地方政府性债务风险应急处置预案

地方政府性债务风险应急处置预案（精选8篇）

地方政府性债务风险应急处置预案 篇1

*镇，区直各部门，区属、驻区各单位：

《*州*地方政府性债务风险应急处臵预案》已经区管委会同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

*州*党政办公室

2017年7月 日

*州*地方政府性债务 风险应急处置预案

总则 1.1 目的 1.2 工作原则 1.3 编制依据 1.4 适用范围 组织指挥体系及职责 2.1 应急组织机构 2.2 部门职责 3 预警和预防机制 3.1 预警监测 3.2 信息报告 3.3 分类处臵

3.4 债务风险事件级别 4 应急响应

4.1 分级响应和应急处臵 4.2 地方政府财政重整计划 4.3 舆论引导 4.4 应急终止 5 后期处臵

5.1 债务风险事件应急处臵记录及总结 5.2 评估分析 保障措施 6.1 通信保障 6.2 人力保障 6.3 资源保障 6.4 安全保障 6.5 技术储备与保障6.6 责任追究 7 附则 7.1 预案解释 7.2 预案实施时间1 总则 1.1 目的

建立健全地方政府性债务风险应急处臵工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处臵，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。

1.2 工作原则 1.2.1 分级负责

管委会对全区政府性债务风险应急处臵负总责。区直有关部门在管委会统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处臵的指导。

1.2.2 及时应对

坚持预防为主、预防和应急处臵相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处臵风险事件。

1.2.3 依法处臵

地方政府性债务风险事件应急处臵应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。

1.3 编制依据

《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发„2014‟43号）、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（国办发„2013‟101号）、《*州市人民政府办公厅关于印发*州市地方政府性债务风险

应急处臵预案的通知》（*市府办发„2017‟41号）等。适用范围

本预案所称地方政府性债务风险事件，是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处臵措施予以应对的事件。

本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务。

1.4.1 政府债务风险事件

（1）政府债券风险事件：指由省政府发行并转贷市县的一般债券、专项债券还本付息出现违约。

（2）其他政府债务风险事件：指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

1.4.2 或有债务风险事件

（1）管委会提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、管委会及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，管委会需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

（2）管委会承担救助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。组织指挥体系及职责 2.1 应急组织机构 管委会成立区政府性债务管理领导小组（以下简称债务管理领导小组），负责领导全区政府性债务日常管理工作。当出现政府性债务风险事件时，根据需要转为区政府性债务风险应急领导小组（以下简称债务应急领导小组），负责组织、协调、指挥债务风险事件应对工作。

债务管理领导小组（债务应急领导小组）由管委会主任任组长，成员单位包括财政、发展改革、审计等部门、单位以及人民银行分支机构、当地银监部门，根据工作需要可以适时调整成员单位。

2.2 各级政府和部门职责 2.2.1管委会职责

制定本地区政府性债务风险应急预案，在省财政下达的限额内举借新债，及时足额偿还到期债务本息，对本地区债务风险采取应急响应并依法依规进行问责，并及时向省政府、市政府和有关部门报告债务风险情况。

2.2.2部门职责

财政部门是政府性债务的归口管理部门，承担区债务管理领导小组（债务应急领导小组）办公室职能，负责债务风险日常监控和定期报告，组织提出债务风险应急措施方案，协调成员单位参与应急处臵工作，承担债务管理领导小组交办的其他工作。

债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处臵的责任主体，负责定期梳理本行业政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案；当出现债务风险事件时，落实债务还款资金安排，及时向债务应急领导小组报告。

发展改革部门负责评估本地区投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划，牵头做好企业债券风险的应急处臵工作。

审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任。

地方金融监管部门负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处臵工作。

人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估，牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定。

当地银监部门负责指导银行业金融机构等做好风险防控，协调银行业金融机构配合开展风险处臵工作，牵头做好银行贷款、信托、非法集资等风险处臵工作。

其他部门（单位）负责本部门（单位）债务风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。预警和预防机制 3.1 预警监测

财政部门应当按照中央和省政府有关要求，建立债务风险应急机制，按照省财政下达的风险预警监测办法，运用相关指标监测债务规模，定期排查风险，及时实施风险评估和预警，做到风险早发现、早报告、早处臵。管委会及财政部门应当将政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项，纳入监测范围，防范财政风险。3.2 信息报告

管委会应当建立地方政府性债务风险事件报告制度，发现问题及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

3.2.1 政府债务风险事件报告

财政部门预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应当提前3个月向区债务管理领导小组报告，同时，研究制定应急处臵预案，经区债务管理领导小组审核后，由管委会提前2个月以上向市政府报告，并抄送市财政。发生突发或重大情况，管委会可以直接向省政府报告，并抄送省财政。

3.2.2 或有债务风险事件报告

政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告，经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，由管委会向市政府报告，并抄送上级或市财政。遇突发或重大事件，管委会可以直接向省政府报告，并抄送省财政。

3.2.3 报告内容

包括预计发生违约的地方政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。

3.2.4 报告方式

一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。分类处置 3.3.1 地方政府债券

对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。3.3.2 非政府债券形式的存量政府债务

对非政府债券形式的存量政府债务，经管委会、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理：

（1）债权人同意在规定期限内臵换为政府债券的，管委会不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。管委会应当通过预算安排、资产处臵等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。

（2）债权人不同意在规定期限内臵换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由省财政统一收回。政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

3.3.3 存量或有债务

（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，各级政府及其部门出具的担保合同无效，对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

具体金额由管委会、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对管委会可能承担一定救助责任的存量或有债务，管委会可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

3.3.4 新发生的违法违规担保债务

对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照3.3.3第（1）项依法处理。

3.4 债务风险事件级别

按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处臵，防止风险扩散；当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处臵。

政府性债务风险事件监测主体为市级、区级政府。*州*管委会为县级以上政府派出机构，政府性债务风险事件按照行政隶属关系由市政府负责监测。

3.4.1 Ⅰ级（特大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约；

（2）管委会需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。3.4.2 Ⅱ级（重大）债务风险事件，是指出现下列情形之一： 1）管委会连续3次以上出现地方政府债券发行流标现象；

（2）管委会地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金5%以上（未达到10%），或者利息违约金额占同期应付利息5%以上（未达到10%）；

（3）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件，影响极为恶劣；

（4）管委会需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。3.4.3 Ⅲ级（较大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）全市地方政府债务本金违约金额占同期全市政府债务应偿本金1%以上（未达到5%），或者利息违约金额占同期应付利息1%以上（未达到5%）；

（2）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件；

（3）管委会需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。3.4.4 Ⅳ级（一般）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）管委会无法支付地方政府债务本息，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出； 2）管委会无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（3）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成群体性事件；

