提高行政领导艺术的意义（推荐9篇）
行政领导艺术是行政领导者领导方法的个性化、艺术化，是行政领导者在工作中结合普遍经验和个人体会而形成的，它属于行政领导方法中创造性、随机性、权变性较强的部分。
行政领导艺术对行政绩效的影响是通过它本身所具有的超规范和非模式化途径达到的，是通过行政领导对偶发性的特殊情况的艺术化处理而获得的，是将个人经验与科学规则有机结合为领导方法而达成的。
提高行政领导艺术的意义
古人说:“得人者兴,失人者崩”。它说明了古代政治家注重领导艺术。汉高祖刘邦,在平定天下后的一次庆功宴会上说:“夫运筹帷幄之中,决胜于千里之外,吾不如子房。镇国家,抚百姓,给馈响,吾不如萧何。连百万之军,战必胜,攻必克,吾不如韩信。此三者,皆人杰也,吾能用之,此吾所以取天下也。项羽有一范增而不能用,此其所以为我所擒也。”这是刘邦对自己夺取天下成功经验的总结。刘邦英雄不问出处,不管出身贫富,都可以得到妥善的任用。如萧何是县城小吏,韩信是地痞流氓,灌婴是贩布商人,樊哙是狗屠,张良是贵族,彭越是强盗,周勃是乐手,陈平是游士等等,可谓三教九流,他都量才录用,各尽其长。所以他终于成就了统一大业。从这则故事中可以看出,领导艺术是事关领导成败的关键。
行政领导者工作千头万绪,内容五花八门,但最重要的就是两条,即决策和用人。而决策方案的实施和决策目标的实现又依赖于人才,因此,行政领导者注重领导技巧,选好用好人才十分关键。马克思主义认为,世间一切事物中,人是第一个可宝贵的。因为人是一切社会实践活动,包括领导活动中唯一有自觉能动性的因素。而领导活动正是通过对人的领导,进而达到对事物的认识和改造的社会实践过程。在领导活动中,如果离开了人,忽视对人的领导和使用任何领导活动都不能进行。毛泽东同志早就指出:“领导者的责任,归结起来,主要是出主意、用干部两件事。”在科学社会化、生产现代化、管理系统化、人员知识化的当代社会中,领导者的用人职能就显得更为突出了。领导者如果不注重广泛发掘人才,把合适的人才选拔到合适的岗位上,建立严格的工作制度,从上到下各司其职各尽其责,发挥每一个人的长处,即使个人才高八斗夜以继日地忘我工作,也很难成为一个事业有成的现代领导者。
我国古人曾经说过:为政之要,惟在得人。用非其才,必难治政。毛泽东也指出:政治路线确定之后,干部就是决定的因素。这些都充分说明了领导艺术的重要作用。古今中外无数事实也都证明了这一点。领导者科学地领导,就能保证工作的顺利完成;反之,不重视领导艺术,没有任何领导技巧,必然使工作陷于瘫痪,使其处于被动、盲目和混乱。汉高祖刘邦之所以能够战胜项羽,原因之一就在于他会领导技巧。他曾经说过:论带兵打仗,我不如韩信;论管理钱粮,我不如萧何;论运筹帷幄之中,决胜于千里之外,我不如张良。但是,三者皆人杰,吾能用之,此吾所以取天下也。而项羽虽然兵多将广,势力强大,却由于不善用人,最终败在了刘邦手中。我们党几十年的革命和建设实践也证明,领导者能否科学用人,关系到事业的兴衰成败。
在社会迅速发展的当代,特别是在经济全球化和全球化竞争的今天,世界范围内国家与国家之间的竞争,实质上是科技和人才竞争,要建设一个具有高度文明、高度民主的社会主义现代化国家,更需要有一大批有文化、懂科学、善管理、会经营的优秀人才,要使优秀人才脱颖而出,行政领导必须更新用人观念,改变思维方式,真正解放思想,彻底从“左”的思想禁锢中解放出来,努力树立与社会主义市场经济的新时代适应的人才观念,大胆启用一代新人,这是摆在每个行政领导面前的重大课题。
当前,我国正处在社会主义现代化建设新的阶段,我们最大的任务是进行推进我国改革开放的伟大事业,加快社会主义现代化建设的进程。要实现党在新时期的总任务,关键是要坚持四项基本原则,坚持改革开放,具备建设中国特色社会主义的共识和决心。全体领导干部加强对领导艺术的认识,总结党内外、国内外领导实践的成功经验和失败教训,系统地学习和掌握现代领导艺术与领导工作相关的实际学问,只有这样,才能逐步实现优质行政工作,成为的适应社会进步的现代领导者,真正胜任21世纪的行政领导工作,最终把国家、社会地工作办好,实现为人民服务的最终目标。
领导不仅是一门科学,还是一种艺术。正如韩非子所说“下君尽已之能,中君尽人之力,上君尽人之能”能够合理的运用领导艺术是即使领导者管理技能成熟的表现,也是领导者个人取得业绩的基础和条件。作为一个行政领导者,能够运用好领导艺术,发挥其巨大效用,不仅有利于与下属之间建立良好、信任的合作关系,激发下属工作的积极性,提升团队工作效率,调动各方面的积极性主动性和创造性,还可以使领导者从繁琐杂乱的工作中解脱出来,集思广益,博采众长,使决策更加科学化,最终提高工作效率。
总之,培养造就领导者的领导技能,是各级行政领导者的一项战略性的任务。现代化的管理中,最重要的管理是对人的管理,要实现合乎人情味的管理,就要建立以人为中心而不是以工作为中心的管理制度,科学技术越发展就越重视人的因素。而领导艺术主要就是针对于人的管理艺术,同时对于改进管理工作和提高管理水平培养和选拔各级管理人才,改进领导作风和提高领导水平、提高工作绩效和改进行政部门间的人际关系,调动广大职工的积极性、主动性和创造性,增强政府机关的活力,都具有重要的意义和作用。
一个小职员受尽委屈，不敢与老板顶撞，把窝囊气往妻子身上撒，妻子将怨气转移到孩子身上，孩子挨了骂，跑去踢狗，窝火的狗跑去咬行人一口，那行人正是给职员受气的老板。轻易动怒容易伤害别人，最终也会伤害自己
如何提高自己的工作效率？
那么，什么是工作效率呢？所谓“工作效率”，就是在同等时间内完成工作量的多少。虽然很多人，包括处于中高层的管理人员，都能意识到提高工作效率的重要性，然而真正能做到高效率工作的人却并不多。本来用一个小时可以处理完的事务，却用了几个小时才处理完；本来用一周时间可以完成的一个项目，却用了三周才完成。工作效率低下的现象比比皆是。工作效率和每个人的切身利益息息相关。一个人的工作效率高，自然能高效地完成工作，工作业绩也会增加，升职加薪也指日可待。工作效率更是关乎企业的切身利益，在一个企业中，如果每个人的工作效率都提高了，那么企业的整体效率就会大大提高，这会给企业带来巨大的效益。从管理学的角度上讲，企业管理的主要工作是如何提高整个企业的企业效率，个人管理的主要工作是如何提高工作效率。
·端正自己的工作态度。工作本身没有贵贱之分，但是对于工作的态度却有高低之别。你不一定从事喜欢的工作，但你一定要喜欢现在所从事的工作。对现在的工作，要有勤奋、主动、敬业的精神。态度决定速度。一个人有端正的工作态度，才能投入到工作中去，才能提高工作效率。
