍卖、挂牌”将土地转让取得资金来源，由地方政府投资平台进行土地一级开发，负责投资融资，但是以土地转让来的资金无法满足城中村改造，导致前期资金压力巨大。由于政府长期把市场机制排除在城中村改造之外，导致巨额的资金缺口无法及时得到满足。深圳市一直是国内政策创新的领头羊，在城中村改造方面也不落人后，出台了城市更新机制，主要是鼓励社会投资的参与，在圈定的城中村改造中设定一些基本原则，比如除必须配套的服务设施由政府提供外，其他的交由社会投资人和村民村集体去设计和实施。深圳市城中村改造的成功主要是源于政府引入了市场机制，解决了资金不足的困难局面，由此可以得出由于政府的越位行为导致城中村改造资金困难。

2.城中村的集体土地转为国有土地，为了确保土地资源升值，提高土地使用效率，可以通过市场化运作达到这一目标。市土地储备整理中心以“招拍挂”方式出让土地使用权，价款来支付旧村改造费用。在以往的城中村改造中政府往往自己支配土地，在没有市场的运作下使得土地的利用率较低，浪费十分严重。

3.我国的城市化路径应当选择自然城市化战略。自然城市化战略主张要充分发挥市场的选择作用，让市场机制引导和调控要素向城市集聚的方向、规模和方式，并促使各种城市化主体按照其利益需求和相互关系自主发展、相互协调。在计划经济体制的影响下，政府部门往往依据自身的主观臆断来发展和规划城市，权力过度行使导致行政效率的低下和行政成本的大幅增加。在一轮又一轮的“建了又拆，拆了又建”的恶性改造模式下，城中村改革的进展有限，究其原因就是缺乏必要的市场竞争机制。

4.在城中村的改造过程中，村集体资产是最为复杂，也是和村民利益关系最为密切的问题。长期以来，城中村的集体经济经常由村委会代为管理，而村委会的主要精力集中在对村中事务的处理上，实际上造成了村集体经济的“政企不分”现象，致使村集体经济缺乏市场竞争力，缺乏必要的资金和商品流通渠道，政府行政效率低下。笔者认为最好的做法就是引入市场机制，将村集体经济组织改造成市场经济的股份制公司，具体措施是把村集体经济整合成一个大的发展公司，并将集体资产折成股份量化到 本科学年论文 第 5 页

每个村民，让每一个投入股份的村民成为新公司的股东，这就让村民有了稳定的收入来源。股份制有利于村民集体经济融入市场活动之中，成为城中村改造的主体。目前政府征收城中村土地是给予村民巨额的资金补偿，短期内村民有足够的资金生存，但是缺乏后期的保障以及无法享受未来土地升值的巨额利润，导致城中村改造阻碍重重。

5.根据我国《村民委员会组织法》规定，村民拥有自己管理本村内部一切合法事务的权利，自然也包括城中村改造，政府完全包揽城中村的改造与民主自治的精神相违背，使得村民无法直接参与自己切身利益相关的事务改造。

6.在确认城中村改造主体时，政府往往会为了既得利益导致政策的偏离，倾向那些财力雄厚的大企业、大投资商，权利寻租导致改造主体权利膨胀，为了自己的利益致使城中村改造质量不高，效果不好，出现烂尾工程。本应由市场机制通过招标、竞标等手段挑选那些实力雄厚、社会责任感强、改造经验丰富的开发商。

7.政府在城中村改造中就拆迁损害村民利益时，政府往往不是通过正确的渠道解决村民的利益，而是滥用手中的公权力，采取暴力强迁强拆的办法进行强行改造，损害村民的利益，本来是由“公检法”部门决定是否强拆强迁行为，政府却通过手中的公权力进行行使，是政府的越权行为。

（二）政府角色的错位——政府内部职能分工混乱

角色错位是指政府职能内部发生了职能混乱的现象，即是各个部门职能分配不到位，你干了我干得事，而我越你的权，在出现问题是互相推卸责任。在城中村改造中政府角色错位主要表现在以下几个方面：

1.在中央政府向地方政府分权的过程中，地方政府存在着角色上的错位。中央政府既要弥补市场缺陷，又要校正市场不足，同时还要进一步完善市场机制。而地方政府的反宏观调控行为导致了地方割据，阻碍了区域内部的整合以及区域与区域之间的协调。由于政策导向上的缺陷以及地方政府对自身经济利益最大化的不当追求，导致地方政府和权利阶层“权力寻租”现象。如果地方政府权力的过大，就会导致中央政府的宏观政策得不到实行，而以自己的主观意志进行城中村改造，达不到中央政府改造城中村的宏观目标。本科学年论文 第 6 页

2.地方政府在宏观调控上与中央政府的二元博弈的过程中地方政府存在着角色的错位。一方面，地方政府通过“上有政策下有对策”的办法使自己在区域竞争中获得利益；另一方面，地方政府通过 “讨价还价”的办法，在对中央政府在投资与政策上从自己的利益出发，曲解、阻隔中央的宏观政策，使中央宏观政策在地区实施过程中受到一定阻碍。在城中村改造中，由于地方政府的行政人员对中央政府的政策认识不够，把城中村改造当成提升政府绩效和官员升迁的手段，因此“征地不征村”成为必然选择，对具有改造条件的城中村改造不完全，留下许多遗留问题，比如村民变成市民后医疗保障体系不到位，人们面临就医难、药费贵，村民土地被征收，没有长期稳定的收入来源等。对没有达到改造条件的城中村盲目的进行改造，致使改造投入巨大，浪费十分严重，频出烂尾工程，甚至出现经改造的城中村又变成新的城中村。

3.政府和城改办职能分工错位，在城中村改造中政府的职能主要是负责审定本地区城中村改造工作计划，制定城中村改造的相关政策，对城中村改造工作进行指导、协调和监督，解决好城中村改造中出现的新问题。城改办的主要职能是实施政府制定的城中村改造计划，指导完成村级集体经济改制，最好的办法是集体经济变为股份制经济，组织实施村民户籍改登，村民变市民，并及时、公平、彻底的对失地村民进行补偿。通过竞争机制进行招商引资，提升城中村产业水平。然而政府在城中村改造中扮演“全能政府”角色，导致许多城中村改造目标不明确，监督不到位，缺乏后期的保障措施。而该由城改办履行的职能政府却强加干涉，造成严重的职能错位，导致村民失去长期的经济来源，村民变成市民后无法享有和城市居民同等待遇、社会福利。

4.整个拆迁过程中政府部门身兼“裁判员”和“运动员”，造成政府角色严重错位。政府拥有裁决拆迁争议、裁决补偿数额的权力，这是一项司法性权力，根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。根据行政法的基本理论,行政裁决是指行政机关依照法律规范的授权,对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查,并做出裁决的行政行为○。行政裁决与一般行政行为不同,其裁决方式类似4于法院的审判方式,因而具有准司法性。因此,作为行政裁决机关的政府只 本科学年论文 第 7 页

能居中进行裁决,与房屋拆迁当事人之间的拆迁纠纷不能有任何利害关系。而政府违规介入到城中村拆迁时,它既是拆迁人,又是行政裁决机关，那么政府所做出的行政裁决行为很显然是不合法的。同时政府还拥有强制拆除房屋的权力。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实践中有些政府在强制拆迁的过程中,往往还对尚未拆迁的城中村居民采取断水断电等强制性措施。这些行为严重侵犯了村民的财产权、人身权甚至威胁生存权,使群众对政府抱有强烈的不信任感,与政府关系恶化，从而导致实施强制拆迁后,往往会在拆迁人和被拆迁人争议的基础上,又形成拆迁人和拆迁主管部门、当地人民政府之间的争议。

5.中央政府与地方政府在人事和机构管理方面错位，中央政府干预太多导致混乱，地方政府却无权直接进行管理，比如各个市的市长任命是由中央政府直接调任，他们对本市的具体情况不了解，缺乏人事关系。市长对人民来说很陌生，好多地方的人民甚至还不知道市长的姓名。他们在履行职责时往往很困难，各种措施贯彻不到位。反之对本市有很大贡献而且了解当地的具体情况、群众基础好的干部却得不到重用。而政府机构设置上严格按照中央职能部门设置，部门林立，导致政府职能交叉、重叠，职权划分不清楚，缺乏灵活性和创新性，致使我国官员数量庞大，三公消费数额巨大，浪费十分严重。各个部门的职责履行不到位，追究责任时互相推诿抵赖。在一些城市比较小的地方完全可以少设部门，权利分配清楚，还能提高行政效率。

