浅谈农村公路管理养护资金的筹集
2003年实施村村通农村公路政策以来，XX区共改造农村公路里程XXX公里，截至目前，我区农村公路养护总里程达到XX公里，其中县道XX公里、乡道XX公里、村道XX公里、专用公路XX公里。农村公路作为最基本的基础设施建设，是我区公路网的重要组成部分，是农村与城市联系交往的基本途径和纽带，对我区经济的发展有重要的意义。如何管理和养护好已建成的农村公路，提高公路使用年限的质量标准，使其连续、稳定地为农民服务，是目前交通主管部门面临的一个问题。现今，农村公路的建设速度虽快，但农村公路养护管理还存在一定问题。为提高农村公路的好路率和完好率，解决农村公路失养的严重状况，开创我区农村公路管养工作新局面，现就农村公路管理养护和资金筹集问题进行探讨。
一、我区农村公路养护管理的特点
1、里程线路长，技术等级低。乡、村道路占全区农村公路总里程的XX%，乡、村道路建设一般技术等级不高，通常情况为四级甚至不及四级水平。
2、大多数农村公路属于非专业养护。农村基本是由乡镇政府和村委会负责管理，由沿线村民、农户兼职进行季节性养护或统一村民进行集中性养护，其养护效果不理想，公路路况差。
3、公路技术标准低，养护成本高。农村公路基本是四级路，路面大部分未铺装，即使油化的农村公路也存在缺沟少涵，有路
面无路肩，公路残缺严重、等级低，线形不规范，各种结构物缺乏，公路病害多，使得公路养护困难、养护成本提高。
4、农村公路路政问题大，倾倒垃圾、堆放农作物、打场、晒粮、排水等现象经常出现，必须采取一定的管理手段排除农村公路上的障碍。
二、我区农村公路管理养护目前存在的问题
1、重建轻养，爱路、护路、管路意识淡薄，侵占公路现象时有发生。目前，很大一部分人根本无公路养护的意识，认为路坏了，有国家修。甚至有人认为现在的水泥混凝土路面，根本就不需要养护，要是养护也是白白的浪费财力、物力、人力。而沿线的百姓，更是图自家方便，把水泥混凝土路面作为临时打谷晒场的大好场所，经常把各种堆积物都堆在路边。有的更是占道堆放，致使路面裂缝、麻面、坑槽、边坡坍塌等公路病害时有发生，严重破坏了公路的使用寿命。2012年4月区交通运输局统计数据显示：全区农村公路路肩缺失70.35公里，绿化苗木缺损7.23万棵，路面破损165676平方米。
2、农村公路养护资金标准已不适宜当前形势，农村公路养护和管理的规章不完善，管理不规范。养护责任没有真正的落实，养护管理的长效机制没有建立。大量的乡村公路缺管少养，路政管理不到位，养护体制缺乏活力。我区乡道、村道日常管理养护资金标准沿用《XX区人民政府办公室关于印发
几年，养护设备、材料、人工价格上涨，且镇（街道）、村财政状况不好，筹措资金困难，原定资金标准已不适宜。
3、养路员工资偏低，造成养护队伍不稳定、素质偏低。据统计，65岁以上的养护人员占到总数的90％。由于工资待遇比较低，现行标准为每人100元/月公里，很难招纳到年轻、素质高的人员。聘用的养护人员大多年龄偏大、素质较低，整体工作能力不强，致使农村公路存在养护标准不高，养护效果差、技术含量低现象。
4、养护资金来源渠道少，筹资工作难度较大。燃油税实施以前县道日常管理养护资金一直从交通部门收取的交通“六费”中列支。燃油税实施以后，县道养护资金全部从我局日常办公经费中支出，这些资金仅仅能维持基本的养护人员工资，管理人员及相应的设备资金无法落实，出现的基本病害无法进行维修，难以维持道路的路况稳定，公路损坏程度有增无减，形成了恶性循环。
5、养护技术低、质量不高，农村公路养护队伍中专业养护人员配备少。目前，农村公路养护仍旧以扫帚、铁锹为主要工具，工艺粗放、设备简陋；且目前农村公路养护人员中极少有专业的养护技术人员，从事养护的技术人员比例不足5%，掌握新材料、新技术和新工艺的能力差，大大降低了养护水平。
三、农村公路管理养护发展对策
（一）建立农村公路管理养护机构。县级公路实行统一领导，分级管理，以县为主、乡村配合的原则，形成县道县管、乡道乡
管、村道村管的养护管理体系。农村公路养护资金筹集与管理应遵循“政府财政投入为主、多渠道筹资、统筹安排、专款专用、强化监管”的原则。区交通主管部门应依据职责，建立健全农村公路养护资金使用、管理和监督制度，加强对养护资金的监管；农村公路养护资金的使用应当接受审计、财政和交通主管部门的监督检查。任何单位、组织和个人不得截留、挤占和挪用。
（二）确立农村公路养护资金来源
抓好农村公路养护管理，核心在政策，关键是资金。为了加强农村公路的养护管理，促进农村公路事业的发展，推进社会主义新农村建设，根据《山东省农村公路条例》、《日照市农村公路管理养护办法》及《XX区农村公路管理养护办法》的有关规定，农村公路的养护管理需要充实的资金力量和稳定的资金来源，因此，建议将县道公路、桥梁养护资金列入区级财政预算，设立县道公路、桥梁养护专项资金；建议提高农村公路乡道、村道养护资金现行标准，提高财政补贴至每公里每年2000元；随着农村公路里程的增加，政府财政应预算安排农村公路小修保养资金，且农村公路养护财政资金应当逐年增加。
（三）拓宽农村公路养护资金的筹措渠道
1、争取上级政府的投入：在争取上级投资方面，要把公路项目与农村经济发展、国省道路网改造和防汛抢险、移民扶贫解困等一些国家关注的重大问题结合起来，通过市、县、乡三级党委政府及相关部门的多种途径向省一级和部、省交通主管部门以 4
及国家发改委等相关部门，最大限度的争取上级有关部门对农村公路管理养护资金的扶持与投入。
2、争取地方政府的投入：积极加大地方财政对农村公路管理养护资金的投入，地方财政要将农村公路管理养护资金纳入预算，加大投入力度。因为乡级政府和村委会财力有限，要让他们拿出资金来养护农村公路实在是困难，为缓解资金压力又减少农民负担，我们采取以工抵资方式，每村的村路除了设立专门的养护工人，保证村路的保洁、保畅工作，还要在对村路实施具体养护时能出工出力，以减少养护工程的开支。
3、发动群众积极参与管理养护资金投入：通村公路是以村为主，发展乡村经济的必要条件，所以，必须要向广大人民群众灌输“要想富，先修路”、“路通财通”的思想，调动受益村民群众的积极性，村民委员会也可通过“一事一议”方式筹集农村公路管理养护资金，发动农民采取出资、以劳代资、捐赠材料（如沙、石）等方式，一方面弥补资金的缺口，另一方面，农民参与了公路的直接管理养护，对公路的质量也有保证。
4、向社会募捐：可发动那些在政治上有地位，经济上有实力，社会上有影响的对人士对农村公路管理养护资金进行捐款赞助，也可采取公路冠名权的方法向受益企业或回乡人员及社会各界人士募捐。
5、利用部门对口扶持：通过政府部门的扶贫、市直单位、工作队驻点和文明村的获得等帮扶，也可解决部分管理养护资金。
6、引进内资和外资：引进内资和外资都能为农村公路的建设注入活力，在农村公路管理养护资金短缺的情况下，应根据各乡镇各自不同的优势，发展区域经济，包括农产品、矿产品和旅游资源等招商引资，发展公路建设。
（四）农村公路养护管理运行机制的改进
农村公路养护管理应遵循“统一领导、分级负责、因地制宜、全面养护、注重实效、保障畅通”的原则。建立责权明确、管养分离的养护体制。要求农村公路管理和养护的主体在行政村，交通主管部门根据农村公路的通行情况，分别划定一定里程或区域，分配给靠近的行政村，交通主管部门为其免费培训农民养路工，农民养路工农忙时干农活，农闲时养护农村公路。农民养路工按照养路的好坏或达标率，从行政村委员会或交通主管部门领取一定的报酬。实行专业化养护和个人承包养护两种机制，推进农村公路养护的市场化。农村公路日常保养可根据交通量、路面类型、地形特点等实际情况，采取个人承包养护、群众集中进行季节性养护、专业养护等方式，而对于公路养护大中修、防护、水毁修复等技术性较强的工程项目，鼓励面向社会公开招标，按路段或区域通过竞争或招标方式择优选定具备资质条件的专业化养护公司，实行合同管理，计量支付。对于等级较低、自然条件特殊等难以通过市场化运作进行养护作业的农村公路,也可采取聘用、委托个人(农户)分段承包等灵活多样的方式进行养护，推进农村公路养护的市场化。