·提高时间的利用率。时间是我们最为宝贵的资源。没有利用不了的时间，只有自己不利用的时间。珍惜时间，合理利用时间，发挥时间的最大功效，是提高工作效率的有效途径。提高时间的利用率，就是在提高工作效率。·加强工作的执行力度。对于工作，我们要有目标，有计划，但只有目标和计划是远远不够的，最重要的是要去执行，也就是说要有执行力。加强工作的执行力度，立即行动起来，是提高工作效率的最有效的途径。·分清工作的轻重緩急。我们要对工作进行合理的分类，分清工作的轻重緩急。“轻”，指的是相对重要但不紧急的工作；“重”，是指最重要也是最紧急的工作；“緩”，指的是不重要也不紧急的工作；“急”，则是指不是最重要但却最为紧急的工作。坚持要事第一，先做重要的紧急的事，才能提高工作效率。·解决工作中的困难。在工作中，我们会遇到一些问题，如果不解决这些问题，我们的工作效率就会受阻，甚至会停滞。从某种意义上来说，工作就是不断克服困难、不断解决问题的过程。我们只有克服了工作上的困难，顺利地解决了问题，才会让工作顺畅地进行下去，也才能提高工作效率。·理顺工作中的人际关系。在工作中，我们需要和上司、同事、下属、客户等打交道。其实，人际关系也是一种生产力。理顺了工作中的人际关系，就能减少工作中的阻力，就能进一步提高工作效率。
·达成有效的沟通。在工作中，沟通无处不在。有时工作效率底下，甚至是做了很多无用功，往往是因为没有做好沟通工作的缘故。达成有效的沟通，才能确保指令上通下达，才能让工作和谐运转，工作效率自然就能提高。·提升自己的工作能力。可以说，工作能力的大小直接导致了工作效率的高低。要想提高自己的工作效率，就必须提升自己的工作能力。提升了工作能力，工作效率自然就提高了。
优秀图像产出的快捷, 势必影响了一大批对摄影情有独钟的爱好者。传统的年代, 摄影者要想拍好一张照片, 从拍摄到冲洗胶卷, 再洗印成照片, 是要费一番周折也未必使你很满意。很多人虽然满足于摄影的快乐, 但也为繁琐的专业技术所苦恼。想要掌握摄影的技艺, 技术的学习有点像读物理化学一样的枯燥, 在你想要成为摄影家的路上划了一道深深的鸿沟。傻瓜相机的出现是摄影技术走向自动化的革新, 使摄影者无需技术知识和摄影经验的情况下也更拍出照片来。特别是单反相机的自动化, 使更多的专业摄影者大为快感, 给他们提供简单的技术操作, 加深广阔的创作空间。
电脑技术的应用和不断的革新, 大大缩短了影像产出时间。如果联接上打印机, 比传统的宝丽来相机的“拍立得”更有优势, 因为数码相机还可以保存数字底片, 而且还可以无限制的进行复制和拷贝, 宝丽来确是一次成像而且无法精确复制的。数字技术的神奇, 是摄影者在摄影过程中更为快感, 便捷的操作和快捷的浏览图像, 使摄影学科的门槛变得低了又低, 连小孩子都会按快门。当数码相机给人们带来拍照时的快感时, 很多摄影者忽视了技术的学习, 使自己轻松进入摄影狂热者队伍当中, 而且不惜重金买来更便于摄影的高档器材。
但我想提醒摄影者的是, 器材的先进性是科技水平的代表和象征, 它并代表不了摄影艺术文化和思想。人类肌体的进化是在不断的劳动中实现的, 所以劳动创造了人本身, 开发了人类的思想和思维, 是人类社会进入文明时代, 这是精神的升华。器材是摄影的工具, 摄影是器材应用的目的, 文化艺术又是摄影的精神体现。当摄影者的灵魂将艺术和文化的概念和摄影联系起来的时候, 摄影就不在时单纯摄影, 它便成为人用来思维和记录的工具, 是延伸人们的视觉、拓宽人们思想意识、体现文化和艺术的载体。现在我们明白, 摄影在新的科技变革中变得更加易学, 但也在更加严峻的思想艺术延伸的竞争中更难以精进。美图遍地是, 但思想难以突破, 艺术境界也更难以提升。在多如牛毛的摄影作品中视觉的疲劳, 使思维也总是停留在按动快门的那一瞬间。我问:你在按动快门的那一瞬间, 你在想些什么呢?是为按快门儿按快门?是为弘扬精神风尚、还是批评教育的动机而按动快门呢?两个问题道出了摄影的两个层面, 即为机械运动和思维活动。从记录中得到启发、享受艺术、体验生活, 发现美、忠于美、实现美, 最终美化自己和他人的心灵, 促使社会的和谐发展。
《百家讲坛》里于丹曾经在讲《论语》的时候, 讲过金庸在武侠小说中曾写道练就武功的“孤独求败”的一种境界。在武侠小说里经常看到, 一个少侠, 年少的时候用一把锋利无比的宝剑, 这个时候他那种啸啸剑气和张扬的光彩, 就是一个人的绚烂之举。等到他武艺精进, 安身立命之年, 成为一个门派的掌门人或者是在江湖上成为有名的侠客的时候, 这个人可能会用一口不开刃的宝剑, 因为这个时候尖锐和锋利对他来讲已经不重要了, 是他内心变得沉稳雄厚。等到这个人四十来岁的时候, 已经成为名震江湖的一名大侠。他已经超越了一个一个门派, 而成为一种道义化身的时候, 这个人也可能使用一根木棍, 也就是说, 金属那样的利器和那种质地对他来讲已经也不重要了, 有这么一个外在的一种东西就可以了。而等到他真正走到至高境界的时候, 什么是“孤独求败”的境界, 但求一败, 因为没有人能够超越他。这个时候手里什么兵器都没有了, 这个时候十八班兵器全都内化了。也就是说他一出手就会有啸啸剑气, 双手一抡就可能有铜锤的威风, 所有的武功全都归纳在自己的内心, 全在他的肢体上, 所以敌人为什么不能接这招不能破解, 就因为你不知道他熔铸了多少武功, 所谓融会贯通。这一直为中国文化所崇高的最高境界。其实摄影者也在追求着一种境界, 那就是文化艺术思想的境界。武功的境界是无止境的, 文化艺术的境界也是无止境的。所以张艺谋说“艺术的最高境界是让人感动”。显然他把情感放在了第一位, 把摄像机当成了让故事情节升华情感的平台, 把电影作为了记录生活、体现艺术、感动人们的心灵的一种载体。摄影就像练武, 我们要修炼的是内功, 不仅仅是技术, 所以选择器材的优劣标准并非最昂贵、功能最齐全的。因为那是科技发展到一定程度时的产物, 它每次变革都有不同程度的进步, 但不是摄影的最高境界。无止境的追求高档的器材, 无意识的拍摄很多粗制滥造的片子, 不如回家坐在电脑前用网络下载已经成型的东西, 那样岂不更省事省时省力?如果摄影者, 在易学的基础上升华精神, 突破思想, 那么你自然也会达到孤独求败的至高境界。
看来王世龙先生的《历史的脚印》和《瞬间的纪实》两本书, 我被他对摄影更深的诠释所启发, 摄影不仅仅是记忆, 更是一种精神的升华和内在的美, 是他一生在摄影之路上做出卓越的贡献。王世龙先生不在了, 但他的精神和对摄影事业的忠贞一直在指导我们。他教会我们的不是怎么认识相机和操作技术, 我们学习的是一种精神、一种意志、一种思想。当摄影的意念达到这种境界的时候, 我们寻求的已不是摄影的器材, 而是摄影的文化艺术思想。
所以, 用好你的相机不是让你买最好的相机, 是把现有的相机用好。钱可以买到顶级相机, 但买不到“孤独求败”的境界。摄影的本质不是器材, 玩转器材是为了更好的摄影, 把摄影在你的脑子里成为文化艺术思想的种子种植下来, 她将会发出智慧的嫩芽。我们不能做相机的奴隶, 要做好相机的主人, 做摄影的探究者。只有立足根本, 历练技艺, 提炼主题, 升华思想, 才能达到“孤独求败”的精神境界, 玩转你的相机才有真正的意义。
参考文献
[1]邱志杰.《摄影之后的摄影》
[2]美国奥维克 (Qrwig, C) 著李鈺婷译.《非凡视觉》.
[3]英国迈克尔·弗里曼著.汪梅子译.《摄影师的思想》.
[4]于丹.《百家讲坛——论语》.
