国内ppp项目实施方案（精选8篇）
失败案例总结
由于PPP模式下的项目普遍参与方众多、运营较为复杂，不确定性因素的存在使该类项目的风险难以完全规避，在实际应用中会产生很多问题与障碍。
为了更好地规避项目风险，经济研究员搜集国内外的一些出现问题甚至失败的PPP模式典型案例，对这些典型案例进行整理，从中总结分析探究项目问题的原因所在，并针对这些因素提出相应的对策建议。
国内外PPP案例情况
PPP项目设计范围广，多应用于市政建设、民生供给等领域，经济研究员选取了自20世纪80年代以来的17个典型案例，为了更好的分析项目风险，将选取的典型案例划分四类：道路PPP项目、供电PPP项目、供水PPP项目以及环保类项目，这四类项目基本涵盖了目前PPP项目实施的主流方面。其基本情况如表1所示。
表 1国内外PPP失败案例基本情况
二、导致项目失败的主要风险
在对所选案例进行风险汇总分析之后，表2列出了国内外PPP项目失败的主要风险因素。
表 2国内外PPP失败案例的主要风险因素
从上表可以看出造成国内外PPP项目失败的主要风险有以下几点:
（一）收益不足风险
收益不足风险是指项目运营后的收益不能够收回投资或达到其预期收益而产生的风险。
从上表可看出，该风险多发于道路类PPP项目，此类PPP项目多靠车辆通行费获得收益，但是在运营中常常会出现预测失误，流量低于预期、竞争性项目增多等问题使项目收益低于
预期水平，从而发生收益不足风险。经济研究员以杭州湾跨海大桥项目为例，该项目由浙江省政府和浙江民营企业合作，投资建设连接嘉兴与宁波的一座跨海大桥，该项目共17家民营企业参股，是国内第一个以地方民营企业为主体、投资超百亿的国家特大型交通基础设施项目，收费年限为30年。杭州湾跨海大桥自2003年开始建设，2008年通车，造价多达200亿元。通车以来，项目资金紧张，从《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》来看，当时预测2010年大桥的车流量有望达到1867万辆，但2010年实际车流量仅有1112万辆，比预期少了30%以上。2012年全年，大桥的实际车流量增加到1252.44万辆，仍然不及报告预计的2008年通车当年车流量1415.2万辆。以2013年数据为例，该桥年通行费收入仅为6.43亿元，通行费作为唯一的收入来源，以30年收费期限计算，该项目本金很可能无法收回，而且周边的嘉绍大桥、杭州湾第三跨海工程钱江通道等项目的建成通车会进一步分散大桥的车流量，使项目的现金流逐年递减。项目面临较大的收益不足风险，可能导致项目的提前回收。
（二）收费变更风险
收费变更风险是指由PPP产品或服务的收费价格制定不科学、收费调整机制不灵活、政策变更等原因引发的风险。在公共产品的供给领域中发生较多，主要是由于此类项目与人民生活息息相关，公共产品性质为较低价格提供较多数量、较广受众的产品，但私营资本以盈利为目的，很难平衡政府与私营部门的利益，所以容易发生收费变更风险。这里经济研究员以中华发电厂项目为例，1997年，由山东电力、山东国际信托、香港中华电力以及法国电力共同投资168亿元人民币成立了中华发电有限公司，由该公司向山东电力集团公司经营的山东电网销售电力。该项目于1998年开始运营，装机规模300万kW，合作经营期为20年，期满后电厂资产全部归中方所有。在项目谈判期间，中华发电有限公司与山东电网签署了《运营购电协议》，约定了每年的最低售电量为5500h，电价为0.41元/(kW·h)，以保障项目收益。然而由于电力体制改革和市场需求变化，电价2002年由0.41元/(kW·h)调整至0.32元/(kW·h)，收费的调整，使项目收益锐减，从而无法满足项目正常运营的要求。
（三）政府风险
PPP项目的政府风险是由于政府换届、行政改革、政策变化等原因造成的PPP项目推进过程中受到的阻力或障碍，主要包括政府的信用风险、决策失误风险和政策变更风险。
1.政府信用风险
政府信用风险是指政府不履行或违反合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。由于项目参与方性质的特殊性，所有PPP类项目都会面对这一风险。关于这一点，经济研究员以印度大博电厂项目为例，1995年，该项目与国营的马邦电力局(MSEB)签订了售电协议，并由印度中央政府对该协议提供反担保，且双方约定在售电协议不中止的情况下也可以启动这一担保程序。20世纪末，由于印度经济形势下滑，马邦政府无力支付高额的电力费用，电费支付纠纷由此产生，同时，项目公司要求印度中央政府兑现反担保，却遭到了印度中央政府的拒绝，导致项目陷于停顿状态。
2.决策失误风险
决策失误风险是指由于政府的决策程序不规范、缺乏PPP项目的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误。这一风险集中于对公共产品的供给领域，如表2可见的供水和供电PPP项目。以廉江中法供水厂项目为例，该项目是廉江1997年的一项招商引资项目，由中法水务和廉江自来水公司投资1669万美元的塘山水厂进行生产，在双方签订的合约中规定，自来水公司每天须从塘山水厂购买6万t自来水，水价为1.15元/t，且塘山水厂建成投产后，廉江不得再建其他水厂。1999年项目建成，但是经济研究员了解到，依据当时的市场情况，廉江每天用水量仅为3万t左右，与合同约定的6万t相差一倍，廉江自来水厂若按合同约定量购买自来水，其利益便会受损。为解决问题，廉江自来水厂与中法水务基于水厂造价、水量、水价、合同等问题在8年内进行了多达30余次谈判却仍然没有解决问题，这是政府在合同制定时决策不科学而引发的项目风险，最终项目以廉江市自来水公司出资4500万元收购塘山水厂而告终。
3.政策变更风险
政策变更风险是指由于颁布、修改、废除一些政策而导致项目的合法性、市场需求、产品与服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而给项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目中止或失败的风险。
发生这一风险的有上海大场水厂、北京第十水厂、长春汇津污水处理项目和杭州湾跨海
大桥。经济研究员在这里以长春汇津污水处理项目为例，该项目由长春市排水公司与香港汇津公司合资建立的汇津污水处理有限公司运营，合同期限为20年。为更好地运营项目，2000年7月，市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》，规定了项目的运营模式与各方参与者的权利与义务，其中说明了由排水公司向长春汇津公司支付污水处理费，这一文件是该项目运行的基础性文件。2000年年底项目投产并正常运行，2003年2月，政府以该文件违反了国务院关于“固定回报”的规定为由废止了《专营办法》，这项政策变更相当于摧毁了项目的运营基础，排水公司从2003年3月起停止向长春汇津公司付费，使得汇津公司的累计损失达人民币9700万元。为解决这一问题，汇津公司于2003年8月向长春市中院起诉长春市政府，而法院宣判废除《专营办法》属于依法行政，最终长春市政府将长春汇津污水处理项目回购，这是一个明显的因政策变更而导致项目回购的事件。
4.审批延误风险
审批延误风险主要指由于政府原因对项目的审批程序过于复杂，花费时间过长或成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要的商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁的一种风险。这种风险主要在道路及供水类PPP项目中较为明显，发生这一风险的有英法海峡隧道、泉州刺桐大桥、上海大场水厂及北京第十水厂项目。经济研究员以英法海峡隧道为例，在项目建设期间，由于英法政府不断要求增加安保措施，使项目工期一延再延，且当项目完工时，又迟迟不发放欧洲隧道公司的营运许可证书，项目无法开始运营，加之项目前期成本投入较大，使得项目的现金流量受到影响，且英法海峡隧道在之后的运营中出现了项目唯一性风险，进一步导致项目收益不足，最终项目公司破产，以2007年债务重组而告一段落。