（五）提高农村公路管理养护技术水平，推广使用农村公路养护适用新技术、新材料、新工艺，如近几年采用的改性沥青混合料、用乳化沥青、密封胶灌缝等，提高了养护质量和工作效率。现农村沥青路、水泥路的增多，使养护作业不可能像过去对待砂石路那样，配备实用的养护机械如沥青路面修补机、路面破碎机具、道路清扫机、混凝土路面清缝机和道路边沟挖掘等设备能更好处理公路变形、车辙、裂纹、剥落、磨损、脱落和坑洼等病害。建立一支养护管理专业队伍，负责对公路建设和养护管理，路政、路产维护工作的组织、监督和指导，并要全方位、多层次对管护领导小组成员和具体管护人员进行技术培训，使其迅速地掌握一些农村公路养护内容、措施、质量等基本知识，以尽快适应农村公路养护工作的需要，从而提升养护人员管养水平。
三、结语
关键词：农村公路,建设资金,筹集,管理
1 农村公路建设资金筹集的简要分析
众所周知,我国现今进行农村公路建设的资金来源主要是国家财政机构的拨款,虽然也有其他的筹集方式,但与国家拨款相比所占的比例很小。所以,我们今后在筹集农村公路的建设资金时,不仅要尽可能地扩大其深度和广度,还要善于使用资本市场的广阔空间。具体来说,就是今后进行农村公路建设资金的筹集工作时要不断深化下列几点。
1. 1 政策性融资
从公共经济学理论方面入手分析不难知道,农村公路有着显著的公共性特征,因此市场制度并无多大,一般使用政府供给的方式较为有效。因此,农村公路的建设要受到国家制度的极大影响。总之,现今我国公路建设资金不能仅依靠国家拨款,还要善于利用优惠政策和政策性金融。
一是国家优惠政策。政府是政策的出台者和实行者,而政府设立的每项政策都是有意图的,它是国家对经济进行宏观调控的态度和方向。所以,鉴于农村公路建设在“三农”建设中的积极作用,我国在以后的很长时间里都会对“三农”建设有适当的侧重,国家为更好地促进农村公路建设而出台的一些政策便是优惠政策。不过,国家不可能只针对某个行业出台优惠政策,它通常是和别的融资形式相结合的,从而发挥其间接融资的作用。例如税收优惠政策 ( 包括暂缓施工单位的营业税征收) 、各种前期政策 ( 包括征地、拆迁方面的费用承担) 和对其他融资方式的支持等,不一而足。
二是政策性金融。这种金融是以达成政策目标的政府金融规定、系统和各项业务工作。一般条件下,贯彻政策性金融有助于政府政策和产业政策的执行,作用对象通常为市场无法调控的区域或影响国民经济发展的支柱产业。政策性金融的资金流动和商业银行是有很大区别的,主要表现在它的经营目标是非营利的。
1. 2 市场化运作
虽然农村公路有着显著的社会公益性特征,可是并不意味着我们不能通过市场化运作的方法来进行建设资金的筹集工作。结合现今诸多省市的工作方法,我们可以发现农村公路的生产化运作已经处于起步阶段,在未来几年的工作中,我们应该把握好下列几个操作性较强的方面。
一是可以将公路附近的土地增值费、服务性业务的收入的一部分投入后续的公路建设中。农村公路的建设与发展带来的最直接效益是方便了当地交通业的发展,且投资也会更加便捷,这会增大对外开放程度和招商资金,这有利于激发公路周边出现新的经济增长点,还能使该地区的土地升值,形形色色的服务行业也会因此诞生,这会使地方的财政收入有很大程度的增加。这时,地方政府便可将财政收入的一定比例拨款到新的农村公路建设工作中,这对于农村公路建设和国家财政收入来说是件互惠互利的好事,长此以往,两者便会处于一个良性循环的状态。二是为筹集资金,可以将道路冠名权进行拍卖。现今我国的很多项目中已开始使用这一方法。三是要善于发掘公路周边的广告收入,为公路建设资金的筹集做贡献。
1. 3 挖掘管理潜力,降低工程成本
要做好资金的筹集工作,这样才能保证施工的顺利进行,防止因资金不足的问题而延误施工,而做好这一工作需要我们筹集尽量多的公路建设资金。不过,我们也不能仅仅做好资金的筹集工作,还要将工程的内部管理工作作为切入点,在整个建设过程中都树立高度的成本控制观念,这也是避免产生资金缺口的有效方法。比如,我们可以以保障整体工程质量和公路正常工作性能为前提,积极地引入先进科技手段并合理确定最适宜的建设标准,这样不仅能最大限度地降低建设成本,还可以高效利用筹集的资金,提高企业的经济利益。比如在进行农村公路建设项目的资金管理工作时,要善于使用多种财务管理方式,还可以在某一时期免费使用施工企业和供应商的流动资金,增加资金的使用斜率等。采取上述方式,除了可以缩减工程的建设费用,还可以从一定程度上筹集到更多的资金,也属于解决农村公路建设资金缺口的有效途径。
2 农村公路建设资金规范化管理举措
只有保证农村公路建设资金管理的高质量,才可以保证农村公路多元化的工作机制。在施工工程中,必须有足够的资金投入来保证施工的顺利开展,但还要进行严格的管理工作,这样才能保证整个工程的顺利竣工。财政机构最好设立专款专用制,这样不仅有利于成本的降低,还可以避免腐败的发生。在进行农村公路建设资金的管理工作时,一般应做好下列几点: 一是保证资金的封闭运行。要将上级拨款和自行筹集的农村公路建设资金都归入各级财政专户,并进行独立设账和核算工作。避免发生挪款现象,避免从中支出管理资金。二是拨款时必须有据可依。要结合公路建设的最终目标,设立一个合理的实施方案。财政机构还要以难度目标和实际的工程进度为依据,建立按月检查拨款制。三是有很强的成本控制意识。隶属乡镇的通村公路,应设立单位成本控制机制,要出台最新的农村公路每平米造价,要将公路的造价控制在标准范围内。四是严格开展审核工作。任何工程都需在审核结束后才能开展竣工结算工作。这项工作一般由财政机构和审计机构共同完成,乡镇机构还应要求中介公司进行检查,并不定期进行抽查。五是要保证工作的透明性。任何工作都要进行公开公正的招标。各个建设中的施工项目,必须将项目资金的实际使用状况向群众公布。
3 对农村公路建设资金管理的建议
第一,中央机构可适当的增加拨款,以弥补建设中的资金缺口。要始终坚持农村公路建设的总投资原则,筹集资金要采取中央拨款、当地补助、人民自愿捐资相结合的方式,要群策群力,发挥群众的力量,不断促进农村公路建设的发展进步。不过,现今我国的农村公路建设已逐渐向落后地区渗透,这不仅会增加施工难度也会增加建设费用,且现今群众的筹资能力日益低下,所以,我国的政府机构应该适当加大对农村公路建设的资金投入,保证建设期间正常的资金需求。
第二,农村的公路建设有下列显著特征: 涉及区域大、规模小、建设资金以当地自筹为主且建设过程中可能出现很多不可控因素。现今我国在大力促进城乡一体化进展,这要求农村的发展布局也随之调整,所以,最初制定的计划方案可能会和实际完成量存在一定的差异,这使得计划方案、资金管理非常复杂。鉴于这种情况,我们必须把握好下列两项工作: 一是开始施工前必须严格进行准备工作,还要保证施工期间正常的资金供应,这样才能大力推进农村公路的建设,保证计划方案和预算方案的高水平。二是在开展通乡通村公路的建设时,最好以乡为单位进行,并根据实际情况对某些项目实施捆绑施工。
第三,在农村公路的建设中,其规模并不大,但是项目点却多,财政收支工作难度也不大。由于大多数乡镇财务工作者的专业能力较差,所以要尽量精减建设资金的管理步骤,这样也有利于提高工作效率。此外,交通部门还要设立一些农村公路建设的规定,这样才能使地方交通部门的工作人员树立高度的责任感。
【关键词】农村公路；养护资金；管理；问题
一、农村公路养护资金的现状分析
当前农村公路养护工作中面临着资金不足、资金分配不合理及资金使用监督不到位等主要问题。首先是资金不足问题，用于农村公路养护的资金主要来源来主管部门向车主收取的车辆通行费、成品油消费税及国家财政投入等，其中成品油消费税是农村公路养护资金的主要构成部分，其比例占总资金的70%，经费不足致使农村公路养护能力严重下降，出现小修保养工程经费无预算、大中修工程款无法及时兑现等问题；然后是资金分配不合理问题，当前多数农村公路养护都是出现问题再处理，未能实现农村公路运行过程中的实时调查、病害预测、以及合理规划养护工作，不合理的资金分配不仅严重浪费了农村公路养护资金，一定程度上缩短了农村公路的使用寿命从而加大了养护成本；最后是资金使用监督不到位问题，农村公路养护资金的使用情况原则上是需要采用公开模式，定期公示以强化资金使用的社会监督，主管部门还应制定资金使用办法，加强资金检查、监督、考核。