摘 要 行政法治是法治的核心和关键,是对各级行政机关提出的要求,也是反映市场经济对政府活动的客观要求。这绝不是偶然的,是中国历史发展的必然,顺应了客观规律的要求,是政治、经济及法治建设发展到一定阶段的需要。近十余年来,我国在行政法治方面取得的成就非常惊人。随着一系列法律规范的制定和实施,依法治国或者行政法治建设,无论是作为基本的法治观念还是基本的法律原则,都已经深入人心。所以它对我们国家的整个法治建设的发展,乃至整个国家的政治经济文化发展都具有重要的意义。
关键词 行政法治 政治 经济 政府 意义
一、行政法治是推动民主政治建设的重要基础
党的十六大把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标,发展社会主义民主政治最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。所谓依法治国,最重要的一点就是政治服从法律,行政受法的支配,即行政法治。行政法治与社会主义民主政治建设密不可分。行政法治作为我国行政法的一项基本原则,其内容主要体现在立法、执法、司法及法律监督各个环节上。
(一)立法
要实现行政法治,首先要做到依法行政,而依法行政的前提是有法可依。行政立法是行政主体根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。由于行政法规出台以后将对相对人的利益产生直接影响,因而在行政立法中要贯彻民主立法原则,即行政立法的开放性和行政相对人对行政立法的参与以及对于行政立法的民主监督。民主立法原则是不能不涉及民主的。只有在行政立法中充分贯彻民主原则,才会使行政法律规范更具权威性和可信性,从而使依法行政行为得以顺利进行,更好实现行政法治。
(二)执法
如前所述,实现行政法治要做到依法行政,而依法行政则主要是对政府执法行为的要求。政府执法行为的合法性主要通过行政程序来保证。所谓行政程序,是指行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤时限和顺序。行政程序发达与否,是衡量一国行政法治程度的重要标志。合理完备的行政程序应遵循公开、公平、公正及参与等原则。因而,在实现行政法治而使行政程序更为公开、公平、公正的情形下,现代民主政治便得到了相应的促进和发展。
(三)司法
所谓司法即通过诉讼的途径对受到损害的权益加以恢复和救济。七届全国人大第二次会议通过独立的《行政诉讼法》,正式确立了“民告官”的行政诉讼制度。《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院起诉。行政诉讼制度的确立也在客观上增强了公民的民主权利意识,在某种程度上促进了民主政治的发展。
(四)行政法制监督
行政法制监督则是国家权力机关、司法机关、专门行政监督及国家机关系统外部的个人、组织对行政主体行为合法性的监督和对公务员遵纪守法的监督。国家机关系统外部的个人组织虽然不能对监督对象直接做出具有法律效力的监督行为,但可以通过批评、建议、申诉、控告及检举等方式向国家有权机关反映或通过舆论引起有权国家机关注意并达到监督的目的。这些监督形式均来自于监督主体的民主权利。因而可以说民主政治赋予公民以权利,而这些权利的实现又促进了民主政治建设的进程。
综上所述,行政法治的各个环节无不渗透和体现着民主,而追求依法治国、追求行政法治的过程,恰恰是推动民主政治建设的过程。
二、行政法治,是建设社会主义法治国家的基本要求
1997年党的十五大报告明确提出“依法治国,建设社会主义法治国家” 的宏伟目标,并把依法治国确立为“是党领导人民治理国家的基本方略”。1999年全国人大通过宪法修正案,将这一基本方略写进国家根本大法,上升为宪法的一项基本法律原则,从而标志着我国正式步入依法治国的历史进程。
(一)首先,依法行政是依法治国的重要组成部分。国家事务最大量、最主要的是行政管理事务,主要由行政机关执行。我国的80%以上的法律、90%左右的地方性法规和全部行政法规、规章都是由行政机关组织实施的。如果行政机关不能依法行政,国家主要部分的公共事务就不能依法管理,依法治国就失去了最主要的内容。
(二)其次,依法行政是实行依法治国的关键所在。行政机关人数最多,与公共利益和公民权益关系最密切。其活动影响国家经济、科技、教育、文化的发展,影响公民基本权利的实现和提高,影响公民权益的保障。如果行政权力不能得到法律的控制,人民的民主权利和利益就难于得到保障,而且政府不守法比公民和其他社会组织不守法对社会的危害破坏更大,影响更坏,影响公民守法。所以,依法治国的关键和核心是依法治官、依法治权,这里的官主要指行政官、权主要指行政权。正如国务院在《全面推进依法行政的决定》中指出的:“依法行政是依法治国的重要组成部分,在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。”
(三)最后,依法行政也是依法治国的难点所在。由于行政事务具有繁杂性和紧迫性,要求行政机关必须强调办事速度,必须讲究行政效率,并给行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权,因此行政机关都实行首长负责制。这就必然造成权力的相对集中,在行政机关内部产生命令与服从的关系:工作人员服从本部门领导,下级领导服从上级领导。行政方式上的这些特点,往往容易造成习惯于按领导个人意志办事,而忽视依照法律规定行使行政权力的情况。因此,依法行政也是推进依法治国最困难的部分。只有克服这一最大困难,依法治国才有可能实现。
因此,建设社会主义法治国家,我们必须不断推进行政法治建设。
三、行政法治,是发展社会主义市场经济的客观需要
建立社會主义市场经济体制,是我国经济体制改革的目标。发展社会主义市场经济,是国家的根本任务之一(1999年宪法修正案)。市场经济是主要依靠法律规则调整的经济,在这个意义上讲,市场经济就是法制经济。
(一)从国内角度看,在建立市场经济体制和发展市场经济的过程中,要求政府必须转变职能,改变过去主要依靠行政手段管理经济的方式,转为主要依靠法律手段管理。
第一,市场经济虽然主要运用市场机制合理配置资源、实现优胜劣汰、促进生产和需求的及时协调,但同时也存在有自身难以克服的弱点和消极方面,必须运用法律法规和必要的行政管理,加强和改善国家对市场的宏观调控,才能引导市场经济健康发展。
第二,与其他市场经济一样,我国的社会主义市场经济也必须有与之相适应的法律加以规范、引导、制约和保障,发展社会主义市场经济的前提就是必须首先通过法制建设确立适应市场经济需要的新的法制基础、新的法律秩序和新的基本原则,社会主义市场经济的健康发展与社会主义的法制建设密不可分,这是市场经济客观规律的内在要求。
(二)从国际角度看,2002年12月11日,我国加入世界贸易组织后,我国的市场经济已成为世界市场经济的一部分,而世界贸易组织协定要求我国政府在管理经济时必须遵守世界贸易组织的法律规则,这是我国政府承担的一项国际法律义务。遵守世界贸易组织协法律规则,也是依法行政的表现和要求。可见,行政机关依法行政,我国的市场经济体制才能够建立,我国的市场经济才能得到正常发展,并溶入到世界经济大市场之中。因此,为了适应入世的需要,政府也进行法治建设。
四、行政法治,是落实“政治文明建设”与“构建和谐社会”的目标任务
江泽民同志在党的十六大报告中明确指出:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。”同时,还对我国社会主义政治文明的基本特征进行了高度概括,指出:“必须在坚持四项基本原则的前提下,继续积极稳妥地推进政治体制改革,扩大社会主义民主,健全社会主义法制,建设社会主义法治国家,巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面”。
(一)十六大的胜利召开意味着中国现代化建设已进入到以政治体制改革为中心的时期。无论是政治文明建设还是政治体制改革,它所触及的都是一国的宪政或是行政改革问题,这就必然要求我们加强宪政或行政法治建设。正如邓小平所说:“中国国体改革能否最终取得成功,关键取决于政治体制改革。”而中国政治体制改革能否取得成功,关键是取决于中国的行政法治建设的发展水平和发达程度。,可以看出,政治文明与法治的关系最为紧密。也可以说,政治文明建设的客观需要为法治发展提供了“用武之地”,法治发展促进了现代政治文明的发展。
(二)2006年十月份,党的十六届六中全会就以构建社会主义和谐社会为主题,并通过了有关决议,进一步确立构建和谐社会的战略思想。胡锦涛在中央党校及中央政治局集体学习时指出和谐社会的六大特征是:民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人與自然和谐相处。一个和谐的社会,必然是一个法制完备的社会。行政法调整对象是政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系,和谐社会就是政府权力正常有序运行的状态,构建和谐社会必须依赖行政法治建设,立足于行政法治的基础上。
因此为了实现这两个任务,也必须不断加强行政法治建设。
五、行政法治,是建设法治政府目标的基本要求
2004年3月14日,国务院通过了全面推进依法行政实施纲要,明确提出依法行政、建设法治政府的施政口号,并明确提出今后十年政府法治建设的施政目标、理念和纲领。对照法治政府的目标,我们还有不小的差距。要建设“行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效”的行政管理体制,率先基本实现“职权法定、依法行政、有效监督、运转高效”的法治政府建设目标,必须大力推行行政法治。因为,