（4）管委会需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。4 应急响应

4.1 分级响应和应急处置

管委会对其举借的债务负有偿还责任。管委会要加强日常风险管理，按照财政部《地方政府性债务风险分类处臵指南》，妥善处理政府性债务偿还问题。同时，要加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处臵。

4.1.1 Ⅳ级债务风险事件应急响应

（1）区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。

①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处臵政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处臵部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意臵换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，原有债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处臵资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也按照上述原则处理。

④管委会出现债务风险事件后，在恢复正常偿债能力前，除国务院确定的重点项目外，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。

（2）区债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。管委会年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付

10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

（3）管委会应当将债务风险应急处臵情况向市政府报备。

4.1.2 Ⅲ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

（1）区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，将债务风险情况和应急处臵方案专题向市债务管理领导小组报告。

（2）管委会偿还省政府代发的到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难的，可以申请由上级财政先行代垫偿还，事后扣回。

（3）管委会应当将债务风险应急处臵进展情况和处臵结果上报市政府，并抄送市财政。

4.1.3 Ⅱ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

（1）区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，汇总有关情况向管委会报告，动态监控风险事件进展，指导和支持管委会化解债务风险。

（2）管委会统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可以向市债务应急领导小组申请救助，申请内容主要包括债务风险情况说决的事项等。

（3）管委会救助申请由市债务应急领导小组提出审核意见，报市政府批准后实施，并立即启动责任追究程序。

4.1.4 Ⅰ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

（1）管委会建立债务风险处臵信息定期向市债务应急领导小组报告的机制，重大事项必须立即报告。

4.2 地方政府财政重整计划

当发生Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件时，由管委会决定是否实施财政重整计划，当发生Ⅱ级、Ⅰ级债务风险事件时，由市政府决定是否要对发生风险事件的地方政府实施财政重整计划。实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容：

（1）拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。2）优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，管委会其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目；不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，地方支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。

（3）处臵政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

（4）申请市级救助。采取上述措施后，风险地区财政收支仍难以平衡的，应当及时向市政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金。5）加强预算审查。实施财政重整计划以后，管委会涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报市人民代表大会或其常委会审查批准的同时，必须报市政府备案。

（6）改进财政管理。管委会应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

4.3 舆论引导

根据处臵债务风险事件的需要，启动应急响应的地方政府或其债务风险应急领导小组应当及时跟踪和研判舆情，健全新闻发布制度，指定专门的新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导舆论。

4.4 应急终止

地方政府性债务风险得到缓解、控制，并实现财政重整目标，经区债务管理领导小组或债务应急领导小组同意，终止应急措施。后期处置

5.1 债务风险事件应急处置记录及总结

在债务风险事件应急处臵过程中，管委会应当详尽、具体、准确地做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处臵结束后，要及时形成书面总结，向市人民代表大会常委会和市政府报告。

5.2 评估分析 债务风险事件应急处臵情况进行评估。评估内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处臵措施、应急处臵效果以及对今后债务管理的持续影响等。相关地区应当根据评估结果，及时总结经验教训，改进完善应急处臵预案。保障措施 6.1 通信保障

启动应急响应后应当保持应急指挥联络畅通，有关部门应当指定联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。

6.2 人力保障

要加强地方政府性债务管理队伍建设，提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处臵、舆情应对等业务能力。启动应急响应的后应当部署各有关部门安排人员具体落实相关工作。

6.3 资源保障

发生地方政府性债务风险事件的管委会要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。

6.4 安全保障

应急处臵过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。技术储备与保障

债务应急领导小组可以根据需要，建立咨询机制，抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处臵工作，提供技术、法律等方面支持。

6.6 责任追究

6.6.1 违法违规责任范围

（1）违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为：

管委会债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额；

管委会及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；

举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；

管委会或其部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；

银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的；

政府债务资金没有依法用于公益性资本支出； 增加举借政府债务未列入预算调整方案报市人民代表大会常委会批准；

未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；

其他违反法律规定的行为。2）违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发„2014‟43号）等有关政策规定的下列行为：

管委会及其部门在预算之外违法违规举借债务； 金融机构违法违规向管委会提供融资，要求管委会违法违规提供担保；

管委会及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；

管委会及其部门恶意逃废债务；

债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；

其他违反财政部等部门制度规定的行为。6.6.2 追究机制响应

发生地方政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，管委会应依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

6.6.3 责任追究程序

（1）区债务管理领导小组组织有关部门，对发生地方政府性债务风险的部门、单位开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报管委会审定。

（2）有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。3）管委会将地方政府性债务风险处臵纳入政绩考核范围。对实施财政重整的，视债务风险事件形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。附则 7.1 预案解释

地方政府性债务风险应急处置预案 篇2

从银行统计角度讲,地方融资平台贷款不良贷款率只有0.14%,这些地方债务基本上是属于生产性负债。将中国银行间问题与欧债危机进行比 较是不恰当的。与欧洲的消费型负债不同,我国地方融资平台贷款属生产型负债,可控性强。

北京大学国家发展研究院林毅夫

房地产和地方政府债务是引爆中国金融危机的风险点。目前,大部分的房地产企业和地方政府是通过银行或影子银行融资的,如果它们到期不能还本付息,就会造成一些金融系统的问题。

国务院发展研究中心宏观经济部巡视员魏加宁

建议将地方政府的债务风险分为三类:第一类,债务指标已经超过警戒线,但尚未发生债务危机;第二类,已经爆发债务危机,但不具备系统性风险;第三类,债务危机已经十分严重,并有可能引发系统性风险,对于不同类别的风险应采取不同的应对措施。

银监会非银部主任李伏安

地方政府债务问题不是一个单一的小问题,而是在中国整体环境下的区域性问题。首先,当前的非法集资、 民间高息 借贷、影子银行以及互联网金融,如果出现流动性问题,将很快引爆地方政府债务风险。其次,更大的金融机构管理的理财、基金、信托产品,以及一些区域性(如山西、内蒙古)和行业性( 如煤炭 ) 问题,也有可能引发整个地方政府的风险,甚至出现连锁反应。所以我觉得可能要更宏观而非具体地看地方政府风险爆发问题。

浦发银行战略发展部总经理李麟

我国地方政府性债务风险预警研究 篇3

摘要：近年来，我国地方政府性债务规模不断增大，地方债务风险防控压力与日俱增。建立地方政府性债务风险预警系统，科学监测债务风险水平，准确评定债务风险等级，可为防范和化解地方政府性债务风险提供思路。选取社会经济、举债程度和偿债能力三方面指标体系，利用模糊综合评价法对构建地方政府性债务风险预警模型进行了探讨。