（三）政府角色缺位——缺乏社会保障

政府职能缺位是指本应由政府生产和提供的公共产品服务，政府却没有尽职尽责，甚至在某些方面出现“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护、等其他必要的基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、就业、生育以及其他社会保障服务的供给仍然不足；各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务仍然不能满足需要。在城中村改造中政府角色缺位主要表现在以下几个方面：

1.城中村配套设施严重滞后，大多数的道路不能满足消防、急救、环卫等车辆通行，究其原因是城中村道路狭窄，大多数的道路都是单行道，本科学年论文 第 8 页

很少有双行道，车辆很多的城中村必然出现道路拥堵。另外是人为原因，城中村居民收入较高，拥有交通工具很普遍，在没有专用地停车场，道路两旁就成为人们的停车场，更显得道路狭窄，通行能力差，加之一些大城市为了维持城市城中村整洁，对城市中的小摊小贩清理，城市生活巨大压力和城中村廉价的租金、庞大的消费人群，城中村就成为小摊小贩的不二选择，他们的到来更加加剧交通堵塞，北京市朝阳区和平小区不是城中村，但是他的现状可以参考，每天晚上小区的轿车把道路完全堵死，如果你带的东西比较多，行走都很困难。今年国庆节笔者看到比较惊人的一幕，一户人家因为天然气泄漏导致失火，火势有扩大地趋势，但是消防车却迟迟不到，笔者在楼上计算时间，结果花了20多分钟后消防车才到，后来我了解道，消防车早就到小区外面，由于道路很多不知道从那条道路进来，后来在小区管理人员带领进来了，但是距离失火地点还有40米时消防车再也开不动了，原因就是两旁的车子已经赌得消防车过不去了，城中村也是这样的现状，消防隐患十分突出。另一方面城中村缺乏统一的规划管理、排水排污、垃圾处理等市政配套设施不足，使得生产性和生活性污水排入河道，污染河水和毒死水生生物、植物，加上城中村人口稠密，使得居住环境显得更加拥挤散乱，水电管线交错、混乱，居住环境脏、乱、差，有些居住环境甚至还赶不上农村。

2.政府的社会保障服务供给不足。医疗方面，我国当前的政策明确规定，农村居民享受农村新型合作医疗政策，中部的一些城市每人每年出资10元，加上财政、村集体的补贴基本可以解决一年中得正常看病问题。但是城中村改造后，村民身份由村民变成市民，不在享受农村新型合作医疗政策，在城镇居民基本医疗保障制度还没有推行的情况下，居民又得面临看病难、看病贵的局面。养老方面，中国虽在社会保障领域取得长足进步，但至今还没有建立一套行之有效的社会保障制度，仅为城镇人口提供的社会养老保险速度相当缓慢、规模小，据统计城镇养老保险覆盖率仅50%，目前中国60岁以上人口占总人口比重超10%，按照国际标准，中国已经进入老龄化社会。同西方工业化国家相比，中国老龄化具有规模大、速度快的特点。西方国家是先实现工业化后进入老龄化，“先富后老”，而中国 “未富先老”，特别是中国养老保险实行先收现付制，没有积累充足的后备储蓄资金，使得政府和社会保障部门无法顾及城中村广大老龄人口的保障需求。本科学年论文 第 9 页

就业方面，城中村改造后，农民失去土地，失去了职业，也就失去赖以生存的经济来源，农民没有一技之长，更没有多少文化水平。在竞争激励的人才市场上，他们得不到一席之地，以自己的身体甚至是生命换取微薄的收入来源，既得不到尊重也无法实现自身的价值。政府在城中村改造不对农民进行技术培训、技能鉴定，更没有通过有效途径提升农民的文化水平，政府也没有出台相应的优惠政策带动村民自主创业。计划生育方面，按照现行政策城中村居民可以享受一孩是女生二孩，独生子女或两女户奖励扶助等优惠政策，一旦城中村改造，他们就只能生育一个小孩，由于农村的“养儿防老”观念根深蒂固，这是一女或二女家庭难以接受的，加上还得不到补偿，超生还要被罚款。

3.政府提供的公共教育服务、公共卫生服务仍然不足。城市化是我国发展的必然趋势，大量土地的被征收致使大量农村劳动力进入城市，在城中村中他们占据很大部分，但是子女的教育对于他们来说是很承重的经济负担，高考的户籍制度对他们的子女是不可逾越的藩篱，教育十分不公平。另外，城中村缺乏公共服务设施，为人们提供方便的公厕奇缺，就算有也是及脏及臭，管理部到位，许多公厕就只剩下便槽，冲洗设施已经被破坏。人多地少得城中村还缺乏专用的停车场、供人们休闲学习的图书馆、体育设施也十分缺乏、商业网点也无法满足需要。

三、在城中村改造中正确定位政府角色

城中村改造中主要涉及政府作用、改造形式、改造主体、筹资方式、拆迁补偿方式、土地权属变更、管理体制变更等诸多要素，这些要素的不同组合，在全国形成比较典型的城中村改造模式。

珠海模式，珠海的城中村改造模式是由政府引导房地产商改造开发城中村的模式。政府在改造中起着决策引导、制定改造规划、出台改造优惠政策的作用。房地产商为改造主体，政府通过公开招标引入有实力的开发商，由房地产商筹集资金完成改造工作。改造方式为拆掉后彻底重建，建设商品房和商品房化的安置房。拆迁补偿方式为实物补偿为主，货币补偿为辅，土地权属由集体土地转变为国有土地，转让期限是70年。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，集体经济组织改为股份公司、村民变股东。本科学年论文 第 10 页

广州模式，广州的城中村改造模式是由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入模式。政府在改造中起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。村集体和村民为改造主体，政府提供按照“谁出资、谁受益”的原则，由城中村自行改造开发，村集体和村民自行出资为主，区财政拿出部分配套资金，不允许房地产商介入。改造方式为重建、改建与综合整治相结合。拆迁补偿方式由各城中村根据具体情况而定。土地权属由集体土地转为国有土地，体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，集体经济组织改为股份公司、村民变股东。

珠海和广州城中村改造的成功主要是由于政府职能的转变，政府在改造中起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。因此在现行的城中村改造中政府应该变以往单方面主导拆迁的做法，不与民争利，而更多的是扮演好人民利益的代表者、公共政策的制造者、公共服务设施的提供者。

（一）政府是人民利益的代表者

城中村改造困难重重，主要就是没有处理好村民的利益，首先是城中村改造完成后，农民失去赖以生存的土地和以出租房屋为主要经济来源的生活、生存方式断裂。农民由村民变成市民，却在医疗、养老、就业、计划生育方面享受不到与市民同等的待遇。其次村民虽得到比较丰厚的拆迁补偿款，但是没有实现资金的增值（也就是俗话说的钱生钱），造成这一原因是政府与民争利，政府为了节约和减少支付城中村改造资金，在改造中政府即是投资者、改造者，又是监督者和利益矛盾的仲裁者、协调者，政府集权利于一身，当出现利益冲突时，理所当然的损害村民的利益，另外，政府为了提升地方经济实力，疯狂地征收土地，获取土地升值是带来巨大的利润，同时为了搞好政绩，大规模的进行城中村改造，改造的城中村数量多、规模大，政府盲目的追求速度，忽视了质量问题，政府与民争利完全背离了政府的属性。我国的政府是人民的政府，政府是人民利益的代表者，人民赋予政府权利，政府为人民服务，在当下的城中村改造中，政府如何行使权利成为人民利益的代表者呢？最主要的是让利于民，让利于民的原则是城中村改造的基本原则，政府部门始终要坚持把关心和维护广大人民的利益作为城中村改造的基本出发点和落脚点，使村民真正成为城中 本科学年论文 第 11 页

村改造的参与者和受益者。

1.完善产权手续，城中村改造时间紧、任务重，以往都是采取先开工建设在补办各种手续的办法，如土地手续、房屋拆迁手续，政府要督促国土、建设等部门解决土地产权手续，各级住房建设局要抓紧时间补办各种手续，尽快给村民办理房屋所有权证，防止“小产权房”现象发生。

2.政府要拓宽就业渠道，就业是解决失地农民最好的基本生活保障，当前政府促进城中村居民就业的最好办法就是提高村民的职业技能，政府应组织村民加强职业培训、技能鉴定、同时还要提升城中村居民的文化水平，有知识、有技能的村民在激励的人才市场上完全可以找到自己的一席之地，另外政府还要出台优惠政策，积极鼓励村民自主创业，如无息贷款、政策扶持等。也可以在城中村改造时，根据当地的实际人口规模，规划出一定数量的营业用房，让村民出租和自营。对于改造好的城中村的一些收费性项目交由本村人自行承担，如物业管理、小区周边的环卫等，在解决城中村居民的就业问题时也提升了村民的收入，也就相应的解决部分就业问题。

