浅谈土地收购储备风险与对策

浅谈土地收购储备风险与对策（精选8篇）

浅谈土地收购储备风险与对策 篇1

来源：中国地产投资网

目前，“经营城市”的理念已成为各级政府领导的共识。“经营城市”主要靠合理的规划和城市土地资产的经营来实现。土地收购储备作为政府经营土地资产较理想的工具应时而生。通过近几年的不断实践，土地收购储备对调控土地价格，加强土地合理利用，防止国有土地资产流失；为国有企业的改制、保障人员分流提供资金支持，维护社会稳定；以及通过储备土地的出让、转让所获得的巨额收益，增加城市建设资金等方面都取得了显著的效果。因此土地储备管理正在各地蓬勃展开和不断发展。为了进一步深化土地储备工作，规范其运作和管理，使其健康快速发展，加强对土地储备管理运作规律的研究，特别是对土地收购储备中隐存风险的研究，很有必要。

一、土地收购储备风险的成因分析

大多数的土地储备运作过程是以政府制定的统一补偿价格从原土地使用者手中进行收购，土地储备机构通过融资(主要是银行抵押贷款)获得资金，支付土地回收补偿费，收购储备地块；再经过房屋拆迁、土地整理、储备土地的管理等环节，向政府申请出让或转让地块；土地出让后，土地储备机构收回成本同时获得少量的土地基金，巨额的级差收益上交财政。从上述的运作过程以及土地收购储备的实践，可以看出土地储备有以下特点：①“垄”而不“断”性。所谓“垄”是指一个地区只有一家土地储备机构，没有其他机构或单位来竞争其土地储备职责和任务，因而它具有获取超额利润的基础。不“断”是指土地储备机构在回收地块的选择、收购价格的确定、土地出让的时间等方面都没有完全掌握主动权，属一种在被动状态下进行的收购储备。不“断”性的另一方面表现为：政府为了照顾各个方面的利益，往往在土地方面“开口子”，该进入土地储备的不进入，以其他形式变相土地储备。如以项目开发换取土地。从目前看，土地储备要获得垄断地位还有很长的路要走。②具有“超市场”性。土地储备的行为既不属于一级市场，也不属于二、三级市场，它可以收购行政划拔土地，可以收购已出让的土地，它是行政划拔土地、出让土地的终结者，同时经过储备，又是新一轮一、二级市场的基础。③经营性。土地储备机构是单独核算的独立法人，不但要进行土地收购成本的核算，还要进行融资成本、拆迁成本、土地整理、储备管理成本以及储备土地的再利用的核算。经营得好，储备土地收益就高，经营得不好储备土地的收益就低。因此经营土地是土地储备机构的主要内容。④微利性。储备土地出让后，储备机构除收回成本或收取少量土地基金外，没有其他利润产生，在政策定位上性的。⑤平等性。它主要体现在被回收主体与土地储备平等的，在自愿或主动要求回收的基础上签订回收协议，而制回收。从目前看土地储备机构没有在一定条件下强制征职责。

不论从土地储备的实践中，还是从以上分析的几个土地储备可以看到，土地储备的运作过程存在以下几个问题或矛盾，这所产生的后果就是土地收购储备的风险。

(一)土地储备的“垄“而不”断“性与土地储备机构作为一个独立的财务核算单位所具有的经营自主权相冲突。

土地储备机构其实质是一个经营土地并使土地保值增值的单位。它应该具有一个经营单位所具有的权力，而不应该作为一个纯行政单位来对待。在目前情况下往往会引起以下风险或问题：①土地储备机构没有选择收购地块权，往往引起质差土地不断地进入土地储备库，长此以往，成本费用就越大，土地储备的整体收益受到影响。②土地储备机构不能择机出让(或转让)，从而引起储备土地的“肠梗阻”，储备的土地越来越多，而银行贷款越来越大，导致资金周转不灵，一旦遇上社会经济发展不景气、银根紧缩、贷款利率提高等情况，则土地储备风险就会很快显现。③经营单位自主权不能得到体现，就会压抑土地收购储备机构的积极性和创造性，造成只会被动应付，在一定程度上制约着土地储备工作的健康发展。

(二)土地储备的“垄”而不“断”性与土地储备的规模效应相违背。

土地储备只有达到一定的规模，才能起到调控一级土地市场的作用。土地储备规模越大，调控土地供给的能力就越强，土地市场越容易得到控制；储备的土地越少，相应的调控能力就越弱。目前由于存在其他部门变相储备土地，在一定程度上影响了土地储备机构的规模效应，削弱了土地储备机构调控土地市场的能力，同时也对土地储备的收益受到不同程度的影响。

(三)土地储备的“微利性”与市场经济所遵循的“高风险、高收益”规律相违背。土地储备如果从投资角度讲目前土地储备是高风险的投资，原因有：①负债率极高(很多储备机构在95％上)；②巨大的短期银行融资(一般为半年以内)；③不能随时变现；④流动资金极少；⑤存在变相的储备土地。因此储备土地出让后的巨额收益中，除一部分是土地所有权收益外，还应该承认有较大一部分是风险收益。风险收益应归土地储备机构所持有，而不仅仅是收购土地的成本。只有这样，才能反映储备土地的本来面目，以加快储备机构资金的自我积累，减少负债，减少风险。

(四)负债率太高，融资风险渐露。

目前土地储备机构自有资金往往很少，并且融资渠道单一(往往是银行贷款)，在经过一定数量的土地储备后，负债率已很高。金融机构融资到一定额度，从安全或收益角度考虑，不会再新增贷款给土地储备机构，土地储备融资达到动态饱和。此时若要再收购储备土地，需大笔资金，再融资就显得困难。若此时遇上金融动荡，不但融不到资，金融机构还要提高利息率，压缩贷款规模，那么就会产生如下情形：一方面土地储备机构为了还贷，必需出让土地，获得所需资金；另一方面开发商要获得土地，要融资(往往也是贷款)，然而此时融资就相当困难。可能会出现出让(转让)失败，还贷受阻。同时在金融动荡期，首先受影响的是地价，地价会显著下降，土地储备的资产值也会下降，出让收益必然明显减少。

从上面的分析中可以看出目前的土地储备存在着风险。事实上任何在市场经济条件下的业务经营，都存在着风险。由于土地储备风险与其他行业的风险有所区别，故在此对土地储备风险进行初步分类。

1．财务风险。主要包括融资风险和负债风险。目前融资风险主要表现在融资渠道的单

一、短期和高成本。一旦银行贷款受阻，土地储备工作马上受到影响。负债风险主要表现在目前土地储备经营负债率过高，并且按现行的政策，这种高负债很难降下来，在金融上一旦有什么风吹草动，高负债率的风险就会出现。

2．经营风险。主要包括收益风险、变现风险。收益风险主要是指土地收购后，经过储备经营，地块的资产值反而减少了。出现这种情况的主要原因有：在地块储备周期内由于规划变动：经营成本提高(如贷款利率提高)或原收购的地块本身是劣质土地，无法提高其使用价值。变现风险：①由于土地资产的变现，需要各方面条件和要求，变现能力较弱，有可能出现需要资金时，而储备土地无法变现的情况；②如果收购的是劣质地块，地块的转让或出让都比较困难，有可能长期无法变现。