关键词：地方政府性债务 风险预警 模糊综合评价

一、引言

1994年，我国进行财政体制改革，确定了中央与地方的财政支出范围，改革后，地方财力与财权不匹配问题较为突出。地方政府为改善民生、推动地区社会经济发展，通过举债方式弥补地方财力不足的现象越加普遍。然而，近几年来各级政府债务快速增加，部分地方政府借助投融资平台过度融资加剧地方政府性债务风险。中共十八届三中全会明确提出，要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。2014年9月，国务院印发“关于加强地方政府性债务管理的意见”（国发[2014]43号），明确指出“建立地方政府债务风险预警机制，控制和化解地方政府性债务风险”。因此，在当前地方政府性债务风险逐渐显现的背景下，建立符合我国国情的地方政府性债务风险预警体系尤为重要。

本文立足于我国地方政府性债务实际情况、借鉴国内外文献选取地方政府性债务风险预警指标，利用模糊综合评价法建立地方政府性债务风险预警模型，以此作为地方政府监测和防控地方政府性债务风险的工具。

二、国内外文献综述

面对日益增长的地方政府性债务，国内外学者开始探讨通过选取指标体系建立地方政府性债务风险预警机制来识别风险，研究主要体现在风险预警指标体系的选择和风险预警模型的构建方法两个方面。

在风险预警指标体系的选择方面，王晓光（2005）认为衡量政府债务风险状况必须选取与债务运行紧密相关的统计指标，建立一个能够综合反映政府债务运行的风险指标体系，对政府债务运行情况定性描述、定量分析。金荣学（2013）运用多层次结构分析法建立指数指标，引入经济、社会等不可控外生因素指标，提出债务风险评估的“逆向指标”和“正向指标”，全面评估地方政府债务风险。李腊生（2013）借鉴国际经验选取负债率、偿债率等指标对我国全国层面地方政府债务风险进行了综合评价。谢春讯，雷良海（2007）指出构建政府预警指标体系的步骤后，从经济学角度选择警情指标（财政赤字与财政收入）和22个警兆指标建立预警指标体系。

在风险预警模型的构建方法方面，Kaminsky、Lizondo和Reinhart（1997）建立了KLR信号法，基于指标信号分析进行定量预警。刘星（2005）利用重庆市地方政府债务数据设计指标后，通过构建风险判别和Logistic模型给出警戒线，并且设计出重庆市地方政府债务风险预警程序。裴育（2007）利用合成指数法和层次分析法建立地方政府债务风险预警模型，对样本地区债务风险进行了分析。王晓光（2005）利用综合模糊评价法，在建立地方政府性债务风险预警指标体系基础上对债务风险进行了评估与监测。谢虹（2007）分析了我国地方政府债务风险构成，从直接负债与间接负债角度选取指标后，运用模糊综合评判法对地方政府债务预警做出研究。

综上所述，国内外在对地方政府性债务风险预警指标和方法尚未统一，在预警指标体系构成和构建预警指标权重的方法上差异较大。本文在已有研究的基础上选取三方面指标体系，并利用模糊综合评价法和层次分析法确定权重，以期能够客观评估地方政府性债务风险。

三、地方政府性债务风险预警指标系统构建

（一）地方政府性债务风险预警系统指标选择

建立地方政府性债务风险预警系统时不仅要看地方政府性债务数据，同时还需要结合当地政治、经济、社会发展等相关指标，全面反映地方政府性债务风险。本文从社会经济、举债程度和偿债能力三个子系统解构地方债务风险（见表1），根据科学性、实用性和全面性原则建立多层次预警指标体系，对地方政府性债务进行系统评价和有效预警。

1、社会经济方面

社会经济是地方政府性债务风险运行的背景，分为宏观经济环境和财政环境两个方面。反映宏观经济环境的主要指标有GDP增长率。GDP增长率是当年GDP与上年GDP的比值，该指标综合反映地区经济发展水平。反映财政环境的主要指标有财政收支变动率和财政赤字率。财政收支变动率是财政收入增长率与财政支出增长率的比值，是反映地方政府财政能力的指标。财政赤字率是当年财政赤字或结余与当年GDP的比值，反映地方政府财政稳定状况以及财政支出对经济发展的效率。

2、举债程度方面

举债程度直接体现地方政府性债务风险，它不仅受到宏观经济环境的影响，还与偿债能力息息相关，分为债务特征和债务结构两个方面。债务特征主要指标有债务负担率、债务率、债务依存度、新增债务率。债务负担率（亦称负债率）是年末债务余额与当年GDP的比值，反映国民经济的负债能力和地方政府性债务发行限度和空间，是从国民经济对于债务的支撑程度衡量债务风险状况。债务率是年末债务余额与地方政府综合财力1比值，反映地方政府性债务与地方政府财政支配能力之间的关系，侧面反映地方政府性债务规模的合理性和之后举债的能力。债务依存度是当年举借债务数额与当年财政支出的比值，反映当年财政支出对政府借款的依赖度。新增债务率是当年新增债务额与当年财政收入增量的比值，反映地方政府对债务增量的控制能力，是财政收入增量对新增债务保障能力的体现。债务结构主要指标有或有债务比重和逾期债务率。或有债务比重是或有债务余额与年末债务余额的比值，反映地方政府性债务风险中不确定因素。逾期债务率是当年到期债务无法还本付息额与当年到期全部债务额的比值，反映潜在风险转化为债务危机的状况。

3、偿债能力方面

偿债能力与宏观经济环境、举债程度息息相关，选择偿债率作为偿债能力的代表指标。偿债率是当年到期债务还本付息额与当年地方政府综合财力的比值，反映财政的债务偿还能力。

（二）建立地方政府性债务风险预警系统模型

1、地方政府性债务风险预警指标体系警戒区间确定

本文为风险指标确定低风险区间、中风险区间和高风险区间三个警戒区间，进而对地方政府性债务进行预警。借鉴国际警戒线确定的相关经验，同时结合我国实际确定各指标警戒值区间（见表2）。

2、建立地方政府性债务风险预警系统模型的方法

本文利用模糊综合评价法建立地方政府性债务风险预警模型。模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评价方法，该方法根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，用模糊数学对受到多种因素制约的对象做出一个总体的评价。采用模糊综合评价法有效的避免了用“是”与“非”的硬性尺度衡量被评价现象的做法，克服了传统综合评价法可能出现的不同程度偏离客观情况的缺陷。具体操作步骤如下：

第一步，建立因素指标集。把可以预测地方政府性债务情况的主要指标构成集合，这里使用表1列举的10个指标，即U={U1，U2，…U10}②。

第二步，建立等级评语集V。把地方政府性债务风险可能出现的各种结果集成集合，在综合考虑所有影响因素基础上从评语集中选出最佳评价结果。将等级评语集设为V={V1，V2，V3，V4，V5}，V1代表非常安全，V2代表安全，V3代表一般，V4代表危险，V5代表非常危险。