(一)权力是腐败的源头,而行政权力又是最容易和最多产生腐败的权力,如何遏制腐败,维护政府的廉洁性,是摆在全党和全国人民面前的艰巨任务。法治政府是法治国家的重要组成部分,依法行政是依法治国的重要环节。建设社会主义法治国家,要求政府依法行政,行政行为公开、公平、公正。法律具有公开性和确定性,依法行政要求行政机关行使行政职权必须依法公开,按法办理,接受社会监督,从而有利于防止暗箱操作,权钱交易。
(二)历史经验证明,依靠人治,虽可一时处理腐败的后果,却无法消除腐败发生的原因;而依法行治,即使难于根绝腐败,却有望把腐败控制在最低限度使其不至于危害社会,或者一有危害,便能及时制止。现代社会的发展,要求政府具有高效率的办事速度。行政程序法对行政机关办事的步骤、时间、顺序有严格的规定,依法行政的一个重要内容就是要求行政机关严格依照行政程序法行使行政职权,这样就有助于克服政府机关的官僚作风,提高行政效率,从而建立高效运转的现代政府。
为认真贯彻落实我旗《关于继续加强普法教育推进依法治旗工作的第五个五年规划》，按照《中央组织部、中央宣传部、司法部、全国普及法律常识办公室关于印发〈关于进一步加强领导干部学法用法，提高依法执政能力的意见〉的通知》要求，努力增强领导干部法律素质，提高依法执政能力，现就进一步加强我局领导干部学法用法工作提出如下意见：
一、充分认识进一步加强领导干部学法用法，提高依法执政能力的重要性和紧迫性
胡锦涛总书记指出，全党同志特别是领导干部都要切实增强法制观念，带头学法守法，在全党全社会营造依法执政、依法治国、依法办事的良好氛围。在我旗“五五”普法规划中明确要求，领导干部要认真学习法律知识，进一步增强依法行政和运用法律管理经济和社会事务的本领。领导干部是贯彻落实党的理论和路线方针政策、团结带领广大人民群众为完成党的历史任务而奋斗的骨干力量。进一步认清发展大势，加强党的执政能力建设和先进性建设，实现县又好又快发展，迫切需要建设一支高素质的领导干部队伍。在新形势下加强领导干部学法用法工作，是贯彻落-1-
实科学发展观的具体举措，是构建和谐====的内在要求，是建设社会主义法治旗县的重要保证，是提高领导干部法律素质和依法执政能力的重要途径，同时，也将带动人民群众学法用法，在全社会形成崇尚法律、遵守法律、维护法律的良好风尚。经过二十年的法制宣传教育，我局领导干部的法律素质明显提高，依法决策、依法行政和依法管理的能力和水平普遍增强。领导干部要从贯彻邓小平理论和“三个代表”重要思想、落实科学发展观的战略高度，充分认识加强法律知识学习，提高依法执政能力建设的重要性，进一步转变观念，带头学习法律知识，做自觉学习和遵守宪法、法律的模范。
二、进一步明确领导干部学法用法的指导思想、学习内容和基本要求
领导干部学法用法要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大、十六届六中全会精神，全面落实科学发展观，贯彻依法治国基本方略，按照理论联系实际、学用结合的要求，以提高领导干部法律素质、增强依法执政能力为重点，扎实做好领导干部学法用法工作，为推进依法治旗进程，实现构建和谐****目标提供有力的组织保证。
领导干部要认真学习宪法，掌握宪法的基本知识和基本精神；认真学xxx自治区、市委、旗委政府有关加强民主法治
建设的重要方针政策；认真学习管理经济、政治、文化和社会事务有关的法律法规；认真学习新颁布的重要法律法规；认真学习与本职工作密切相关的法律法规。
局领导干部要通过深入系统的学习，熟悉和掌握履行职责所需要的法律知识，牢固树立社会主义法治理念，牢固树立在宪法和法律范围内活动的观念，牢固树立国家一切权力属于人民的观念，牢固树立尊重和保障人权的观念，善于运用法律手段管理经济和社会事务，正确行使人民赋予的权力，做到依法执政、依法决策、依法行政、依法管理。
领导干部学习法律知识，以全国干部学习培训教材《宪法学习读本》，中宣部、司法部编写的“五五”普法统编教材《干部法律知识读本》为基本教材。
三、坚持和完善领导干部学法用法制度
建立健全领导干部学法用法制度，推进领导干部法制教育制度化、规范化。通过加强领导干部学法用法制度建设，保障领导干部学法用法工作真正落实。
坚持和完善党支部理论学习中心组集体学法制度和党支部集体学法制度。要把法制学习纳入学习的重要内容，作为领导班子建设和领导干部思想政治建设的重要方面，制定学法计划，认真组织实施。
坚持和完善领导干部法制讲座制度。结合工作和形势需要，就有关重要政策和法律问题，开展专题法律知识学习。建立健全政府办公会前学法和其它学法制度。
建立健全领导干部法律培训制度。按照工作要求，突出重点，对干部有计划地进行法律知识培训。
完善领导干部自学法律制度。领导干部要结合自身的工作性质与特点，联系工作实际，确定学习内容。坚持自学，持之以恒，并主动接受各种形式的辅导，努力提高学习效果。
建立健全重大事项决策法律咨询制度。局领导干部要增强依法决策、依法办事的自觉性，在重大事项决策之前应进行法律咨询和论证，建立政府法律顾问制度，充分发挥法律专家在政府决策中的参谋作用。
加强对领导干部法律知识的考试考核。按照“条块结合，以块为主”的原则，根据干部管理权限，结合对干部参加教育培训的考核，对领导干部进行法律知识考试考核。考试考核可采取闭卷考试、开卷考试及提交论文等形式。考试考核工作要严格管理，注重实效，力戒形式主义。把法律素质和依法执政能力作为领导干部考核的重要内容。定期对领导干部完成或阶段性学法情况、法律知识考试情况和遵纪守法、依法执政、依法行政、依法办事等情况进行考核。领导干部法律素质和依法执政能力考核可
与领导班子和领导干部综合考核同时进行。
四、加强领导，落实责任，确保领导干部学法用法工作取得实效
要高度重视领导干部学法用法工作，切实加强领导，把领导干部学法用法工作摆上重要议事日程，并紧密结合实际，制定切实可行的中长期规划与计划，精心组织实施，确保领导干部学法用法工作的深入开展。
一要加强领导、健全机制。在局党支部和局普法办的统一领导下，明确工作职责，发挥职能作用，密切协调配合，形成工作合力，共同做好领导干部学法用法工作。
二要强化监督、务求实效。要统筹安排，整体部署，积极探索建立领导干部学法用法的有效形式和监督激励机制，调动领导干部学法用法的主动性和自觉性。
关键词： 行政听证 正当法律程序 法治 成本 WTO
一、行政听证程序的含义、法律基础和主要内容
行政听证程序是指行政机关在做出重大的、影响相对人权利义务关系的决定之前，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料做出行政决定的一种程序。[1]行政听证程序的目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实表现意见的机会。其本质便是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行政行为，缩小公民这类“弱势群体”与行政机关之间地位不平等所造成的巨大反差。
一般认为，行政听证程序来源于英国法中的“自然公正原则”(natural justice)，而美国宪法所确立的“正当法律程序”使其进一步深化。这种程序要求在行政领域内实行通知、听证、当事人理由之申辩三项程序，而听证程序是其核心内容。大陆法系国家的行政听证程序一般认为来源于其法治国理论。
我国19颁布的《行政处罚法》正式引入了行政听证程序。《行政处罚法》第42条规定“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或执照，数额较大的罚款等决定之前，应告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”195月1日起实施的《中华人民共和国价格法》也对价格听证做了明确的规定。20通过的《立法法》又规定：在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听证会的形式。一般认为，行政听证是行政行为司法化的标志，具有“准司法性”。各国的行政听证程序大体可以分为正式听证程序、非正式听证程序;事前听证、事后听证等几种类型。纵观西方行政程序较为发达国家的行政听证程序一般涉及以下几项内容：(1)听证主持人;(2)当事人制度;(3)听证范围;(4)证据制度;(5)案卷制度;(6)代理人制度;及具体行政听证程序，涵盖了行政立法、执法等各个领域。
二、行政听证程序的意义
(一) 从理论角度看行政听证程序的意义
人们经常将权利分为两种：公权和私权。行政权显然是属于公权的一种。狄骥说过“不存在一种因国家权利存在而不同于私权的所谓公法精神，法只有一种精神，那就是公平精神。”而在法律体系中，维系这种公平精神，平衡公权力与私权利的法律大体可分为两类。一类是实体法，另一类是程序法。实体法用以规范当事人之间的权利义务关系，程序法则使这种权利义务关系得以实施。一个国家即使实体法律再健全，没有严格的程序予以保障也等于零。前些年，与西方国家重视法律程序的现象相比照，我国的法学家在考察法制建设时，过多地强调令行禁止，侧重于法的实体性方面，而对于在现代法制中理应占据重要地位的法律程序却缺乏应有的关注与理解。[2]
行政管理082班 林洁 5302108072
一、德国行政结构概况