3．政策风险。主要包括金融政策、房地产政策或其他相关政策所引起的风险。由于储备土地所需的资金星巨大，任何金融政策的变动，都应该引起重视。

4．经济风险。经济形势的好坏直接影响土地的需求和地价变化，因而必然影响储备土地的收益和资产值，这类风险主要包括全国经济形势和当地的经济形势对储备土地收益的影响。

5．额外风险。主要是土地储备机构作为政府经营土地的单位，往往受指令为其他公益项目作经济担保而引起的风险。

二、控制和避免土地储备风险的对策

土地储备作为一项新兴的土地资产管理制度，在实施过程中既取得了明显成效，也客观地隐存着风险。如何避免风险的产生或尽量减少风险的损失，笔者认为应在以下几个方面进行努力。

(一)政府应加大对土地储备制度的支持力度。政府对土地储备制度的支持可以在以下方面采取措施：①加强土地储备机构的职责、杜绝变相土地储备。由于土地储备具有“超市场”性，因此土地储备的职责应包括城市存量土地供给计划；制定土地收购计划；进入一级市场的土地必须首先进人土地储备库；②扩大土地储备机构经营主动权，提高土地储备机构的经营能力和经营积极性；③改变目前土地储备机构的经营“微利性”局面，建立土地储备风险基金。

(二)拓宽融资渠道，减少贷款风险。目前融资渠道单一，融资期短，融资成本较高。是否可以争取金融部门出台适当的优惠政策，争取长期的低息贷款，或引入外资，或组建股份公司上市融资。

(三)加强内部经营核算，提高经营水平。主要是：①对每一收购储备的地块，做到回收前做回收方案，回收后做好收益方案的预测，减少盲目性，增强预测能力；②定期对所有储备地块进行总体资产测评，对储备资产做到心中有数；③加强储备土地的利用力度，增加储备土地的经营收入。

浅谈土地收购储备风险与对策 篇2

1 城镇土地收购储备的动因

(1) 促进城镇经营性土地市场化改革。在土地市场化改革进程中, 城镇土地储备收购发展起来, 由于土地市场化改革具有市场诱导性, 因此, 城镇土地储备收购与市场化改革相适应、相补充, 能够促进城镇土地市场化改革。

(2) 促进政府实现集中供应土地。城镇土地收购储备指的是土地收购储备机构利用收购等形式将土地使用权收归国有, 将收购的土地进行开发和整理, 然后储备起来, 最后根据市场需求出让, 政府可以将当前闲置的很多土地进行集中管理, 促进政府实现集中供地。

(3) 促进政府综合开发城市。城镇土地收购储备过程中政府可以储备大量的土地, 政府可以利用这些储备的土地进行城市建设, 比如建设一些公益建筑、公共基础设施等, 这样一来, 政府在利用土地进行建设方面拥有更多的主动权, 促进政府综合开发城市。

2 存在的问题

(1) 公共选择难题。政府储备的土地需要进行规划, 规划过程中需要各方利益者和人民群众的参与, 这使得土地建设方向选择方面存在很大分歧。第一, 住房建设方面。广大人民群众希望多建设价格便宜的经济适用房, 但是房地产开发商则希望最大限度压缩经济适用房, 以获取更大土地利润;第二, 道路建设方面。不同地区的人们都站在自己的角度考虑, 有的希望建设轻轨, 还有的希望在建设地铁, 总而言之都是为了方便自己出行[1]。

(2) 政府偏离目标。在城镇土地储备收购过程中, 政府储备的土地原则上是公益性质, 造福人民, 帮助人们提高生活质量的, 但是政府在巨大利益的诱惑下, 就会想方设法成为土地市场的直接受益者, 比如低价购入、高价卖出等, 导致房价提高, 政府这种做法就背离了城镇土地储备收购的目标。

(3) 加大房地产市场风险。政府出让土地的过程中, 为了获取最大利润, 往往会虚抬土地价格, 致使出让价格与土地实际价值严重不符, 房地产市场就会出现巨大的经济泡沫, 长此以往, 房地产市场可能会引发严重的金融风险, 致使房地产市场风险加大[2]。

(4) 混乱土地市场化秩序。政府储备收购土地过程中, 政府可能为了自身利益, 不断压低收购价格, 在土地使用者补偿土地出让金标准已定的情况下, 政府压低土地收购价格势必会损害被收购者的利益, 进而混乱土地市场化秩序。

3 解决对策

土地收购储备是土地征用与土地储备两个概念的结合, 是政府为更好的履行自身职能而开展的一种管理工作。目前, 随着我国城市化进程加快, 土地使用制度改革逐渐深化, 土地收购储备工作的原有环境发生变化, 对各地区政府单位而言, 如何建立、完善土地收购储备制度成为政府工作的重点内容。

(1) 明确界定土地收购储备范围。解决城镇土地储备收购公共选择难的问题, 最好的办法就是明确界定土地收购储备范围, 也就是说每个地方的土地将来用来做什么要明确。比如在《土地储备收购管理办法》中规定收购的公益建设用地, 将来还是用来建设公益设施;住宅用地则用来建设经济适用房以及其它类型住宅。

(2) 加强对土地收购储备的监督。为了预防政府出让土地背离城镇土地储备收购目标, 需要加大对政府出让土地的监督力度。比如地方权力机关要对政府制定的土地储备收购计划以及执行情况进行监督, 地方人大报告中要纳入土地储备收购年度计划等。

(3) 完善土地收购储备运作机制。为了有效预防政府虚抬出让土地价格, 减小房地产市场经济泡沫, 降低房地产市场引发的金融风险, 最有效的手段是完善土地收购储备运作机制。第一, 要对土地收购储备中的行政主管机关、行政授权组织以及行政被委托组织进行明确界定;第二, 要建立项目招投标制度, 有效分离行政行为与市场行为[3]。

(4) 制定颁布土地收购储备专门法规。现阶段, 虽然我国土地收购储备制度日趋完善和成熟, 但是国家却至今没有出台一部专门的土地收购储备法规, 因此, 要想稳定土地市场化秩序, 约束政府随意压低出让土地价格的行为, 要尽快出台土地收购储备专门法规, 利用法律统一规范土地收购储备的行政主体、执行程序、行为对象、补偿办法和监督管理等。

4 结束语

城镇土地收购储备是在城镇经营性存量划拨土地市场化改革中出现的一种强制性的土地市场化改革方式, 同时也是政府提高土地综合利用效率、实现集中供地、全方位经营城市的重要手段。在具体实践中, 应当统筹协调利益关系, 维护土地市场化秩序的公平、公正;完善土地登记和地价评估体系, 建立自我约束的风险管理机制。我国城镇土地收购储备的动因是好的, 有效促进了土地市场化改革, 政府实现了集中供应土地, 促进了政府综合开发城市。但是, 要意识到城镇土地收购储备工作中遇到的问题, 只有详细分析这些问题, 找出问题的原因, 制定针对性的对策, 从而促进城镇土地收购储备工作稳定进行, 维护房地产市场发展秩序, 帮助人们提高生活质量。

摘要：在国家大力提倡加快城镇化进程的背景下, 城镇土地收购储备工作也开展地如火如荼, 促进了房地产市场的发展, 推动了土地市场化改革。文章就城镇土地收购储备的动因, 存在的问题以及解决对策进行详细分析, 旨在促进城镇土地收购储备工作稳定进行。

关键词：城镇土地收购储备,动因,问题,对策

参考文献

[1]吴应宁.安徽城镇保障性住房发展新形势、任务及对策研究[J].通化师范学院学报, 2016, (7) :70-74.

[2]唐婷, 吕斌, 张文新.城市生态隔离区规划管理对策[J].规划师, 2016, (7) :45-51.