3.提升城中村居民的社会保障福利，城中村改造完成后，村民的身份变成市民，在户籍改革方面，要降低户口的含金量，政府应把户籍制度变成一种登记制度，使户籍制度行使通常意义的基本职能，而不是识别身份，那么这个转变就能使户口不再与一系列福利待遇关联在一起，结束城乡之间的隔离状态。另外在城中村改造进行时政府对城中村居民统一办理城镇基本的医疗保险，城中村改造完成后，身份变成市民的村民不会在面临看病难、看病贵的局面。同时政府还应该利用转让土地得到的资金留下一部分作为城中村居民的养老后备资源，做到老一个养一个，完善城中村养老保障体系，促进城中村改造的顺利完成。

（二）政府是公共政策的制定者

所谓公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经竞争、合作的民主途径以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题，求得社会进步的过程○。政府作为公共政策提供者职责不

5可改变。政府作为公共政策行动主体地位是由宪法和法律确认的。在具体的公共政策的制定中，政府起着实际的控制、引导作用。在城中村改造中，本科学年论文 第 12 页

政府是唯一的、受到立法保护的公共政策制定主体。

1.城中村一直是阻碍城市发展的顽疾，政府不管村委会管不了的情况下和社会、经济飞速发展的情况下，城中村的一系列社会问题渐渐凸显，渐渐上升为社会公共问题，严重影响城市化进程和居民公共利益的实现，因此，政府必须采取措施解决这一社会公共问题。

2.在公共政策实践中，作为国家公共权力来源的全体人民却不可以亲自参加到公共政策规划、实施的具体事务中，一方面是由于受到其自身知识和专业条件的限制，另一方面也是考虑到要在国家治理中尽量节约人力、物力。因此人民是将这种管理的权力交给政府，因此政府的公共政策价值取向是为民谋利，让利于民。政府实行城中村公共政策的目的是为了解决城中村的社会问题，因此政府的价值取向是政策立场和态度总是追求实现和维护整体社会有序发展和实现公共利益。政府在公共政策活动中要做的工作是尽量防止自身利益追求偏离整体社会发展和巩固社会根本制度这一价值选择，同时协调开发商、村民，其他社会组织的利益追求，力求将政府的价值选择一致起来。

3.政府在设计方案时，首先要对实践主体进行选择，确定“谁做”、“谁不做”、“以谁为主做”、“要谁辅助做”、“如何做”等。其次是对行动的方法、途径和手段进行选择，他直接关系到政策目标能否实现及其实现程度。再次是要解决政策实践主体和客体之间相互作用的条件与环境问题。对政策运行的主要要素必须依据特定实践时空环境，加以精心选择和严格规定。另外政府制定的公共政策要尽可能多样化，不但包括各种可能实现目标的方案，还要包括预防方案、应变方案等。另外政府应把所有可能的备选方案全部构想出来，不能有任何遗漏，因为这是保证最后能选定一个最优方案或比较满意的方案的重要条件。最主要的是政府在制定公共政策时，要运用创造性思维，敢于打破常规和传统观念的勇气和魄力，而不是把城中村改造看成是简简单单的例行公事。

4.由于政府制定的政策方案是面向未来的，为了正确评价方案，必须对方案进行预测，首先要考虑城中村客观条件的变化，哪些因素对城中村改造有利，在利用这些有利因素克服不利因素，未来环境发生如何变化，就现在的科学技术进步和社会发展趋势，能否解决政策方案实施中遇到的困难，另外还要对公共政策方案预期效果的预测，最主要的是谁对方案负 本科学年论文 第 13 页

责，只要知道了方案的预期效果，才能使决策者在选择方案做到胸有成竹。

5.城中村改造规划涉及面广，投资巨大，一旦付诸实施，就会带来巨大的资源投入，如果实施不了，不仅投放的资源会成为“沉没成本”，还会损害政党和政府形象。因此，对城中村的改造政策预案事先做可行性论证是必不可少的环节。也是体现政府决策民主化、科学化的宗旨。在进行可行性论证时，要对政治可行性、经济可行性、技术可行性进行系统论证。

6.政府要协调多个主体贯彻执行公共政策。对公共政策执行主体而言，优化内部组织结构，职权分配准确，各部门独立行使职能，又要加强协调工作。对政府工作人员而言，提升个人素质和敬业精神，做好自己的本职工作，多到阶层调查，收集第一手资料，减少在会议室以主观臆断决策，做到公共政策合情、合理，具有执行力。对开发商而言，政府在给予优惠政策的情况下，严格按照政策执行，塑造大企业形象全心全意服务于人民。对村民而言，依法维护自己的合法权益，在自己的切身利益解决好后，以积极的态度融入城中村改造中去，政府加大宣传工作提升民主意识，另外政府还要优化公共政策执行环境，比如完善法制，提升人民监督、政府监督的能力，加强对公共政策的宣传，还要改善人们的价值观，改变以往的“利和益”博弈观。

（三）政府是公共设施的提供者

城中村的公共配套设施严重不足，大多数道路不能满足车辆通行的需要，供人民方便的公厕奇缺，文体医卫设施和商业服务不足，由于政府对城中村缺乏统一规范的管理，排水排污、垃圾处理等市政配套设施严重不足，建筑物缺乏统一规划，由于人口稠密，更加显得公共设施的不足和环境的脏乱差。在城中村改造中政府是公共设施的提供者，为改善城中村环境提供必需的公共设施。

1.公共教育服务设施，城中村人口众多，在经过精确的调查后，修建幼儿园，中小学，以及初高中，也满足城中村中村民孩子上学问题。武汉复兴区凌智小学就是一所城中村小学，他接收的学生大部分是城中村居民的孩子，教学条件差，晒东西的阳台成为孩子们的操场，不足二十平方米的教室挤了三十个学生，甚至一张课桌挤五个孩子，充分体现了政府的公共教育投入不足，城市教育不公平，因此政府应加大投入提供充足的设备 本科学年论文 第 14 页

和资金，以及优质的教师队伍，政府通过宣传、奖励、鼓励的手段，扩大融资渠道，让更多的组织和个人投入到城中村公共教育服务设施上来，另外政府应建立比较齐全的图书馆，提供丰富的图书资源，满足城中村居民的学习需要，并且免费向全村开放，同时政府还要组织司法机关开展相关法律方面的活动，普及人们的法律知识，卫生部门加大宣传卫生知识等。最重要的是政府在进行城中村规划改造时就要规划好建筑教育用地，相应的配套设施和经费，学校可以通过“村企共建”模式，由村出地政府出钱承包给企业，开发商高效的管理和尖端的技术在村民和政府的监督下，提供优质的公共教育设施。

2.提供充足的公共卫生服务设施，城中村一直是城市环境脏乱差的代名词，卫生条件奇差，主要原因是政府的公共卫生设施供给不足，排水管线老化、堵塞，排水能力有限，政府没有组织人员疏导，也没有进行优化和改造每当大暴雨的时候，城中村就成了“集水村”，管道里的垃圾四处皆是更加影响环境。政府应对城中村的排水系统进行重新改造，在城市化进程的同时，新建的房屋还有排水系统应与以前的排水系统接通，在人口增加的同时，政府要使用大排量的管道，这样及提高了排水能力又提高了防堵塞能力，政府还应组织专职人员，定期对下水管线进行检查维修，在城市的下游修建污水处理厂，防止污水排入大河污染河流。另外加大公厕建设，许多地方由于缺乏公厕或者公厕私营，导致城市花园后面隐蔽处成为人们的方便之地，严重影响城市卫生，政府在建造公厕时要保证质量，尽量使用高质量高强度的设备，取缔私营公厕，政府统一管理组织人员进行监管和卫生保持，另外政府还要定期对城中村街道、公厕、学校等公共场所进行消毒，防止疾病发生。