二、农村公路养护资金使用管理存在的问题
1.资金管理分散，主体多元化。
由于农村公路养护资金来源渠道的多样，导致资金管理分散，形成了县级财政、乡级财政、县交通局、县农村所等多个主体管理资金局面。多个主体共管导致资金运转缓慢、施工单位拨款环节复杂、资金动态难以总体把握，不利于资金动态监督管理，不利于资金控制和结算，同时也影响编报完整的公路养护财务决算。
2.农村公路养护资金管理不规范的原因。
制度处在建设中；缺乏专门的管理人员队伍；计划性较差；资金管理的基础工作不规范、信息沟通差、信息不透明；资金管理模式不适用于基础单位的实际情况。
3.财务规范管理上不够到位，工作存在薄弱环节。
农村公路养护项目业主多为乡镇政府，由于受专业程度限制，财务基础工作薄弱，财务管理人员不足且大多为非专业财务人员兼职，在养护资金财务管理上不够到位。主要表现在岗位设置不符合规定、人员配备不到位、会计基础工作薄弱、不按建设单位会计制度执行财务核算、人员素质达不到岗位需要的标准、会计核算不设置专户进行、不按专项资金规定使用养护资金，账面管理混乱，账户之间相互串户等。例如，有的会计、出纳人员不是财务人员，甚至多个岗位由一人承担工作，直接违反了财务管理的规定；有的对养护资金进行核算时错误使用会计制度，造成养护资金的使用不规范、成本归集不准确、费用核算不及时，甚至部分岗位财务人员频繁变动，这些都增加了管理难度。
三、对农村公路养护资金预算和监督管理的几点建议
1.为缓解地方配套资金不足的压力，要继续加大养护资金投入。
要对农村公路实行长期有效的养护管理，资金保障是关键。要继续坚持中央投入、省级补助、地方配套、自筹相结合的办法，坚持各方合力，齐心支援交通的良好氛围。因此，建议中央、省级政府部门适当加大对农村公路养护资金的投入，缓解地方政府的筹资压力；地方政府也要扩展融资方式、拓宽筹资渠道。在资金筹措上，要充分发挥政府和职能部门以及广大农民群众的积极性，努力解决资金短缺的矛盾，通过盘活路产、收费抵押、置换资本金、引资合作、转让经营、推行PPP模式等方式筹措资金，必须遵循“其他方式为辅、政府投入为主”的多渠道资金筹措思维，逐步提升公路等级，为全面推行农村公路养护机械化提供坚强有力的保障。
2.加快农村公路项目库建设，最大限度提高计划、预算的编制效率。
严格按市级计划分解下达计划，认真做好项目的前期准备，做好配套资金的落实，加大公路养护计划的执行力度。对市级下达资金，应全额分解下达给养护单位，不截留及挪用养护资金，不以各种名义提取管理费、备用金。进一步完善养护计划的编制、计划的考核、计量资金的拨付、养护计划执行情况的监管、节余资金的使用与管理等。结合年初公路养护的具体情况，针对养护工程中的应急项目、突发事件、项目计划变更等操作程序进行规范，同时增加一定的灵活性，使业务部门有章可循，让农村公路养护资金纳入法制化、效率化、规范化管理。缩短审批时间，简化审批环节，确保资金使用计划的可操作性和指导性，设置一定数量应急资金、采取计划预安排的方式，加快突发性抢修项目和临时调整项目的实施进度，提高资金使用效率。
3.加强培训，提高财务人员专业技术水平，合理配置人员，实施细则管理。
农村公路养护资金的专属性质与财政预算资金核算要加以区别，应按照公路养护财务制度对专属资金单独反映，突出养护资金财务核算。另外，农村公路养护属小型项目，规模不大，要考虑到乡镇财务人员业务水平的局限性，要提高基层财务人员的业务素质，定期组织行业财务培训，适当的简化养护资金核算程序。同时，制定出农村公路养护资金财务管理实施细则，来具体指导基层单位的资金管理、会计核算行为。
4.统筹规划，集中管理，完善资金渠道，集约使用养护资金。
尽快制定符合市公路发展需要的养护定额标准，根据市农村公路发展需要逐步加大对日常养护投入。整合不同管理部门、不同主体、不同来源的养护资金，统筹规划，集约运用，促进农村公路养护在使用财政预算资金方面发挥更大效益。
公路管理部门应加强与发改部门、财政部门间的沟通协调，对一些不影响农村公路整体规划的路面养护、道路设施修整、应急抢修进行简化，对养护工程项目的立项审批进行简化，以利于提高养护工作的效率。完善计划结算制度，加强对执行计划结果的监督检查，严格管理节余资金，避免被占用或挪作他用；对已占用的养护资金要尽快归还，提高存量资金使用效率。要严格按规定进行财务核算、严格进行科目核算，正确规范项目资金，规范项目资金的核算分类和列支。
5.促进公路养护投资市场化。
针对农村公路养护资金来源单一的问题，应采取措施吸引民间投资、利用贷款筹资、BOT方式筹资等方式，为公路养护注入新活力，突破公路养护单靠政府投资的传统思维。地方政府应积极为农村公路养护投资市场化创造一个公平的竞争环境，消除歧视待遇。可以通过制定适当的地方税收优惠等政策来增加投资者的回报率，提高投资积极性。
四、结语
农村公路养护资金筹集和使用管理非常重要，资金来源不足、管理混乱、资金到位率低、专款专用得不到保障等是目前农村公路养护资金管理存在的主要问题；农村公路养护资金的科学管理尚在起步阶段，需要进一步健全制度、提高管理的规范性、专业性、科学性，需要建立一支高水准的管理队伍；应分别从加强预算计划管理、专款专用、队伍建设等方面加强管理，改善当前农村公路养护资金管理，使农村公路资金管理走向专业化、规范化、科学化、精细化的发展道路。
参考文献
[1]章为.浅谈养护公路管理的思考与探索[J].船海工程，2010，（3）P：563-563.
[2]赵品春.农村公路养护资金管理问题探讨[J].交通财会2010，（9）：172-174.
资金筹集方案
为切实做好我区2012年度新型农村合作医疗筹资工作，进一步扩大新农合覆盖面，确保新农合工作健康持续发展，根据《山东省卫生厅关于做好2012年新型农村合作医疗个人筹资缴费工作的通知》（鲁卫农卫发〔2011〕9号）精神，结合我区实际，制定本方案。
一、工作目标
认真总结开展新型农村合作医疗（简称“新农合”）工作经验，继续推进新农合制度，做到两个“确保”：确保2012年农民参合率达到100%；确保2011年12月20日前全面完成新农合筹资任务。
二、筹资对象
凡在我区境内长期居住、具有农村户口和城镇失地的居民（含外出打工、经商的农民和在校学生），均可以以户为单位，在户口所在地参加新型农村合作医疗。按照省政府要求，“农村户籍的中小学生和学龄前儿童应当随父母参加户籍所在地的新农合，不得重复参合”。
根据区委、区政府《关于全面建立人口和计划生育利益导向政策体系的实施意见(试行)》（菏区发〔2009〕41号）的精神，独生子女家庭和合法生育两女绝育家庭参加新型农村合作医疗，个人应缴纳部分由区计生局承担。
五保户、低保户和优抚对象的个人应缴纳部分由区民政
局承担。
三、筹资标准
《山东省卫生厅关于做好2012年新型农村合作医疗个
人筹资缴费工作的通知》（鲁卫农卫发〔2011〕9号）明确要求，经省政府同意，2012年，我省个人缴费标准为每人每年60元，政府补助标准也将继续提高。
四、筹资时间
自2011年11月22日开始征缴农民个人参合资金，至2011年12月20日结束。
五、工作要求
1．各乡镇办事处乡镇长、办事处主任为新农合筹资工作第一责任人，分管领导为直接责任人，要采取“乡干部包
村、村干部包户”等有效形式，全力抓好新农合筹资工作。
2．各乡镇办事处要迅速组织召开本辖区的筹资工作动
员会，制定措施，责任到人。一是要注重方式再创新，力度再加大，形式要多样，方法要实用。二是要注重把握好参合对象，必须以户为单位参合筹资。三是要注重加强对新农合新特点、新标准、新比例、新程序和受益实例的宣传，政策要讲清，意义要讲明，道理要讲透，让农民群众从思想上真正接受，从行动上主动参与，真正达到家喻户晓、人人皆知。