德国是联邦制国家，由16个州组成，除了柏林、汉堡和不来梅3个市州外，其余13个州的纵向行政层级结构基本上可以分为三种模式。一是三级行政模式，分为州、行政专区和地方（县、乡镇）三个层级。目前只有5个州采用三级行政模式，即只有5个州在州和地方之间设有行政专区这一中间层级。二是二级行政模式，大部分州采取二级行政，州政府的各个部将行政职能直接委托给地方来履行。第三种就是莱茵兰－法尔茨州的模式，它虽然保留了原有的3个行政专区，但赋予其新的职能，不再是行政区域的划分，而是各自分管不同的业务，有的管辖范围可以延伸到整个州，第三个区没有行政职能，只有监督和服务职能。由此可见，德国地方行政层级的设置都是由各州自行决定的。各州是具有国家权力的政体，有自己的州宪法。各州宪法必须与基本法的共和制、民主制和福利制的法治国家的原则相符合，政府实行联邦、州、地方三级行政管理体制。
二、德国行政体制改革背景
所谓行政改革就是对公共行政的组织结构和内部体制进行重新布局。它可以分为内部改革、职能改革、结构改革和管辖范围改革等。上个世纪八十年代以来，德国财政赤字和失业人数不断增加，经济结构性矛盾越来越突出。随着东西德国的统一，为了支持德国东部的发展，联邦政府需要在财政上扩大支出。为解决这一矛盾，德国政府进行了一系列改革，以增强德国企业的竞争力，创造更多的就业机会。因此德国的行政也卷入了以“新公共管理”为理念的国际行政改革运动。虽然现在已经鲜有人讨论“新公共管理”这个概念，但公共行政的透明度问题和行政质量与公众参与的关系问题显然是“新公共行政”国际改革运动的组成部分。因为这些问题的提出都是以公众参与和通过扩大公民的知情权来达到消除腐败的目标。虽然我国与德国社会制度不同，经济发展程度不同，在文化背景、思维方式等方面也存在较大的差异，但他们的一些成功经验和做法，对于我国的行政体制改革方面具有一定的借鉴意义。
三、德国行政体制改革对我国的借鉴意义
1、树立人才是第一资源的理念，大力培养各方面人才
德国在碰到困难的时候，首先做的事就是重视人才培养，把人才培养当作第一工作目标，大力发展相关人才资源，这样才能在国家的发展过程中拥有充足的人力资源，国家的振兴和发展才可以水到渠成。人才资源是国家发展、民族振兴最重要的战略资源。国以才立，政以才治，业以才兴。纵观当今世界的综合国力竞争，归根到底是人才特别是高素质创新型人才的竞争。谁掌握了先进科学技术，谁就掌握了经济社会发展的主动权。谁拥有了人才优势，谁就拥有了竞争优势，人才资源已成为最重要的战略资源。我国经济社会发展取得的成就和经验表明，只有牢固树立人才资源是第一资源的观念，下大力气培养造就一支能够站在世界科技前沿、勇于开拓创新的高素质人才队伍，才能在激烈的国际竞争中掌握主动，为科技创新提供强大智慧源泉，为事业发展提供强大人才支持。
因此，在我国这个特殊的国家，由于大部分人才都聚集在公务员岗位上，所以改革人事制度，建立完善国家公务员制度就成为行政改革的一项重要内容。建立一个适应经济发展和现代化建设的高效政府管理体系，是提高政府提供制度安排的意愿和能力的主要保障。改革人事制度，就是要改变传统的管理模式，建立科学的分类管理体制；通过建立监控机制，实现干部人事的依法管理和公开监督；通过建立完善竞争激励机制，促进人才的合理流动，并加速人力资源的整体开发，造就一支充满活力、效率和积极性的高素质的专业化的公务员队伍，使国家公务系统的运转效率不断提高。
2、转变政府职能，深化行政管理体制改革
德国在行政体制改革的过程中，并不是主要中央政府的控制力，而是各方面同时协力，各级政府做好自己的份内工作，才得以取得良好的成果。因此，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。要全面正确履行政府职能。改善经济调节，更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。
3、依法行政，健全行政相关法律法规，做到有法可依
德国在行政体制改革过程中注重法律的保障作用，基本上每一项改革都有相关的法律法规做解释和保障，因此才可以做到有条不紊地进行行政体制改革，并且取得了很好的效果。
我国目前行政管理体制改革与行政法制建设不相适应，因此就需要借鉴德国的成功经验。长期以来，我们习惯于运用行政手段管理经济社会事务，导致行政管理体制改革的过程和结果缺乏法律保障。例如，机构改革减而复增，陷入“精简——膨胀”循环的主要原因，就是缺乏法律规范和保障。从世界各国解决机构编制膨胀的主要手段来看，一个是财政手段，另一个是法律手段，但主要是法律手段，而且财政手段最终也是要通过法律才能起到硬约束作用。除宪法的概括性规定外，目前我国既没有上升为法律的统一行政组织和编制法，也缺乏各个部门的行政组织和编制法，更没有推进改革的相关法律。现有的个别法规和政策性文件，如国务院组织法、地方各级人民代表大会和各级地方人民政府组织法等，对组织机构、职能、编制、权限、中央与地方的关系、财政保障机制等也没有明确的规定，缺乏详细的责任条款。弹性过大的条文表述和国家法律、法规与地方法规之间的不协调，也增加了实施中的矛盾。
所谓行政法, 是指行政主体在行使行政职权和接受程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系, 以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。它由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等部分组成。其重心是控制和规范行政权, 保护行政相对人的合法权益。
众所周知, 国家是随着生产力的发展和阶级的分化而逐渐发展和产生的。一个国家的行政权是随着国家的产生继而出现的, 即一个国家如果有了国家行政权力的运行就逐渐有了相关的行政法律和法规。列宁曾经说过:“宪法, 就是一张写着人民权利的纸。”宪法是一个国家的根本大法, 一切法律和一切行为都不得违反宪法, 宪法同时也是公民权利的保障书。宪法的实质是社会各个利益集团的力量对比的集中体现。一国宪法调整着最根本和最基础的社会关系, 同时也确定国家的基本制度和基本原则, 是国家法律体系中权威最高的法律。宪法的“形神兼备”主要体现在宪法不仅具有形式上的最高地位和效力, 并且具有实质上的最高地位和权威。宪法的效力和权威是指宪法的法律强制性和约束力, 是宪法作为国家根本法对整个国家生活和社会生活进行调整而所具有的最高的法律效力和权威性。实际上, 任何一个部门法都可以称为宪法的实施法。
宪法与行政法不仅仅存在着共同的理论渊源, 还有着共同的价值体系和价值基础。仅从这个方面来说, 宪法与行政法的关系确实是“非同寻常”。宪法可以为行政法提供理论依据和实施保障。但是, 由于我国宪政传统的严重缺乏和宪政基础的薄弱决定了我国现有的宪法发展程度根本不足以为行政法提供理论依据。由于中国的行政法没有深厚的宪法渊源, 因此行政法具有非常强大的独立性。
我国的行政法在广泛的宪行实践领域为宪法提供了许多宝贵的素材和充分的实证基础。不仅丰富和弘扬了了宪政的精神, 而且还促进了宪法的长足发展。行政法与宪法之间相互促进发展, 对于我国公法体系的发展和壮大, 成熟和完善, 将会起到至关重要的影响和作用。
二、行政法之于依法行政的重要意义
一个国家的行政法在整个国家的法律体系中有着极其重要的地位。行政法的作用主要体现为在不断加强行政法制建设, 同时保障和规范国家行政管理。我国的法治建设目标要求我们要切实加强行政法制建设。行政法制建设的最主要的目标, 就是要切实做到严格依法行政。依法行政的几点重要意义表现在以下方面:第一, 加强和完善行政法制建设, 坚持和严格实行依法行政是提高国家行政管理水平, 实现行政管理目标的重要保障和基本要求。当今社会, 社会发展日新月异, 生产力水平有了极大的提高。生产力逐渐社会化, 各种社会联系日益密切化, 紧密化, 层层交织。第二, 依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定设立, 并依法取得和行使其行政权力, 对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。依法行政也是市场经济体制条件下对政府活动的要求是政治、经济及法治建设本身发展到一定阶段的必然要求。要实现依法治国就必须实现依法行政。第三, 完备健全的行政法律体系的建立对于全面推进依法行政具有重要的意义。没有“良法”, 依法行政只能成为空谈。
三、行政法与依法行政之于建设社会主义法治国家的意义
依法治国, 建设社会主义法治国家, 是我们党在新时期提出的方针和目标。依法治国不仅是中国特色社会主义理论的重要组成部分, 同时也是中国特色社会主义法治实践的重要组成部分。实现十七大提出的关于建设社会主义法治国家的重要任务, 需要我们在全面建设社会主义小康社会中取得新胜利, 需要我们不断开创具有中国特色的社会主义事业的新局面和新气象。
依法行政和依法治国是密不可分的, 两者是相互作用、相辅相成的关系。依法治国的基本保证是各级行政机关和部门都能严格依法行使职权, 依法进行管理或者接受管理。只有坚持依法治国的这一伟大的方略, 才能为依法行政创造大环境和实施前提。依法行政不仅是现代法治国家在行使行政权力中普遍遵循的基本原则, 也是实现依法治国的根本保证, 是建设社会主义法治国家是建设社会主义和谐社会的必然要求。