第三步，对指标进行模糊评价。从指标集U中单独选取一个指标通过专家评价法做出评价，确定指标隶属于评语集V中的评级。对指标进行评价后，计算出模糊关系矩阵N。其中，对Ui的评价集Ni=[ui1，ui2，ui3，ui4，ui5]，从而得到模糊关系矩阵N。

第四步，确定权重集M。各评价指标在地方政府性债务风险预警系统中重要程度不同，在预测地方政府性债务风险时，要赋予每个指标相应的权重，以便准确反映风险。文章选择10个指标进行预测，由此设定权重集M=[M1，M2，…M10]，其中，M1+M2+…+M10=1，利用层次分析法制定指标权重，确定Mi的具体数值。

第五步，模糊综合评价Q。通过模糊关系矩阵N确定模糊综合评价模型，Q=M*N，*代表模糊算子，M代表权重向量，N代表模糊关系矩阵，Q代表隶属向量，隶属向量Q=（Q1，Q2，Q3，Q4，Q5）。根据最大隶属原则，取值最大的隶属向量对应的等级评语集中的等级就是地方政府性债务得评价等级。

四、结论

建立预警体系判断地方政府性债务风险能够实现对地方政府性债务的事前控制与预警，为化解地方政府性债务风险提供思路。本文通过综述国内外相关文献，结合我国地方政府性债务风险实际情况，选取较为全面和有效的地方政府债务性指标，利用层次分析法和模糊综合评价法探索建立了预警体系，对建立我国地方政府性债务预警体系具有一定得借鉴意义。

注释：

①地方政府综合财力=公共预算收入及转移+基金收入及转移+国有资本经营预算收入+预算外财政专户收入

②U1到U10分别代表GDP增长率、财政收支变动率、财政赤字率、负债率、债务率、债务依存度、新增债务率、或有债务比重、逾期债务率和偿债率

参考文献：

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[4]谢虹.地方政府债务风险构成及预警评价模型构建初探[J].现代财经，2007（07）63—65

[5]金荣学.我国地方政府性债务风险预警模型构建研究[J].湖南财政经济学院学报，2013（02）：116—121

[6]朱文蔚，陈勇.我国地方政府性债务风险评估及预警研究[J].亚太经济，2015（01）：31—36

科技风险突发事件应急处置预案 篇4

阿里河农村信用社、吉文与大杨树分社：

鄂伦春自治旗阿里河农村信用合作社关于《信息科技风险突发事件应急处置预案》的建立工作，紧紧围绕本社正常经营环境下的管理和应对突发事件或极端情况下的应急处置措施，包括信息系统核心（网络机房）、供电设施、通迅、网络光纤、端口等环节。我社信息系统突发事件应急管理组织体系要明确职责，要做好应急准备工作，及时处置突发事故。

一、设立阿里河农村信用社信息系统应急预案的意义 阿里河农村信用社信息系统应急抢修预案是保障阿里河农村信用社信息系统在出现突发故障情况下，保证最短时间内恢复，避免用户出现长时间通信障碍的重要手段。制定阿里河农村信用社信息系统应急抢修预案可使网管人员在遇到突发故障时，做到心里有数、手上有据可查，有规律，按步骤的解决问题。同时可提高设备、端口、线路等资源的利用效率，优化调整用户线路和网络资源的比例关系。日常工作中，加强应急抢修预案的管理和使用，并根据实际情况进行调整和修改，可以促进维护工作的规范化和有序化。

二、应急抢修中应该遵守的基本原则

1.现有网络资源要保障阿里河农村信用社信息系统应急线路调度需要，应急方案中涉及的备用线路、端口一般情况不允许占用。

2.当需要对应急方案进行更改或临时应急使用时，应提前将变更的具体情况、原因报领导，批准后方可使用。3.日常工作中，必须加强对阿里河农村信用社信息系统所属网络设备及线路的监控和维护工作，排除故障隐患，确保用户线路安全可靠的运行。

4.在阿里河农村信用社信息系统发生障碍时，各相关部门都应积极主动、全力配合检修故障，准确分清故障段落，迅速调度备用线路（设备），把故障时间缩短到最低。

5.严格执行维护规程有关障碍处理规定，进行障碍处理，直至完全排除故障。

6.严格执行故障上报制度。阿里河农村信用社信息系统因设备、技术配合、工种间协作等原因短时间无法排除障碍的，需立即上报。

7.加强全程全网观念，按业务领导关系确定调度指挥。各部门要密切协作配合，必要时提供备件、人员支持。故障处理过程中，凡抢修小组成员必须服从组长和抢修领导小组的指挥调度，不得以任何理由推诿和延误。

三、阿里河农村信用社信息系统应急抢修小组成员及职责 阿里河农村信用社信息系统应急抢修小组分领导小组和执行小组。

1.阿里河农村信用社信息系统应急抢修小组成员 执行组长： 王 森

组员： 孙忠良、张丽、魏玉芳、张宇

2.阿里河农村信用社信息系统应急抢修小组成员职责 阿里河农村信用社信息系统应急抢修执行小组组长职责：负责阿里河农村信用社信息系统故障处理的全过程管理，并对处理结果负责。执行小组组长有权根据抢修实际需要，指挥各小组成员的抢修工作。凡执行小组成员必须服从组长的调度安 排。阿里河农村信用社信息系统应急抢修执行小组副组长职责：执行小组副组长接受组长指挥，负责调度备件、人员支持，协作和配合处理故障，不得以任何理由推诿和延误故障处理。阿里河农村信用社信息系统应急抢修执行小组组员职责：根据执行小组组长和副组长的安排，负责故障受理、故障原因判断和故障排除工作，并向执行小组组长或副组长及时汇报故障处理情况。

四、阿里河农村信用社信息系统网络路由策略

阿里河农村信用社信息系统核心设备为两台路由交换机，内部骨干交换机之间运行的IGP为OSPF，以核心层为AREA 0，汇聚层按照区域进行划分，形成一个核心，多个汇聚区域的路由构架。访问外网流量通过CISCO7609指向ASA防火墙，ASA防火墙上联CISCO3560,CISCO3560作为电子政务网与电信城域网互通的网络设备，通过EBGP协议保证上联至电信两GE链路流量动态均衡，冗余备份。