3.政府提供基本的生活设施，首先政府拓宽城中村道路，然后引入城市公交，这样就可以规范城中村交通，方便人们出行，减少自己驾车的风险，在规划城中村时政府要留有储备用地，可以暂时当成村民的临时停车场，彻底的改造城中村的交通问题。另外，政府要帮助村民提升居住环境，就要规范市场秩序，政府修建专用的农贸市场，以低廉的租金和无偿供小商小贩使用，但是政府要监管到位，避免形成市场垄断，政府统一规划管理，激活市场潜力，改变城市风气。另外，政府还要加大整合力度，引导公安、工商管理部门对城中村的人口进行排查，对于败坏社会风气的东西 本科学年论文 第 15 页

进行清除，政府还要加大绿化建设，多建设城市主题公园，方便人们休闲娱乐，组织人员带动城中村文化产业的发展，提升城中村的文化氛围，还要增建体育设施，认真落实贯彻党的政策，把积极、向上、对城中村有利的元素引入城中村，进一步提升人民的生活质量。

四、结束语

城中村产生是城市化的必然，由于受到城乡二元体制的影响，政府不管村委会管不了的情况下，城中村的一系列社会问题渐渐凸显，主要体现在村民失去赖以生存的土地，在获得巨额的经济补偿时，也失去未来的许多东西，比如身份虚化，变成市民的村民在城镇医疗保险还没有普及的情况下又得面临看病难、看病贵的局面。由于知识和自身条件的限制，对国家的一些优惠政策信息不了解，使得居民的现有资金没有得到保值增值，而转变成以出租房屋为经济的主要来源的形式。由于城中村拥有大量的外来人口，村民的经济效益较好，人们可以不用辛苦劳动就获得较高的收入。因此出租更多的房屋就变成了城中村居民的唯一选择，由于缺乏制度规定，无人员管理，城中村居民违规修建更大更高的建筑，而且布局十分混乱，高大稠密的建筑使得居民房屋的采光条件极差，缺乏卫生服务设施，导致城中村环境脏乱差。另外，人口稠密且管理不到位导致城中村成为“黄赌毒”的聚集地，治安事件频发。

造成这些现象的主要原因是由于政府的角色定位错误，没有履行好自己的职责，体现在政府角色越位、错位、缺位，在现实的城中村改造中，政府越位于市场机制本应由市场机制去完成的纯私人产品的供应以及由多方参与的混合性公共物品的供应，政府把市场机制排除在城中村改造外，反倒是应由政府提供的基本公共设施、卫生服务设施、安全保障设施、社会保障等却是严重的投入不足，甚至出现“真空”，存在严重的职能缺位。另外政府只把城中村改造看成是例行公事，职权分配不到位，在出现问题是互相推卸责任。在制定政策时，没有做好公共政策预测以及可行性研究，出现严重的角色错位。

政府是人民利益的代表者，要坚持把维护好和实现好人民利益作为出发点和落脚点，让利于民。还要为城中村改造制定行之有效的政策，实现公共利益，满足更多群体的需求，同时政府要做好本职工作，能不管的就 本科学年论文 第 16 页

不管、管不好的尽量少管，应由政府提供的公共服务设施要健全，以及城中村居民的医疗、养老、生育、就业、孩子教育等社会保障体系的完善。

因此政府要转变职能和执政理念，转变以往的主导角色，成为城中村改造人民利益的代表者、公共政策提供者、社会公共服务设施提供者，促进城中村改造顺利完成。

参考文献

政府在劳资纠纷中的角色分析 篇5

［ 作者：邢成举

来源：中国乡村发现首发

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时间：2006-12-18

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摘要：因为农民专业合作社在现实当中有着多方面的重大意义，加之这一点已经在中央政府层面上形成了共识，因而农民合作经济组织开始成为各级政府议事日程中的一项重要内容。在农民专业合作社发展过程中政府尤其是地方政府应该发挥那些作用？政府如何进行自身定位？也许郑州市相关部门的做法会给我们一些启示。本文着重结合现实对此进行较为深入的分析。

关键词：案例，行为，角色，郑州做为河南的省会城市在农民专业合作社的发展上，自然是拥有其他地区更为丰富的资源。但更主要的是以农业局为主导的农业主管部门对农民专业合作社的高度注视并制定了一整套的可行性措施。可以说郑州是全省当中由政府为主导下引导农民专业合作社进行发展的最好的地区。

因为郑州市农业局陈书栋局长（兼党委书记）是一位学者型的领导，其本人对合作社有着深入的研究，对合作社的发展趋势非常认同，这样全局一致积极工作，贯彻中央及省有关文件要求，取得了显著成绩：截至06年5月24日，全市已建成农民专业合作社303个，涉及农、林、牧、渔等各业，其中种植业类139个，养殖业类157个，另外还有个别涉及农机、农资服务、技术指导的一些类型。合作社覆盖郑州市14个县（区、市）当中的13个，涉及102个乡镇；668个行政村，加入农户26650户，占市农户总数的42.9%，05年全市农民专业合作社实现总收入1.94亿元，统一购买弄用资料4739.7万元，销售农产品18.1万元，为社员增收节支1895.2万员。一、三个合作社案例的概况

1、荥阳衡心养猪者合作社。改革开放二十多年来，随着农村产业结构的进一步调整和优化，荥阳市畜牧业得到和快速发展，已成为推动农村经济发展的主要支柱产业。广武镇是荥阳市的农业大镇，辖40个行政村，272个自然村，9.16万人口，耕地11.75万亩，其中粮食种植面积5.05万亩，年产粮食3.74万吨。04年底全镇农民人均纯收入3660元，比荥阳市平均水平低215元。当地农民素有养殖习惯，04年存栏生猪3.39万头，禽69.58万只，羊1.79万只，牛2145头，全镇畜牧业产值现行价1.15亿元，占农业生产总值的31.4％。05年10月，在郑州市农业局合作社辅导组的帮助下，以广武村为主的15个行政村的83家以母猪繁育为主的养猪户，以家庭联产承包责任制为基础，自发结合成群众性组织，成立了郑州荥阳衡心养猪者合作社。该社以提高社员的组织化程度和增加社员收入为目的，按照“民办、民管、民受益”的原则和“一人一票制”方式，实行民主管理、自主经营、自我服务，主要从事仔猪繁育和育肥猪的生产经营。目前合作社83家社员存栏生猪2569头，其中母猪639头，比去年增加333头，增长108％，新增养猪户47家。

2、巩义市涉村镇郭峪村养猪者合作社。郭峪村地处巩义市南部的革命老区，全村有2个村民小组，172户726人，耕地340亩，04年人均收入1180元，是省级贫困村。村民纯收入中农业收入的比例很小，70来源于开山加工硅石。开山采石不仅劳动强度大，造成了农民椎间盘突出等多种疾病，丧失劳动能力，而且破坏了山上植被，影响长远发展。脱贫致富成为农民最关心的事。通过反复考察，村民达成共识：发展养猪，农牧结合，走可持续发展之路。04年在郑州市物产公司和郑州、巩义两级老促会的扶持下，有村委干部带头，有20多户农民开始尝试小规模的生猪养殖。第一期生猪出栏后20户人均养猪纯收入为180元。其中合伙饲养的两户出栏19头，每头纯利润为200元，两户5人人均纯收入为760元。农民养猪尝到了甜头，情绪大为高涨，纷纷要求扩大养猪规模。由于技术、资金等条件的限制，在紧接着的又一期养殖中，有多户有蒙受了不小的损失，这样联合起来就成为了大家的共识。05年4月底，郑州市农业局副局长柳根轶带领的农民合作社辅导组在郭峪村经过深入宣传发动，使农民对建立新的农民专业合作社有了进

一步的认识，深深感到合作社正是他们所需要的组织，于是45户农民自愿成立了巩义 市 涉村镇郭峪村养猪者合作社。合作社在巩义市大东方饲料公司的帮助下，从北京买回了原种优良母猪20头，公猪3头，饲养规模达到81头。预计今年出栏生猪将达到56头，比去年增加了28倍。

3、中牟县郭庄村大蒜GAP 专业合作社。中牟县韩寺镇郭庄村位于县城南2.5公里处，县城主干道从村内穿过，村子东临陇海铁路，西临京广铁路、220省道，地理位置十分优越。郭庄行政村含郭庄、曹宋两个自然村，共3个村民小组。村内人口1350人，其中党员47人，人均收入约4500元，耕地1350亩。村内农田基础设施建设完备，农业基础好。村内的主要作物有大蒜、西瓜、玉米、花生等，当中大蒜是最重要的经济来源。村内有集体保鲜库4座，县属汽车站一个，及村支书个人所开办的一家涂料厂。目前该村已被确定为郑州市首批100个社会主义新农村建设示范村，村内正进行道路的规划设计。