依法行政之于建设社会主义法治国家是极其重要的。我国1999年的宪法修正案将“中华人民共和国实行依法治国, 建设社会主义法治国家”正式载入宪法。十六大明确提出“加强对执法活动的监督, 推进依法行政”。有法可依、有法必依、执法必严、违法必究, 建立和完善社会主义法律体系, 完善行政执法和司法制度建设社会主义法治国家, 切实做到依法行政。由此可见, 依法行政对于实现依法治国, 建设社会主义法治国家发挥着重要的作用。
综上, 一国行政法的不断发展和完善对宪法具有重大的意义。这种重大意义是体现在之于行政法律的方方面面的。伴随着社会经济生活整体的不断发展和进步, 行政法之于宪法的重要意义将会在更大程度上和更广的领域体现出来。
关键词：官僚制；批判；借鉴意义
一，官僚制的基本内容
（一）官僚制的界定
韦伯没有给官僚制一个明确的定义，而他首先从权威的角度来对组织进行了分类。韦伯把组织的类型划分为三种，一是神秘化的组织或魅力型的组织，这种组织的权威来源于领导者的个人魅力，组织成员对组织的服从是出于对领导者个人魅力的崇拜；二是传统或世袭型的组织，这种组织的权威来源于世袭或习惯，即组织成员对组织的服从是出于组织所继承的某种习惯；三是合理化—合法化的组或法理型的组织，这种组织的权力来源于组织内部的各种规则，组织成员对组织的服从是出于对组织对正式规章制度的服从。
尽管韦伯没有给官僚制一个明确的定义，但是我们认为“官僚制是一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织”。①
（二）官僚制的基本特征
官僚制作为一种组织形态，有以下特征：
1.合理的分工，即明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工。组织的分工是社会分工发展的在组织内部的体现，组织分工明确了每一个组织成员的特定的权责范围，这有利于组织成员掌握专门的职位技能，从而提高行政效率。
2.层级制。官僚制组织作为一种社会管理模式，等级制是它固有的特征。在韦伯看来，这种等级制组织结构有利于命令从高层向低层传递，确保命令的权威性，使下级了解命令的来源完成上级交付的任务，提高效率。
3.法定程序性原则。官僚制组织通常要制定一整套制度和规则来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。韦伯认为，这些规则和程序是根据合理合法的原则制定的，它们具有稳定性，可以保证官僚制组织的的合理性、合法性、稳定性和连续性。
4.非人格化管理原则。这也是官僚制的核心之所在。整个组织的管理是建立在理性合法的规则之上，强调规则在组织管理之中的至上性。在韦伯看来，规则是理性的、稳定的、客观的，它可以克服组织成员行为的任意性和非理性化。
5.管理的职业化原则。官僚制是建立在政治—行政二分法的基本假设之上，强调管理作为一个独立的领域而独立于政治，强调管理专业化。官僚的职业是实施行政管理，追求专业化、高效率是它的宗旨。为此，就必须对行政人员进行专业的培训，使他们掌握专业的管理知识，以此来提高行政管理的效率。
二，对官僚制的批判
自韦伯提出官僚制理论以来，官僚制理论就一直受到质疑。随着信息时代的到来和公共行政环境的发展，官僚制本身存在的问题也逐渐暴露出来。尤其是自本世纪八十年代开始，官僚制受到了公共行政学者，特别是新公共管理学派的猛烈抨击。这些批评主要集中在以下几个方面：
1.注重组织内部结构而忽视外部环境对组织的影响。现在组织理论认为，组织是一个系统，这个系统与环境间存在着界限，但是这个界限是开放的而不是封闭的。
2.重视规章制度而压抑人组织成员的能动性的发挥。最实的管理理论认为组织员工如机器上的镙丝，没有主动性，只有完全听从领导者的命令才能正确行事。
3.重视专业分工而忽视合作协调。
4.注重组织的利益而忽视组织成员的多种需求。
5.注重组织的稳定而使组织产生惰性。过于重视内部的稳定性会使组织内部缺乏竟争性，只有竞争才能激发员工的工作效率，并降低组织成本。
三，对官僚制的辩护
官僚制理论产生于德国工业化高速发展的时期，它满足了工业化进程中对“稳定、严格、精细、可靠”的管理的需求，极大的提高了行政组织的效率。虽然官僚制表现出对后工业时代的某种不适应性，如：效率低下，机构膨胀，文牍主义等，但是官僚制所体现出来的一些基本精神不但没有过时，相反正是我们应该大力提倡的。对待官僚制我们不能简单的摒弃，而是应该在批判的基础上不断地完善和发展。
（一）官僚制并不等同与官僚主义
官僚制作为“理想型的组织结构、管理方式与组织文化三位一体的结合”②，是韦伯所设计的针对法理型组织的一种理想模式，其最终目的是提高组织的效率和降低组织的成本，在实践中也确实极大地提高了行政管理效率。而官僚主义则是指现实中的政府等组织的一种病态，主要表现为部门膨胀，效率缓慢，权责不明等。
（二）对行政管理效率的追求
官僚制是人类追求行政管理效率的产物，随着后工业时代的来临，信息技术在社会的普及以及办公自动化并没有改变人们对高效政府的追求，信息时代的到来要求政府引入新的管理手段和工具，不断提高行政效率，对变化的环境作出更快的反应，以适应不断发展变化的社会要求，不断满足公众对公共服务的需求。所以，以建立高效廉洁的政府为核心，根据时代的要求不断发展和完善官僚制是现代行政管理发展的一个重要方向。
（三）专业分工是行政管理科学化的基本原则
官僚制所强调的分工和专业化管理原则，依旧是现代行政管理运行所必不可少的基本原则。在信息化社会，整个社会的分工将更加细化，这就对政府管理提出了更高的要求。政府要想更好的管理社会就必须坚持专业化管理的原则，一方面合理划分政府机构和定位各部门职能，专门从事某项事务的管理，另一方面坚持和深入公务员体制，雇佣具有专门知识的政府工作人员，以此适应社会分工不断深化的需要，这是信息化社会行政管理的必然选择。
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（四）等级制是政府管理重要的组织形式
官僚制被大多数行政学家所诟病的一个重要方面就是其严密的等级制度。诚然，组织等级层次过多会导致信息传递的缓慢和失真，造成政府行为的僵化和低效。但是我们同样应该看到的是任何权力的组织必然是一种等级式的，等级的多少只是一种程度的问题。目前西方国家所开展的新公共管理运动，都要求放松组织的等级体制，将等级制的结构扁平化，但是这种变化并没有从根本上摆脱等级制的影响，等级制依然是当今政府组织的基本结构。
通过以上分析可以看出，人们对官僚制的批判的批判是形式的批判而不是本质的批判，这些批判只是反应了官僚制某个方面或细节上的问题，但无论从理论还是实践上，人们至今也未提出官僚制的替代组织形式。也就是说，对于官僚制的批判并没有完全否定官僚制，只是对过犹不及的矫正而已。
四，官僚制对我国行政管理的借鉴意义
由于西方国家和我国行政管理的社会背景存在很大差异，在英美等西方国家的行政管理的主要问题是官僚制的批判和发展；而我国行政管理还处在由传统方式向现代科层制转型的过程中。因此，借鉴西方发达国家的经验，建立具有官僚制基本精神的行政体制乃是当务之急。
（一）加强行政管理制度建设
从总体上看，我国行政管理应该处于从混合社会向工业社会的过度期。传统社会有关行政管理的规章制度在不断瓦解，但在实践中仍发挥着很大的影响；而现代完善的规章制度体系还未建立起来，这就给行政管理活动留下了很多的制度空白，行政管理活动具有很大的随意性，具体表现为无法可依或是有法不依，这中现象在我国随处可见。
因此，我国政府部门应该加快法律体系的完善，并且要做到有法可依、有法必依。行政机构可根据行政管理活动中的实际问题，制定相关行政法规草案、制度规章、政策等，提交立法机关审议通过；人大应着重关注行政管理立法和规章制度体系建设，组织相关专家学者制定一批促进我国行政管理科学化和规范化的法律法规；行政机构必须在法律法规的范围内活动，建立和健全公共权力制约监督机制，尤其要强化人大对行政管理的监督。
（二）坚持专业化管理，合理调整政府部门和机构
官僚制坚持专业分工的原则，专业分工不仅适应了现代社会高度分化的发展趋势，而且行政机构和人员通过专业分工可以发展行政知识和专长，有利于行政管理的稳定性和挺高行政管理的效率。实践证明，专业化管理确实极大地提高了管理的效率，而要坚持专业化管理，就必然要求合理设置组织结构和建立明确的权责体系。
所以，我国政府部门应该根据社会环境的变化情况对部门间的管理范畴进行合理的划分。一方面撤销不合时宜的行政管理部门和职能，适时增加相应的管理部门；另一方面，对现有的部门和职能进行重组和整合，如我国正在进行的大部制改革，表面上是将职能重叠的部门进行合并，以其解决职能分割、部门林立的状况，实际从专业分工的角度来看，大部制改革是对我国政府部门专业范畴的一次调整。
（三）行政管理的非人格化和建设法治政府
官僚制主张以非人格化的管理方式来去除各种非理性因素对组织管理活动的干扰，使社会治理的目的从属于形式化的公共利益，如在官僚制中官员不得滥用职权，个人情绪不得影响组织的理性决策，以保证组织目标的统一性和形式上公共利益的整体性。
就中国而言，中国的行政组织更多地带有传统官僚制的色彩，讲门第、拉关系等传统因素始终困扰着中国的行政组织朝理性的方向迈进；重人治、轻法治，重身份、轻契约很大程度上占据了理性精神成长的空间；行政管理以以身份取向。要建设社会主义法治国家，必须大力发展社会主义法制，构建起行政组织运作的法制体系和监督体系，同时注重提高行政人员的法制意识，强调公共行政活动的合理合法化，加大反腐力度以及相关的立法工作，从而使中国的行政组织彻底摆脱“人治”的影响，走上“法治”的良性发展轨道。
五，结论