五、阿里河农村信用社信息系统应急故障处理必备仪器仪表

笔记本电脑、光功率器、衰耗器、法兰盘、CONSOLE 口线、备用光纤等。

六、阿里河农村信用社信息系统应急故障处理预案启动条件

阿里河农村信用社信息系统在满足下列任一条件应启动应急故障处理预案：

1.机构、网点全阻30 分钟以上； 2.机构、网点用户中断历时6 小时； 3.信用社节点设备阻断； 4.网管中心因故障中断工作； 5.重要专线通信阻断；

6.自然灾害或电源中断等原因引起的通信阻断。

七、阿里河农村信用社信息系统应急故障处理步骤 1.发生各类应急情况时，网络应急抢修工作小组的相关人员必须在第一时间到达现场。

2.应及时定位发生故障的位置，对本地故障，应立即采取措施加以解决；如果是外网的设备故障应立即向外网维护人员报告，并配合解决；如果是传输故障，立即联系我社传输部门（直对科技、办公自动化传输管理员），并配合解决。

3.确定故障设备后，应区分软件和硬件故障。

A.如果是软件故障，通过相应技术手段，如检查路由表和路由配置、检查端口设置状况、检查协议进程等来加以排除，同时可以联系相关集成商和产商配合解决。

B.如果是设备硬件故障，在重起板卡或设备无效后，如本地有备用部件应立即更换。

4.在备件到达之前，应采取临时补救措施，同时可以联系相关集成商和产商配合解决。

5.IP 网出现中继电路某一方向全阻断应请传输部门调用至备用通道。

6.在冗余线路上出现板卡或线路故障，一时无法在短时间内恢复，应将该端口SHUTDOWN，以免影响用户使用，等备件到达后立即更换。

八、故障处理报告制度

对于出现的网络故障应视故障程度向理事长或主任及有关部门汇报。具体如下： 遇有下列障碍应逐级报告至本单位主管领导或部门： 1.机房总电源障碍中继某方向全阻30 分钟以上； 2.用户中断历时6 小时节点设备阻断。

我国地方政府债务风险初探 篇5

摘要：

根据公共产品理论，地方政府债务是一把“双刃剑”。一方面，地方政府债务的积极使用加快了本地发展的速度，为地方经济建设做出了贡献；另一方面，债务的不当运用会带来巨大的金融风险，给地方财政带来极大的考验。当前，我国地方政府债务规模庞大，已给地方经济社会稳定发展带来深刻的危害。并且在举债的同时使政府蕴涵了巨大的债务风险,随着债务规模的扩大,其潜在风险也在增加。强化地方债务风险管理，已成为进一步改革、发展中的重要议题。如何扬长避短，防患于未燃，这既是中国政府、学术界乃至全社会关注的重要问题,也是尚待破解的难题。关键词：

地方政府负债 成因 防范措施 正文：

一、地方债务风险的现状

地方政府债务是指由地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由政府偿还的债务。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。目前，我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇共四级政府的负债。当前直接债务仍然占债务总额的绝大部分，其次是担保债务，政策性挂帐占较小的比例。

长期以来，大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密。我国各级地方政府的债务总额，很难有全面、真实的统计数据。目前，我国对财政赤字的弥补方式主要是通过向银行透支或借款，但债务作为弥补财政赤字的来源，会随着财政赤字的不断增大而增长。同时，债务需要还本付息，债务的增加也会反过来加大财政赤字以及大量隐形债务的增加，依次循环，风险逐渐被积累放大。

中国银监会曾披露，目前地方融资平台贷款中存在严重偿还风险的贷款占比为23%，这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元。从政府层级来看，县级融资平台数量占比达60%，贷款余额占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率已经超过400%。地方融资平台局部风险的隐患，对于银行的影响不容忽视。

二、地方债务风险的成因分析

中国地方债务的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。

（一）制度因素 转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放。与此同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，建设性事务只能转而寻求制度外融资，部分县乡甚至连工资等经常性支出也通过借债来支付。政府投融资体制改革滞后，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。政府投融资体制存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。由此形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。经济风险和社会风险的转嫁，加剧了地方债务压力。由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高及市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散和化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。

（二）政策性因素 积极的财政政策。为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年到2005年，中央共发行国债9900亿元。这一政策从推动了地方政府债务规模的扩张，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。机关事业单位调整工资政策。国家在扩大内需政策的指导下，连续几次大幅提高机关事业单位人员工资。尽管中央安排了大量增资转移支付补助，但地方财政也需要安排一定投入。即便是由中央财政全部负担，地方还要自行消化“超编”人员的工资，福利费、住房公积金等支出，以及与财政支出挂钩的法定支出。在财力增长低于工资性支出增长的地方，要么借债发工资，要么形成拖欠，其结果都直接增加了地方政府的债务负担。

（三）管理性因素 机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置，无论有无必要，均苛求“上下对口”，大量增加了财政供养人员总量。在人员负担加重的同时，支出标准也在不断提高。除了“国标”工资之外，各地还竞相出台“省标”、“市标”等地方津补贴项目。管理松弛造成的财力缺口，只能举债或形成拖欠。各类升级达标活动加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。近几年来，为加快经济和各项社会事业发展，纷纷开展了名目繁多的升级达标活动，一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”。由于领导者本人不必为当地政府所欠债务负责，导致地方政府在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本，更不计风险，行政行为任期化、短期化。

三、政府债务的防范和化解

地方政府债务风险的最终管理目标不是消除债务，而是有效控制债务的规模，防范和控制由此带来的风险，把债务风险控制在可承受的范围之内，保证财政的可持续性。要防范和控制我国现阶段的债务风险，应该从完善体制，强化债务风险管理及创新政府投融资机制等方面来实现。

（一）建立健全政府债务预警机制

地方政府如果有健全的政府债务预警机制，就能对政府债务的规模结构和偿债能力实施有效预警和防控，实现政府债务管理的系统化、规范化和科学化。在预警机制的建立和完善过程中，特别要注意预警部门的专一性，避免出现多部门同时监管出现利益纷争，应由专门机构和专门人员对地方政府债务进行定期统计和动态监控，同时可以发挥市场机制作用，通过市场评价机构对政府信用进行评价，达到使公众对政府发债行为的监督和约束。

（二）建立科学的偿债机制

政府债务所取得的资金是对以后收入的提前使用，因此建立科学有效的偿债机制是保证政府信誉和财政可持续发展的必要措施。政府增加偿债能力可以通过加大资金统筹力度，通过经济的发展增加财政收入，也可以通过压缩不必要的财政开支来加大偿债能力。必须指出的是，地方政府可以探索性的建立偿债基金，其基金的来源可以是政府债务项目的收益，也可以是纳入预算管理的政府性基金，但偿债基金的数额底线必须要保证当年债务本息所需的风险准备。