2004年5月1日，在郑州市农业局合作社辅导组的帮助下该村内的合作社成立了。前身是村支书牵头成立的中牟县瑞丰农贸有限公司。合作社以欧洲零售商协会2001年制定的优良农产品GAP

标准为依据，按照GAP 技术操作，与荷兰斯卡尔国际认证公司合作2003—2004年连续两年检验合格，直销欧盟市场。此后相继在村内成立了郭庄GAP科研开发基地和中牟县郭庄村大蒜GAP 专业合作社。合作社已发展会员105户，以GAP 为标准生产的优良农产品有：大蒜、西瓜、大米、花生等，种植面积达1170亩。会员分布在中牟县的六个乡镇，韩寺、刘集、姚家、郑庵、官渡、大孟，涉及当中的8个村子。该合作社成立之初，得到了省财政的大力支持，给予有26万元的专项发展资金。合作社理事长郭国富，同时也是郭庄村党支部书记。合作社被评为05年省级示范合作社，目前又被郑州市农业局确定为郑州市农村专业合作社示范单位，将会给予重点的扶持，以促进该合作社的规范发展，带动更多的农村开展农民专业合作社的相关工作。合作社有自己的三层办公大楼一座，合作社办公所必备硬件设施相当齐全。

二、合作社主要工作

1、底价购进，高价出售。通过团体定购农药、种子、化肥、饲料，减少支出，又有了质量保证，在出售时统一出售，解决了销路，又提高了市场竞价能力，提高销售收入。此外在种植业上还实行统一耕作和播种，减少费用，在销售当中树立形象，并申请注册商标。

2、技术服务。各个合作社基本上都安排有业务技术培训活动，邀请市农业局、大专院校专家、种植养殖专家到村内进行技术培训。如中牟郭庄国富大蒜种植专业合作社05年到06年7月，组织培训11次。这样既可保证农产品的质量，又可以使社员学习农业技术，十分受村民欢迎。

3、统一品种，无公害生产过程。因为生产面向市场，所以引进优质农作物品种或养殖品种，再经过无公害生产过程，就使产品具备了一定的市场竞争力。这样合作社的发展就可以着眼长远，求得持续发展。

三、郑州市农业相关部门的基本做法

（一）、建立辅导员队伍，指导农民专业合作社

1、强化培训，建立一支高水平的辅导员队伍。

以郑州市农业局为主导，在全市农业系统大力开展了农民专业合作社辅导员的培训工作，2005年4月9日，郑州市农业局组织全市农业系统干部和龙头企业代表共计200余人参加了河南省农业厅举办的农民专业合作社培训班，听取了农业部农经总站副站长刘登高的专题报告。市农业局先后对次组织市农业局及县（区）农业局、畜牧局等农业部门的领导和业务骨干进行专门培训，由陈书栋局长亲自讲授，讲解农民专业合作社的性质，建立方法，运行规则以及合作社的必要性和重要性，给农民带来的好处等，通过培训、培养了一批辅导员，各县（市）农业部门也根据市农业局的部署和要求，开展了对辅导员的培训和选拔工作，从而建立了市、县两级的辅导员队伍。

2、组建辅导组，指导农民建立专业合作社

在郑州市农民专业合作社辅导工作领导小组的统一领导和组织下，组建了农民专业合作社辅导组。先按县（市）分别选派一批辅导员，组建工作组，由郑州市农业局领导班子成员担任组长。工作组分成若干辅导组，每个辅导组4人，包括2名市农业局干部，1名县（市）农业局干部和1名龙头企业负责人，辅导组的2名市农业局干部中，有1名担任组长，辅导组成立后，陈书栋局长召开了动员大会，对辅导组如何开展工作进行了专门部署。

动员大会后，各辅导组立即分赴各地，按照分工和要求，进村入户，对建立农民专业合作社进行全程指导，第一，宣传发动：深入农户了解，认识合作社；第二，筹建组织，吸收社员：辅导组在村组干部的协调下，帮助成立合作社筹建小组，筹建小组按照自愿原则，由农户填写入社申请书，吸收社员。第三：建立章程，选举产生合作社机构。召开社员大会，通过《农民专业合作社章程》。无记名投票产生理事会、监事会和社员代表大会。第四：培训理事会、监事会成员。由辅导组赴各县（市）召开理事会、监事会培训会议，讲授合作社基本组织，管理方法，合作社远专业生产协会及行业协会的关系，相关法律法规等内容。第五：建立制度。合作社成立后，辅导组指导各个合作社按照《章程》和有关规定，建立了各项规章制度。第六：检查验收，辅导组按照《郑州市农民专业合作社审核验收标准》对合作社进行验收，《标准》含10项内容，全部满足要求为合格。

（二）、建立定点联系制度，扶植农民专业合作社规范发展

即由局机关干部、局属单位农技员各一人组成一个联系小组，联系定点合作社。联系小组保证每月2次到合作社去，具体内容有以下几个方面：

1、宣传党和政府的有关政策和法律法规，合作社相关知识，农业新技术等；

2、指导合作社建立和完善内部组织机构。

3、培训和辅导理事会、监事会及工作人员；

4、指导合作社做好规划，做好经验总结；

5、指导和帮助合作社处理好与龙头企业等各个方面的关系；

6、指导合作社应用无公害、绿色食品和有机食品生产等有关生产技术，为合作社申报无公害基地，开展产品认证，申请农产品商标和地理标识，市政府扶持措施；

7、帮助制作宣传材料，在各种媒体上发布，扩大合作社及其产品的知名度与影响力；

8、定期把与合作社联系的情况总结汇报，将好的经验进行推广。

（三）、政府和有关部门积极扶持，促进农民专业合作社快速发展

1、政府及有关部门投入资金扶持产业化发展，为农民专业合作社的发展提供了良好的发展环境和条件，05年市财政安排1000万对龙头企业和示范园区进行扶持奖励的基础上，又安排200万元用于无公害农产品产地认证及品牌奖励，从05年起每年安排100万元用于扶持创汇农业发展。05年河南省财政厅拨付专项资金182万元支持7家农民专业合作社的发展，其中郑州有两家合作社获得支持。市农业局也先后投40万元，扶持农民专业合作社发展。这些都为农民专业合作社发展提供了好的环境和条件。

2、政府和有关部门投入专款资金和人力、物力，大力支持农民专业合作社的发展。2005年，郑州市安排农村新型专业合作组织专项基金100万元，支持其开展信贷、技术、培训、质量检测与认证、市场营销等工作。郑州市农业局把扶持农民专业合作社工作作为一项重点工作，投入大量的人力、物力和财力。

3、制定农民专业合作社导向的政策和规章。在短短一年的时间里，郑州市市委、市政府在政策、制度方面做了大量的工作，制定了大量的政策和指导意见，主要有：《中共郑州市委市人民政府关于促进农民增加收入的实施意见》、《中共郑州市委市人民政府关于增加农业投入

提高农业综合生产能力的意见》、《关于开展建立农民专业合作社试点工作的通知》、《关于实行农民专业合作社长期定点联系制度的通知》、《关于成立郑州市农业局农民专业合作社辅导工作领导小组的通知》、《郑州市农民专业合作社章程（试行）》。通过制定经济政策和政策意见，提供公共物品为农民专业合作社的健康成长营造了良好的制度环境。

四、基于案例的政府角色分析

1、政府对合作思想的宣传、教育和培训是合作经济组织建立和发展的思想基础。郑州市在推动农民专业合作社过程中通过入村宣传、入户访谈、小范围座谈等多种形式讲解了合作社的相关知识，除疑解惑，使得农民对合作社有了最初的认识。也在这样的基础上形成的共识，最终通过农民的自愿性行为打开了农民合作的大门。

2、政府是推动农民专业合作社的建立和发展的主导力量。我们从两个层面来看，微观层次上农民合作社必须根植与农村，离不开农民，自然也就离不开村委干部的参与，这样会使得合作社更易为人们接受；宏观上看，政府的制度构建及政策导向是影响农民专业合作社的最主要因素之一，这些决定了农民合作社的外部空间生存空间。现实中农民专业合作社的存在也在一定程度上弥补了政府职能的不足，发展合作组织也是重塑政府形象的一种方式。此外农民专业合作社的发展是中央高层的意见，所以能够树立典范也会为政府的成绩添上一笔。当然也许这里还有另一层的含义，即中央政府以此作为推动基层政府改革的外部动力，发挥农民专业合作社的“鲶鱼效应”。