（四）项目唯一性风险
项目唯一性是指其独特性，当政府或其他投资人在项目附近新建或改建其他项目，与项目形成实质性的商业竞争时，项目便丧失其独特性从而产生了项目唯一性风险。
项目唯一性风险一旦发生，便会使其预期收益减少，影响项目的正常运营。项目唯一性风险在道路类PPP项目中发生得较为频繁，英法海峡隧道、加州91号快速路、杭州湾跨海大桥、泉州刺桐大桥项目和北京京通公路都出现了项目唯一性风险，并导致了市场收益不足。
经济研究员以美国加州91号快速路为例，1990年12月，加州政府与私营合作方(California Private Transportation Company，CPTC)签订了“加州91号快速路”项目特许经营合同，合同包含了一项非竞争性条款:政府承诺在2030年之前不在该项目1.5英里范围内新建、升级或者拓宽其他具有竞争性的道路，并规定项目建成之后CPTC将获得35年的运营权与收益权。1995年12年，项目以1.3亿美金的造价建成并投入使用，但是在九十年代末，由于当地经济快速发展，交通流量剧增，政府迫于民众压力与媒体舆论，在1999年1月违约宣布新建车道以缓解交通压力，政府方违约使项目出现唯一性风险，最终政府于2002年以2.1亿美元回购了加州91号快速路。
（五）公众反对风险
公众反对风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起民众不满甚至反对项目建设而造成的风险。多发生在与公众利益密切相关的项目中，尤其是环保项目。
例如天津市双港垃圾焚烧发电厂项目，该项目位于天津津南经济技术开发区东侧，由天津泰达环保有限公司建设运营，秉承环保理念，对垃圾进行再利用。垃圾焚烧发电后，废渣用来制砖，余热可用于取暖，但是经济研究员发现，由于垃圾渗沥液渗漏发出难闻的异味，又因垃圾焚烧而产生的有致癌因素的二恶英气体给附近居民带来了恐慌，影响了人们的日常生活及学校的正常教学，因此投诉与群体事件不断，目前政府对该事件正在处理之中。
三、PPP项目风险原因分析
PPP项目的建设是全寿命周期的建设，环环相扣，任何一个环节的疏漏，建设过程中的突发意外因素、运营过程的预期偏差都会对项目带来风险。对目前失败的PPP案例进行归类，经济研究员总结为以下三个方面原因
（一）项目建设周期长，运营模式复杂
PPP项目的采用多见于市政民生等基础设施建设，而此类项目的生命周期较长，建成后运营模式比较复杂，使得项目容易受到较多的不确定因素的影响。这些不确定因素可以分为宏观与微观两个层面，宏观层面是指与国家宏观环境相关的政治、经济、法律等方面的因素，微观的不确定性指与项目效益相关的投资、市场情况、成本、收益等因素，在项目寿命期内，这些不确定因素广泛存在，很可能使项目运营的实际情况与预期效果产生偏差，从而导致项目面临着市场风险、政府风险、收益不足等各种潜在风险。
（二）风险分担与调节机制不灵活
风险分担是指将PPP项目中的各种风险要素以某种形式在项目参与者之间进行分配。PPP项目中以政府和私营资本为主的参与方众多，项目持续时间长，无论政府还是私营资本都不愿独立承担风险，尤其PPP项目的薄利性使得私营部门对风险态度慎之又慎，而如政府承担较大风险又失去了PPP项目的意义。所以PPP项目在合同制定时需要依据各方风险规避和承担能力，设置灵活的风险分担与调节机制。
（三）PPP上位法不完善
PPP项目仍处於不断研究探索阶段，相关法律法规的制度不完善，缺乏国家层面的法律制度作为保护，仅有地方规章或其他规范性文件来支持，缺少对政府方违约的约束机制，政策变动较为频繁，经济研究人员认为，这无疑打击了私营资本的积极性，也使得各参与方增加额外政策风险，不利于PPP模式的发展。
四、对策建议
（一）搭建PPP项目统一管理平台，实施项目分类监管
由于PPP项目的周期长、不确定性高、运营复杂等特点，应搭建PPP项目的统一管理平台，对所有PPP项目按照项目性质、周期、所涉参与方进行分类管理，实现共性风险与特性风险分离。引进人才队伍针对不同类项目有效的识别风险，规避风险。
（二）设置风险分担及灵活变更机制
风险分担是否合理，关系PPP项目进展顺利与否。应设置合理的风险分担与灵活调节机制，坚持“谁有能力谁承担，谁能控制谁承担”的原则，根据参与方性质与实力，制定相应风险分担职责，完善风险分担流程，提高风险预判能力。对项目进程中存在的风险早发现，早解决。
（三）尽快完善相关法律法规制度
PPP项目在没有完整的法律法规支持下，推进将会相当缓慢，上位法的缺失使得PPP项目只能按照已有的政策去推进，而一旦出现政策变更，甚至出现法律变更，PPP项目将会陷入停滞甚至失败。同时经济研究人员认为，私营部门在遭遇政府换届的情况也无所适从，政策的延续性存疑。对于法律风险，应自上而下健全相关法律法规制度：首先，政府应尽早建立完善相关法律法规及规章制度，明确PPP项目流程与权责关系；其次制定政府责任追究制，定政府责任追究制度，对政府行为进行规范性约束，降低政府违约的概率，提高政府的责任意识，创造良好的投融资环境。
五、结语
PPP模式是政府进行城市基础建设的一项创新性的融资方式，参与方众多、项目的复杂性、运营风险的多样性都使得PPP模式在实际应用中面临较大问题。因此，经济研究员认为需要健全法律法规，搭建统一管理平台，完善风险分担制度，提高风险识别技术，加强风险抵抗能力，积极促进PPP模式的发展，为我国城镇化进程增添持久动力。
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一、PPP项目概念
PPP为Public Private Partnership的缩写, 可译为政府与社会资本的合作, 即社会资本 (民资) 利用自身的资金、技术、经验和能力参与政府的公共项目建设和服务, 通过契约等形式与政府建立合作关系。目前, PPP项目作为引入社会资本、化解政府债务和推动地方融资平台转型的重要路径, 主要在公共实施建设项目中推广和应用, 如基础建设、公共服务等。
推动PPP项目的实施是地方政府转变融资观念的表现。一是必须转变对公共基础的认识, 公共基础建设主要是指公共服务和基础设施等。基础设施作为国家和社会的设施是传统的认识, 而现代理论已将公共服务与基础设施紧密相连, 能够提供高效优质公共服务是现代理论中基础设施目的, 地方政府的GDP值提高已不是现代理论中的基础设施认识, 在对基础设施认识上人们已有质的飞跃。为此, 必须把基础设施从建设规划、开发设计、经营服务和维护等环节中统筹起来。二是必须转变地方政府执政管理方式。随着现代新型公共管理理念的产生和要求, 给政府提出了社会治理模式的改变和完善, 地方政府必须强化公共事务管理与服务的绩效, 积极引入民资参与其竞争, 甚至将地方政府有关事务向民资外包, 形成地方政府向市场购买物品和服务的理念。
二、PPP项目管理要素
PPP项目是一项市场化程度较高、价格调整机制灵活、有长期稳定需求和投资规模较大的项目。为此, PPP项目开展范围较多选择为城市供水、供暖、供气、污水垃圾处理、保障性住房以及医疗养老服务等, 这些项目具有收费定价机制透明、有稳定现金流等特点。目前, PPP项目运作概括为五个机制和三个管理。
PPP项目推广实施的五个机制就是物有所值机制、风险分担机制、合作机制、监测机制和支付机制。物有所值机制贯穿于整个招商管理之中;风险分担机制和合作机制贯穿于整个风险管理之中;监测机制和支付机制贯穿于整个绩效管理之中。