（三）建立健全政府债务信息的公开机制

由于政府负债没有纳入政府会计核算体系，因此政府财政报告中没有公开透明的政府负债风险信息，这样既不利于地方政府对本身负债情况的自查，也会在一定程度上影响政府的信誉，所以有必要建立政府负债信息的交流和公开机制，这样有利于上级政府更好掌握地方政府的负债情况，可以更为合理的对地方政府进行财政转移支付，同时可以通过对政府负债余额、还债情况即新增债务情况的分析比对，为政府决策提供真实、系统、科学的数据信息，以便使今后的政府债务计划更为高效合理。

总之，市场经济条件下财政经济不可能在“零风险”状态下运行，但目前地方政府不规范、不透明、不可控、不受监督的举债行为容易积累足以冲至财政危机的债务风险，因此，必须注意合理确定和控制债务规模，强化地方债务资金运用过程的管理和监督，提高地方债务资金使用效益，未雨绸缪，徐图整治，确保到期债务的及时偿付，维护地方政府的信誉。

参考文献：

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[8]毛莹.论我国地方政府债务风险防范[J]经济天地，2009（4）

地方政府性债务风险应急处置预案 篇6

班级：商业银行1班 学号：1040308120 姓名：吴冬晓

【摘要】当前，我国地方政府举债规模过大，一些地方政府存在举债的随意性与过度举债，财政入不敷出与投资项目的经济效益差是形成地方政府债务风险的重要因素。对此，应从建立健全政府担保、借款、投资机制，建立科学高效的举债偿还机制，加强财政收支管理等三个方面防范与化解我国地方政府债务风险。【关键词】地方政府；债务风险；举债；防范与化解

一、我国地方政府债务风险的现状

（一）地方债务规模风险现状

这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府笥债务余额共计107174.91亿元，这一债务总额占2010年GDP的四分之一，超过当年全国财政收入。此外，据审计署报告显示，截至2010年底，负有偿还责任的债务率高于100%的市级和县级政府分别达到78个和99个。值得注意的是，一些地方政府的财政已经进入“拆东墙补西墙”、循环举债的周期。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%，还有部分地区出现了逾期债务率超过了10%。这意味着，今明两年可能迎来第一个到期还债高峰。审计署报告显示，2011年、2012年到期偿还的债务分别占地方政府性债务余额中的24.49%和17.17%，有不到三成的负债要从2013年至2015年开始到期。若再考虑到一些无法统计的因素，如欠发工资、违规担保、民间集资所形成的债务，其债务总规模还要更大。有些地方的财政或有负债的规模还超过其当年地方财政收入的几倍甚至十几倍。我国地方政府债务的规模风险已经很大。

（二）地方政府债务的结构风险现状

指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为显性债务、或有隐性债务、外债等风险。

1、显性债务风险。或有显性的内债压力主要体现在政府担保的债务上，如目前地方政府担保的多数项目或者是没有直接效益的基础设施建设，或者是效益不佳的竞争性项目。因此，这极易形成地方政府财政的现实债务，加之，这些担保债的还款时间较为集中，对地方财政形成的潜在冲击不容低估。

2、或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。

3、外债风险。政府外债具有外债的一般特征。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到1999年期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94％以上。

二、我国地方政府债务风险的成因

（一）投融资体制不健全

目前，我国仍处于向市场经济过渡的转轨阶段，地方政府在投融资活动中行政干预较多。随着经济社会的发展和城市化进程的不断加快，城市基础设施建设需要巨额资金，但由于缺乏有效的多元化的投融资方式，导致地方政府融资渠道比较混乱。再加上不甚合理的财政制度，导致地方政府缺乏必要的财政支持。对 此，地方政府只能打政策“擦边球”，依靠组建投融资平台，向金融机构进行融资，进而造成大量的地方政府债务。目前地方投融资平台的大规模增加已成为地方政府负债的主导性原因。

（二）地方政府债务监管机制滞后

要对地方政府债务进行监管和控制，首要条件是数据准确、规模清晰。目前，我国尚未建立起统一的政府债务统计、计量体系，并且由于地方政府债务存在合法性问题，使得地方政府债务自产生以来就缺乏统一和公开的数据。政府无法掌握债务的整体情况，因而无法对地方政府债务进行实时的监管和控制。同时，由 于信息披露机制的缺乏，多数地方政府债务的举债主体含混不清，债务结构复杂且性质多样，使得监管的难度大大增加。另一方面，地方政府运用手中权力可以较为容易的扩大债务规模。然而，这些以银行贷款或以政府信用做担保筹集的社会资金如果运用不当，则会进一步扩大地方政府债务规模。

（三）不科学的政绩考核助长了盲目举债

目前，我国对地方政府官员的政绩考核还不能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，而是主要通过 GDP 指标和财政收入作为考察标准。同时，我国多数基层政府的主要领导任职期限较短，为增加任内政绩使地方 GDP 在短时间内实现快速增长，其有效手段就是增加投资与政府购买。因此，地方政府在财力不足的情况下，只能通过举债的方式促进 GDP 的增长。地方政府官员行为短期化和盲目举债，除了不断增加政府债务数额规模，积聚财政风险以外，还在一定程度上透支了政府信誉，损害了政府的形象和公信力。

三、防范与化解地方政府债务风险的举措

（—）建立健全政府担保、借款、投资机制

1、实行严格规范的债务投资决策责任制。为了杜绝行政领导随意决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责机制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，并且全面监督项目实施的过程。对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其责任。

2、建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。

3、要规范地方政府债务的管理。依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。

（二）建立科学高效的举债偿还机制

1、成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。

2、建立第二预算系统。建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面；举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额；举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间；贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。

3、明确债权，整顿债务。当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。

（三）加强财政收支管理

1、夯实收入基础。夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入；只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。第—二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失；另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。

2、规范财政支出。第一，重新界定财政的供给范围，减少日益增长的行政事业性经费开支，按照公共财政的要求，以满足“社会公共需要”为原则，对能源、交通、通讯等基础设施建设，应建立政府投资引导机制。第二，财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则合理安排各项开支。建立严格的财务内部控制机制，使风险意识在每一笔财政资金的支出中得到体现。除有关法规已有规定之外，要制止：将一些项目的支出增长与GDP或财政挂钩的做法，地方财政支出增长必须低于地方财政收入增长，地方财政收支要按照《预算法》的要求自求平衡，不能出现赤字。财政资金的支出应该优先保证农业、国防、教育、科技环保等公共部门的发展需要，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。第三，继续深化行政事业单位财务制度改革，进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支，结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。

参考文献：

地方政府性债务风险应急处置预案 篇7

因此, 为了能够及时发现和化解地方债务风险, 使举债规模和地方经济发展相适应, 发挥好债务对经济发展的推动作用, 有必要研究地方政府性债务风险问题, 建立符合经济发展特征的地方政府性债务风险识别及控制机制。