3、政府是社会中各方力量的权威核心，是农民与各方社会主体建立联系的桥梁搭建者。因为政府的公共性，加之其在中国社会中的特殊地位的现实，政府有能力去整合体制内外的资源并进行应用。在案例当中我们调查发现，农业科技、种植、研究及行政主管部门均加入了合作社的发展过程，发挥各自的优势，设置统一的指挥部门领导协调，形成合力加速了郑州市农民合作组织的发展。政府采取了不同的方式介入合作社的发展，主要是整合了基层原有的组织和人力资源，降低合作的管理和组织成本，当然也坚持了“主导而不领导，引导而不干涉”的原则。在郑州合作社当中引入龙头企业，实现农业产业化经营就是搭建了合作社进入市场的良好平台。

4、政府进行意识导向和方向的把握。在组织发展过程中郑州市政府每年会评出市级示范合作社并给予奖金奖励，通过这一形式向农民合作社传达了政府的基本态度和价值标准，对于合作社负责人在制度层面上的接纳和社会身份的赋予，也强化了他们对政府的认同。机构设计上我们发现在条件允许的情况下，合作社内会建立党小组，这是保证合作社正确发展方向的设计，也为合作社更高层面上领会党的路线方针政策，维护组织利益提供了政治保证。

四、农民专业合作社存在问题及建议

目前农民专业合作社面临的最大问题是发展环境问题，由于相关政策法律的缺失，农民专业合作社发展缺乏政策法律的强大支持。比如农民专业合作社注册难，法人身份难以明确，目前郑州市建立的303个合作社当中，进行注册的仅有40多个，又如合作社贷款难，合作社刚起步，无资金积累，会费和股金十分有限，但因相关的信贷扶持政策难以落实，农民专业合作社和社员取得贷款难度很大。因此需要从工商、税收、信贷和财政扶持等方面给农民专业合作社予以大力支持，并切实落实，这样才能更好地显现农民经济合作的价值。

邢成举：河南大学

政府在地方戏曲发展中的“角色” 篇6

一、政府应在让戏曲回归优秀传统上有所作为

中国的地方戏曲, 在新中国成立以来, 经过大规模的剧团国有化和戏改之后, 在政府的重视下, 应该说, 不论是戏曲演员的政治地位和生活待遇都发生了巨大的变化, 戏曲艺术也在吸取精华、祛除糟粕的过程中, 得到了全新的发展, 取得了很大的成绩。但是, 我们也不能不看到, 在我们有些同志中, 由于存在着戏曲改革上的急功近利, 囿于对戏曲规律的不熟悉或不尊重, 在进行戏曲创作和演出活动时, 往往不注重戏曲的特性, 要么把西方戏剧的东西带入太多, 一味强调文学的深厚内涵、立意新颖和情节的曲折意外, 形成了大量的话剧加唱现象, 而且还在层出不穷。要么就是不顾地方戏曲的声腔特点和规定程式, 对戏曲音乐这个戏曲的灵魂和戏曲程式进行盲目创新, 从而使地方戏曲离开了本体, 失去了立足的根本。再加上我们的艺术生产组织大多是按西方戏剧团体模式建立的, 以导演为中心, 而不是以演员为中心, 编剧、舞美、灯光甚至乐队等部门都很强势, 经常是表演为情节服务, 剧本不能体现演员的特长, 舞美制作包括乐队吃了演员的表演。

我们知道, 中国戏曲, 是以表演为中心的舞台艺术, 主要以欣赏演员的表演为主。所以, 剧情大多是老百姓耳熟能详的故事, 不以立意的厚重和剧情的新奇引人入胜为长, 而且剧情都相对单纯, 以便于老百姓能更好地欣赏演员的表演和便于演员的艺术发挥。这是中国戏曲区别于他国戏剧尤其是西方戏剧的一个最重要的特征。离开了这一点讲中国戏曲的发展就是舍本求末。同时, 中国戏曲以地方戏曲为主, 不同的声腔体系形成了不同的地方戏曲。随意对戏曲声腔进行改革创新, 对戏曲可以说是毁灭性的打击破坏。另外, 戏曲的程式是演员长期以来在演出中积累形成起来的表演规范, 改革也要十分谨慎。我们近些年来, 在武汉市的戏曲创作中, 就十分强调对优秀传统和经典的传承, 十分注重围绕演员, 以演员为中心组织艺术生产。最近参加十艺节并获佳绩的改编汉剧《宇宙锋》, 就是这方面的成功案例。该剧是陈派汉剧的代表之作, 我们在继承保留其精华的前题下, 根据主角王荔的自身条件, 从唱腔设计, 服装设计到身段表演, 从情节安排到程式运用、舞台调度, 均充分考虑有利于她的特长发挥和给她留有充分的表演空间。使王荔的舞台表演在每次演出中都始终占据中心主导位置, 极富光彩, 赢得满场叫好, 充分展示了汉剧这一古老艺术的魅力, 同时, 我们在剧本的立意和结构上, 均实现了出新或完善, 受到观众的好评。还有京剧《三寸金莲》、《生活秀》, 汉剧《王昭君》等, 均是按照发展不失传统、创新不离本体和以演员为中心这样的创作原则进行打造的成功的案例。

当然, 我们这样说, 并不是说戏曲不要改革创新, 而是说我们的改革创新要在遵循戏曲规律的基础上进行, 要在不离戏曲本体的基础上进行。但遗憾的是, 由于我们往往强调创新多于传承, 同时对戏曲创新的规律又不太熟悉, 对戏曲偏离本体和传统这种现象的形成, 应该说在很大程度上, 起到了一定的误导作用。据这么多年的观察, 之所以在中国戏曲舞台上, 很少出现能立得住、能长远流传的戏曲经典, 这可能是一个主要原因。

戏曲偏离传统, 有很多方面的原因, 但由于我们的戏曲团体大都是国有剧团, 由政府财政拨款, 因此政府在引导戏曲向传统回归方面负有不可推卸的责任。同时, 传承优秀民族文化也是政府的一项重要使命, 继承戏曲的优秀传统迫在眉睫, 重任在肩。综合考虑, 可从以下几方面对继承优秀戏曲传统的剧团剧目给予倾斜:

一是在各级政府评奖中, 注重奖励在继承传统方面出色的剧团和剧目, 激励广大戏曲工作者在继承传统方面多做工作。

二是各级文化主管部门在管理文艺院团的时候, 要按照戏曲规律设立生产组织机构, 建立以演员为中心的艺术生产体系, 让导演、编剧和舞台美术、灯光、乐队等部门切实做到围绕演员安排工作和生产。

三是政府经费投入, 应加大向传承工作做得好的剧团的投入力度, 确保剧团有足够的经费用于传承工作的开展。

二、政府应在促使地方戏曲团体向公益单位转变上有所作为

地方戏曲的萎缩是一个不可回避的事实, 如何看待和对待它是一个关系到中国戏曲生死存亡的大问题。如果我们不是简单化和机械化的思维模式, 我们在仔细分析戏曲萎缩的时候, 我们就不难发现, 其实戏曲萎缩的主要原因有这样三个方面的原因:

一是在现代社会中, 人的价值观和审美观都发生了深刻的变化。在现代社会中, 经济落后的国家在向西方先进国家学习的过程中, 往往连同其文化形态一并吸收了过来, 尤其是很多年轻人对西方文化更是崇拜有加, 而对中国自己的文化包括艺术形式持不自信态度。久而久之, 西方文化逐渐在中国的舞台上占据了主导地位, 赢得了年轻人的市场。这种变化不仅使得国人比较喜欢西方文艺的理念, 如厚重的主题和曲折的情节, 而且在审美趣味上也逐渐远离中国的写意审美, 而代之以写实风格。同时, 由于社会发展不断地向现代化、工业化、全球一体化转变, 人们的审美取向也不断向时尚化甚至是商业化转变, 在这种情况下, 以中国传统写意审美为核心以演员表演为中心的的戏曲艺术, 自然就遭到了前所未有的冲击, 这不能不说是中国戏曲萎缩的一个重要因素。

第二, 随着社会的发展, 文化的多元化改变和结束了中国过去戏曲独霸舞台的局面, 人们对文化的选择日趋多样化丰富化。特别是互联网的发展, 正在彻底改变人们的文化欣赏习惯, 逐渐把人们对艺术的欣赏从舞台带向电脑的虚拟世界, 包括戏曲在内的舞台艺术遭到前所未有的冲击, 其中, 受害最深的无疑是中国戏曲。