三个管理就是项目规划管理、项目风险管理和项目绩效管理。项目规划管理主要是指地方政府从PPP项目设计、方案选择到最后确定社会资本承建者是整个项目规划管理;地方政府的风险和责任与社会资本的风险和责任要共担外, 双方要建立共同合作机制确保PPP项目实施成功, 这就是PPP项目风险管理;在PPP项目实施中要将事前、事中和事后的监管贯穿于项目的全过程, 并注重服务理念的有效实现, 这个过程就是PPP项目绩效管理, PPP项目绩效监管中要考核履约与绩效, 实现履约与绩效的双赢。
三、PPP项目发展现状
PPP项目经历了三个发展阶段。第一阶段PPP项目已逐步形成一定的市场地位, 实现PPP项目框架政策的确立、项目的研发、项目规划要求的提出、相关法律法规的配套和项目绩效标准的制定等, 并能从已实施的PPP项目中总结经验和提出推广, 如我国及发展中国家和中等发达国家。第二阶段是扩展PPP项目产生的渠道, 优化PPP项目规划和绩效管理, 扩大项目的范围, 法律法规等管理政策更加规范, 制度建设与政治改革得到有效推进, PPP项目管理部门成立, PPP项目市场不断培育, 进一步拓展社会资金来源, 如德国、法国等国家, 以及美国和日本等发达国家。第三阶段是PPP项目的最高阶段, 各类法律法规的保障政策得到有效实施, 已建立健全PPP项目综合配套的管理体系, PPP项目模式最优, 风险责任分担机制最佳, 社会资本流动认同地方政府的改革与创新, 社会资本覆盖服务成本有保障, 社会资金得到充分激发, 基础设施和服务投资市场繁荣有序, 私募股权、基金和养老金等都愿意投入PPP项目, 如澳大利亚、爱尔兰、英国等少数发达国家, 英国处于第三阶段最前列。
与澳大利亚等国的PPP项目实施水平和能力相比, 我国PPP项目实践还处于较低阶段, 存在较大差距, 这种差距正是我国地方政府和市场主体需要虚心学习与努力改进的地方。
四、PPP项目与BOT、特许经营项目的区别
PPP项目的实施与发展, 是体现重建设到重经营和重服务的发展过程, 既体现了地方政府现代治理理念的发展变化, 也体现了社会资本愿意投入到公共服务领域及其承担能力和风险控制能力大幅提高的现实中。相比之下, 我国PPP项目在规划要求上还需要提升, 在实施推广上还需要大力夯实基础。
当前, 我国PPP项目的实施和发展也经历三个阶段。
第一阶段是以BOT项目为主, 其特性是拓展政府在加快基础设施建设的融资空间, 偿还历史欠账等。例如, 早期政府投资电厂项目等, 拉开了我国BOT实践的序幕。
第二阶段“特许经营”项目为主, 其标志是2004年建设部所发相关文件, 随后大量的基础设施和公共服务通过特许经营的方式由社会资本参与。BOT项目也成了特许经营的主要实现方式, 特许经营也成了地方政府向市场主体转移应该承担的责任和风险的方式, 项目前期的方案设计、风险分担、招商谈判等把关不严, 导致地方政府在错误的项目中选择不合适的“合作者”, 地方政府在BOT项目上政策支持不明确, 合作机制不顺畅, 风险分担不合理, 调价机制不灵活;市场主体实施BOT项目也不专业, 投资风险明显倾向社会资本, 经营成本承担风险溢价, 公共服务的质量和服务的效率明显下降, 公共服务和基础设施“市场化”进程得不到快速发展, 相应的政策支持无法到位。所以, 特许经营项目与PPP项目的内涵要求相差甚远。
第三阶段PPP项目规范化、标准化推广和实施。近期, 国家发改委发布了《政府和社会资本合作项目通用合同指南 (2014年版) 》, 建立国家发改委的PPP项目库, 国家财政部也发布了《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行) 》, 从项目规划、项目准备、项目合作、项目实施、项目交付等方面提出相对务实操作的指导意见。在中央层面出台政策之后, 湖南等地方政府也出台相关文件, 全国首个省级PPP项目指导意见是《湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》, 同时湖南省也是第一个成立PPP项目领导小组的省份, 并有政府和社会资本合作管理中心具体负责PPP项目实施。目前, 从PPP项目发展的特征来看, 我国PPP项目推广正在处于从第一阶段向第二阶段发展。
五、PPP项目实施的政策导向
我国大力推广PPP项目实施, 将对我国公用事业服务和基础设施建设的发展具有深远影响, 作为PPP项目较为发达的省份, 江苏省指导意见将PPP项目模式定位于“促进经济转型升级、支持新型城镇化建设、加快转变政府职能、提升国家治理能力的体制机制变革”, 并提出“PPP项目不仅是一种融资模式, 更是一种体制、机制和管理方式的创新”。也有专家分析认为, 在土地财政收入减少、地方债受到规范等背景下, PPP项目作为化解存量债务及今后城镇化基础设施和市政公用事业建设的重要融资渠道, 被各界寄予厚望。
PPP项目的推广实施打破了政府“独唱”、民资“和声”和公众“无声”的状态, 而是强调政府与社会合作, 强调的是发挥社会资本的作用, 是发挥市场的调节机制, 激发社会资本投入到公共服务事业中, 形成在社会监督下的物有所值机制。PPP项目广泛实施也要求我国公共服务和基础设施建设的需求必须走稳定、持续、高效和精细的发展之路, 必须加快国家治理体系和治理能力的改革。财政部财科所有关专家认为, PPP项目模式“推进现代国家治理体系与能力现代化, 具有莫大意义”。实施PPP项目需要地方政府有较高管理团队和管理水平, 并具有良好的政策措施导向。
一是要有强有力的政府管理能力。PPP项目是基础设施和公共服务领域建立的一种长期发展关系。在财政部出台的《关于推广运用政府和社会资本合作 (PPP) 模式有关问题的通知》中强调了PPP项目“是加快政府职能的转变、政府管理能力的提升”, 要求的是“政府和社会资本按照合同办事, 体现政府的公开透明和社会资本的平等参与, 推动政府简政放权和职能转变, 履行政府诚信和企业诚信, 提升现代国家治理理念的能力和水平”。地方政府在推行PPP项目中要设立专业管理部门, 强化组织保障, 出台相关政策, 做好项目规划和评估, 加强业务指导、管理和考核, 开展宣传培训等, 在PPP项目规划中要有明确的项目建设要求、服务标准、支付规范、激励机制和风险控制要求。
二是要有强有力的政府财政管理能力。推行PPP项目是建立新型政府招商制度、长期预算和财政规划制度, 为此必须深化财税体制改革, 构建现代财政管理制度, 建立中长期财政预算管理, 编制完整的政府资产负债状况报告, 实行预算平衡等。在PPP项目评估时要综合考虑服务规范和标准, 要提出绩效考核指标项, 要梳理公共服务的需求, 要明确风险控制标准, 要制定支付方式要求, 要确立财政补贴要求和融资方案的优化等, 平衡好项目财务效益和社会效益。
三是要有强有力的PPP项目实施组织能力。在PPP项目实施中, 地方政府要积极吸收消化英国等国家PPP项目模式, 扎实做好PPP项目前期论证工作, 借鉴物有所值 (Value for Money, VFM) 评价理念和方法, 确保PPP项目全生命周期达到预期, 实现地方政府与社会资本合作模式后的服务质量提升和经营效率提高, 或者项目成本的降低。
六、PPP项目实施的建议
根据财政部有关领导和专家预测, 到2020年我国城镇化率达到60%, 由此带来的投资需求约为42万亿元, 也就是说, 每年城镇化的融资需求大概在8万亿元左右。有专家指出, 我国通过PPP项目实施, 将推动使地方政府摆脱传统和粗放的管理模式, 向现代管理方式上迈进, 使基础设施建设模式产生机制创新、管理创新和技术创新, 促进我国相关领域的投融资体制改革, 最终使旧城改造、保障房建设、教育设施、医疗、养老设施等公共服务领域发挥PPP项目作用, 激发社会资本的市场活力。此外, 也刺激相关市场主体加快转型发展和自身改革, 提升其专业能力和增强其社会责任。PPP项目实施的措施建议。