3．在筹资过程中，必须规范资金收缴程序，一是必须
开具全省统一的正式缴款单据，收费票据要实行专人专管，确保清楚、准确、无误，严禁代收、代开票据。二是农民缴
纳参合资金以户为单位筹集，要严格按照户口本全员参合，由乡镇办事处统一组织，村委会代收，做好参合人员登记、变更工作，由乡镇办事处财所统一上缴区新农合财政专户，确保乡不漏村，村不漏户，户不漏人。三是每天征缴的参合资金要及时上缴区财政专户，做到日清日结，不准搭车收费，不准强制收取，不准截留、挤占、挪用。
4．区新农合管理办公室务必于2011年12月31日前完成参合农民个人基础信息的微机录入和合作医疗卡的结转发放工作，确保2012年新农合报销工作1月1日起正常运行。
20××年以来，我乡在市委、市政府的关心下，在相关部门的指导下，牢固树立“养护管理也是发展”的理念，从健全养护机制和管理机制入手，坚持“长寿命、低成本”的`科学养护观，精心谋划，狠抓落实，推进了养护管理工作有序进行。
一、基本情况
我乡共有县、村级公路里程160公里，其中县道一条(即八石路)，养护里程为9公里;村级公路养护里程为151公里。截止目前，路面保洁约96万平方米，整修路肩100万余平方米，处置坑槽、沉陷20xx余平方米，标志更换20余块。全乡公路桥、涵、水沟畅通，无淤塞现象，路肩无杂草。
同时，我乡加强了路面巡查力度，乡交管站定期对全乡所有公路进行巡查，并建立了巡查日志，做好了巡查记录，对违规占道、乱修、乱建的进行了及时清理和整顿，现在我乡公路控制(构)物与公路间距管理规范有序，基本没有乱修、乱建、乱占现象。加强了对辖区车辆超限管理和整治，确保了公路良好合理的使用，特别加大了对砂石等源头控制车辆超限管理。
二、强化宣传，努力营造公路养护的良好氛围
广泛开展村民爱路护路教育，全乡共召开各种会议50余次，发放宣传资料1000余份，书写标语8副，加大了农村公路养护管理宣传教育力度，提高了干部和群众养路、护路的意识和自觉性，在全乡形成了人人爱路护路的良好氛围。
三、明确责任，进一步完善公路养护的责任机制
我乡根据x府办发〔20××〕34号文件精神，迅速成立了xxx乡农村公路养护管理工作领导小组，由政府乡长任组长亲自抓，由乡交管站具体抓，各村明确了公路养护员，共计25名(大村3名、小村2名)，负责本辖区公路日常管理和养护。严格落实“属地管理”原则，建立了xxx乡农村公路养护管理制度，将责任落实到人。
四、筹措资金，确保养护管理工作顺利进行
我乡积极筹措养护资金，落实了养护人员和经费，定期公示养护资金收入和使用情况，接受群众监督。根据我乡的具体情况，我乡共确定的养护人员25名，按照谁受益谁筹资的原则，通过召开村民会议采取一事一议的方式，村民筹一部分，政府补贴一部分，并将公路养护资金收入和使用情况定期公示，接受群众监督。
近年来，在我省村村通水泥路政策的推动下，我市的农村公路建设迅速发展，路面等级和通达能力不断提高，四通八达的地方公路网络体系逐步形成。目前，我市已有农村公路1008公里，其中乡道800公里，沿省道两旁的村委会至自然村村道有208公里。我市309个村委会已全部通达硬底化公路。农村公路的建设改善了我市的交通状况，缩短了城乡距离，改善了村容村貌，拓宽了致富渠道，提高了生活质量。但是由于农村公路建设标准较低，抵御自然灾害能力差，加之随着农村经济的发展，大型车辆的频繁通行对原本承载能力较差的农村公路的破坏作用不断增大，路面龟裂、坑槽等病害现象严重，并呈现蔓延趋势。同时由于一直以来受“重建轻养”观念的影响，大大缩短了农村公路的使用寿命。“三分建，七分养”，公路建设是发展，公路养护也是发展，籍着科学发展观活动的契机，从科学层面探讨我市农村公路的管理养护难题。
一、我市农村公路养护存在的困难和问题
（一）政策落实存在操作性困难。根据《中华人民共和国公路法》规定：“乡、民族乡、镇级人民政府负责本行政区域内的乡道、村道建设及维护”。我市农村公路一直以来都是镇、村为养护职责主体，但随着经济社会的发展，现有的镇、村为养护主体已明显不适应养护工作的开展。镇级人民政府管护辖区内的农村公路虽在一定程度上利于调动乡镇、部门各方面的积极性，但是由于各镇管理模式的不统一，管理水平高低不平衡，养护机构不健全，经济较薄弱的乡镇资金很难落实等一系列原因，在实际的工作中存在很多操作性的难题，导致农村公路养护难以达到日常化、规范化的要求，难以适应当地经济发展、社会交流的需要。
（二）对农村公路养护工作认识不足。在农村公路建设之初，各方都表现出了极大的热情，但是公路建设完毕，却没有把养护工作作为发展地方经济和巩固建设成果的高度来认识，“重建轻养”现象严重。主要表现在一方面部分乡镇对农村公路养护管理职责认识不够，在农村公路管养工作上存在等、靠、要思想。绝大多数的乡镇政府虽设置了机构，安排了人员编制，但由于没有强有力的考核管理机制，所以部分乡镇养护管理机构不能发挥养护管理应有的功能。部分镇村养护态度不积极，线路常年处于无人管养状态。杂草丛生、水毁塌方未能及时得到清理等一系列问题严重影响了农村公路的使用寿命。另一方面村民缺少主人翁的责任感，没有意识到保护路产路权是和切身利益息息相关，很多沿线村庄把农村公路当成垃圾场、晒场、建筑淤泥堆场，有效行车路面越发收窄，大大影响了行车安全。
（三）经费没有落到实处。在农村公路养护的资金来源上，我市在本级财政预算中以及市交通局每年各安排50万元专项资金。平均每年每公里1000元的农村公路养护款已基本达到常养要求。但从目前养护情况来看，乡镇普遍存在失管失养现象，仅在每年交通部门检查前，才组织人员对所管辖农村公路进行一次全面清理。专项经费没有最大限度地作用到农村公路养护工作中，严重影响了农村公路管护质量。
（四）客观原因加快了乡道路面坏烂。农村公路除养护不到位等主观因素导致使用寿命缩短外，还有一些客观原因也加快了路面的坏烂。一是附近主干线公路改造加重农村公路交通流量。农村公路建设的根本目的是解决农民群众的出行难问题，但随着我市县道、省道的升级改造，部分农村公路承担起临近线路的通行责任，超负荷的承载给农村公路带来了巨大的考验。二是大型重载车辆频繁通行。由于我市经济发展，边远山区矿山开采、山林开发，导致沿线重载大型车辆通行频繁，这给农村公路带来很大的压力，部分路段在建成后的较短时间内出现大面积的坏烂。由于以上两方面原因和自然灾害的影响又未能得到及时的清理或修复，加速了路面损坏，也影响了正常通车。
（五）养护队伍不稳定。近年来我市种植业的发展，农村劳动力主要集中在种果种树上，导致工价上涨。由于养护工人的报酬太低，工作积极性不高，无法稳定养护队伍，进而导致养护质量达不到要求。随着农村公路等级的提高，需要专业的养护技术工人，这需要增加工人报酬来稳定养护队伍。
二、农村公路管理养护的工作措施
为做到“有路必养”，实现农村公路养护工作的正常化和规范化，应从以下几个方面进行落实。
（一）进一步明确职责主体。为尽快健全农村公路养护机制，实行农村公路统一管护，规范化管理，根据我市实际应进一步明确农村公路职责主体：市人民政府为农村公路管理养护的责任主体；交通部门具体负责管理养护工作，组织实施农村公路建设规划，编制农村公路养护建议性计划，筹集和管理农村公路养护资金，检查、监督公路管理养护及质量等工作；乡镇人民政府协调交通部门负责农村公路管理、养护、保护以及养护资金筹措等方面的职责，经济条件比较好的乡镇积极投入力量，共同做好农村公路管理养护工作。
（二）采取有效的管养模式。在对农村公路管养模式的探讨中，根据各镇实际切实推行以下养护模式：一是“定点专员”养护模式。每条农村公路根据线路的长短和工作的难易程度，配备一名或多名固定养护人员专职养护。二是“循环式”养护模式。成立专门的养护队伍，统一作业，以循环模式对全镇农村公路进行循环式养护。三是采取“承包养护”模式，将辖区内的农村公路日常养护承包给沿线村民，并与其签订农村公路日常养护承包合同，由农村公路养护管理站对养护人员的工作按月进行检查，并将检查情况记录在案，年终对养护人员进行综合评定。四是“双月养”模式，资金相对紧缺的农村公路，可以采取隔月对农村公路进行养护。