萍乡市土地收购储备中心工作章程 篇3

信息发布时间：2003-2-28

第一条 为继续深化我市土地使用制度改革，进一步盘活城市存量土地，规范土地交易行为，加强土地市场的统一管理，防止国有土地资产流失，优化城市土地资源配置，根据《萍乡市人民政府关于进一步加强土地管理工作的通知》、《萍乡市土地储备实施暂行办法》，建立萍乡市土地收购储备中心（以下简称“中心”)。为规范中心工作，特制定本章程。

第二条 中心是受市政府委托，在萍乡市土地管理委员会的领导和监管下，代表政府实施土地储备、出让前期开发和经营的行为。

第三条 土地储备包括中心依法以收回、收购和统征方式取得国有土地使用权，以及对储备土地进行前期开发和经营的行为。

第四条 中心具有独立的法人资格，归口萍乡市土地管理局。

第五条 中心的主要职责：

1、根据市土地管理委员会确定的收购计划，对企事业单位需盘活和调整的存量土地和其它增量土地适时进行收购储备；

2、根据土地利用总体规划和城市总体规划以及市场需求，适量储备土地，为增强政府对土地供应的调控力度服务；

3、管理和运作由市政府依法收回的违法用地、闲置抛荒土地、带征土地及无主土地（即无合法使用权人的国有土地），并将其纳入政府土地储备库；

4、在市土地管理委员会的领导和监管下，加强与各金融机构的配合，管理、运作好土地收购、储备的资金；

5、在市政府有关职能部门的协助下，做好储备土地的前期开发，收购、储备土地的资金测算平衡，招商洽谈和出让前的准备工作；

6、搞好综合统计，定期向市土地管理委员会报告运作情况；

7、完成市土地管理委员会和土地管理局交办的其他任务。

第六条 中心应配备一定数量的专业人员和必要的设施。其中具备土地估价师、房地产估价师、房地产经济师、土地拍卖师从业资格的人员应占中心在编人员总数的50％以上。其他业务工作人员也必须参加省级以上国土资源主管部门统一组织的培训，经考试合格取得上岗资格证书才能上岗。

第七条 由市财政拨款500万元人民币作为中心的注册资金。中心可对储备土地进行运作和管理，降低土地储备成本，减少运作风险。储备土地经地价评估后，可进行抵押并可以抵押代款支付部分土地收购补偿费用。

第八条 储备土地预出让程序：

1、确定出让土地的座落、面积、用途、四至界限。

2、发布出让信息。对拟出让的储备地块通过一定渠道，发布出让信息。

3、确定开发单位。在地块出让信息发布后，根据申请进行开发资质的审查，确定开发单位。

4、出让洽谈。中心与确定的开发单位对出让地块的补偿费用、资金支付方式、支付进度和交地方式等方面进行洽谈，确定开发单位。

5、报批。在土地开发单位确定后，填写《土地预出让报批表》，报市土地管理局审批。

6、签订预出让协议。经市土地管理局审批同意后，与开发单位签订《国有土地使用权预出让协议书》。开发单位凭《国有土地使用权预出让协议书》向市政府有关部门办理立项、规划、开发等手续。

7、交纳土地开发补偿费用。根据协议约定的期限、金额和方式，由开发单位向中心支付土地开发补偿费用。

8、交付土地。根据协议约定的期限和方式，可由中心负责土地平整，预先交付待开发地块，由开发单位暂行管理。

9、签订土地出让合同。在开发地块条件成熟后，由市土地管理局代表政府与开发单位签订《国有土地 使用权出让合同》。办理用地审批手续。

10、办理权属变更登记手续。在受让单位支付完全部土地出让金后，会同中心一起向市土地管理局申请办理土地权属变更登记，领取土地使用权证，并报市土地管理委员会备案。

第九条 储备土地实行招标拍卖的，按市政府的有关规定进行。中心做好招标拍卖的前期准备工作。

第十条 中心的所有收入全额上缴市财政收入全额上缴市财政收入专户，实行收支两条线管理，对上交资金中的成本部分土地收购补偿费及贷款利息、地块控制详细规划编制、土地测量、土地评估、土地

房产登记等相关费用，由市财政局核定并及时拨付给中心。

中心的人员经费、办公经费和设施装备经费等由市财政核定拨付，其财务纳入市会计核算中心统一管理。

市会计核算中心为中心设土地运作支出专户和办公经费支出专户。

浅谈土地收购储备风险与对策 篇4

中山市土地收购储备实施办法

(中府[2003]60号)

火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：

现将《中山市土地收购储备实施办法》印发给你们，请贯彻执行。

二ＯＯ三年四月二十八日

中山市土地收购储备实施办法

第一条第一条 为盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地，促进城市建设，根据《 中华人民共和国土地管理法》、《 中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条第二条 中山市行政区域范围内国有土地收购、储备工作，适用本办法。

第三条第三条 本办法所称土地储备，是指土地储备机构依据本办法的规定，将依法征用、收回、收购或需盘活的土地进行储备，经前期开发利用或整理后，根据土地市场供求现状和城市规划要求，移交政府进行土地使用权出让或划拨的行为。

第四条第四条 成立由市国土资源、发展计划、财政、规划、建设、农业、经贸、监察、审计等行政主管部门组成的中山市土地收购储备管理委员会，作为市人民政府土地收购储备宏观指导和协调机构，其主要职责是：

（一）研究制定土地储备政策；

（二）协调部门之间的关系；

（三）落实收购、储备资金；

（四）确定土地储备规划和计划；

（五）指导和监督土地储备中心运作。

第五条第五条 中山市土地储备中心（以下简称储备中心）受市政府委托在中山市土地收购储备管理委员会和市国土资源行政主管部门指导和监督下，实施土地收购、储备、开发以及土地出让的前期准备工作，其主要职责是：

（一）根据土地利用总体规划、城市总体规划、产业结构调整及土地市场供求状况，组织编制土地收购储备规划和计划，报市土地收购储备管理委员会批准后组织实施；

（二）根据土地收购储备计划，对企事业单位需盘活和调整的存量土地和其他增量土地进行收购储备；

（三）管理储备土地，实施前期开发或整理；

（四）筹措资金，做好土地收购储备资金的管理和运作；

（五）对列入储备的土地实施房屋拆迁；

（六）综合统计，定期向市土地收购储备管理委员会报告土地储备运作情况；

（七）协助市国土资源行政主管部门办理国有土地使用权出让前期工作；

（八）完成市政府和市土地收购储备管理委员会交办的其他任务。

第六条第六条 市国土资源、财政、发展计划、建设、规划、农业、经贸、监察、审计等行政主管部门应按各自职责，协助做好土地收购储备的相关工作。

第七条第七条 下列土地应当进行储备：

（一）国有、集体企事业单位搬迁、解散、撤销、破产或其他原因停止使用的土地；

（二）新增建设用地；

（三）原划拨土地改变用途为商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性土地；

（四）依法没收的土地；

（五）依法收回的抛荒、闲置土地；

（六）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发又不具备转让条件的土地；

（七）无土地使用权人或者使用权人不明的土地；

（八）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后集体经济组织剩余的土地；

（九）土地使用权转让中申报价格明显低于市场价格，政府实施优先购买权而取得的土地；

（十）因实施城市规划和土地整理，市政府依法收购的土地；

（十一）使用期限届满后使用权人未申请续期或申请续期不予批准的土地；

（十二）土地使用权人向政府申请收回的土地；

（十三）用以抵偿政府税费或债务的土地；

（十四）其他需要进行储备的土地。

上述土地中如有地上建筑物、构筑物、附属物的，应一并予以收购。

第八条第八条 土地储备实行政府专营、统一收购、统一储备、统一供应制度，任何单位或个人不得擅自收购或储备土地。

第九条第九条 土地储备工作实行预报制度。凡符合本办法规定的储备条件的土地，用地单位或其主管部门应提前报告储备中心。

第十条第十条 储备中心可依照法律、法规及本办法的规定，对依法征用、收回、收购的土地进行前期开发利用。收购储备的土地应依法办理土地权属变更登记手续。集体所有土地需要储备的，必须依法办理土地征用手续。