一是建立健全我国PPP项目管理体制和政策框架。据国外PPP项目实施成功经验表明, PPP项目管理应分设部门管理, 项目规划、项目评估、项目实施应分设, 要求有利于监督, 建议发改、财政部门牵头制定PPP项目相关标准、绩效管理办法和风险控制机制和建立专业机构。政策体制框架上要求政策制定出台、政策响应实施和政策评估反馈等方面符合市场规律, 政府层面要履行好职责和发挥好作用, 尽快完善我国PPP项目政策体制框架, 推动政府职能部门在政策实施、项目规划、审计与监管、绩效评估等方面发挥作用, 与此同时, 也要发挥人大、政协等机构评议作用。
二是加快公共服务和基础设施领域中PPP项目的研究, 形成PPP项目智库体系。PPP项目实施较好的国家表明, 普遍重视项目的预研, 网罗有影响的院校、机构和著名学者参与公共服务和基础设施领域的PPP项目预研研究, 形成系列研究成果作为PPP项目储备。一些金融机构也将公共服务和基础设施领域项目列为重点研究和开发, 如联合国、经合组织、世界银行、欧洲复兴银行、亚洲开发银行等, 为开展相关业务提供智力支撑。目前我国在这些领域的关注度底, 研究成果也少。为此建议鼓励院校、科研院所和相关机构加强对公共服务和基础设施领域项目的重点研究, 研究内容可涉及政府对PPP项目规划与实施机制, 以及产业竞争战略、社会治理和行业公共政策等方面, 为我国PPP项目推广实施实现的跨越式发展和基础设施产业的转型升级提供必要支持。
三是加快深化国有企业改革。目前, 我国公共服务事业和基础设施建设存在被国资垄断, 大量的公共服务业和基础设施建设、运营等被国有企业霸占, 现实中民资参与基础设施的投资和经营总量较小, 面对巨大公共服务和基础设施市场需求, 仅仅靠民资是远远不够, 而PPP项目的核心是基于基础设施资产运营和资产管理的服务, 针对国资企业积累技术、人才、经验等是民营企业所望城莫及。为此, 一要深化国资企业的专业化、市场化改革, 提升经营能力和服务水平;二要激发国资企业的市场活力, 革除体制机制桎梏, 政府按约定承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任, 但不对债务进行兜底, 在这种模式下, 鼓励业绩好的国资企业转型成为PPP专业投资公司, 例如信托公司等, 同时鼓励实施“走出去”战略, 在全国范围内参与竞争。
四是发展PPP项目咨询服务业。PPP项目涉及项目规划、项目设计、项目管理、技术支持、财会审计、法律服务、金融服务等事项, 需要大量的高素质专业人才提供全方位的服务。为此, 要鼓励相关咨询企服务业等向PPP项目业务领域转型和拓展。通过专业咨询服务, 建立健全PPP项目全生命周期的成本和经济收益、社会效益和服务效益综合监督, 实现PPP项目物有所值 (PPP Value for Money) 的追求。目前我国从事PPP项目咨询的专业公司数量较少, 人才少, 水平低, PPP项目咨询服务业规范也未建立。为此, 在尽快培育本土PPP项目专业咨询公司的同时, 逐步向境外的相关咨询公司开放PPP项目咨询市场, 通过适度引进和嫁接, 加快我国PPP项目实践水平和管理水平提升。
PPP项目是有地方政府的直接参与, 使得社会资本在PPP项目中经营更加透明, 其经营情况和收益情况公开透明, 使得合作双方在风险分担上会更加合理, 政府政策支持的朝令夕改现象将会明显下降, 便于提高决策长期稳定。PPP项目中完善的经营机制, 有力的保障机制, 合理的风控机制和双赢利益共享机制, 将为我国保险、社保等社会资本作为PPP项目的融资来源创造投资渠道。
摘要：文章对当前我国地方政府积极推动与社会资本合作进行了探讨和分析, 概况了PPP项目的发展与现状, 浅析了PPP项目开展要素, 提出了PPP项目的特性和政府开展PPP项目实施建议。
关键词：社会资本,PPP项目,管理服务
参考文献
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翻开《PPP项目实施指南——融资与案例》一书的目录，首先映入眼帘的便是PPP，那么PPP是何意呢？随后在该书第二章31页中找到了答案：PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，PPP项目融资模式是“政府与私营经济战略合作伙伴关系式的项目融资及发展战略”，是政府部门与社会投资者以某个项目为基础而形成相互合作的关系模式。
有项目存在必然就有存在的意义，同样在本书31页中，编者提出：通过PPP融资具有重大意义，如：吸引各方社会投资者参与现有公共基础设施建设，缓解各级政府财政支出的压力。其次是引进外资，借鉴吸收国外的科学管理方法和先进技术。或者利于盘活现有公共基础设施的存货资产，优化资源配置。最后该融资方式是公共部门与社会投资者以某个项目基础而形成的相互合作关系的模式。
读这本书的过程中，我不由得联想到了“互联网+”的概念。中国国务院总理李克强在2015年3月5日，政府工作报告中强调，2015年要制定“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，大幅放宽民间投资市场准入，鼓励社会资本发起设立股权投资基金。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法，引导社会资本投入重点项目。在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。这是国务院第一次正式把“互联网+”和PPP模式同时推向市场前端。
中央在发力推广“互联网+”的同时，还大力推广PPP模式，中国已经搞了三十年改革，公私合营这事古来有之，如今政府鼓足劲撑PPP的腰，这对我国基础设施和公用事业的发展具有影响深远。我们知道，在目前这一波PPP热潮之前，中国已经出现了广义PPP的两波高峰：一波是90年代中后期外资涌入参与我国基础设施建设；另一波是2002年，建设部推行市政公用事业特许经营制度改革。可以看出，两波PPP多以BOT或BT模式进行。所以，推动PPP模式是政府顺应“互联网+”情势的明智做法。
全书结合国内外PPP项目融资案列，进行了一对一的专门研究分析，用项目数据有力地说明了PPP模式应用的经济可行性、投资环境可行性及具备良好的项目运作基础的可行性。同时在本书的第六章对PPP模式应用的风险控制与管理做了有效的识别分析，并且提出了具有实践价值的应对策略。由此，可以看出编者的良苦用心，用最简单明了的方式向社会各团体或者企业呈现全方位PPP项目，目的就是希望能让PPP项目发挥最大价值。
PPP是强调政府与企业间的合作，形成在公众监督下的VALUE FOR MONEY（物超所值）机制，不仅符合基础设施和公共服务供应需要稳定、持续、高效和精细的基本规律，更是与我国“建设现代化的国家治理体系和治理能力”的目标高度相符，同时也是实现这一目标的关键载体。所以任何PPP项目都应该有：特许经营合同、PPP股东合同、PPP融资合同、PPP工程承包合同、PPP运营服务合同、PPP原料供应合同、产品采购合同、保险合同、PPP争议违约合同、PPP移交合同、PPP定价合同。关于这些合同的相关程序、内容、作用等，编者在本书第七章，从112页至151页，用了近40页的篇幅来进行阐述。
本书除了具有很强的专业知识体系、有说服力的案列与全面的PPP项目流程分享及合同法律普及外，还有一个大亮点是非常值得我们学习与思考的，那就是章节上的排兵布阵。在章节内容先后的处理顺序上，《PPP项目实施指南——融资与案例》一书具有很大的创意性与尝试性，比如把案列研究放在第一章，不仅能吸取读者兴趣，更能让读者在阅读后面章节内容时，回到前面的章节进行继续研究分析，这样便能起到举一反三的效果。更值一提的是，文中利用模式图、结构图、模式图，辅之以文字说明，使整体内容显得简洁明了，易于理解。可谓是具备了美观与价值的感召力。目前，全国各地都在持续推进PPP项目，累计推出的项目总投资已超万亿。相信王松江老师和王敏正老师主编的这本书会是一个很好的学习范本。