（三）资金筹措和使用。农村公路养护经费每年已达1000元/公里，该专项资金能基本满足农村公路的日常养护需求。但由于雨水多等特殊情况，一定程度上造成农村公路水毁塌方严重，靠有限的补助资金无法保证养护质量。为此，需结合实际，积极筹措探索养护经费的新举措新途径，对于养护中不足部分资金通过多种渠道积极筹措补足，例如和当地山林、矿产合法开发相结合、动员外出乡贤积极赞助等形式。
农村公路养护专项资金的拨付以及使用应做到专款专用，建立完善的拨付程序，让农村公路养护资金落到实处。一是市财政预算资金由财政部门拨付到市交通局。二是市财政预算资金、市交通局补助资金由市交通局拨付到地方公路管理站后，再由市地方公路管理站按工作实际安排到农村公路养护管理站支付日常养护经费支出，三是农村公路养护资金接受财政、审计部门监督。
（四）加强对乡道养护工作的宣传和指导。农村公路的养护工作除了专人养护外，沿线群众的养路护路意识也直接关系着农村公路养护的质量。为此，必须通过开展形式多样的农村公路养护相关的法律法规等内容的宣传教育工作，形成农村公路养护全员参与、人人有责的社会共识和浓厚氛围。
1 认识到位是农村公路养护和管理工作的基础
农村公路有着线路多, 里程长, 分布广, 密度大的特点, 单纯依靠国家补贴或地方自筹都面临着养护资金、养护机制等新的矛盾。因此, 如果不及时探索和研究农村公路的养护和管理问题, 不从根本上解决农村公路的养管机制问题, 就严重地影响了党群、政群关系, 损害了政府在人民心目中的形象。
2 农村公路养护与管理中存在的问题
2.1 农村公路养护资金短缺。一是农村公路养护资金不足。二是水毁经费无着落。
2.2 农村公路技术等级低, 抗灾能力差。
受到建设资金投入等条件的限制, 建成的农村公路普遍性地存在技术等级偏低、抗灾能力薄弱的缺陷。在自然灾害来临时, 极易发生塌方、挡墙倒塌等险情, 给公路安全和行车安全埋下了隐患。
2.3 农村公路实行有效管理难。
根据公路管理部门现有的实际情况来看, 因为农村公路点多、面广、线长, 过于分散, 而且进去后往往是条“死胡同”, 需原路返回, 增加了巡查和管理的里程和难度。同时, 随着农村公路里程的延伸, 侵占、损坏公路的行为也会随之增加, 因此, 以现有的工程技术人员、路政管理人员的配置和数量, 难以对农村公路实行有效管理。
3 创新机制是农村公路养护和管理工作的关键
解决农村公路的养护管理问题, 必须改革现行的农村公路管理体制, 把农村公路管理纳入各级政府的职责, 纳入各级交通主管部门的行业管理, 合理划分农村公路的管理层次和管理权限, 建立适宜的农村公路管理机构。
3.1 农村公路养护走向市场化道路
我国现行的公路管理体制是按照计划经济的要求, 以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的。但是, 随着我国政治、经济体制改革的逐步深入, 这种计划经济体制下形成的公路管理体制, 愈来愈不适应社会主义市场经济的要求, 已经对新形势下公路事业的健康发展产生了不利影响。因此, 必须加快培育和发展公路养护工程市场, 建立适应市场规律的运行机制, 撤消现有的公路养护道班, 允许和鼓励组建不同所有制形式的养护工程专业队或公司, 参与公路养护工程项目竞争, 逐步转为具有一定规模的养护企业, 推向市场。改变目前公路养护生产单位过于分散、效率低下的状况, 实现规模化、专业化、机械化, 以提高养护质量和投资效益, 也有利于公路管理机构从生产型向管理型的转变。对公路改善、大中修、绿化、水毁专项修复等适宜于市场竞争的养护工程, 要逐步推向市场, 实行招投标, 以促进养护工程市场的发育, 降低工程造价, 提高资金使用效益。
3.2 建立农村公路养护管理机构
成立办事高效, 人员精干、面向社会的新型农村公路管理机构, 对列养的农村公路进行调查, 负责监督并调控的农村公路的养护工作。
4 加强农村公路监管的对策
4.1 理顺关系, 明确责任
要对农村公路实行长期有效的管理, 必须根据《公路法》规定和交通部颁布并实施的《农村公路建设管理办法》, 理顺关系、明确责任。
一是在农村公路养护管理中让农民成为农村公路的主体。
二是建议在乡镇设置一名专职的交通协管员, 负责辖区内农村公路规划和建、养、管工作。
三是公路管理部门应做好行业管理工作, 充当农村公路养护管理的监护人, 着重做好养护质量的考核工作, 做好交通协管员、养护管理人员的业务技术指导培训及协调管理工作, 做好养护资金专款专用的审核工作。
4.2 要拓宽农村公路养护资金渠道。
要对农村公路实行有效的养护管理, 保障养护资金是关键。一方面, 县 (区、市) 人民政府是农村公路养护与管理的责任主体, 负责筹集农村公路养护资金, 指导和督察农村公路养护工作, 并将农村公路管理养护工作纳入年度工作考核目标。从目前情况来看, 农村公路建成通车后的养护资金是一个十分突出的问题, 由固定的、充足的资金投入农村公路的养护管理显然是不现实的, 虽然上级公路主管部门正在研究对策。因此, 要解决农村公路养护管理资金问题, 必须拓宽筹资渠道, 扩大融资方式。可采用县级财政安排一点、联村单位筹一点、社会各界捐一点、各类企业帮一点、沿线群众挤一点的灵活多样的方式筹措资金。
4.3 完善机制, 措施到位
4.3.1 要完善农村公路养护管理体制。
必须建立相关的管理体制, 完善相应的责任机制。公路管理部门应结合当地实际制订出一套切实可行的农村公路养护管理办法, 建立相应的规章制度, 明确各级责任, 拟定农村公路养护质量评定标准, 和与之配套的奖惩机制, 并逐级签订公路养护责任书, 明确养护管理人员管养的路段、养护质量要求、责任、工资等。负责相应地段的交通协管员要定期对各线的养护质量进行检查考核, 并按奖惩机制予以兑现, 以促使管理措施到位。县级公路管理部门应做好行业管理工作, 充当农村公路养护管理的监护人, 着重做好养护质量的考核工作, 做好养护资金专款专用的审核工作。
4.3.2 组建队伍, 确保畅通
农村公路养护是一项长期性、连续性的工作, 要对农村公路实行长期有效的管理, 必须建立一支强有力的农民养护工队伍, 落实日常养护人员, 明确责任, 确保有路必养。农民是农村公路的直接受益者, 将农民放到农村公路建、养、管的主体地位, 县级公路管理部门应做好交通协管员、养护管理人员的业务技术指导培训及协调管理工作, 实行民路民建、民养、民管、民享, 有助于充分发挥他们的积极性, 也有益于农村公路养护与管理工作的健康发展。公路养护是一项长期性、连续性的工作, 所以它要求养护队伍要保持相对稳定。同时, 农村公路又具有点多、面广、线长、管理难的特点, 在养护作业上又是“单兵作战”, 因此, 在选择养护队伍时要具有较强的事业心和责任心、能独挡一面的养护能手。要组建农村公路专业养护队伍。
农村公路逐渐成为搞活地方经济、促进地方经济发展的重要基础, 它与广大人民群众的生产生活相关更加密切。因此, 必须进一步深化农村公路管理养护体制改革, 坚持建、管、养并重的原则, 全面提升农村公路的养护与管理质量, 体现“建养并重”的方针, 以科学发展观为指导, 制定农村公路养护的配套政策和措施, 统筹安排农村公路养护资金, 加强农村公路养护工作的指导和管理。农村公路属公益事业, 是各级政府及职能部门大抓特抓的事情, 这是关系到党和政府以及人民群众的共同利益的大事, 非抓紧抓好不可。制定对公路养护原则、养护管理机构和养管费用筹措以及养管人员队伍建设等方面的规定, 出台一系列办法和实施细则, 并在养护机制、资金、人员等方面予以认真落实。层层签订农村公路养管目标责任制, 层层分解目标, 做到责任明确, 任务明确, 奖惩明确, 使养护和管理工作真正落到实处。
参考文献
[1]李纯.农村公路养护管理模式的研究[J].公路, 2007, (6) :22-25.
[2]周良吾.农村公路养护管理存在的问题及对策[J].中国建设信息, 2009, (8) :17-19.