一个理论的产生与当时的社会背景有关，韦伯官僚制的产生是符合当社会的需求。然而，随着社会经济的发展，政府部门等社会组织所面临的社会环境也在发生着变化，官僚制的缺点与不适应性也日渐明显。但是，官僚制的某些基本原则，如：合理的分工、专业化、等级权力体系、形成正式的文档等依然是现在组织所坚持的基本原则，所以不能简单地认为官僚制已经过时。
对于中国来说，政府部门虽然也存在着官僚主义，但这并不意味着官僚制的过时。相反，政府部门是官僚制不足，即官僚制中合理的因素并没有在政府部门中得到有效地应用。从这个角度上看，服务型政府等改革运动只有在坚持官僚制理论中合理成分基础的前提下，才能实现最终目标。所以说官僚制对于政府部门仍然具有积极的借鉴意义。（作者单位：贵州财经大学）
参考文献：
[1]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2008
[2]王强.全球行政改革浪潮与中国行政现代化—从官僚制的角度思考[J].行政改革，2008（1）
[3]彭新武.官僚制：批判与辨护[J].福建论坛人文社会科学版.2009（5）
注解
①丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2008：75
②王强.全球行政改革浪潮与中国行政现代化—从官僚制的角度思考[J].行政改革，2008（1）
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《行政复议法》第7条和第26条的性质，意义
「中文摘要」新颁布的《行政复议法》第7条和第26 条建立了对具体行政行为的依据-“规定”的审查制度。本文在对此分析的基础上指出：在我国，对“规定”的审查制度是一种全新的行政间接审查制，其开拓出一个利害关系人可以参与的行政监督领域并由此强化了行政复议制度的监督功能，同时，该制度的建立也为健全和完善自身以及相关制度提出了一系列课题。
「关 键 词」行政法，行政复议，行政监督，规定，处理
1999年4月29日由九届全国人大常委会审议通过、1999年10月1日起施行的《行政复议法》对我国于1990年12月由国务院颁布的《行政复议条例》所建立的行政复议的制度进行了多项重大改革(注：《行政复议法》颁布以来，许多学者著文阐述该法的意义，其中分析较为全面和深刻的有于安：《制定我国〈《行政复议法》〉的几个重要问题》，《法学》1999年第8期;马怀德：《行政监督与救济制度的新突破》，《政法论坛》1999年第4期。)，其中最具有创设性的应该说是建立了对具体行政行为的依据-“规定”的行政审
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查制度。
《行政复议法》第7条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查请求。针对第7条规定的审查请求，《行政复议法》第26 条相应地作出处理规定。这一对“规定”审查制度的建立，对我国的行政法制建设具有十分重大的意义。本文就这一新制度在性质、意义方面的特点以及由此产生的制度创设课题作一探讨，为深入研究和完善这一新制度起抛砖引玉的作用。
一、性质：对“规定”的审查制度是一种行政的间接附带审查制
《行政复议法》第7 条规定行政复议申请人在就具体行政行为申请复议时，可一并对该行为所依据的规定的合法性提出复议申请。从该制度在行政复议制度整体中的定位而言，可以认为对“规定”的审查是一种行政的间接附带审查制。
所谓间接审查，是指复议机关在对具体行政行为进行审查时，不能根据复议程序直接对“规定”进行审查。《行政复议法》第26条规定了对“规定”进行审理的最为基本的处理程序，即申请人在申请
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行政复议时，一并提出对本法第7 条所列有关规定的审查申请：①行政复议机关对该“规定”有权处理的，应在30日内依法处理;②无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。其中，按照②转送程序处理的，在经转送后开始的对“规定”处理，其处理权限和程序，自然是与复议机关的复议审查权限和程序相分离的。而①的处理程序中，处理权限和复议审查权限的主体是同一的，但是，由于对“规定”的处理权限和程序与“规定”的制定权限和程序不属于同一体系，即使对“规定”的处理权限主体与复议审查主体是同一的情况下，对“规定”的处理程序也不直接适用《行政复议法》所规定的程序。
所谓附带审查，是指复议机关或者其他机关对“规定”的审查是以对具体行政行为的审查为前提的，即不能单独依据《行政复议法》对“规定”是否合法进行审查。同样，复议申请人也不能单独仅就“规定”的合法性向行政复议机关提出复议申请。《行政复议法》第7 条中的“规定”是行政复议审查对象具体行政行为的行为依据，只有当具体行政行为成为行政复议对象时，申请人才可一并向行政复议机关提出对该“规定”的审查申请，此时作为依据的“规定”才可成为被审查对象。
二、意义：扩大利害关系人可参与监督的行政领域以及强化监督功能
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(一)对“规定”的审查制度将相当大范围的行政规范纳入了利害关系人可以参与的监督体系
行政规范体系日益庞大化和复杂化是世界各国伴随行政领域的扩大、委任立法制度的建立和发展而生的普遍现象。我国也面临同样情况。为了确定对“规定”审查的制度在处理这一社会现象时的意义，有必要首先对“规定”在行政规范体系中的地位进行确定。
1、“规定”是无名规范
我国的行政规范体系就整体而言，从是否由《宪法》和法律确定地位的角度出发，可以将行政规范分为两大部分：一是由宪法和法律确定其地位的，被称为行政立法的部分，即由《宪法》第89条第1项和90 条第2款规定的国务院制定的行政法规和国务院各部委制定的规章，以及由《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条规定的地方人民政府规章。二是上述行政法规和规章之外的其他未被宪法或法律在法体系中予以定位和规定名称的行政规范。前者因在法体系中被规定了地位和名称，可以称之为“有名规范”，并且通常被认为是法的渊源(在《行政诉讼法》、《行政复议条例》以及《行政复议法》中均只将有名规范作为裁判规范成为审查活动的依据)。与此相对应，后者则可称为“无名规范”。
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《行政复议法》第7条所确立的对“规定”复议审查的制度，所规范的对象为公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定，同时该条第2 款还明确排除了行政法规和规章作为规范对象。因此可以明显地看出，《行政复议法》第7 条使得除了有名规范(行政法规和规章)之外的行政规范-无名规范都可以成为审查对象。
2、审查以利害关系人的参与为前提
在我国行政管理过程中，作为无名规范的“规定”具有以下特点：
①数量庞大。在我国庞大的行政规范体系中，除了有宪法和法律规定的数量有限的行政法规、规章之外，行政活动所需的其他行政规范基本由无名规范提供。
②体系复杂。虽然行政规范的地位和性质在形式层级方面应该附随于行政的序列等级，但在实质内容方面却并不受制于行政的形式要求，例如，国务院直属机构所发布的规定，在事实上被视为同国务院部委规章具有同样效力。
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③具有替代法规范的功能。行政规范，无论其被定位于行政序列的那一层级，均具有执行法律、解释法律的功能。在法制发达国家中，随着福利制度的不断完善，行政对社会干预范围的扩展，即使原本仅仅具有行政组织内部规范作用的行政规则也在一定程序上突破了行政内和外的界限而事实上拥有了法的功能。我国的无名规范除了这一法的替代功能之外，由于只有作为有名规范的行政法规和规章才被认为是法，但有名规范是受行政管辖所限制的，仅依靠有名规范难以为许多行政活动提供现实有效的行政规范，由此，在有名规范之外的广大行政领域，无名规范事实上在相当大的程度上替代了法应有的作用。例如，无权制定地方规章的地区，只能以无名规范的方式制定行政规范，而这些无名规范的作用在事实上与地方规章，甚至与法律在功能方面并无差异。
《行政复议法》第7条和第26 条所建立的对“规定”的审查制度是一种以利害关系人的申请权为基础的行政审查制度。即只要复议申请人主观上认为作为具体行政行为根据的“规定”不合法时即可对此一并提出审查申请，在程序上行政机关对该申请无需经过受理阶段即应该进入实体审查并有义务将该审查进行完毕。这种由利害关系人在程序的开始阶段直接参与的对“规定”的合法性进行行政审查的制度，在我国具有首创性，其有别于《行政复议条例》中存在职权审查制度(注：1990年12月国务院颁布的《行政复议条例》第43条规定，行政复议机关审理具体行政行为时，发现具体行政行为所依据的规章
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或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触的，在其职权范围内依法予以撤销或者改变。复议机关认为具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触，而行政复议机关又无权处理的，向其上级行政机关报告。上级行政机关有权处理的，依法予以处理;上级行政机关无权处理的，提请有权机关依法处理。这是一种职权审查制度，其中该审查程序的发动也是由职权决定。而《行政复议法》第7条和第26条所创设的对“规定”的审查制度，其中该审查程序的发动也是由职权决定。而《行政复议法》第7条和第26 条所创设的对“规定”的审查制度，其程序的发动者为行政复议的申请人，相关机关遵循该程序履行的是审查的义务(职责)。这是两者的根本区别。