该书内容体现出作者的写作意图：真心希望PPP模式在国内得到全面实施。希望未来改变城投公司绝对依赖贷款的模式、减少假PPP的BT模式；希望地方政府理性负债、完善预算监管；希望民营资本未来可真正从PPP中获得收益，PPP中的民营权益可以获得陆续出台的法律细则的保护。这样的经济发展模式才是健康的，才是走向市场前端的基础表现。
阅读《PPP项目实施指南——融资与案例》一书，让我明白，不管是融资或是创业，我们都必须看到那些让你激动的、可以改变世界的东西，PPP恰好就是这样的东西，她不只是一个工具，更是一种精神和文化指引。引用一句风险管理大师的原话：“所有人都在谈论失败的风险和问题，那么谁来告诉我成功的结果？”不要再沉湎于象牙塔的定义中，让我们共同期待，国家发展中PPP项目融资模式真正成熟的那一天。
1、运营管理原则
2、运营管理制度 2.1 基本管理制度 2.2养护管理制度 2.3交通管理制度
3、特许经营期内绩效目标和保障措施
3.1 依据招标文件要求本工程特许经营期内绩效目标 3.2 运营养护目标要求 3.3 保障措施
4、养护质量指标和保障措施 4.1 养护质量指标
4.2 养护质量保障措施 4.3 小修保养质量指标 4.4 小修养护方案及措施
4.5 绿化养护内容及方案与措施
5、大、中修方案 5.1 大中修范围 5.2 大中修条件 5.3 时间安排 5.4 大中修计划管理 5.5 组织实施
5.6 大中修工程检查与验收
5.7 大中修交通设施和安全管理
1、运营管理原则
在项目的运营管理过程中，我们将坚持以下原则，实施项目的运营管理。
（1）依法经营原则。遵守相关法律、法规、条例及规定的要求，依法经营；
（2）密切合作，创新机制原则。由于本项目的特点决定了要做好本项目的运营管理必须与本项目政府代表开展密切的合作，结合我公司在公路运营管理的经验，建立一套适合本项目特点和区域实际情况的管理模式和方法，在本项目运营管理过程中摸索出一套PPP项目运营管理的创新机制；（3）超前谋划，充分准备原则。公路经营管理必须具有超前意识，做到通盘考虑，综合规划，分步实施。在项目建设的中后期即开始对运营管理进行综合研究规划，确定管理体制、机构定编、人员配备、设备采购、管理方式等内容，编制运营管理手册，选聘管理人员，开展员工培训，通过充分准备实现项目交工验收与开通运营的无缝连接；
（4）组织合理，精简高效原则。针对项目公司所处地域及行业相关特点，坚持“精简、高效、合理”的原则设置机构，配置人员和设备，减少管理层级，实现扁平化管理，提高管理效率，形成快速反应机制；
（5）科学管理，降低成本原则。针对公路运营管理具有设施设备先进和技术密集型的管理特点，利用科学的管理手段，充分发挥设备效能。充分利用行业内已成熟的信息化管理系统，并在此基础上创新研究，开发全面、系统的综合管理信息系统，创造高智能环境，提高工作效率，降低综合管理成本；
（6）培养人才，提高素质原则。公路管理运营系多工种、跨行业的现代化管理，管理人员需具备高素质、高技能；同时公路运营管理的发展需要管理人员的知识不断更新。因此，公路运营管理实施过程中需进行经常性的人才培训，加速人员素质的提高，适应现代化管理需要。
（7）健全制度，规范管理原则。公路运营管理项目繁多，分工细致，专业性强。为保证互相协调、有条不紊地运作，必须制定健全的规章制度和操作规程，实行严格的规范化管理；
（8）保证质量，合理回报原则。鉴于公路企业同时具备经营企业属性和公益事业属性，公路经营者必须在运营过程中注重营造与各相关利益方的和谐环境，并向使用者提供安全畅通的道路和优质文明的服务，在特许经营期内获得合理的投资回报，实现项目公司的科学持续发展。
2、运营管理制度
建立、健全相关的规章制度和操作规程，并严格实行规范化管理才能保障道路运营管理的任务。
成立专业运营管理机构进行日常管理。编制日常管理办法和实施细则及应急预案。
做好日常维护管理工作，建立健全维护管理制度和工程维护档案，确保项目设施处于安全工作状态。
日常管理单位与使用单位应配合工作，共同确保项目设施的安全运营。
编制维护维修计划，经协调后统一安排项目设施的维修时间。巡视维护人员应采取必要的防护措施和配备相应的防护装备，保障人员安全。
维护机构相关人员对项目本体、附属设施、其他项目设施的运行状况进行安全评估，及时处理隐患，确保运行安全。
2.1、基本管理制度
建立内控机制和授权责任体系，形成决策和控制框架。按照《公司法》和公司《章程》，明确公司股东会、董事会和经营班子的职责，做到权责明晰、管理有序。明确领导班子分工，强调团队领导、集体决策，通过总经理办公会、行政例会等一系列议事规则，建立民主集中制的领导决策机制。
通过建立以工作目标和业绩为导向的绩效评估和薪酬激励体系，建立健全分层次的考核激励机制。推行精细化的经营计划管理体系和全面预算管理制度，建立财务审批等基本制度，严格控制成本费用，规范公司财务管理。围绕公司主营业务，建立有效的信息管理制度，保障内外信息的畅通；建立各类后勤管理制度，确保营运项目各项工作的顺利开展。充分发挥党组织的政治核心作用，抓好党风建设和反腐倡廉工作，建立各项纪检监察制度，着力构建惩治和预防腐败的机制，强化对权力运行的监督。建立党工团各项组织管理制度，以精神文明创建和党工团活动为载体，营造“以人为本”的企业文化氛围，活跃员工队伍、凝聚人心，形成共谋发展的活力与战斗力。
2.2、养护管理制度
加强养护管理工作的规范化、制度化建设，建立完善的养护管理规章制度，用以指导养护生产实践活动的各个环节，并对生产者和管理者进行有效的约束与自我约束；
加强养护管理工作的标准化、流程化建设，明确工作内容、工作程序、工作标准、工作方法，尽量减少重复和低效的工作层次与工作环节，提高工作效率，树立良好的工作作风；
加强养护管理工作的科学化、系统化建设，逐步建立起科学、合理的评价体系和决策体系，实现各种资源的有效配置与合理利用，并逐步建立起与技术进步相适应的、能够自我良性发展的养护管理系统。
1、养护管理方针
项目公路养护工作将贯彻“全面养护、科学管理，预防为主，防治结合，保证畅通”的方针，对公路及其设施进行经常性、及时性、周期性和预防性养护与维修，保护公路正常使用功能。
2、养护管理的实施
项目公司将加强对公路的日常维护保养；投资人有资质能力的情况下，依照相关规定选择养护单位。若需公开招标的，采取公开招标的方式择优养护单位，对中标单位实行合同管理，以提高投资的使用效益。
项目公路养护将加强预防性养护、周期性养护，促进公路实现良性循环。通过路况调查，分析公路技术状况的演变，合理安排周期性养护工程计划。
3、养护管理制度及主要管理内容
养护管理制度主要包括养护安全管理制度、养护计划管理制度、养护施工组织管理制度、养护质量管理制度、养护经费管理制度等。
1）养护安全管理制度
①项目公路将按照国家和交通部有关规定，设立齐全、规范的标志和标线等沿线设施，保障车辆正常通行；
②加强养护巡视和检查，及时发现道路及其沿线设施的损坏情况，认真做好维修恢复工作； ③及时清扫路面，保持道路清洁，做好排水设施的检查和维修，防止水毁灾害，排水不得冲毁农田或其它建筑物，不得污染环境；
④养护工程施工和养护作业，将严格按照部颁《公路养护技术规范》和国标《道路交通标志和标线》的有关规定设置齐全的施工安全警示标志，加强施工安全管理，确保人身、财产和行车安全；
⑤及时排除由自然灾害、异常气候、丢弃或堆积物等所造成的交通障碍及行车不安全因素，维护道路畅通；