关键词：公路；管理；养护；探索
中图分类号：U4文献标志码：A文章编号：1671-7953(2009)03-0057-03
1农村公路管理养护现状
近几年来我市大力实施乡村康庄工程，极大的改善了农村公路的路况和服务水平，基本上解决了广大人民群众出行难的问题。五年来，我市农村公路大力发展，共改建农村公路1077公里，县、乡道硬化率达100％，等级公路通达行政村和通达公路硬化率均达到100％ ，总共投入农村公路基础设施建设资金4.56亿元。但公路“三分建、七分养”，受管理体制和资金等因素的制约，我市1100多公里的通村公路还处于有人建无人管养的状态。好在这种管理上的“真空”已受到上级政府和交通部门的高度重视，我省于08年8月1日出台了农村公路养护管理办法。办法对农村公路养护主体及相关部门的职责进行了明确，结束了行政村公路一直以来无人管养的历史。
目前，我市县道和主要乡道纳入了交通部门管养范围，但部分乡道和所有村道一直未纳入交通公路部门的管养范围，处于失管失养状态。且管养主体不明，养护资金缺少稳定渠道，投入严重不足，养护机制缺乏活力，目前还主要存在以下几个方面问题。
1.1下放乡道和村道养护资金缺乏保障
多年来，农村管养资金来源单一，列养比例一成不变，严重制约我市农村公路健康发展。全市农村(县道以下)公路总里程已达到2426公里，而真正列入正常管养的只有806公里，其余乡、村公路计1620公里未列入正常(规)养护，不到总里程的一半。
我市农村公路养护经费主要来源于上级交通部门下拨款和市财政的有限补助。虽然在近几年，我市在财政不足的情况下，每年仍想方设法投入约1000余万元资金，用于农村公路日常养护和大中修，加上上级交通部门对县乡公路养护每年的养路费切块补助，但要确保我市2426公里农村公路路况的稳定，这点养护经费只能算是杯水车薪，仅能够满足县道和几条主要乡道的经常养护，下放乡道和村道的养护管理经费更是少之又少，养护经费严重不足。
1.2农村公路养管体制和机制不健全
我市农村公路养护管理的责任主体不明确。部分乡镇认为乡村公路建好后，管养工作就是交通部门的事，没有把农村公路的管养工作纳入正常的政府行政管理和公共服务的范畴，重建轻养现象比较突出，乡镇既未设专门负责农村公路养护管理机构，又缺乏懂技术的专业人员和路政管理员，农村公路养护管理难以到位，特别是下放乡道和通村公路呈现无养护机构、无固定养护人员、无养护经费、无养护机具的“四无”状态。在管养问题上界定不清，没有形成“省、市、县、乡”四级管养体系，没有建立有效的监督考核机制，讲权利分效益时，大家都说有份，都要分享；讲责任摊任务时，大家都说不属自己管辖，没有责任和义务，互相推诿。由于管理体制、人员及经费等问题，农村公路缺乏有效的管理手段。
1.3前期建设标准低，增加养护投入
至2008年底，我市公路总里程达到2800.24公里，其中：高速公路103.99公里，省道270.02公里，县道622.35公里，乡道(含专用公路)729.42公里，村道1074.46公里。县乡村公路合计2426.23公里。可以看出我市农村公路技术等级较低，四级以下公路占总里程的85.15％。其中下放乡道和村道共计1620公里。特别是前几年建设的农村公路，由于上级补助标准低，自筹资金困难，加上部分乡镇赶工冒进，导致工程质量难以保证，附属设施不全，使用周期短，早期病害得不到及时处理，增加了今后养护压力。
1.4缺乏专业的养护技术队伍及高效率的机械养护设施
基层养护部门没有相应的高素质的养护技术人员，道班工人仅仅了解砂石路面的养护，对于沥青类、水泥类路面的常见病害不能处治，甚至连养护材料也不具备。这种情况与现有农村公路养护的需求极不相称。近年来，农村公路的路面等级在逐步提高，油路、水泥路越来越多，急需与之相匹配的养护技术人才及设施。
2我市农村公路养护管理体制改革的对策及建议
从目前情况看，要解决我市农村公路的养护管理问题，必须改革现行的农村公路管理体制，制定出台符合我市的《农村公路养护管理办法》，把农村公路管理纳入市政府的职责范围内，纳入市交通主管部门的行业管理中，合理划分农村公路的管理层次和管理权限，建立适宜的农村公路管理机构；同时，要建立以政府投入为主的稳定的养护资金渠道，加强资金使用管理，逐步实现国家规定的养护补助标准，建立和完善符合我市农村实际的农村公路的养护新机制。
2.1明确职责，理顺农村公路养护管理运行机制
依据《公路法》规定，农村公路建设与养护责任主体在地方人民政府，农村公路建设与养护主体是统一的。又根据浙江省农村公路管理办法，农村公路原则上以县级人民政府为主负责管理养护工作，省级人民政府主要负责组织筹集农村公路养护资金，监督农村公路管理养护工作，并对有关地方政府及其交通主管部门管理养护农村公路的具体职责做出了规定。
因此，我市要尽快制定出台《临安市农村公路养护管理办法》，建立以县级人民政府为责任主体，交通主管部门为实施主体，县级公路管理机构具体负责县道公路养护管理和指导乡道、村道公路养护管理，乡镇人民政府和村级组织承担乡道、村道公路养护管理的农村公路养护管理新体制。在《办法》中，明确我市农村公路养护管理的责任主体、职责划分、隶属关系及养护资金来源渠道，把我市农村公路养护工作纳入公路行业监督管理范畴，形成较为完善的养护管理体制和运行机制。
2.2健全机构，完善农村公路养护管理的工作机构
从现在情况看，目前我市现行的公路管理体制仍是按照计划经济的要求，以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的，但是随着我市农村公路的迅速发展，这种计划经济体制下形成的公路管理体制，愈来愈不适应新形势的要求，已经对农村公路事业的健康发展产生了不利影响。
因此，市政府应按照即将出台《临安市农村公路养护管理办法》要求，建立起县、乡、村三级农村公路养护管理责任体系，即“建庙、增人、购机”。全市26个乡、镇(街道)都要成立农村公路养护管理站，根据管理里程核定编制数，明确职责，专职管理，切实转变原有兼职管理模式。农村公路养护做到四“统一”：统一培训、统一着装、统一挂牌、统一管理，逐步建立起符合当前形势的农村公路养护体制。调研组同时认为养护管理模式要按照“宏观管住、微观放开”的原则， 由市交通局进行统筹规划，提出养护目标，严格农村公路养护管理奖惩机制。同时，把农村公路养护管理工作列入市政府目标考核，养护经费“以奖代补”。
2.3建立以政府投入为主公路养护资金渠道
俗话说巧妇难为无米之炊。稳定的农村公路养护经费来源，是养好、管好农村公路的关键。要确保我市2426公里的农村公路常年路况稳定和稳中有升，仅靠上级拨款，养护经费远远不足。根据测算，仅日常养护经费一项就达3900余万元，还不包括大中修和其它水毁、桥梁维修工程费用。
因此，要把我市的农村公路养护管理资金(含路政管理费)列入市人民政府的公共财政预算，建立稳定的农村公路养护资金渠道和设立农村公路养护基金专户，资金筹措和管理实行“多方筹措、分级管理、专户储存，规范运行”的原则。农村公路养护基金的使用与管理补助标准要按照“统筹兼顾，综合平衡，初定基数，适度增长”的方法实行定额补助。重点是要掌握“初定基数，适度增长”这一环节，农村公路的日常养护经费要根据公路等级、交通量、里程及路况酌情安排。下放乡道和村道公路养护经费，每年年初由市交通局、财政局拟定计划，报市政府批准后，按季度拨付。
2.4实行管养分离，逐步推进农村公路养护市场化
实践表明，农村公路养护要利用市场机制合理配置公路养护资源，逐步建立科学、高效的公路养护运行机制。
农村公路养护管理可逐步形成“政府监督、行业管理、主体负责、承包人实干”的四级农村公路管养保证体系。推行招标养护、委托养护、合同养护、承包养护等模式，建立健全养护市场。农村公路大中修工程通过招投标方式选择有资质的养护施工单位；日常小修保养由行政村落实农民养护工具体负责养护。养护形式可多样化：平原地区乡镇可在养护里程较多的区域成立农村公路养护站，集中负责该片区的农村公路养护；山区养护里程短的或路线比较偏的农村公路养护，可承包给个人或家庭养护，根据农业生产特点，实行弹性养护制，忙时干农活，闲时养村道，不拘形式养好路。
农民养护工按照养路的好坏或达标率，从村委员会或乡镇政府领取劳动报酬。公路部门负责做好监管和技术指导，并负责培训农民养护工，真正做到：责任在乡镇，实施在村组，受益在群众。
2.5加强考核，全面提高管养水平、实现管养规范化
考核是加强管理的一种有效手段，针对临安市农村公路养护管理体制，我市要逐步建立、完善相应农村公路养护管理考核机制。下一步建议市政府把乡镇人民政府负责乡村道路管养工作，纳入到对乡镇政府的年度考核目标进行考核。同时，市交通局和公路段还应认真履行行业管理职能，加强养护工程的计划管理和质量管理，加大对农村公路养护管理的检查监督力度和技术指导力度，加强养护成本监督管理。考虑交通局人员和编制限制，具体行业监管工作主要由公路段承担。由公路段制订和出台相应监督考核制度和办法，以保障农村公路的日常养护和正常使用，逐步实现农村公路管理养护的正常化和规范化。
3结语
农村公路的管理养护是农村公路建设的重要环节， 日益受到相关部门的重视。农村公路的管理养护是一件长期而艰巨的工作， 建立农村公路管理养护长效机制， 促进农村公路管理养护的规范化、科学化是一种必然趋势， 在这个过程当中， 不仅需要资金保障， 还需要技术力量的参与和支持。分析了农村公路管理养护工作的特点， 在此基础上对改善农村公路管养工作提出了建议， 可供相关部门参考。
参考文献
［1］ 翁孟勇.“农村公路与新农村建设，高层论坛”上的讲语，［EB/OL］.http://ww.iicc.al.cn/Article/hyzc/gljt/200801/995.html.2008，1(14).
［2］ 中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见［EB/OL］.http://gov.cn/jrzg/2007-01/29/content-511847.htm.2007，1(29).
［3］ 龚永清.如何建立完善我省农村公路养护管理体制［J］.青海交通科技，2008.