在《行政复议法》中，对具体行政行为依据的职权审查制度也依然存在，第27条规定行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理;无权处理的，应当在7 日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。
值得注意的是，在实际的制度运作中，由于行政当局缺乏审查的内在动力和具体实施程序，使得这种职权审查制度实际上形同虚设，没有可行性。参见于安前揭论文。)。
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(二)对“规定”的审查制度使《行政复议法》的合法性监督功能更为强化
《行政复议条例》于1990年建立了对具体行政行为的行政审查制度，《行政复议法》更加肯定和强化了这一对行政活动的合法性监督制度。在第7条中，《行政复议法》将对行政活动合法性的监督范围扩展到具体行政行为的依据-“规定”的领域。这一制度所适用领域的扩展使得《行政复议法》较之《行政复议条例》在内和外两个方面的监督功能更为强化。
(1)使权益保护更加具有实质意义。《行政复议法》所审查的直接对象是具体行政行为。但在行政活动中，利害关系人的权利所受到的分割虽然是具体行政行为所致，但该行为往往本身的构成要件方面并不违法，只是其所适用的依据-“规定”违法，即因具体行政行为继承了“规定”的违法性才导致对利害关系人权利的侵害。在这种情况下，具体行政行为本身在形式上并无违法之处。因此，单纯对具体行政行为进行审查无法有效保护和救济利害关系人的权益。由此可见，《行政复议法》所创立的对“规定”的审查制度显然从阻断具体行政行为与其行为依据之间的违法性继承出发，为权益保护和权利救济提供了制度保证。
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(2)使具体行政行为的合法性更加得到保障。由于《行政复议法》中建立了对规定的间接附带审查制度，改变了行政机关在作出具体行政行为时只需在形式上保证适用依据正确而无需对该依据是否合法进行认定的认识方法。《行政复议法》要求行政机关在作出具体行政行为时，除了在形式意义上有义务做到适用依据正确外，同时也要求行政机关对依据本身是否合法进行预先认定，否则后一项责任也很可能由作出行为的行政机关承担。由此，在《行政复议法》中判断具体行政行为是否合法的要件之一的“适用依据正确”(《行政复议法》第28条第1款第1项)便具有了形式和实质两层内涵：一是适用本身正确，即“适用依据(的)正确”;二是依据自身正确，即“适用(的)依据正确”。
2、外在的制度创设功能功能强化。
外在功能是指对法律制度整体的作用。《行政复议法》建立了对“规定”的审查制度，为我国法律制度建设，尤其是在以下两个方面的行政法制建设提供卫个十分重要的发展新基点。
(1)对行政诉讼制度改革和发展起了促进作用。无论从制度建设的角度还是理论认识的角度而言，行政诉讼制度较之行政复议制度更应全面和有效地对行政活动进行监督。然而10年前颁布的《行政诉讼法》中缺少《行政复议法》具有的对“规定”的审查制度，对此不
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得不承认在这一方面行政诉讼法显然是落伍了。因此，加快法制改革的步伐，使行政诉讼制度更加充实和完善以适应法制发展的需要，已经成为当务之急，特别是在仅仅以行为所依据的“规定”不合法为理由请求法院撤消具体行政行为时，权益保护和权利救济对司法审查制度的要求理所当然不能依然停留在仅对具体行政行为的依据是否正确作形式性审查的层面上了。
(2)为行政立法体制的改革提供了一个契机。我国目前的行政立法是以行政机关在行政体系中所居的层级为依据确定自身的地位(效力高低)和性质(是否属于法渊源)的。如国务院颁布的行政规范为行政法规，国务院部委颁布的则为规章，等等。而《行政复议法》第7 条中的“规定”使利害关系人的权益受到侵害，可见该“规定”具有外部规范性，而是否具有外部规范性是法所拥有的特性和功能。因此对同样具有规范性的规定，如何在行政立法的框架内重新予以组合并建立有效的监督体系则为行政制度建设中的必然话题。
三、课题：运作层面上应有的制度创设
前文中已经提到，《行政复议法》的第7条和第26 条建立了对“规定”的行政审查制度。但是严格而言，这两条只是制度建设的起步，其内容所提供的也仅仅是这一制度的基本雏形，即行政复议申请人对“规定”违法审查的附带申请权和相关行政机关对应于该申请所
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产生的对“规定”的“处理”义务。然而申请之后的行政程序，例如如何对待申请，需否设置受理环节以及对“规定”如何处理等等，尤其针对对“规定”的处理，在运作层面上应如何进行制度创设，都关系到这一制度是否能够真正具有实际的效果。因此，仅在对被申请审查“规定”的“处理”方面，以下几个方面的制度创设课题值得进一步深入研究：
1、“处理”的效力。对“规定”审查后作出“处理”，该“处理”行为的效力是普遍的还有个别的，值得研究。
对“规定”进行审查后，首先自然是应该对被审查的“规定”是否合法作出确认。当“规定”被确认为合法时，“规定”的效力以及在行政规范体中的地位得以维持现状，“处理”的效力为“规定”原本所具的效力所吸收。但值得注意的是，当“规定”被确认为违法时，对“处理”的制度设计至少可以有两种选择：
①该项“处理”的效力是仅对依据该“规定”作出的，正在行政复议程序中被审查的具体行政行为有效(个别效力);
②该项“处理”不仅限于个别效力，“规定”本身也将因此被宣告无效、被撤消或者被变更(普遍效力)，即“规定”作为具体行政行为的可依据性本身被否定，由此“处理”的效力涉及到将来，所有依
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据该“规定”作出的具体行政行为已经被预定为违法，遇时，在一定情况下，对已经以此为依据作出的具体行政行为也发生溯及力。
①的选择是以《行政复议法》的主观权利救济目的为认识基点，将对“规定”的审查和“处理”设置为复议程序中对具体行政行为审查的整个过程的一部分或者延伸。“处理”是解决已经在审查中的具体行政行为的依据合法问题，因此，“处理”的效力也仅仅限于对该具体行政行为发生效力。而②的选择是以维护行政秩序的合法性为目的的，“处理”程序本身与行政复议中对具体行政行为的审查制度是相分离的，即对“规定”的审查申请仅仅是在起发动程序开始的作用，而一旦“处理”程序开始后便不受原复议申请的拘束。显然，两种选择在对权利救济的效果和对既存行政秩序的影响方面有着很大的不同，制度运作的成本也有相当大的差异。我国在进行对“规定”审查的“处理”制度创设上，应充分考虑各种制度的和社会的因素，慎重为之。
2、“处理”的范围。“处理”是以“规定”为对象进行的行政审查活动。该审查是以“规定”的整体为审查对象还是仅以直接作为具体行政行为依据为审查对象，即假如一项作为依据的“规定”有10条组成，而直接作为具体行政行为依据的只是其中的1条时，是以整个10 条(该“规定”整体)，还是仅以所依据的具体条款作为“处理”对象，这也是制度创设中不可回避的问题。
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如选择以“规定”的整体为审查对象，“处理”程序便与行政复议申请相分离，其结果可能会有确认合法、整体违法和部分违法等种类，而这种确认尤其是违法确认会广泛地涉及到不特定多数利害关系人的权益。因此作此制度选择时应一并考虑如何保障行政秩序的安定性(包括行政的可信赖性)和不特定多数人的权益保障问题。
如将对“规定”的“处理”程序理解为行政复议程序中对利害关系人权利救济的一个前提环节，那么对“规定”的审查便仅限于该“规定”因违法而导致侵害利害关系人权益的范围之内，“处理”的效力便自然只及于具体行政行业所直接依据的条款而非“规定”整体。
3、“处理”的第三人效力。行政活动的效果时常会在事实上影响到除行政法律关系的相对人之外的社会主体，行政法学中将这种影响称为第三人效力。
第三人效力的产生是与现代行政管理对象在利益方面的纷繁复杂性紧密相关的。在现代国家中，行政除了作为公益、行政秩序的维护者之外，往往作为各种相互冲突利益的调整者进行活动。行政复议中对“规定”的“处理”自然也会涉及到多种相互冲突利益，尤其在涉及到环境保护、城市规划等领域更是如此。当“处理”具有第三人效力时，如仅仅停留在形式上确认“规定”违法或合法，往往会导致
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在维护了行政相对人的权益的同时损害了利益相反的第三人的权益或损害了公益。因此是否能够真正从法的目的出发，以维护和协调各个社会主体的利益为思考基点，如何在对“规定”的“处理”制度中引入利益衡量机制，应该成为制度创设时考虑的课题。
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