第十一条第十一条 土地使用权被依法收回或收购的单位或个人，必须按期、按规定交付土地。

第十二条第十二条 无土地使用权人或使用权人不明的土地，新增建设用地，依法没收、收回的土地，以及农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后原集体经济组织剩余土地直接由储备中心进行土地储备。其他需要储备的土地，由储备中心按照本办法的规定进行收购。

第十三条第十三条 土地收购的一般程序：

（一）收购登记。符合收购条件的土地，由储备中心向土地使用权人发出土地收购通知书，土地使用权人接到通知后应持有关资料到储备中心进行收购登记。土地使用权人申请收购的，直接持有关资料向储备中心申请收购，办理收购登记；

（二）权属核查。储备中心对土地使用权人提供的土地和地上物权属、土地面积、地上物面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查和审核；

（三）征询意见。储备中心根据土地使用权人提供的和实际调查的情况，形成报告后转送市规划行政主管部门，市规划行政主管部门根据城市总体规划要求提供收购地块控制性详细规划意见；

（四）费用测算。储备中心根据调查和征询意见结果，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估；实行土地置换的，进行相应的土地费用测算；

（五）方案报批。储备中心提出土地收购的具体方案，经市土地收购储备管理委员会同意后，报市政府批准；

（六）签订合同。收购方案经批准后，由储备中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》；

（七）收购补偿。储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用；实行土地置换的，按照土地置换的差价进行结算；

（八）权属变更。原土地使用权人根据《国有土地使用权收购合同》约定与储备中心共同向市国土资源行政主管部门申请办理权属变更登记手续。新征土地由储备中心按《中华人民共和国土地管理法》规定的程序报经有权批准机关批准后，进入储备；

（九）交付土地。根据《国有土地使用权收购合同》约定的期限和方式，原土地使用权人向储备中心交付被收购的土地和地上建筑物。被收购的土地使用权一经交付登记，即纳入土地储备。

第十四条第十四条 被收购土地使用权人应向储备中心提供下列资料：

（一）法人资格证明书（属个人的，应提供本人有效身份证明），委托他人办理的应提供授权委托书；

（二）营业执照；

（三）土地使用权合法凭证；

（四）房屋所有权合法凭证；

（五）数字化地形图；

（六）有关主管部门的意见；

（七）其他需要提交的资料。

第十五条第十五条 《国有土地使用权收购合同》应当载明以下内容：

（一）合同双方当事人；

（二）收购土地的位置、四至范围、面积、用途及权属依据；

（三）土地收购补偿费用及其支付方式和期限；

（四）交付土地的期限和方式；

（五）双方权利和义务；

（六）违约责任；

（七）纠纷的处理方式。

第十六条第十六条 被收购的土地属以出让方式取得土地使用权的，原《国有土地使用权出让合同》自《国有土地使用权收购合同》生效之日起予以解除。

第十七条第十七条 土地收购补偿费按以下方式确定：

（一）以出让方式取得使用权的土地，根据土地剩余使用年限和土地使用者对土地的实际投入给予适当补偿；

（二）政府行使优先购买权购买的土地，按照土地转让申报价格给予补偿；

（三）收购划拨土地的补偿费，按不高于土地原用途基准地价的50%确定；

（四）涉及城市房屋拆迁的，依据国家、省、市有关城市房屋拆迁的规定给予补偿；

（五）新征土地和农村集体经济组织全体成员农转非后剩余土地及其地面附属物的补偿，依照《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定执行；

（六）以其他方式收购的土地，由中山市地价评估机构（必须是经省级以上国土资源行政主管部门批准具备土地评估资质的地价评估机构）依据市政府确定的土地基准地价和国家有关规定评估补偿费，由市国土资源行政主管部门依法确认；

（七）以土地置换方式进行收购的，按本条第（六）项规定的方式确定置换土地收购补偿费，由储备中心与原土地使用权人结算差价。

第十八条第十八条 储备中心可以对收购储备的土地通过以下方式进行前期开发利用：

（一）前期开发。储备中心在储备土地使用权出让前，完成地上建筑物及其附属物的拆迁、土地平整和设施配套等前期开发工作；

（二）土地利用。原土地使用权人交付土地后，储备土地使用权出让前，储备中心可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变使用用途。

第十九条第十九条 土地收购储备需拆除地上建筑物、构筑物和其他附属物的，按照《城市房屋拆迁管理条例》和省、市有关规定予以补偿和安置。

第二十条第二十条 储备中心对储备土地实施拆迁安置时，市发展计划部门应根据其申请办理储备土地前期开发立项审批手续；市规划行政主管部门按照城市总体规划要求颁发储备土地前期开发建设用地规划许可证，市拆迁行政主管部门颁发拆迁许可证。

第二十一条第二十一条 储备土地地上建（构）筑物及其他设施需实施拆迁的，土地收购储备机构可作为拆迁人，依法取得房屋拆迁许可证后，统一实施拆迁安置。

储备中心如需委托他人拆迁的，应当采取招标投标的办法确定拆迁单位。

第二十二条第二十二条 储备土地前期开发利用中涉及该土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押或临时改变用途，储备中心应持有关用地批准文件及《国有土地使用权收购合同》，到有关部门办理审批或登记手续。

第二十三条第二十三条 储备土地前期开发利用活动应当遵守国家法律、法规、规章和市政府的有关规定，不得损害公众利益。

第二十四条第二十四条 储备中心应将储备土地的位置、四至范围、面积、用途、收购和前期开发成本测算以及储备土地的出让方案，定期向社会发布公告。

已公布纳入储备范围的土地，市产权登记主管部门不得为其办理产权变更登记。

第二十五条第二十五条 储备中心储备土地的信息，应当每季度发布一次，发布的同时，应抄送市发展计划、规划、国土资源、建设等有关部门备案。

第二十六条第二十六条 储备土地的信息发布，应当与建设用地信息发布制度相衔接，按照建设用地信息发布的要求，实施储备土地信息发布。

第二十七条第二十七条 储备土地用于经营性房地产项目建设的，应通过有形土地市场采取公开招标、拍卖、挂牌交易或上网竞价的方式确定土地使用者，具体按省、市有关有形土地市场管理的规定执行。用于非经营性用途的，可通过协议出让或划拨方式确定土地使用者。

第二十八条第二十八条 土地储备资本金来源：

（一）市财政拨款；

（二）储备土地增值部分资金；

（三）储备土地抵押融资；

（四）储备土地的经营收入。

第二十九条第二十九条 储备土地资金运作实行收支两条线管理，并接受市财政、审计部门的监督。

第三十条第三十条 土地储备资本金只能用于下列用途，不得挪作他用：

（一）土地使用权收购补偿费用；

（二）地上建筑物及其附属物拆迁安置补偿费用；

（三）储备土地的前期开发费用；

（四）储备土地的管理、出让前期准备等其他费用。

第三十一条第三十一条 储备中心未按本办法规定支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除收购合同，已支付给原土地使用权人的定金不予返还。