一、成立农村公路养护管理组织
根据《公路法》及省政府办公厅《关于贯彻国务院办公厅农村公路管理养护体制改革方案的意见》规定，本着县道县养、乡道乡养、村道村养的原则，由各县区人民政府组织各乡镇成立乡村公路管理所，由主管乡镇长任所长，并配备专职管理人员1—2名，负责辖区内乡级公路养护管理工作；每个行政村明确一名专职或兼职人员负责该行政村道路的日常养护管理工作，管理人员工资由县区财政列支。在管理人员配备上，要坚持高标准、严要求，确保管理组织到位，管理人员到位，建立健全农村公路养护管理体系。
二、农村公路养护资金使用与管理
根据冀政办〔2006〕16号文件精神，农村公路养护资金，由市、县级政府根据农村公路养护的实际需要进行统筹列入本级财政预算，保证农村公路得以正常养护。
县级公路养护资金执行省厅下达的养护资金计划，主要用于县级公路的养护、养护工程和养护管理；乡级公路养护工程资金由省级交通主管部门补助部分和市县交通主管部门按规定配套组成，主要用于乡级公路的的大中小修工程；村级公路养护工程资金由省级交通主管部门补助部分和市县交通主管部门按规定配套组成，主要用于村级公路的的大中小修工程。
乡级公路日常养护资金和养护人员工资由县级政府负责，按《承德市乡级公路养护资金管理暂行办法》（承财综〔2003〕37号）规定的县区财政每年从农村税费转移支付中按每公里1000元的补助标准予以列支，用于乡道的日常养护。村级公路日常养护由所在乡镇政府组织村民委员会采取“一路一议、一村一议、一事一议”的方法筹资，进行养护。各乡镇农村公路管理组织要加大对农村公路的管理力度，组织村民委员会制定《村民护路公约》，树立村民爱路护路意识。
农村公路养护资金由县级政府交通主管部门根据农村公路管理养护计划，综合平衡，统筹安排，各县区交通主管部门要设立专门帐户，确保农村公路养护资金专款专用，养护节余资金须结转下使用，任何单位和个人不得挤占和挪用。
三、做好日常养护工作
各县区交通主管部门，要根据《承德市农村公路管理养护检查考核评比办法》及有关要求，做好乡村公路日常养护和管理的督导、检查、考核验收工作。乡镇农村公路管理机构也要加大对辖区内的农村公路管理力度，设专人对辖区内乡、村级公路的桥梁、涵洞和地质不良路段进行经常检查，特别是汛期要经常进行巡查和检查，发现桥梁、涵洞重要部件存在明显损坏或不良地质路段存有安全隐患时，应采取必要措施，对损坏严重危及安全的，要采取限制交通或断交绕行等措施，同时向县级政府及其交通主管部门报告。乡村公路管理养护采取乡镇每月检查、县区交通主管部门季度检查、市局半年检查、年终联查的方式进行，检查结果作为考核目标的重要内容。
四、做好农村公路养护计划编报
年初各乡镇农村公路养护管理所要根据本乡镇实际情况，对乡、村级公路进行摸底排查，合理编报乡、村级公路的大中小修和日常养护计划，适当安排桥涵、排水设施配套项目，经县级交通主管部门现场核实后审批报市局备案；县级公路养护计划由县区交通主管部门编制后报送市交通局审批，每月25日前报送日常养护和养护工程质量及进度情况。
五、做好乡、村道路的绿化工作。
各县区、乡镇政府应本着“谁栽、谁有、谁受益”的原则对宜林路段县乡道路进行绿化；由各行政村本着“自养、自得”的原则进行村级道路绿化。建议林业部门尽可能的将有关资金安排在农村公路绿化上，为农村公路绿化提供苗木和技术指导，逐步使农村公路达到“畅、洁、绿、美”的效果。
六、推进农村公路养护市场化
1、日常养护：乡、村公路日常养护不设置专门的养护道班，也不设置专职养护作业人员。乡级公路由乡镇公路管理所根据实际情况划分养护标段，采取招投标形式择优社会养护公司进行养护，也可通过招标形式择优养护专业户进行养护；村级公路日常养护由乡镇公路所组织各村民委员会采取划分养护责任段、分路到户到人等多种形式进行养护。乡镇公路管理所负责日常检查工作，县区交通主管部门负责督导检查和技术指导工作，依照养护合同和养护完成工作量计量支付养护资金。
2、大、中、小修工程：乡、村级公路的大中小工程，由县级交通主管部门协同乡镇公路管理所采取招标形式，公平竞争，择优施工队伍，鼓励具备资质条件的公路养护公司跨地区参与公路养护大、中、小修工程竞争。农村公路大、中、小修工程将逐步实行养护工程费制度，县区交通主管部门要加强养护工程技术管理和养护工程质量管理工作，按批准的计划，依照养护工程合同和工程进度计量支付养护工程资金。
3、对那些未改造且路况较差、交通量较小的路段，经过充分论证后可采取季节性养护形式，但也要采取招标形式确定养护责任主体，签订合同，明确标准和要求，定期检查和验收。
七、加强行业管理，做好人员培训工作
针对乡村公路养护点多、线长、面广，从事养护工作人员构成复杂、工作经历短等特点，各县区交通主管部门要积极配合各级政府，定期组织业务培训，制定详细的培训方案，重点培训乡村公路养护管理的有关政策、法规和技术规范、技术要求、养护作业施工操作规程等。尽快建立起一支责任明确、素质优良的农村公路养护体系。
八、合理编报2007年县、乡、村公路改造工程项目计划
农村公路（包括县道、乡道、村道）是全县公路网的有机组成部分，是农村重要的公益性基础设施。“十一五”是农村公路建设的新时期，近年来，由
于省市政府有关政策的出台，竹溪县掀起了公路建设新高潮，农村公路得到飞速发展,农村公路改造工程使竹溪县农村交通面貌发生历史性深刻变化，群众称赞“路通车通民心通，‘三个代表’在交通”，农村公路工程切切实实成了广大人民群众称道的“民心工程”。但是，公路“三分建，七分养”，农村公路的日常养护管理，将是下一步工作的主题。公路验收通车后，农村公路的养护机制、资金的筹措、路权路产的维护、如何开展日常养护等等问题，都亟待公路管理部门去探索和解决。为此，笔者通过对竹溪县实际情况的调查了解并结合实际，对目前建成的农村公路在养护与管理中存在的问题，谈谈个人的浅见：
一、农村公路养护与管理的基本情况
至2006年底，竹溪县县道、乡道、村道总里程2644.43公里。其中县道4条308.98公里；乡道52条690.73公里；村道204条1644.72公里。县道、乡道、村道等级公路为1404.59公里，占农村公路总里程的53.1，其中：三级公路247.19公里，四级公路151.79公里；等外级公路1239.84公里。15个乡镇均通公路，353个村通公路，占行政村总数的90，公路密度为0.86，每万人拥有公路为79.7公里。三年来，在县委、县政府的高度重视和正确领导下，紧紧围绕社会主义新农村建设，以改善农村基础设施、解决农民出行难为目标，全县累计完成通村水泥路174个行政村694.4公里，占全县行政村总数的44％，公路网络逐渐趋于完善。农村公路的养护管理，是下一步工作的主题。如果辛辛苦苦修建起来的农村路几年就坏了，那民心工程就变了质。但是，由于受资金限制，农村公路的养护与管理目前处于无人养护、无人管理、水毁工程得不到及时修复状态，导致了只建不管，重建轻养,公路损坏严重，逐步形成了新的“行路难”局面。
二、农村公路养护与管理中存在的问题
目前，农村公路管理、养护滞后的问题十分突出：管理养护主体不明确、责任不落实，养护资金缺少稳定渠道、投入不足、养护质量不高等问题直接影响农村公路正常使用、行车安全和长远发展。
（一）农村公路养护资金短缺
首先是农村公路养护资金。兴建一条通村水泥路，省市给的仅是补助资金，当地乡、镇、村还需筹集拼盘资金，据了解，竹溪县393个行政村中95无村级经济，所筹集的拼盘资金是按每户人口数而筹集，因此，再筹集一笔巨资用于公路的日常养护就显得后继乏力、力不从心。其次水毁经费无着落。自然灾害是不可预见的，暴雨过后塌方的清理，挡墙、涵洞、路肩、边沟的修复等等，都需要大量资金。如水坪镇前进茶场公路全线6.19公里，总投资110万，省补每公里10万，自筹资金40多万元。又如龙坝乡吴家坝村公路因无法解决水毁经费，但为了公路正常使用，村委会贷款用于恢复路况，但如何还贷将又成为村委会无法解决的问题。
（二）农村公路技术等级低，抗灾能力差
受到建设资金投入等条件的限制，作为“通达”“通畅”工程建成的农村公路普遍性地存在技术等级偏低、抗灾能力薄弱的缺陷。如我县近几年完成的“通达”“通畅”路都是标准很低的准四级公路，特别是山岭重丘区的农村公路，因没有更多的资金来完善边坡、挡墙等公路配套设施，在自然灾害来临时，极易发生塌方、挡墙倒塌等险情，给公路安全和行车安全埋下了隐患。如泉溪镇坝溪河村公路挡墙受投入资金的限制，未用砂浆浆砌，受去年夏季暴雨的影响，路基被冲毁，板块被架空，造成重大损失。