⑥雨、冬季应及早做好防洪、防汛、防冻、防滑养护器材的保障工作。雨天坚持昼夜巡路，及时收集提供交通管制信息。
2）养护计划管理制度
①项目公路的养护将严格依据养护计划实施，计划的编制将由项目公司在调查、检测、充分准备后编制；
②养护计划根据技术规范和相关规定编制；
③养护计划的批准将由项目公司依据董事会的有关规定审批后执行；
④养护费用将严格控制在计划内，专款专用，不得随意突破，也不得随意节省；
⑤养护计划在末编制完成，批准后次年实施。
⑥每年项目公司组织相关人员对养护计划的落实情况进行检查验收，逐项销号，保证养护计划准确执行。
3）养护施工组织管理制度
①养护工作要依照施工组织原理编制施工组织方案，以达到安全、优质、快速的目的。
②养护工作的施工组织方案内容必须齐全，场地布置必须合理，设备投入可靠，作业培训到位，标志标牌齐全；
③养护施工中作业安全必须保证，安全措施必须细致充分，施工组织方案中必须有专项安全措施； ④养护施工组织中必须包括对养护材料的组织，养护机具的组织和对劳动力的组织；
⑤养护施工组织方案必须经过项目公司评审、论证、审批后方可实施；
⑥养护实施中项目公司将定期组织检查，督促养护部门认真贯彻施工组织，使管理制度得到落实。
4）养护质量管理制度
①养护计划中必须明确养护的质量标准； ②养护实施中必须定期进行质量检查；
③质量检查人员必须熟悉业务，善于用数据、图表反映养护质量状况；
④项目公司要大胆推行先进的养护技术，提高养护质量； ⑤养护质量好坏要与养护人员奖惩措施挂钩；
⑥项目公司相关技术人员要开展专项技术研究，针对养护常见的质量通病进行技术攻关，尽早予以克服解决。
5）养护经费管理制度
项目公路养护费用，根据“专款专用”的原则，统一纳入项目公司财务预算管理，保证养护资金的足额到位。
2.3、交通管理制度
依照交通安全管理法律、法规，在政府授权的范围内，协助公安交通管理部门派驻机构完成维护交通秩序，处理交通事故，确保道路安全畅通的任务。按照高效、安全的原则建立完善交通监控、拯救排障、消防、抢险、治安防范和养护维修系统，做到运行动态监控，事故、路障快速有序处理。
1、交通管理的一般要求
（1）遇有公路损坏、施工或者发生交通事故等影响车辆正常安全行驶的情形时，在现场设置安全防护设施，并在项目出入口进行限速、警示提示，或者利用项目沿线可变信息板等设施予以公告；造成交通堵塞时，应当及时报告公安交通管理部门并协助疏导交通。本着“先保畅、后处理”的原则，保证公路安全畅通。
（2）遇有公路严重损毁、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响车辆安全通行的情形时，积极配合公安交通管理部门，根据情况采取限速通行。并及时将有关交通管制的信息向通行车辆进行提示。
（3）发现车辆超载时，及时报告公安交通管理部门，由其会同交通主管部门予以处理。
（4）必要时按公安交通管理部门要求将道路监控图像传输至公安交通管理部门，但监控图像在公安交通管理部门之间的图像传输建设及其费用由公安交通管理部门负责。
（5）救援、清障车必须安装标志灯具并喷涂明显的标志，执行救援、清障任务时须开启标志灯具和危险报警闪光灯；
2、案件处理
（1）路政案件处理配合
发生路政案件时，项目公司巡查人员负责保护现场，及时进行现场勘验、拍照，并配合协助桐城路政管理机关向当事人或目击者进行详细的调查取证，视情况移交政府有关部门处理；对搜集的书证或物证进行妥善保管并及时移交有关管理机关或办案人员。
对涉及违反《公路法》及有关法律法规需要给予当事人行政处罚的路政案件，项目公司养护管理部应当协助安徽路政管理机关收集证据、提供配合。发生行政诉讼时，项目公司养护管理部负责协助安徽路政管理机关参与行政诉讼活动。
（2）涉及项目公路的其它案件
涉及项目公路的其它案件主要是侵犯项目公路合法权益的案件。发生此类案件时，项目公司养护管理部及时、全面收集证据，保护现场，要求侵权人或其他责任人作出赔偿或给予其它处理，侵权人或其他责任人拒绝赔偿或拒绝接受项目公司提出的处理意见的，项目公司养护管理部应在公司有关部门配合下向人民法院提起诉讼，要求侵权人或其他责任人承担相应责任。
3、特许经营期内绩效目标和保障措施
3.1、依据招标文件要求本工程特许经营期内绩效目标
1、交工验收的工程质量目标：工程质量评定等级达到合格及以上。
2、竣工验收的质量目标：建设项目综合评定等级达到合格及以上。
3、运营养护目标：公路技术状况指数（MQI）应大于等于90，相应的评价等级达到优。
3.2、运营养护目标要求
1、保证项目上的各种工程及设施等均处于良好的技术和安全状态，从而保证项目具有快速、畅通、安全、舒适、经济的使用功能；
2、接受交通主管部门或其授权的机构的监督管理，接受其组织的公路大检查或养护大检查及质量评定，养护检评质量指数必须达到90 分以上；
3、每季度进行一次公路养护质量评定工作，并于每季度的首月10日前按有关规定向桐城市交通运输局报送公路养护质量的评定材料；
4、建立完善的巡视检查和技术检测系统，按有关标准、规范建立完整的信息网络，及时、准确地掌握路面、桥涵状况及相关信息；利用计算机信息系统，对所检测的数据进行分析处理，根据评定结果提出养护对策，有依据、有计划、有针对性地安排养护项目，确保项目的养护质量；
5、树立高度的交通服务意识和安全意识，在路面养护作业中，应满足正常行车的需要，安全布控应按照相应的行业标准和规范进行；
6、严格按照有关技术规范和标准进行养护作业，不断探索和应用新材料、新设备、新技术、新工艺，提高养护作业的时效性、机动性、安全性和可靠性；迅速、优质、高效地处理各类路面损害和障碍，确保运营质量；
7、建立健全路面、桥梁等养护系统，搞好环境的美化与绿化工作，使项目的运营管理有序融入自然生态环境之中。
3.3、保障措施
服务质量是通过使用者根据交通状态，从速度和行驶时间、驾驶自由度、交通间断、舒适、方便和安全等方面体现。在运营管理中，公司将采取一系列措施，保障运营管理和服务质量目标的实现，促进服务水平的不断提高。
1、行车流畅保障措施
⑴加强公路养护。做好日常养护，保障公路处于良好的状态，并合理安排中小修时间和布局，尽可能将对道路通行的影响降到最小；
⑵加强排障救援管理。及时处理道路事故，避免造成大规模拥堵；
2、环境洁美驾车乘车舒畅的保障措施
⑴美化公路周边环境，抓好道路绿化，提高行车舒适度； ⑵加强路面整洁维护，及时清扫，保证沿线环境美洁；
⑶加强标识标牌保洁，及时增补导引标识牌，减少司驾人员误读，保障驾车乘车舒畅。
4、养护质量指标和保障措施 4.1、养护质量指标
通过项目公司采取正确有效的技术措施和合理化管理，提高公路的使用质量，延长公路的使用年限，保护公路和沿线设施的完好状态，保证公路技术状况指数MQI＞90。标志线齐全、清晰、无损坏等。
4.2、养护质量保障措施
养护管理的基本方针是：强化管理、深化改革、调整结构，依靠科技、提高质量。养护管理的原则是：高效、低耗、优质、安全。
公路养护工程按其工程性质、复杂程度、规模大小划分为小修保养、中修工程、大修工程三类。小修保养工程由项目公司直接日常组织实施；大中修另行制定专项方案，详见5节内容。为达到公路养护质量目标，项目公司将加强养护安全、养护计划、养护施工组织、养护质量、养护经费等方面的全面管理。在技术方面，主要加强沥青路面的养护、公路桥梁养护、路基桥涵养护等。
项目公司将对本项目可能出现的质量通病和运营病害在施工阶段就采取针对性措施，最大限度地减少和延缓病害的出现和发生，积极开展预防性养护，对重点路段、重点部位、重点环节加强观测与检测。为确保上述养护质量各项指标的完成，项目公司将采取以下措施保障养护质量：
1、养护管理组织机构保障
本项目建成后，项目公司内将设立专门的公路养护应急部，并通过招标选择专业化公路养护公司负责日常维修保养工作。