第三十二条第三十二条 原土地使用权人未按规定交付土地及地上建筑物的，或者擅自处理其地上建筑物（构筑物）的，储备中心有权要求原土地使用权人改正并继续履行合同。原土地使用权人逾期不履行的，储备中心可依法追究其违约责任，并可要求原土地使用权人赔偿相应的经济损失。

第三十三条第三十三条 储备中心工作人员玩忽职守、滥用职权，造成重大损失，或利用职务上的便利，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予相应的行政处分。

第三十四条第三十四条 本办法自2003年5月1日起施行。

2003年04月28日

浅谈土地收购储备风险与对策 篇5

土地收购储备实施纲要的通知

市辖县、区人民政府，市直各委、办、局：

《北海市城市国有土地收购储备实施纲要》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○三年元月十四日

北海市城市国有土地收购储备实施纲要

为贯彻落实国发（2001）15号文件精神和根据城市经济发展需要，实现政府调控市场，推动经济良性发展的目标，实施我市城市规划区内土地统一储备、统一规划、统一出让政策，制订本施纲要。

一、国有土地储备计划

我市的国有土地储备计划按照全市的经济发展水平、房地产市场需求状况及土地使用情况确定为近、中、远期三个阶段。

（一）近期（2002年-2003年）：

1、北海大道沿线未交款的国有闲置土地21宗，面积26.2公顷；

2、银滩中区市属行政单位国有闲置土地7.3公顷；

3、行政中心国有存量土地10.1公顷；

4、北海大学用地234.4公顷；

5、其他一些区位较好，条件成熟的零星用地，包括企业改制用地，半拉子工程用地，只交30%及以下地价款的闲置土地。前四项土地面积共287.4公顷，通过政策性手段无偿或适当有偿进行收回、储备，为中远期的土地储备和土地经营预备资本。

（二）中期（2003年-2005年）：

1、北海大道一线国有闲置土地和未征用的集体土地101宗，面积217.5公顷；

2、银滩中区闲置土地及未征用集体土地（规划用于项目建

设的用地）104.9公顷；

3、其他经评估可收购的零星土地。通过收购和征用土地，进行储备土地的经营盘活，支持城市建设和经济发展。

（三）远期（2005年-2010年）：以北海大道沿线两侧闲置土地为重点，加大对银滩中区、银滩西区、新行政中心、四川南路沿线的土地盘整处置，进行收购储备和经营，土地储备量预计为666.7公顷。

该期的土地储备计划目标是：

1、通过政策和市场结合的综合处置手段，盘活优量土地资产，推进城市化建设。

2、建立城市土地供应的新机制，特别要建立高新技术产业用地的供给保障制度，建立经营性项目用地的公平竞争制度等。

二、实施国有土地储备

实施国有土地储备，建库是基础，确立融资（金）渠道是保障，储备经营是手段，提高国有土地利用效率是目的。

（一）建立土地储备库。按照我市的土地利用现状，迅速建立土地储备库。

近期内，对未交款、未发证的闲置土地和国有存量土地，进行清理，通过法律手段和政策手段，全部纳入土地储备，迅速建立土地库。

（二）确立稳定的融资渠道。市人民政府委托市土地整理储备中心将土地储备库土地与2-3家国内商业银行协作，建立长期的信誉贷款协定，寻求银行的信贷支持，以保障土地收购整理出让的资金来源。

（三）按照市场运作模式，进行储备土地的经营出让。由市国土资源局根据全市国民经济发展速度和市场土地需求，逐年拟订土地收购储备计划，审批通过后实施。储备土地的经营出让原则按计划收购、整理、出让，确保土地收购储备的良性经营。

三、国有土地储备的保障措施

（一）机构保障。北海市土地整理储备中心代表市人

民政府实施国有土地收购储备、整理和土地经营出让活动。

土地收购储备融资的探析 篇6

一、我国在土地收购储备融资过程中的问题

(一) 我国的土地收购融资渠道过于单一, 降低了土地储备机构的风险抵抗能力

目前, 我国土地收购储备融资的模式主要有财政拨款和银行贷款两种。财政拨款是一种政府行为, 具有无偿性、无风险性、不确定性、有限性的特点。财政拨款作为储备制度的启动资金的情况主要适用于我国城市土地储备制度建立初期, 这个时期土地征购和整理量特别大, 但土地出让量非常稀少。只有当其他融资渠道难以筹资时, 财政拨款才会成为维持土地储备制度正常运行的保障。银行贷款是目前最主要的融资模式, 在我国土地储备中起到了巨大的作用, 它是指土地储备中心通过银行等金融机构以贷款的方式来筹集资金, 该模式具有有偿性、风险高、方式灵活的特点。在银行贷款过程中土地储备中心是债务人、银行是债权人, 由于追求利润最大化的企业性质, 使得银行要求土地储备机构必须按期还款付息;由于波动性是土地市场的一大特点, 所以地价会随市场的波动而变化, 在市场波动到较坏的一点就有可能会导致不能按时偿还银行贷款的情况发生, 严重时还会导致财务危机;随着市场经济的发展我国银行种类也逐渐增多, 贷款类型、期限也是多种多样的, 所以与其他形式的融资相比银行贷款的方式相对比较方便、灵活。这些特点就决定了银行贷款成为目前我国各城市土地储备资金的主要来源, 它可以适用于尤其是一些规模大、开发周期长、仅靠财政拨款不能满足的项目。政府融资的主要融资渠道集中在银行方面, 银行贷款在政府融资中占主导地位, 融资的风险比较集中导致了融资风险不能通过有效的资产组合来分解。因为银行短期债务在银行贷款中占了很大的比例, 所以政府融资平台不仅要承担着维持资金链不断的巨大压力, 而且也要承担着银行信贷的高额成本。由于受国家宏观经济调控、国家货币政策改革等等一系列因素影响, 政府融资仅仅依靠单一的银行融资渠道面临的巨大融资风险, 将伴随着时间的推移和宏观经济形势的变化会逐渐显现出来, 这也会对政府融资效果产生不利影响。

(二) 银行还款期限短, 土地储备机构还款压力大

首先, 按照中国人民银行的相关文件的规定, 我国土地储备贷款期限最长不超过2年, 贷款的还款期限较短。据调查, 一般的土地储备机构的土地运营周期在两年以上, 其次银行贷款的利息负担重, 增加土地收购储备运作成本, 筹资风险大。而由于我国银监会的部门的规定, 土地储备机构必须在还款期限内还款, 加大土地储备机构的还款压力。

其次, 银行贷款的金额较小, 难以满足土地收购储备等大量资金需要;银行贷款来源不稳定, 银行贷款政策受金融政策和经济环境的影响较大, 而土地收购储备需要较为稳定的资金来源;同时地价随市场的波动性较大, 而且利率也存在较大变动, 使土地收购储备产生较大利率风险。等等这一系列的因素也加大了土地融资的难度。

再次, 在还款责任落实上存在不确定性。土地储备方面的政策法规以有利于政府的利益的法规政策居多, 很多相关法律法规还有待完善, 很多操作管理办法还处在试运行阶段, 一旦出现相关的银行贷款纠纷, 银行将缺少相关的法律支持, 也就难以保障债权。土地储备中心实质上是政府下属事业单位, 具有着政府和企业双重角色, 这一特点决定了土地储备中心难以成为真正意义上的债务主体。虽然土地储备中心都有自己具体的还款方案, 但是财政对部分土地出让金返还给中心, 用于还款的规定, 还不能够真正的而在实际中应用。由于政府对土地出让收入要统筹安排使用, 所以在相关的支出的过程中审批环节多, 实施起来很复杂, 进而很难确定最终有多少资金落实在还款上。特别是各家银行贷款到期一般集中在年末使得问题更加突出。