三是中国戏曲自身在长期发展中, 没有找到一条很好的改革之路。因此, 中国戏曲目前基本上鲜有年轻人问津, 而基本的老人观众群体又是以低收入者为主。在这些诸方面因素的共同影响下, 想仅通过转事变企, 简单地通过市场机制来解决问题恐怕是适得其反。由于戏曲面对这样一境况, 是选择将戏曲交给市场来决定其生死, 还是由政府担负起弘扬传承民族文化的担子, 由政府主导, 从各方面为戏曲的保留传承创造条件, 就成了我们必须要面对的选择。很显然, 由于上述原因, 仅仅是转换体制, 不仅不可能通过市场养活剧团, 而且由于经费的拮据, 要在市场上混生活, 也不可能有足够时间来进行艺术传承, 不可能有足够时间对剧目进行打磨, 不可能有足够的时间来练功, 从而不可能很好地进行艺术生产, 保证艺术质量。同时, 戏曲的创新, 按照梅兰芳先生的说法, 应是“移步不换形”, 是一个长期积累的结果, 不可能一蹴而就, 需要时间和耐心。再加上地方戏大多是地方粮票, 一个演员从小就进入戏曲学校学习地方戏曲, 将来除了进入地方戏剧团就业以外, 别无选择, 如没有足够的就业基本条件的保证, 将影响年轻人对戏曲的择业欲望, 从而造成后继无人的危险局面。

因此, 我们的选择就只有一个, 那就是由政府主导, 将其作为公益事业单位对待, 在搞活内部机制的同时, 从各方面给予扶持和帮助, 方能保证中国戏曲不陷于衰落境地。

一是政府提供基本的财政供给人员编制, 以吸引有兴趣有条件的学生进入到戏曲学校学习, 将来能到剧团就业。保证戏曲人才不断层断代。

二是由政府提供基本的艺术传承经费和剧目经费, 提供足够有工资支撑的时间, 以保证有经费聘请退休的老艺术家对年轻人进行传帮带, 保证年轻演员有时间学。没有对传统的继承就没有中国戏曲, 这一项工作至关重要。同时, 保证有经费和时间进行剧目的整理挖掘和创新。

三是要由政府提供基本的演出场地。由政府出资, 给每个戏曲团体都建立剧场, 让他们有自己的演出阵地, 长期坚持演出, 在锻炼演员的同时, 培育自己的观众和演出市场。

在近一轮国有剧团改革过程中, 我们注重保护地方戏曲剧种尤其是古老的汉剧, 将其转变为汉剧研究院, 保留武汉汉剧院的牌子, 并将其从差额事业单位变为全额事业单位, 从经费、非遗保护、培养学生和加强汉剧理论研究等多个方面全面加强工作, 使汉剧剧种有一个很好的生存环境。现在, 不论是老艺术家对年轻演员的艺术传承, 还是对老艺术家和剧种艺术的抢救保护, 不论是招收新一届汉剧学员, 还是进行创作和组织演出, 均呈现出良性发展的良好态势, 为汉剧剧种的发展和传承打下了坚实的基础。

三、政府要在保障地方戏曲具有良性生态方面有所作为

任何事物的发展都离不开一个健康的生态环境。戏曲的发展也不例外。过去, 中国戏曲之所以繁荣, 就是它从戏班到戏园, 从学戏、排戏到演戏都有自己的一套完整的体系。有雄厚的群众基础和社会基础。但现在, 我们的一些现况却令人堪忧。一些地方简单地用企业整合的办法对待戏曲团体, 同一地区同一剧种整合为一个剧团, 让剧团失去了基本的相互依存和竞争环境, 这个剧团如果因为一些原因办不好, 往往毁灭的就是一个剧种, 非常危险。有的剧团长期不招收学员, 演员青黄不接, 后继无人。有的剧团忽视对名老艺术家资料的抢救工作, 一些老戏和绝活面临失传。有的地方对戏曲理论研究不加重视, 限制了戏曲的科学发展。诸如种种, 都需要我们认真反思, 总结教训。戏曲剧种要建立良好的生态环境, 我想至少要做好以下几项工作:

一是政府要科学规划, 保证一个地区一定要有一定数量的同剧种剧团存在。只有同剧种剧团的相互依存、相互学习、相互交流、相互竞争, 才能促进剧种的发展和进步。如果一个剧种, 只保一个特保儿, 只会畸型发展, 直至死亡。就是世界上的一些博物馆艺术, 如日本的能剧和歌舞伎、印度的梵剧等, 也都以一定数量的剧团形式存在, 而且每年都要进行一定场次的展示演出。从武汉的情况来看, 楚剧的情况要好一些, 虽然也消失了一些剧团, 但基本的阵容还在, 市区两级都有国办楚剧团, 社会上的民间职业楚剧团也不少。但汉剧只有一个剧团, 算上省里的也只有“一个半”, 境况堪忧。

二是政府要在社会上形成浓郁的彰显戏曲的氛围。包括电视、报纸、网络等各种媒介都要把宣传传播戏曲作为一项弘扬民族文化的重要工作, 认真对待, 采取多种方式进行宣传。要把中国戏曲作为中华文化的重要标识, 通过公益广告、形象宣传片、对外宣传册和纪念品等多种形态, 让戏曲元素在社会和国际上无处不在。激发广大国民对戏曲艺术的骄傲和敬畏, 激发国际人士对中国戏曲的关注和重视。

三是政府要在戏曲发展的重要环节上统筹实施相关政策和措施, 确保戏曲的发展不因某一环节的不到位而受阻。我们知道, 戏曲发展在人才培养、演出、理论研究、观众培育和艺术传承等方面是一个完整的链条, 丢失了任何一个方面, 戏曲的发展都会受到影响和损害。现在, 戏曲演员待遇偏低、人才流失严重的问题, 演出市场萎缩、观众减少的问题, 老艺术家大都年事已高、抢救经费过少、优秀艺术失传的问题, 戏曲学校不愿开设戏曲专业、大学和艺术研究机构研究戏曲的机构和人员过少、与舞台艺术脱节的问题等等, 都在不同程度地对戏曲的发展和生存, 带来威胁和潜在的危险, 需要政府出面, 制定相关政策, 加大经费投入, 切实解决问题和困难。

四是政府要积极引导社会力量参与戏曲活动。戏曲的发展决不能仅依靠政府的力量, 而应让社会的力量和资源广泛参与其中, 尤其是要制定政策, 积极鼓励社会民间办戏曲团体, 开展演出活动。同时, 要大力扶持民间戏迷协会积极开展活动, 他们热爱戏曲、参与戏曲、以戏曲为乐, 是发展和繁荣戏曲的社会基础力量。只有形成全社会办戏曲, 多种性质的剧团共同发展, 才能真正形成发展繁荣戏曲的活跃局面。

政府在劳资纠纷中的角色分析 篇7

国际前沿实验室管理的案例借鉴

目前，国际一流的主要实验室有以下3类：

第一类是大学实验室，主要是指建立在大学里面，附属或依托于大学的实验室，这类实验室依托大学的教育，科研人才，往往同时具备科研及教育双重功能。例如莫斯科大学的物理实验室、美国加州大学伯克利分校的劳伦斯辐射实验室以及英国剑桥大学的分子生物实验室。

第二类是国家实验室，主要是指属于国家机构，有的甚至是国际机构，由好几个国家联合承办。它们大多从事于基本计量，高精尖项目，超大型的研究课题和国防军事任务。例如德国的帝国技术物理研究所、英国国家物理实验室等。

第三类实验室直接归属于工业企业部门，受大企业扶持，为工业技术的开发与研究服务。但国外的此类实验室往往有较为重大和前沿的基础性研究成果出现。例如贝尔实验室，IBM实验室，等等。

由于国际上国家实验室往往承担的是大规模的科学项目，与该研究的主要着眼点有所区隔，因此该研究主要从企业实验室和大学实验室中各选一个代表作为案例，如现隶属于阿尔卡特一朗讯公司的贝尔实验室和剑桥大学的分子生物实验室。

贝尔实验室管理的借鉴研究案例

贝尔实验室的相关介绍

贝尔实验室原名贝尔电话实验室，成立于1925年，最早是由AT&T(美国电信电报公司)所成立，目前隶属于阿尔卡特朗讯公司，是一所最有影响的由工业企业经营的研究实验室。主要宗旨是进行通信科学的研究，下属6个研究部，共14个分部，56个实验室。