一、债务风险的来源

1. 直接显性债务风险。

直接显性负债, 通常是指财政预算列出的负债。大多数国家一般确认、量化和披露这些风险, 其主要来源包括:中央银行的国债转贷资金;政府统借统还外债;中央专项借款;拖欠上级财政周转金;拖欠行政事业单位人员工资和离退休费;拖欠工程费等。 (2)

2. 直接隐性债务风险。

直接隐性负债, 一般是指因长期性的可预测的公共支出政策导致的结果, 通常指非法定或合同性的义务, 通常不在政府资产负债中体现出来, 其主要来源包括:扩大义务教育及发展成人教育的支出;未来社会保障计划;公共投资项目及改善基础设施建设的未来日常维护成本等。 (3)

3. 或有显性债务风险。

或有显性负债, 是政府法定的义务, 通常是指当某一特定事件发生后, 政府应该承担的债务, (4) 其主要来源包括:地方政府担保的主权外债;地方政府担保的国内贷款;社会保障资金收支缺口;对公共部门欠账和坏账的清偿;改善环境及处理自然灾害等。

4. 或有隐性债务风险。

或有隐性负债, 是指在特定事件发生后, 政府出于公众压力, 在采取干预会减少损失的情况下所承担的义务。因为引发风险的事件往往具有不确定性, 因而风险的确认和估计会非常困难, 地方财政面临的最大风险往往是或有隐性负债带来的风险。 (5) 主要来源于:下级财政收支缺口或债务;地方金融机构的不良资产及债务;国有企业的亏损、欠债、收支缺口的救助;对非公共部门债务的清偿或者财务紧急援助;突发性事件的处理等。

二、地方政府债务风险识别

适度的地方政府性负债可以突破原有财政体制内财力的束缚, 快捷有效地筹措资金, 各地的债务资金用途广泛, 已经涉及到工业、农业、交通、水利及环保等行业领域和设施建设, 取得了显著社会效益和经济效益。但是有些地方政府在债务控制上缺乏有效手段, 债务资金管理薄弱, 管理职责不到位。甚至对债务控制缺乏足够认识, 债务规模呈逐步扩大趋势, 政府性负债超额运行。这种超额运行会使地方财政陷入赤字危机, 产生恶性循环, 制约地方财政的健康有序发展。

在这里就有一个非常敏感的指标———“限”, 确认一个地方政府的负债是否适度, 关键在于如何确定政府性负债的数量指标, 通常用来衡量地方政府性负债的指标有:债务负担率、负债率、偿债率等, 其中:

债务负担率=当年债务余额

负债率=一定时点的负债额÷财政总收入

偿债率=当年还本付息支出额÷财政总收入

偿债率=当年还本付息支出额÷当年财政总收入

国内经济学家一般认为债务负担率应低于20%, 负债率应低于60%, 偿债率应低于10%。但上述指标是衡量地方政府性负债的一般指标, 在实际把握时还应考虑各地方政府可利用的资源状况、经济持续发展能力、城市化进程等因素, 也就是说这个“限”是一个综合指标体系, 正因为如此, 有些地方领导对此没有加以足够的重视, 对有关理论和指标知之甚少、理解不透、执行不力;有些地方政府特别是基层政府滥发乱用、铺张浪费、非生产性支出巨大、消费性负债严重, 某镇某一个时期的工资总额为130万元, 但同时期的奖金支出却高达398万元;有些地方领导急于“出政绩、创业绩”, 盲目投资上项目, 财政支出超前, 造成建设性赤字严重, 超出了地方经济发展水平的财政承受能力, 结果赤字累累, 债台高筑。

因此, 我们在认识到适度的地方政府性负债所具有的积极作用的同时, 还应充分认识到事物本身所具有的两面性。如何加强对地方政府负债的监督管理, 防范和规避地方财政风险, 将是当前地方政府经济工作中的一个重要课题。

根据某省年鉴资料, 可整理得出2001年-2006年某地方政府性债务风险评价 (6) 的基础数据, 如表1所示。

利用可拓学原理, 经计算可知2001年至2006年度某地方政府性债务风险均已迈过安全域进入了风险预警域。其中, 2001年的风险值最大, 达到了风险预警域的中间区域, 其他各年均刚刚迈进风险预警域, 但比较靠近安全域, 距离危机爆发域尚远, 如图所示。

三、结论及建议

1. 通过体制改革与制度创新, 构筑降低或有债务转化。

切实转变政府职能。要按照市场发展程度界定政府活动范围, 消除地方政府盲目搞建设的体制性内在冲动与外在压力;建立完善的政府债务管理风险约束机制。对使用政府性贷款或担保的项目, 要逐步建立从立项到还款全过程的管理和监督机制, 提高政府负债资金的配置效率; (7) 健全地方金融体系, 强化监管力度。地方金融机构及体系的健全与完善, 要合理界定地方政府与地方金融机构相对独立的主体地位, 以形成地方金融活动的自律机制和风险自担的约束机制。健全地方金融机构的监管体系, 强化监控力度, 严格惩处违法违规行为。

2. 建立地方财政投融资体系及相应的法律框架。

在地方经济建设资金紧张、财政普遍困难的情况下, 控制地方进行无序融资, 可以缓解地方建设资金不足, 更有利于对地方债务的监管。开展地方财政投融资活动, 以地方财政作为信用活动的主体, 吸收包括地方政府举债收入、地方保障制度的闲置资金、出售国有企业的资金和房改基金等作为资金来源。完善地方财政投融资体系, 需要建立相应的法规体系和健全的外部环境。完善地方财政投融资体系:资金的来源要以资金市场化为依托, 扩大非财政资金来源, 提高非财政资金的比重;资金运用要坚持政策性与有偿性相结合;建立统一的财政投融资管理体系, 严格内部管理制度。

3. 完善分税制财政体制, 规范地方政府间财政关系。

要进一步改革和完善分税制财政管理体制, 理顺地方政府间的财政关系, 并向彻底的分税制过渡。明确地方政府间的事权和财权划分, 防止地方财政风险积聚和转移为中央财政风险。在规范地方政府间事权与财权、理顺分税制财政体制的基础上, 尽快建立完善的地方税体系。确立地方的主体税种, 并将部分地方小税种的开征权、税率调整权交给地方, 这不仅有利于进一步调动地方政府当家理财的积极性, 也有利于增强地方依靠自身相对独立的财力来防范和化解财政风险的能力。 (8)