最后, 多数贷款资金没能做到封闭运行, 现在一家储备中心存在着多家银行贷款, 土地储备中心筹集来的资金实际被相关部门在多家银行之间辗转。土地储备中心不能够制定完善的操作流程、不按照国家的有关要求实行封闭运作和资金监管。土地储备资金调度环节多实行财政、收支两条线。加上银行之间没有有效地沟通渠道使银行获取每笔资金流转的相关信息的难度很大, 这也导致了银行不能及时掌握资金流向, 也就不能有效地监督每笔贷款资金合理使用, 也促使有的土地储备中心放心大胆的把土地储备贷款挪作他用。

(三) 我国土地收购储备融资主体单一加大了融资压力

随着新《土地储备管理办法》中“各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理, 不得以任何形式为第三方提供担保”对土地储备资金管理更严格的规定, 土地收购储备融资将面临着更大的压力。土地储备的主要任务是城市基础设施建设、旧城镇改造等项目筹集资金。随着城乡一体化的进程加快, 在目前的单一的以政府融资为主的融资方式的情况下, 土地储备面临着很大的融资压力, 土地储备机构今后的融资能力和政府的融资信誉直接受到是否按期付息还款的影响。

(四) 土地储备中心不能自主决策, 使决策者不承担经营责任

政府在土地收购储备融资过程中存在一些问题, 土地储备中心实质上是政府的下属的办事机构, 所以也就导致了大多数土地储备中心具有政府意识浓厚、市场经营观念不强等等缺点, 一些客观原因如体制上决策与经营分离等使得土地储备中心缺乏经营压力和动力, 自然也难以承担经营责任。

二、土地收购储备融资问题的解决方法

(一) 进一步完善土地经营机制

城市经营的最基础性的资源是土地, 而政府对城市的大量投入主要以土地增值的方式产出。所以政府必须严格控制土地一级市场, 进一步完善土地二、三级市场管理, 通过实行公开招标、拍卖的方式, 防止非法交易的现象的产生, 保护土地价值。通过建立城市规划与土地储备相结合的互动机制, 来不断地完善土地经营机制, 土地利用总体规划要与城市控制性规划相呼应协调, 使经营性土地储备量不断增加。对城市主干道两边的土地要严格控制, 进行统一规划、收储和开发, 让城市基础设施建设来源于政府土地出让收益, 建立“通过城市基础设施建设推动城市土地开发, 通过城市土地开发支持城市基础设施建设”的可持续发展的循环土地经营模式。对污染严重、经济效益较差和发展前景黯淡的企业, 政府可以通过兼并、破产、重组等手段提高土地使用效益, 腾出土地兴建金融、商贸建筑和居民小区。

(二) 开辟筹资新渠道

市场化运作项目、准公益性项目和公益性项目是城市建设项目的三个大方向。市场化运作项目是指企业为市场主体, 通过市场筹资、建设和经营, 参照现代企业制度把资产质量良好、收益稳定的基础设施项目组建成为上市公司, 通过上市筹资的方式, 市场化项目实行滚动建设与发展, 通过募集资金新渠道的开辟, 进一步推动城市基础设施建设投资市场化、社会化的营运。准公益性项目特点是谁投资谁受益、谁消费谁付费, 并以此建立合理的市场机制运营。城市基础设施建设如调改善城市交通拥挤现状的调控项目、提高城市绿地占有量的项目、污水处理项目等, 以市场要求为依据, 建立合理的价格体系, 把项目推向市场或者由政府提供占项目投资一定比例的资本金, 提供财政贴息, 实行投资、建设和运营的市场化。公益事业项目是由政府财政投入的项目。为了提高财政资金使用效率, 我们可以采取直接投资、投资补助和贷款贴息等多种方式来合理安排各类政府投资。

(三) 推进基础设施市场运营, 进一步拓宽土地收购储备融资的渠道

为了推进投资主体多元化, 以谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险为基本原则, 支持、鼓励和引导非政府部门、非国有机构、企业和社会资金参与市区基础设施建设。建立以市场融资为主的项目法人制度, 使政府融资项目进入资金投入和产出、收益和风险相互结合的良性循环机制。注重发挥财政资金的引导作用, 从转变财政投资的方式, 减少财政直接投资, 以投资补贴等方式带动社会投资。

三、结束语

土地收购储备是城市经营的必经之路。城市土地制度改革的一个巨大创新即为土地储备制度, 在土地储备过程中又需要资金的支持, 所以在发展过程中也的确存在一些融资方面的风险。通过实践和科学理论的指导, 在运营、储备与金融之间建立良性的土地收储融资机制, 并逐步完善土地收购储备融资体系, 减少土地储备融资过程中的问题。

参考文献

[1]马克伟.土地收购储备制度研究实践与操作指南[M].北京:中国大地出版社, 2005

[2]王德起.土地资产管理学[M].济南:山东友谊出版社, 1999

苏州土地储备制度的实践与思考 篇7

周春

 2012-12-27 10:33:43

来源：《中国地产市场》2012年第12期

近年来，江苏省苏州市土地储备制度在积极实践和探索中得到不断完善。在各方面的支持和帮助下，土地储备工作实现了市区土地资源科学合理的优化配置和充分利用，储备土地的宏观调控功能得到充分发挥，土地市场规范有序健康发展，城市化建设进程得到有力支持，城市居民基本住房保障用地也得到有效落实。

土地储备工作的实施

苏州市土地储备的实施主要通过以下几种方式具体实现。

土地收购。对企业改制、“退二进三”或“退城进区”过程中的土地收购，是苏州市实施储备土地的重要手段。一大批企业通过土地的收购储备，获得了继续发展的动力，一部分实现了转型升级和跨越式发展，另一部分企业的改制（破产）工作得以顺利实施，下岗职工的合法权益得到充分保障。

重点实事工程项目拆迁。随着城市土地管理制度改革的推进，城市建设和发展获得了新的动力。从2002年开始，苏州市的国家园林城市创建工程、环古城风貌保护工程、环城快速路高架建设工程、火车站地区综合改造工程等一批批城市建设重点实事项目纷纷上马开工，这些重点实事项目的建成有效提升了苏州的城市形象，改善了苏州城区的基础设施条件，人民群众的生活环境和质量水平也在不同程度上得到提高。在此过程中，市政府牢牢把握土地储备的制度定位，坚持各项目工程中所涉及的经营性用地必须通过土地储备的基本原则，严格按照《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序，由中心作为建设主体并负责融资，以“旧城区改造”或“土地储备”、“土地整理”作为项目的立项名称（不同时段有所不同）并申请行政许可，通过政府采购公开招标拆迁劳务实施单位，在市各重点实事工程指挥机构的指挥下，会同相关部门和单位参与组织实施房屋拆迁工作。拆迁完成的土地直接纳入土地储备，并由中心实施管理。

新城区开发。根据苏州市委、市政府《关于加快城市化进程的决定》，苏州市的城市化进程走入了新的加速期，新确定的中心城区面积从过去的约60平方公里扩大到现在的85平方公里。然而行政区划调整的完成，仅仅是新城区开发建设的开始。市政府面对新的形势和开发建设任务，仍然牢牢把握住土地储备的制度定位，坚持新城区开发建设中所涉及的经营性用地也必须通过土地储备的基本原则。一方面，对已征为国有的集体建设用地和村民宅基地房屋在落实完征地补偿和安置后，同样按照《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序和标准，由市土地储备中心作为建设主体负责融资并申请行政许可实施拆迁收储。另一方面，将一部分农用地转用后进行收储，使新城区建设整体推进成片开发。