养护部门依据与项目公司签订的养护管理合同，实施本项目的日常维修保养工作，负责保洁、交通量调查、防汛抢险的实施等养护工作并负责公路路产巡视、协助路政管理人员实施日常路政管理、为其提供必要的办公、生活设施和路政管理、清障救援等必须的装备以及其他一切便利条件地路政管理机构。
2、建立健全完善的公路养护规章制度
依据交通运输部《公路养护技术规范》（JTGH10－2009）、《公路沥青路面养护技术规范》（JTJ073.2-2001）、《公路桥涵养护规范》（JTGH11-2004）、《公路养护质量检查评定标准》（JTGH20-2007）、《公路养护安全作业规程》（JTGH30-2004）以及安徽省交通运输局有关公路养护管理的法律、法规，制定符合本项目实际的《公路小修保养管理办法》、《公路养护作业操作规程》、《公路养护维修检查考核办法》等养护管理制度、操作规程、奖惩办法等，明确管理流程，建立科学有效的预防应急措施，采用高新养护技术，通过制度化管理和程序化操作，达到科学高效的管养水平。
3、建立桥梁养护工程师制度，强化桥涵安全管理
桥梁养护管理的技术工作实行桥梁养护工程师制度，并保持人员相对稳定。
（1）桥梁养护工程师任职条件
①全日制大学本科桥梁专业或道路桥梁专业毕业。②从事桥梁施工、设计、检测等工作十年以上。③具有高级工程师及以上技术职称。④敬业爱岗，能够吃苦耐劳。⑤具有较强的组织协调能力。（2）桥梁养护工程师职责
①主持桥梁的经常检查，根据检查结果编制桥梁养护维修方案和对策措施，并上报养护维修建议计划。
②主持桥梁的小修保养和抗灾抢险工作，考核桥梁养护质量，并及时上报辖区桥梁受自然灾害和其他因素损坏的情况。
③参与桥梁养护专项工程、大修、改建工程实施和竣工验收。④负责所辖桥梁技术档案的补充、完善和保密工作。⑤负责本养护单位技术人员的技术业务培训、考核工作。
4、加大检查考核力度，严肃奖惩制度，确保养护制度与措施的落实 依据制定的《公路养护维修检查考核办法》，定期、不定期对路基、桥涵、沿线设施、机电设备、绿化、保洁等进行检查，使用智能检测设备定期对本项目的路面进行100%的路况检测，发现问题，责令承包单位及时采取措施进行处理，同时按合同对承包单位进行处罚。
5、工程管理
①小修保养实行社会化、市场化管理，项目公司将通过招标、商务谈判等方式选择养护承包队伍，以合同方式明确管养双方职责；大中修工程采用监理制度，大中修通过招标选择施工、监理队伍，严格执行合同规定组织施工。
②小修保养作业坚持“机械化为主、人工为辅”的原则，积极推行全面机械化作业。在选择社会化承包队伍时，将要求其配备充足、必要的养护机械设备，以确保养护作业的机械化水平。将承包队伍的养护机械设备到位及具体作业情况作为对其考核的重要内容。大中修施工的施工组织方案、监理规划、交通组织方案等必须经监理、项目公司以及交管、路政审批后实施，过程中严格落实方案要求，接受监管，服从调度指挥。
③各管理单位要加强对小修保养工程的工、料、机核算，收集、统计、分析各项基础资料，结合各自实际不断完善维修保养各项定额，提高养护成本控制水平。
④小修保养工作的技术标准、操作规范和质量要求按《公路养护技术规范》、《公路沥青混凝土路面养护技术规范》、《公路桥梁养护规范》、《公路养护质量检验评定标准》等国家现行标准、规范有关要求执行。
⑤小修保养实行派工单制度，项目公司将根据养护巡查发现的问题，及时向养护承包单位下达派工单，维修时进行旁站，维修结束后进行验收、签认、结算。
⑥小修保养施工作业中将制定安全保障措施，建立安全生产责任制，确保安全生产、文明生产，确保道路畅通。要加强路上养护管理人员安全教育，穿着安全标志服，督促施工单位按照《公路养护安全作业规程》设置安全标志。
⑦为及时掌握道路状况，排除道路险情，项目公司实行养护巡查与经常性检查制度。
a.日常巡查与经常性检查
主要查看路基、路面、桥涵等构筑物及绿化、交安设施和沿线设施的完好程度。
方式：日常巡查可以车行为主，经常性检查以人工步行为主，采用观察、目测，以及人工计量，定性与定量观测相结合，重要情况要予以摄影或摄像。频率：日常巡查每天不少于一次，并及时做好巡查记录。雨季、冬季和台风、暴雨等灾害性天气情况下，应根据降水量、降水时间、冰冻程度、交通量、当地地质和水文情况增加巡查频率，每天应至少两次。桥涵经常性检查频率应满足《公路养护技术规范》（JTGH10－2009）的要求。
b.夜间巡查
检查夜间照明和标志、标线的技术状况，巡查频率为每周不少于一次，并做好巡查记录，对发现的问题及时提出处理意见。
c.雨天巡查
检查路面渗水情况和道路排水系统工作情况，巡查频率为有雨必查，并做好巡查记录，对发现的问题及时提出处理意见。
d.日常巡查和经常性检查、夜间巡查、雨天巡查由项目公司负责组织实施。巡查、检查结束后应及时填写巡查、检查记录表。
e.巡查时，巡查车必须配备面积不小于1.0平方米、厚度不小于12毫米的钢板和一定数量的锥标，以备应急所需。
⑧防汛与水毁工程修复
a.项目公司将加强汛情的预警工作，密切关注天气变化，及时掌握气象、水文信息，提高做好抢险队伍、物资、设备的准备工作。
b.每年入汛前，项目公司负责组织专项检查，明确防汛重点部位并建立责任制，及时补充抢险救灾物资，加强机械设备保养，确保物资、设备处于良好状态。
c.防汛重点部位及工作要求
桥涵，高填深挖、特殊土质及易积水路段，沿河及邻近水库、湖泊路段，沿线防护工程，排水系统等。工作要求：
加强战备钢桥日常保养，确保状态良好，同时应进行定期演练；汛前应检查防汛物资数量及状况，确保物资充足。
加强汛期路况巡查，每天巡查不少于2次。及时疏通排水系统，迅速抢修水毁部位。
发现威胁通行安全的汛情、险情时，立即采取有效措施保障通行安全。
水毁抢修应坚持先抢通、后修复，先路基桥涵、后路面工程的原则。⑨除雪防滑
a.除雪防滑工作应坚持以下原则： 统一指挥，统一调度，互相协作； 突出重点，兼顾一般； 分级分部门负责；
最短时间内完成除雪，防止和减轻危害。
b.项目公司将加强雪情的预警工作，密切关注天气变化，及时掌握气象信息，提高做好除雪队伍、物资的设备的准备工作。
c.每年入冬前，项目公司负责组织专项检查，明确除雪防滑重点部位并建立责任制，及时补充除雪物资，加强机械设备保养，确保物资、设备处于良好状态。
d.后期处置
雪情处理完毕后，路段管理单位应及时清理现场、迅速抢修受损设施，保障公路良好的通行条件；同时应及时补充物资，保养机械设备，随时应对突发险情；
除雪过后应及时清洗使用融雪剂路段桥涵构造物上的伸缩缝、钢护栏、阻尼器等金属构件。
4.3、小修保养质量指标
1、小修保养工作范围界定
小修保养范围包括公路征地范围内的主线、被交道、支线及其附属设施。具体内容界定如下：
（1）路基、路面、涵洞、交安设施及沿线设施 ①路基、涵洞
整修边坡、土路肩、碎石路肩、护坡道，清除杂物、杂草，保持路容整洁；清理疏通边沟、急流槽、排水沟、截水沟，保持排水系统畅通；50米/公里以内边沟、排水沟、截水沟的开挖与铺砌；清除50立方米/公里以内路基塌方、填补缺口；整修、更换路缘石、硬化的中央分隔带；整修挡土墙、护坡、护面墙；涵洞清淤、杂物清除及维护。
②路面
清除路面杂物；处理路面局部、轻微病害；场院硬化维修。③交安设施及沿线设施
护栏、隔离栅、防落网、标志牌、轮廓标、里程碑、百米桩、标线、防眩设施、声屏障、防撞桶、照明等设施的维护保养及局部损坏维修。
④日常巡查和经常性检查。⑤雨季防汛、冬季除雪防滑。（2）桥梁构造物
大桥、中小桥等构造物的各项检查、保养及局部病害的维修；桥梁栏杆等铁件的防腐和维修；伸缩缝的清理、维护保养、止水带更换；桥头锥坡、护坡、搭板以及截水坝的维护保养和局部病害维修。
（3）绿化管护
苗木和草坪的抚育、修剪、清除杂草、浇水、施肥、病虫害防治、防火和病、死苗木的补植等。
2、小修保养质量指标（1）路基