经济学家曾经论述：没有公司愿意赔本搞基础研究而为社会创造财富。但是贝尔实验室却在基础科学领域表现卓著：贝尔实验室是晶体管，激光器，太阳能电池，发光二极管，数字交换机、通信卫星、电子数字计算机、蜂窝移动通信设备，长途电视传送、仿真语言，有声电影，立体声录音，以及通信网的许多重大发明的诞生地。这里有11位科学家分享了6次诺贝尔奖。9人获得美国国家科学奖，12位获得美国国家技术奖。著名华人科学家朱棣文和崔琦分别因为在贝尔实验室期间的出色工作获得了1997，1998年的诺贝尔物理学奖。这一方面得益于朗讯公司拿出每年收入的1％用于支持贝尔实验室的长期性项目，同时也得益于实验室自身合理的管理和优秀的人才团队。

虽然因为母公司的经营不善，贝尔实验室已经退出了基础科研领域，同时规模，学术质量也与鼎盛时期无法同日而语，但是仍然可以从贝尔实验室的辉煌和衰落过程中，可以得到以下经验和启迪：

一是现代一流实验室的资金投入往往非常巨大，往往超过了传统政府，研究机构的自主模式所能承担的极限。虽然来自盈利公司的资金来源往往不稳定，但是脱离商业力量的支持，无法产生成规模的现代一流实验室。

二是研发机构要注意和应用目标的结合。长周期的基础研究，经常能带来意想不到的创新力量。科学是不能做计划的，很难给一流的研究项目设定实用性的目标，但是在取得一流的研究成果之后，政府、企业和研究机构要将更多的注意力放在产学研结合的成果转化上。

三是一流实验室的管理，只能由该领域内一流的专家来进行。只有一流的专家才能具备敏锐的眼光和判断力来引导一个研究部门的研究方向，制定研发方向甚至是研究经费的分配和立项。这样有助于提高研发人员“掌握自己的命运”的使命感并激发其进行自我组织和自我激励。

四是注重对人才的引进、培养和有效使用。首先要注重人才的引进本身，目前在人才的培养和发挥其最大潜能方面则有着较大不足。要为研究人员提供一个宽松，独立自主的研究条件，可使他们能够从事自己所喜爱和擅长的研究工作。长期性的基础性研究，最好能够获得政府的长期扶持和资助。长周期研究要在政府的稳定资助和商业企业的灵活大量资助之间取得一定的平衡。

剑桥大学的分子生物实验室

剑桥大学的分子生物实验室成立于1947年。当时小布拉格是卡文迪什实验室主任，他向英国医学研究委员会提出建立生物系统的分子结构单元，设立在卡文迪什实验室内，起初成员是佩鲁兹和他的学生肯德鲁，以后当时世界上顶级生物学家也陆续加入。1962年得到MRC更多资助，扩大为“分子生物学实验室”，由佩鲁兹等一批生物物理学家和桑格等一批生物化学家合璧，逐步从一个小型研究所成长为一个大型研究所，目前有66个课题组、200多名研究人员。

剑桥大学分子生物实验室在完善良好的创新型科技环境方面给我们的启示和借鉴主要包括以下几点：

一是创造良好的创新环境。良好的创新环境，应该包括一个和谐的实验室氛围，使得不同风格的研究人员能够彼此支持，研究人员能够心无旁骛的进行研究而不用关注于人际关系。

二是不拘学历，出身和其他表象，由精英选拔，评价和支持其他人才。这种模式不仅体现在人员的选拔上，更体现在日后的研究过程中，即便是籍籍无名的新人，也往往能获得独当一面的研究空间和较长时间不出成果的宽容。这些既源自于开放，自由的研究精神，也反映出管理人员的慧眼识菁和“用人不疑”的勇气和自信。

三是灵活的科研管理和组织体制。支持小规模的科学研究，让有能力的人冒险和努力，目前来看是更有效和普遍的支持科学研究的常规方针。机动灵活的课题组设置，有利于迅速的抓住最前沿的研究趋势，也保证了整个研究机构的课题广度，“东方不亮西方亮”，同时也在一定程度上降低了花费巨大人力物力，劳而无功的风险。

我国国家重点实验室的管理机制

根据《国家重点实验室建设与管理暂行办法》规定，国家对实验室实行分级分类管理，试行依托单位领导下的主任负责制：

科学技术部(以下简称科技部)是实验室的宏观管理部门，编制和组织实施实验室总体规划和发展计划。其主要管理职能是制定实验室宏观政策，批准实验室的建立，重组、合并和撤消，组织实验室评估和考核，以及拨发有关经费。

国务院部门或地方省市科技管理部门是实验室的行政主管部门，主要职能是贯彻国家有关实验室的方针，制定实验室管理细则，指导实验室的运行和管理，组织实施实验室建设，聘任实验室主任和学术委员会主任。拨发、配套有关经费。

依托单位是实施实验室建设和运行管理的具体负责单位，主

要职责是：为实验室提供后勤保障以及经费等配套条件。负责推荐实验室主任及学术委员会主任，聘任实验室副主任、学术委员会副主任及委员。对实验室进行年度考核，配合科技部和主管部门做好对实验室的评估工作等。根据学术委员会建议，提出实验室研究方向、任务，目标等重大调整意见报主管部门，解决实验室建设与运行中的有关问题。

目前对于实验室主任有非常细致的认定，要求由依托单位推荐，主管部门聘任，报科技部备案。主任应是本领域高水平的学术，学科带头人。同时，对学术委员会的职责、产生和构成也有详细规定：学术委员会是实验室的学术指导机构，主要任务是审议实验室的目标，任务和研究方向，审议实验室的重大学术活动、年度工作，审批开放研究课题。

依托单位应当每年对实验室工作进行年度考核，考核结果报主管部门备案。

在年度考核的基础上，科技部定期组织实验室周期评估，评估工作委托中介机构按不同领域，本着“公开、公平，公正”和坚持“依靠专家、发扬民主、实事求是、公正合理”的原则进行。《国家重点实验室评估规则》中规定了考核指标

研究水平与贡献占50％，队伍建设与人才培养占30％，开放交流与运行管理占20％。

从以上代表我国目前最高水平的实验室管理中发现，目前我国的实验室管理还存在以下有待改进的地方：

重点实验室虽然保持了一定的学术独立性，但是由于行政上主管部门、层级过多，规定过细，导致科研机构要面临大量事务性工作处理，各种项目的申报审批过程跟踪中期报告，结题等工作，这些工作大量占据管理和研究人员的有限研究时间和精力，如何降低这些事务性工作的干扰成为改革的重点方向之一。

实验室的资金使用规定极为详细，虽然一定程度上的严格管理有利于降低研究经费的铺张浪费和非法挪用，但也限制了研究者的自由度。

对于实验室申报的项目规定过死。研究工作都是向未知领域的冲击探索，往往越是重大的，创新性的研究，越是无法规划和预测的，同时，研究工作本身也往往具备着长周期不确定、有失败可能的特点，这种事先对于项目的规定，虽然在上级规定中很少出现，但是在逐级执行过程中，往往由于行政性的指挥和对指标的追求而产生“牛鞭效应”，结果刺激研究人员选择容易在1～2年内完成风险性较低的项目，这也在制度上导致了创新性研究的比例下降。

对我国实验室管理的相关建议

通过以上的案例和分析，可以对探索中的前沿实验室及其基金管理机制，提出以下建议：

一是减少对实验室的层级行政管理。包括给予实验室管理人员更多的自主权，尽可能的减少外界对于作为独立机构的实验室的各种管理，评估、考核等手续，一流的研究不是管出来的，一流的实验室也不是评估出来的。

二是对于实验室的资金扶持，可以考虑有选择区分。对于一些应用性较高，转化快，商业性需求较高的技术研发改进工作，更多的通过企业来资助支持，建立良好高效的技术转移制度反而更加有利于相关研究工作的开展；而对于基础性研究，则要注意支持的力度和方式要有所不同，对于这种科研研究，应该借鉴国外经验，应更加重视对于人才的培养和在一定时期内没有成果的宽容。

三是对于实验室的管理，应该区分对于实验室本身的管理和对科研项目的跟踪。尽量减少对实验室日常的、人才的和发展的主管部门干预：对于资金和研究项目，进行适当的跟踪督导，并适当的委托专业性的社会力量进行。

四是对于实验室的研究方向和内部力量整合，则应从专业性出发，结合一定的切实需要来合理安排。保持专家委员会的权威性、独立性和自主性，让研究人员感到自己是“命运的主人”，让实验室的管理真正实现科学化、专业化，灵活而有效。

五是在放松对实验室束缚的同时，也要注意切实防止一定的科学失范和违规现象因此而抬头。