旧城区改造拆迁。中心在紧紧围绕市委市政府确定的重点实事工程项目和新城区开发建设项目的同时，还根据土地储备规划和年度工作计划要求，对中心城区内各方面条件较为成熟的红线储备地块项目、各区政府对老商业片区的扩容改造地块项目以及市政府要求逐年实施完成改造的“城中村”、“低洼地”地块项目，均按照《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序，直接以旧城区改造或土地储备、土地整理项目进行立项，并作为项目建设的主体申请行政许可，通过政府采购公开招标拆迁劳务实施单位，同时与所在地人民政府建立拆迁合作机制，会同相关部门和单位组织实施这些地块的房屋拆迁工作。

此外，还有一些其他方式。

关于土地储备发展的建议

现行土地储备制度已经确立了在城市建设发展中不可或缺和替代的重要地位，是土地管理体制完善过程中的成功实践。结合苏州市土地储备工作的实际，针对有关问题提出以下建议。

机构设置要合理。储备机构独立设置比较有利于工作。一方面，经营城市土地资产本来就是地方政府的职能，经营过程中的融资理应由地方政府承担；另一方面，遇到一些困难和问题时，地方政府也会尽力帮助协调解决。同时，由于土地储备与国土管理工作关联度高，许多工作是一个整体，土地储备机构承担了其中的一部分工作内容，为了便于工作协调，领导班子成员可以在国土资源局和土地储备机构相互兼职。

职能定位要准确。为了保证土地储备制度能发挥积极作用，在职能定位上有三个方面必须作出明确规定：一是要明确对所有工业或其他用途的土地性质改为商业或房地产开发等经营性用地的，必须由土地储备中心统一收购后，按规划用途通过招拍挂方式出让，不得自行改变用途；二是要明确土地储备中心是储备土地的实施主体，其他单位不能行使储备职能，以防止产生过多的融资平台；三是对土地储备机构主要储备什么性质的用地必须要作明确，建议明确为以经营性用地为主的土地。此外，土地储备机构的社会公共利益性质也是毋庸置疑的。

土地入库与出库职能要对等。储备土地的目的是为了供应市场并进行开发，如果土地收储与土地出让这两个职能完全割裂开来，会造成储备土地缺乏紧迫感、土地供应脱节的现象。土地招拍挂工作属于土地供应，法律规定是国土资源局的行政职能，但可以通过委托组织的方式进行，土地储备中心负责组织土地公告上市出让前的一系列事务性工作，但出让过程中涉及的一些管理性行政职能，如出让地价的评估和审定、公告主体、土地出让合同签署的主体、出让金收缴等方面的关键环节仍为国土资源局负责，有效行使管理职能。

金融风险的应对能力要增强。应当严格土地储备资金管理，财政、国土部门应切实加强土地储备资金长效管理，准确核定储备贷款规模，单列已完成收储土地的资金额度，设专项储备土地贷款。对土地整理、开发收储项目资金严格按照项目资金管理，以便保障项目资金需求。

浅论天津市宝坻区土地收购储备 篇8

一、宝坻区土地收购储备制度的情况

宝坻区为天津市辖区，位于华北平原北部，京津唐三市中心，全区幅员面积1509.66平方公里，人均拥有耕地1.8亩。是经济较发达的城郊型农业区，具有临滨海、近港口，背靠大城市的优越区位条件，随着经济建设的迅猛发展，人地矛盾日渐突出，虽然城市基础设施建设比较领先，但是城镇土地开发利用仍存在许多问题，直接影响着社会经济的发展和城市品位的提高。宝坻区政府根据目前的发展趋势，结合土地利用总体规划和城市建设规划，运用土地市场机制，在借鉴上海、杭州等地经验的基础上，提出了经营城市的战略，并出台了《宝坻区土地收购储备暂行办法》。这是我区科学合理利用各类土地资源，深化土地使用制度改革的需要，主要表现在：

1.1 土地储备制度建立的缘由

1.1.1 形式发展的需要

1997年中共中央11号文件规定冻结建设用地审批一年，国家实行土地用途管制，造成一方面企业发展急需用地而无法审批;另一方面，关停企业及已批未利用闲置着大量土地。

1.1.2 规范市场的需要。

土地管理部门作为代表政府统一管理土地的职能的部门, 由于体制不顺, 制度不完善, 难以真正发挥土地统管的作用。许多部门凭借着原先占有行政划拨的国有土地各自开发, 扰乱了土地市场。

1.1.3 企业解困的需要。

政府对一些困难企业减免土地出让金, 带有对企业实行“暗补”性质, 企业往往把这笔资金移用他处从而达不到技术改造、企业解困的目的。虽然开发改造产生了巨额利润, 但企业仍然困难, 职工工资仍然拖欠, 技术改造资金仍然短缺, 企业困难的面貌依旧。

1.2 宝坻区土地储备运作模式

1.2.1在借鉴上海、杭州等地土地供应模式的基础上宝坻区制订了以下土地使用权收购储备机制运行的模式：

1.2.2这个模式主要有以下几个方面的特点： (1) 通过征、收、购、换的方式，将出让土地完全纳入政府土地供应总量控制的范畴。 (2) 委托专门的土地开发机构，对土地进行开发，逐步使进入市场的土地由生地变为熟地。 (3) 采用多种储备形式，尽可能减少政府财政上的支出。

建立土地收购储备制度，完善办法，规范程序，合理运作，才能垄断土地一级市场，服务经济建设。对土地通过收回、收购等方式进行存储和开发，既满足了经济建设对土地的需求，促进了城市建设，又帮助企业解困救活，实现新的转机。土地储备制度给宝坻区带来了较大的经济效益和社会效益。但土地收购储备毕竟是一项新兴事物，实际运作中还存在着一定的问题。

二、土地收购储备中存在的问题

2.1 宝坻区出台《土地储备暂行办法》

规定对城区土地实施统一收购时，有人质疑：在市场经济条件下，政府为何去限制原土地使用者转让土地;土地转让后政府照样可以收取土地出让金，为何要限制企业自行盘活土地;有何依据，等等。对于提出的这些问题，从现行的法律法规中确实是难以找到依据。1999年1月1日实施的《土地管理法》对政府如何建立土地储备制度，行使土地统一收购权也没有明确规定，只能从法律的有关章节中引申。因此，如何充分理解有关的法律法规与提高土地收购的法律地位，是土地收购储备制度健康发展的基础。

2.2 土地收购储备制度的利益分配机制还需要进一步理顺和规范

目前政府往往将盘活原划拨给企业的存量土地的主动权交给企业, 土地盘活所得大部分归企业或企业主管部门支配。政府只负责收取土地出让时的级差地租。宝坻区在实行土地收购储备之前, 走“企业自主型”的土地入世交易模式。建立土地收购储备制度后, 真正实现了由政府来垄断土地一级市场, 由市场来确定土地开发单位, 由市场来确定土地价格的举措, 其核心问题是权力和利益的重新分配。因此, 如何准确界定土地收益的构成, 合理分配政府和原土地使用者之间的利益, 是土地收购储备制度顺利开展必须解决的问题。