（三）农村公路实行有效管理难
根据公路管理部门现有的实际情况来看，其工程技术力量和养护管理力量，目前只能基本满足主要干线公路，而无力再来兼顾农村公路的管理工作，因为农村公路点多、面广、线长，过于分散，而且进去后往往是条“死胡同”，需原路返回，增加了巡查和管理的里程和难度。同时，随着农村公路里程的延伸，侵占、损坏公路的行为也会随之增加，因此，以现有的工程技术人员、路政管理人员的配置和数量，根本不可能对农村公路实行有效管理。
三、加强农村公路监管的对策
为了使乡村奔向小康社会的通村水泥路发挥其应有的经济效益和社会效益，造福于广大人民群众，笔者认为当前应尽快落实以下措施：
（一）理顺关系明确责任
1 县乡公路存在的主要问题
农村县乡公路建设标准低,抗拒自然灾害的能力弱,长期以来“晴通雨阻”的现象比较突出。问题归纳起来有如下6个方面:1)建设规划不当。乡村公路在建设时缺乏远见,大多数作为穿村而过的简易公路,许多地方属于依山就势,就弯随直。2)养护与管理体制陈旧。现行的公路养护政策是沿用二十世纪七八十年代的公路养护办法,即:“民工建勤,民办公助”。其县、乡公路养护主要是组织农民道班进行砂土养护,这种政策及形式已不能适应当今公路建设发展的要求。目前农村县乡公路本身等级低、质量差,随着超载超限运输车辆迅速增长,公路严重超负荷使用,致使公路路面病害丛生,危桥险桥得不到及时治理。3)养护资金不到位。各县(区)把有限的养护资金大部分用于养人,养护管理吸收新科技成果慢、以包代管、以建代养,致使公路养护缺乏强有力的保障。农村公路养护大多属于自发性养护,缺乏组织管理。公路养护成了无源之水、无本之木。4)“重建轻养”思想严重。路面病害在初期得不到有效重视,路基路面大面积破坏,潜在危险就会日益加剧,小病不治终成大病,加大了日后养护的难度,增加了养护成本。5)缺乏完善的行业监督制度。对养护管理强制性要求没有足够的认识及有效的法律约束,主要表现为对养护责任事故追究不力,监管不严,处罚过轻。6)养护机械严重缺乏。由于农村县乡公路养护资金缺乏,交通主管部门无钱购买先进的养路机械设备,致使道路养护质量难以保证。
2 完善县乡公路养护与管理体制的措施
2.1 思想上提高对养护管理的重要性认识
各级交通主管部门和公路管理机构一定要认清形势,提高认识,进一步增强责任感和使命感,精心部署,强力推进,把农村公路管理养护体制改革作为当前和今后一项重要工作来抓,扎实推进农村公路管理养护体制改革。从建设新农村和交通事业和谐发展的全局高度来认识加强农村公路养护管理的重要性和必要性,树立科学发展观,坚持“建设是发展,养护管理也是发展,而且是可持续发展”的理念,坚决摒弃“重建轻养”的错误观念,认真分析研究当前农村公路养护管理中存在的问题和困难,加强农村公路养护管理体制,确保各项工作的正常进行。
2.2 建立养护资金的保障体系
养护资金是农村公路可持续运营的重要保证。地方交通主管部门应积极与省相关部门协调将农村公路养护资金采取直接拨付养护单位的方式,推进农村公路“有路必养、养必到位”。但农村公路量太大,养护经费全部由国家承担目前不可能,建议努力拓宽渠道,积极筹措养护资金,再向上级争取公路养路费补助一部分,县财政列出专项资金承担一部分,乡镇也自筹一部分,还可社会捐资等。县级人民政府应当制定农村公路养护资金的使用管理制度,监督农村公路养护资金的使用。任何单位、个人不得截留、挤占、平调和挪用农村公路养护资金,确保农村公路养护资金专款专用。交通主管部门要加强资金监督管理,严格执行廉政建设有关规定,提高资金使用效率,并接受本级财政部门和上级交通主管部门监督检查,保证养护资金的安全使用。对养护经费除执行有关规定以外,还要按照“政务公开”的原则,定期向当地群众公布农村公路养护计划执行情况和资金使用情况,接受群众监督。各县在具体下达养护资金计划和编制大中修项目实施计划时,应根据公路路况、交通流量、路面类型、路面宽度等要素统筹分配,并视公路破损状况安排大中修,以保证科学、合理使用有限的养护经费,提高资金使用效益。
2.3 建立统一领导、分级负责、分级管理的管理养护体系
养护与管理是不可分割的,管理相对于养护的重要性日益突出。农村公路要从上到下有人抓,有人管,将责任落到实处,要采取多种有效措施全力推动农村公路养护与管理工作全面、快速、协调发展。县境公路实行统一领导,分级管理,以县为主,乡村配合的原则,形成县道县管,乡道乡管,村道村管的养护管理体系,实现主要领导亲自抓,分管领导具体抓,各部门协调配合,使农村公路养管主体责任得到较好落实。交通主管部门根据农村公路的通行情况,分别划定一定里程或区域,分配给附近的行政村,采取县与乡、乡与村层层签订目标责任书,明确目标任务,将养护和管理工作真正落到实处,做到实施一处,治理一处,着力提高行车安全性、公路抗灾能力和服务水平。地方交通管理部门在县政府领导下具体负责全县农村公路养护管理工作,承担县乡公路养护管理责任,并对乡镇、行政村、自然村公路进行检查考核和技术指导;乡(镇)政府负责全乡(镇)农村公路养护管理工作,承担本辖区内行政村和自然村公路养护管理责任,并对行政村、自然村公路进行检查考核;村民委员会在上级党委、政府的领导下,协助配合养护管理本辖区内的农村公路。
2.4 日常养护具体化
道路养护工作的季节性很强,因此养护最佳季节的选择就显得尤为重要。其次要做出科学的养护计划,因路制宜,因时制宜,制定好应急预案,保障农村公路四季畅通。制定出农村公路养护管理要求和养护标准,完善公路路基、路面、桥涵防护工程的配套。坚持以养好路面为中心,加强全面养护为目的,公路应当保持路基稳定、路面平整、路肩整洁、排水畅通、边坡稳定、构造物和沿线各类设施完好,逐步实现公路等级化、标准化,发展成为高标准的文明路段。为了及时掌握路面的技术状况,必须对路面进行经常性的检查与巡视。日常巡视与检查内容包括:路面上是否有明显的坑槽、裂缝、壅包、沉陷、松散、泛油、波浪、麻面、冻胀、翻浆等病害,其危害程度及趋势;路面上是否有可能损坏路面或妨碍交通的堆积物等。要提高县乡公路的质量,关键还得依靠平时有人维修。
2.5 建立严格的考核奖惩制度
县级交通主管部门应将农村公路养护管理工作列入年度工作目标考核和新农村建设考核的重要内容,组织分管负责人逐路进行检查验收,检查结果全县通报,并作为拨付养护资金的依据。根据检查结果,对于先进集体和个人进行通报、表彰、奖励,对造成质量安全事故和经济损失的直接责任者给予追究和惩处。建立起一整套公路养护、工程管理、评价办法和检查制度,使公路管理机构进行公路养护与管理时能够有章可循,有法可依,减少管理中的人为因素,提高管理和决策水平。同时,公路养护管理工作也要作为对各级领导考核的重要内容,对工作不负责、不落实、浮夸虚报、失职渎职的领导干部给予严肃处理,对于工作出色的给予表彰奖励。
2.6 积极推行预防性养护
预防性养护的成本低,效益高。道路养护部门在道路结构良好或路面病害发生初期,对结构完好的路面或附属设施有计划地采取必要的措施,不让道路病害向更深层次发展,从而达到了延长路面使用寿命,保持路面完好率和平整度,提高道路质量的目的。预防性养护能延缓路面破坏,延迟昂贵的路面大、中修和重建,它在路面尚处于良好状况,或者只有某些病害先兆时就开始进行,这样既节约了养护费用又提高了效益。鉴于农村公路养护资金比较匮乏,而预防性养护可以使有限的资金得到充分的利用,所以在农村县乡公路中推行预防性养护具有非常积极的意义。
3 结语
当前农村公路建设进入快速发展时期,公路里程不断增多,等级不断提高,而农村县乡公路是促进农村经济发展、提高农民生活水平的重要基础设施。因此各级各部门一定要抱着对事业、对人民群众高度负责的态度,坚定信心,真抓实干,确保农村县乡公路养护管理体制改革的顺利进行,推动农村公路事业实现全面协调可持续发展。我认为随着我国农村县乡公路的建、养、管一体化制度正式建立,农村县乡公路“资金筹措难、建后管理难、损坏修复难”的问题将得到根本解决。
摘要：主要分析了我国农村县乡公路当前现状及完善农村公路养护管理体制的紧迫性,并对如何完善农村县乡公路的养护管理体制提出了具体的改进措施,以推进农村公路实现全面协调的可持续发展。
关键词：完善,县乡公路,养护管理体制,预防性养护
参考文献
[1]杨红伟.绿春:出农村公路养护管理新路子[N].红河日报,2009-03-16.
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