4. 规范政府债务资金的使用, 提高资金的使用效率。

地方政府债务应注意债务结构的均衡, 使政府融资能够合理有效的配置资源, 政府债务资金一般只用于政府基础建设性项目和公益性项目支出, 不得用于经常性支出和市场竞争性项目建设。财政部门要积极主动地参与项目的考察选定、效益评估等工作, 实事求是地提出意见和建议, 发挥债务管理部门的重要作用。政府借款项目确定前, 财政部门要组织力量对偿债能力、汇率风险等进行全面的预测和论证, 尽量避免因举债不慎而带来的债务风险。在项目实施过程中, 财政部门要经常对项目资金使用、管理和项目质量进行监管, 发现问题及时处理。对严重违反资金使用规定, 可能造成资金损失浪费的项目, 要停拨项目资金, 责成项目单位进行整改, 以保证借款资金的有效性。

5. 建立偿债专项基金并细化基金的提取标准。

建议地方政府设立财政偿债准备金, 保证债务偿还的资金需要。财政预算内拨款、提前收回的政府债权资金、市财政以前年度遗留的财政有偿使用资金、预算外结余资金等可以作为财政偿债准备金的来源。对有经济效益和偿还能力的项目, 财政部门应对其经营效益情况进行监控, 督促项目单位制定并落实偿债计划, 按月将偿债资金汇入财政偿债准备金。对向中央借款归还企业债券、农村合作基金会等部分呆滞资金, 即政府或有债务已经转化为财政的直接债务部分, 在还款期内要在本级预算中有所安排, 必要时单独编制财政债务预算。

摘要：随着我国社会主义市场经济体制的推行, 各级政府为适应市场经济发展的需求, 已经逐步转变职能, 从产品经济时期的管理型政府转化为市场经济时期的公共服务型政府。在这一过程中, 随着积极财政政策的推行, 各地政府为了加大各项基础设施建设的力度、推动区域经济结构的调整、加快城市化进程等都陆续形成了一定的政府负债, 文章探讨地方政府负债的形成原因, 提出风险防范对策。

关键词：政府性债务,债务风险,或有债务

注释

1王朝才.地方财政风险管理与控制研究[M].北京:经济科学出版社, 2003

2王继维等.政府债务存在的问题及对策.财政研究, 2002 (7) :41～43

3王晓光.地方政府债务的风险评价与控制.决策参考, 2005 (9) :35～37

4郭琳.地方财政债务风险的根源.财会研究, 2001 (5) :4～60

5姚绍学, 宋立根, 黄朝文.地方财政风险问题研究.2001 (12) :70～74

6裴育.地方债务风险预警程序与指标体系的构建. 当代财经, 2006 (3) :36～39

7安秀梅.地方政府或有负债的形成原因与治理对策.当代财经, 2002 (5) :34～39

我国地方政府债务风险问题浅析 篇8

关键词：地方政府；债务风险；对策

一、引言

据国家审计署（2011年第35号）公告数据显示，截止2010年，全国地方政府债务达107174.91亿元，1997—2010年地方政府债务年均增幅达31.68%，远远高于地区生产总值、地方财政收入等指标的年均增幅，这种地方政府债务已超越地方经济发展速度的增长，导致部分地区出现偿债压力问题。2013年12月中央经济工作会议首次指出，要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来。由此可见，地方政府债务风险问题已经引起了各方高度的关注。

二、地方政府债务风险的成因

（一）基于财政体制视角的认识

从财政体制的角度看，政府间的财政分权及预算制度导致的财力减少、支出扩张，是地方政府举借债务的直接原因。分税制改革不彻底造成中央与地方政府之间财权与事权的不匹配，收入层层上缴，事权层层下放，导致地方政府自身财力不足，无论是中央政府的民生政策还是地方经济建设，均会增加地方政府的支出压力，迫使其举借外债。

（二）基于管理制度视角的认识

从管理制度的视角来看，由于缺乏严格的地方债务举借审批、使用监管和偿还管理等制度，从而无法控制地方政府债务规模的盲目扩张。当前我国的政府体制，地方人大无法对政府进行有效的监督，这使得地方政府借债具有很大的随意性。另外，我国的债务管理体系混乱，债务资金的筹集和使用缺乏规范和透明，致使债务风险的隐蔽性增强，同时也出现了许多另外的问题。

（三）基于政府行为视角的认识

从政府行为的角度看，在信息不对称的条件下，地方政府为了自身利益的最大化，导致地方政府债务规模膨胀。地方政府及其官员作为一个“经济人”主体，为追求自身利益最大化，不断突破已有预算的约束，极力扩大支出新办各种工程，导致债务规模不断扩大。

（四）基于经济发展视角的认识

从经济发展的角度来看，恢复和发展经济的各种经济社会项目建设，是促进地方政府债务增长的重要原因。由于我国的市场经济发展还不成熟，许多本该由市场机制自行解决的问题，不得不依靠各级政府来完成，而地方政府又由于自身财力有限而不得不被迫进行举债。2008年全球经济危机波及中国，为实现“保增长、促稳定”的目标，地方政府通过发行政府债券来拉动经济增长，这在客观上也造成了地方政府债务大规模增长。

三、地方政府债务风险的应对措施

（一）加强制度建设，完善分税制改革。适度扩大地方政府税收规模，增强其应对债务风险的能力。合理、明确地划分中央政府和地方政府之间的财权与事权，并将其制度化，避免随意越权行为的发生。完善中央政府对地方政府的财政转移支付制度，增加地方政府的财力。

（二）完善干部考核任用制度，对地方政府官员进行考核时不要唯GDP为上，可将地方政府的债务状况作为一项考核指标纳入统一管理。实行严格的债务举借和使用管理制度，对于其中的不规范行为要严厉制止，同时追究相关单位和人员的责任。

（三）建立专项偿债基金，可从每年年初预算中提取一部分资金用于定期偿还旧债及其产生的利息，该部分资金必须实行专项管理，不得随意挪用，并且实现这一制度的常态化发展。

（四）建立政府债务风险防范预警机制，综合考虑各种因素，设定合理的债务安全线或安全区间，严格控制地方政府债务规模，使其始终维持在一个合理可控的范围。推动建立市场化的政府投融资平台，统一管理地方政府债务，并且提高其运作透明度，适时向社会公开信息，接受社会监督。

四、结语

虽谈当前我国地方政府债务风险问题已经引起了各方的广泛关注，不论是各级政府还是学术理论界都对其进行了大量的研究和实践探索，但是依然存在着不少的问题。在我国现行的体制下，地方政府债务作为一个比较敏感的话题，其规模难以统计，结构难以量化，而且相关数据难以为大众所知，这又给寻求应对和解决之策带来了诸多不便。还有，当前我国的地方政府分为省、市、县、乡四级，而现在所称的地方政府债务普遍将其作为一个整体来看待，并未注意到各地区、各级地方政府的特殊情况，这一点也值得我们思考。（作者单位：西南交通大学公共管理学院）

参考文献：

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