2.3 资金筹措、资金运用和风险控制机制有待完善

资金和土地是土地收购储备制度的两大基本要素。土地收购储备过程既是土地流转的过程，实际上是资金循环的过程。在实际运作中，没有大额资金加以支撑，是难以有效运作的。从两年多的实践来看，土地收购储备的运作资金主要是通过银行贷款解决。政府只在先期注入300万资金作为资本金。但是只靠政府单一的资金来源渠道，随能满足当前土地收购储备的需要，尚未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。特别是统一收购政策落实后，客观上要求政府对需盘活的土地实行敞开收购，如果单靠银行贷款，不仅难于满足实施土地敞开收购对资金的需求，而且可能因随着经济形式的变化，银行利息增加而使收购土地运作成本大幅度增加，甚至出现土地出让收益低于土地收购成本。目前，宝坻区土地储备贷款已有5000万之多，从财务状况分析来看，也初步反映出资金周转有趋缓的迹象。因此如何完善资金配套政策，建立合理的资金筹措和运行机制，也是开展土地储备急需解决的问题。

2.4 土地收购储备制度的有效运作需要相关部门的积极配合和支持

实施土地收购储备制度是一个综合性的系统工程，是政府行为。再整个运作过程中，必须得到规划、计划、建设、财政、土地等许多部门的支持和配合，部门之间的配合如何直接关系到土地的运作成本。对政府部门来说，如果不转变观念，仍按照以前不考虑土地收购成本的行政审批模式来运作，就会造成因政府自身原因而使土地成本增加。可以假设政府储备土地后，一旦规划条件不能及时明确，土地就无法推出，土地储备时间越长，资金的占有量越大，政府的损失就越大，甚至还有可能出现由于储备时间过长而土地储备成本高于土地出让的实际收益。同样，对于资金运作来讲，离不开财政的支持。从目前宝坻区土地储备资金周转趋缓的原因来看，主要不是市场需求的影响，而是部门之间的配合效率与土地储备运作不同步。减少和优化土地储备的运作环节，就能降低资金运作成本。因此政府部门之间如何形成一个相互支持、协同运作的工作机制也是一个十分重要的因素。

2.5 收回土地的补偿标准问题

收回原划拨土地的补偿问题是实施土地收购储备制度的核心问题。涉及到合理确定和协调国家、原用地单位及房地产开发商的利益。问题的实质是，收回各类性质划拨用地的补偿费标准以及国有资本金投入比例等。因有关规定不够明确，对补偿费用争议较大。

2.6 土地储备范围问题

除企业利用原有场地进行经营性房地产开发必须纳入储备比较明确外，其他单位利用原有场地职工筹资建房、企业利用原有场地自建经营性项目用于安置下岗职工、农村集体组织或“农转非”组织利用其保留的建设用地进行房地产开发、村庄改造等是否纳入储备，有待于进一步研究。该问题涉及到与以前文件规定衔接。如不按土地储备操作，势必对政府垄断土地一级市场及土地储备制度的实施造成冲击。

三、进一步完善土地储备制度的思考

3.1 提高重视，加强宣传

近两年的工作表明，加强领导重视程度，坚持推行土地储备制度，是宝坻区能够建立并推行土地储备制度的关键。同时，加大宣传力度，宣传土地储备制度的意义、目的、内容及作用，统一思想提高认识，对于土地储备制度也起着重要的作用。

土地储备涉及到计划、建设、经济、规划、房管、财政等各行政管理部门，在具体实施中需要政府各有关部门的配合和支持。加强各部门的交流，是加强协作的好方法。例如，邀请各有关部门共同研究土地储备制度实施中遇到的问题，争取配合支持，理顺工作关系，齐心协力推行土地收购储备制度。

3.2 结合实际情况研究制定收回土地补偿政策及相关规定

对于工作中遇到的问题, 结合实际情况, 制定一些具体的政策和规定, 例如:《土地资金管理暂行规定》、《土地收购补偿标准》、土地收益分配政策、净地出让政策等等。使土地收购储备在具体运作中有章可循, 使正常开展工作有重要保证。

3.3 认真实施土地收购储备制度, 妥善处理不纳入土地储备范围内的土地, 例如制订以下办法:

3.3.1科研院所、文化团体、和卫生机构，经市计委、市建委、市土地局批准，在服从土地利用总体规划和城市规划的前提下，利用单位自用土地，通过职工集资建房，向本单位职工出售的，土地按划拨办理。

3.3.2企事业单位经规划部门同意，利用原有场地自建自营生产经营性项目的，土地按规定办理有偿使用手续。

3.3.3已农转非集体经济组织经规划部门同意，利用其经批准的经济发展用地，自建自营生产经营性项目的，土地按规定办理集体使用或征为国有后办理有偿使用手续。

3.4 多渠道筹集储备周转资金，保障土地储备制度长远发展

推行土地收购储备制度要有资金作保障，土地储备周转资金主要指收回、收购、置换、征用土地的补偿费和土地前期开发所需要的有关费用，包括启动资金和流动资金。政府向土地储备机构投入的资金，其数量有限。因此筹集资金是土地储备发展的的基本保证。今后宝坻区在融资方面可以做以下探索：一是加大政府的财政投入;二是土地储备机构按照具体运作情况，可将部分储备土地作为抵押向银行申请贷款，或将部分土地做土地经营收益权质押进行贷款;三是利用储备土地临时出租，收取租金;四是试行《换地权益书》做法，将闲置土地纳入土地储备库，变现资金。总之土地收购储备资金的筹集和运用，既要当前启动阶段的运营，更要放眼土地的长期储备和城市的未来发展。

3.5 公开土地供应计划

控制土地供应总量的关键是计划供地，必须严格按照土地供应的近、中、远期计划，控制土地开发总量，切实盘活存量土地，严格控制土地利用方向，限制有限资源的过量开发，才能使土地市场能够逐步走向良性循环的轨道，才能保证政府从土地出让中获得收益，依据宝坻区目前的发展情况和土地市场的需求合理制订下一年度的土地供应计划，于年初向社会公开发布，开发商可根据土地供应计划向土地储备机构提出购买意向，土地储备机构再根据反馈的情况和市场的需求，分批次通过招标、拍卖把土地投放市场。

3.6 建立土地管理信息系统

要搞好土地的储备和供应，建立一个符合宝坻区发展需要的土地供应模式，就必须有长期而稳定的市场信息来源与历年资料的积累来支持。因此，在土地收购储备中需要一套先进的管理信息系统，通过运用现代化的方法，来保证土地供应近、中、远期计划的顺利实施。完善土地供应信息系统既是政府掌握市场信息的准确来源，也是制订合理的土地供应计划不可或缺的助手，能为土地的收购储备和政府对土地市场的宏观调控提供有力的保障。

摘要：我国正处在城市化快速发展时期, 各类建设用地对耕地的需求量与可供量之间的矛盾日益突出, 与此同时城镇内部存在大量闲置和低度利用土地。政府能否盘活城镇内部存量土地并垄断其供应, 是关系到城镇土地供应总量能否得到有效控制、土地招标拍卖制度能否顺利推行、土地资产流失能否得到有效抑制的关键因素。解决这一问题的关键是土地高度集中管理。早在1994年, 江总书记就指出:“土地是国家最牢靠、最可靠的国有资产”, “对土地实行高度集中管理, 这就“对土地不垄断不行”。

关键词：土地,收购,储备

参考文献

[1]、杨新《建设用地管理学》2000

[2]、李元《土地市场管理》2001

[3]、杨志荣《土地可持续利用研究》2002

[4]、《中国土地》中华人民共和国国土资源部, 2000

[5]、《中华人民共和国土地管理法》

[6]、《宝坻区土地管理志》天津市社会科学院