①通过日常巡查，发现病害及时处治，保持良好稳定的技术状况。②路肩无病害，边坡稳定。
③排水设施无淤塞、无损坏，排水畅通。④挡土墙等附属设施良好。⑤对不良地质路基边坡崩塌、滑坡、泥石流等灾（病）害的进行动态观测，避免地质灾害发生。
（2）路面
①路面清扫以机械作业为主，人工为辅的原则，每日清扫不少于1次，确保路面清洁率在95%以上。
②及时清除路面杂物、清理积雪积冰，保持路面整洁，做好路面排水。
③路况巡查，发现病害，及时进行维修、处治。（3）大中小桥梁、涵洞 ①桥涵外观整洁。
②桥面铺装坚实平整、横坡适度。③桥头顺适。
④排水设施、伸缩缝、支座、护墙、栏杆、标志、标线等设施齐全良好。
⑤结构无损坏。⑥基础无冲刷、淘空。（4）路线交叉
①路线交叉范围内，应保持设施良好、排水畅通、通视良好，保障车辆正常通行。
②路线交叉范围内构造物、路基、路面和防撞设施、隔离设施等，应加强检查，发现病害及时维修与加固。
（5）交安设施及沿线设施
①交安设施及沿线设施养护要遵循“保障安全、提供服务、利于管理”的原则，保持完整、齐全和良好的工作状态。
②各种设施要加强养护，及时维修和更换损坏部件。设施不全或设置不合理的，应根据使用要求有计划、有步骤地补充和完善。（6）绿化
①公路绿化应按“因地制宜、因路制宜、适地适树，绿美结合，注重效益，栽管并重”的原则，科学规划，合理选择绿化植物品种，绿化成活率、保存率达到优良标准。
②公路绿化栽植成活率、保存率指标： 成活率95%以上，保存率90%以上。4.4、小修养护方案及措施
1、路基及附属养护与维修方案及措施
①通过对路基各部分的日常巡视和定期检查，发现病害及时查明原因，采取帮填、加固、浆砌等有效措施进行修复或加固；
②高填方路基采取斜向注浆加固的措施，防止路基继续沉降； ③水损段路基及时恢复路基原状，加强排水；
④采用新技术进行路基变形自动观测，为科学养护及时提供数据； ⑤平时做好备土准备，紧急情况下能及时恢复路基。
2、桥涵养护与维修方案及措施
为保证项目公路安全、畅通运营，必须加强现有桥涵等构造物的检查和保养、维修等工作，使其经常处于完好的状态，延长使用年限。
（1）技术状况检查的类型 ①定期检查； ②经常性检查； ③特殊检查。
（2）检查项目及维修方案与处理措施
①桥头跳车：对沉陷高度超过2.5cm以上路段，要当年维修； ②伸缩缝：每月检修1次；
③泄水孔每月清通1次，保证正常使用； ④栏杆：保证清洁，每年统一油饰1次； ⑤涵洞清淤：每年清淤两次； ⑥积水通道：雨后及时清通；
⑦构造物石砌护坡：雨季到来前统一检修1次，填写检修记录，保证砌体完好；
⑧墩台与基础主要检查： a.有无滑动、倾斜、下沉现象； b.台背填土有无沉降裂缝或挤压隆起；
c.混凝土强墩及帽梁有无风化、腐蚀、开裂、剥落、露筋等； d.墩台顶面是否清洁，伸缩缝是否漏水； e.基础有无冲刷或掏空现象；
f.墩台表面保持清洁，每年6月检修1次。⑨桥面：产生杭槽、波浪、严重裂缝要及时维修。
3、项目公路沥青路面养护方案及措施（1）沥青路面的损坏类型
沥青路面的破坏主要分结构性和功能性破坏，其破损具体可分为以下几类：
①缝类：龟裂、不规则裂、纵裂、横裂； ②松散类：坑槽、松散、麻面、脱皮； ③变形类：沉陷、车辙、波浪、拥包； ④其他类：泛油、修补损坏。（2）沥青路面养护维修的特点 ①维修时间集中，施工季节性强； ②位置零散、分散； ③效率低； ④影响因素多； ⑤装备要求配套； ⑥技术要求高。
（3）沥青路面养护维修的措施
按照《公路沥青混凝土路面养护技术规范》的规定，普通公路沥青路面的养护工作可分为日常巡视与检查、小修保养、中修、大中修、改建和专项养护工程等。4.4.4 标志标线维护方案与措施
公路交通标志是用于传递特定信息、管理交通、保证公路交通安全、协助车辆顺利通行的安全设施。交通标志的形状、颜色、尺寸、图案的种类和设置地点均应符合国家有关规定。
4、对标志标线的维护内容和方案为：
①日常巡回检查：检查沿线标志牌、支柱是否受到损坏，地面标线是否完整。如有损坏，立即修复；
②定期检查：主要检查沿线标志标线反光效果是否良好，对反光效果不好的标志立即修复或更换反光膜；
5、沿线设施养护与维修方案与措施
①交通安全设施的养护与维修达到护栏和隔离栅无异常，无损坏、无变形。
②沿线房屋的维修应保持外观美观大方，环境舒适。③整段更换沿线防护设施；周期更新标志、标牌、标线。
6、防灾体系
为保证公路的正常营运，减少和避免自然灾害及人为损害对公路造成的损害，项目公司将建立、健全应急组织机构，制定防灾管理制度；进行材料设备预储备；制定应急抢修技术方案及必要的预防措施。具体防灾预案：
①坚持“预防为主、防治结合”的方针，对洪水、流冰侵袭造成公路设施的损坏和路面积雪影响行车安全或阻碍交通，以及各类突发事件损坏公路设施和影响公路使用功能的情况，采取行之有效的措施，予以预防和及时处治，确保畅通。
②根据当地的水文气候条件、季节特点、公路状况，加强防灾（防洪、防冰、防雪）能力，定期检查和观察分析掌握路段、桥隧的抗灾害能力，采取必要的预防措施。
③毒气、毒液、放射物泄漏防治。遇毒气、毒液、放射物泄漏时，应及时报警，及时通知项目公司监控值班室，封闭现场，全力抢救伤员，同时采取措施防止扩散，对泄漏进行处理，防止危害人身及污染环境；
④重要工程和水毁、雪阻多发路段，应事先储备必要的材料和机械设备，一旦发生毁阻，按先抢通后修复的原则，及时组织抢修。
⑤火灾防治。建立防范制度，项目公司及各收费站备足消防设备；加强消防知识教育及消防技能培训；采取措施防止火灾扩散；出现火灾，应使用紧急电话及时通知监控值班室，联系消防部门协助灭火；与公安消防部门建立长期联系；维护交通秩序，疏导交通，保护路上财产；善后工作及时妥当处理，尽快恢复交通；
⑥防洪预案。加强平时的养护工作，及时发现水毁隐患，针对具体的问题制定具体防护技术方案和措施，预防性工程应在雨季前完成。
⑦结合运营管理公路实际，制定公路抢险救灾应急专项预案，对可能发生灾害路段应加强检查、检测，建立健全各类检查、检测档案。
7、综合保障措施
①制订日常和专项维护检测计划，保证养护项目的实施。公司将安排足够的资金，严格执行项目招投标制度，选择专业、合格的公路养护队伍进行道路的日常管理、养护工作。
②加强道路保洁、道路小修、道路巡查、安全设施、道路绿化等项目的日常考核，特别加强道路巡查以及桥涵隧结构物的经常性检查，做好相关记录，对发现的问题及时处理，建立健全日常养护考核机制。
③公司将建立完整的桥梁结构物档案，建立健全路面、桥梁管养体系；并配备充足的人员及必要的抢险救援设备、物资，保证救援和处理及时有效。④严格控制路面质量，公司将每季度进行一次公路养护质量评定工作，并于每季度的首月10日前，按照相关规定向主管部门报送公路养护质量评定材料。
⑤公司将建立完善的巡视检查和技术检测系统，并建立完整的养护信息平台，及时准确掌握公路技术状况，对检测数据分析处理，根据评定结果设计养护方案，有依据、有计划、有针对性地安排养护项目，确保较高的养护质量和水平。在桥梁检测方面，公司将每月进行经常性检查，每三年聘请有资质的外部单位进行定期检测，对在检测中存在问题的桥梁将及时进行特殊检测，从而确保桥梁的安全运营。
⑥新工艺、新技术的使用。公司除了建立健全路面、桥梁等养护管理系统，还将按照科学发展观的要求，积极探索和应用新材料、新设备、新技术、新工艺。公司在每年养护费用中拨出专款用于道路养护新工艺、新材料、新技术的试验，不断总结经验，提高道路养护作业的有效性、机动性、安全性和可靠性，达到迅速、优质、高效地处理各类损害障碍，确保营运质量。
4.5、绿化养护内容及方案与措施
1、绿化养护管理内容及措施
①绿地保洁：及时清除绿地内的垃圾、飘落物、枯枝树叶等各种杂物，并将清除物按相关规定妥善处理，保证绿地范围内整洁、无杂物、无白色污染（树挂），绿化生产垃圾（如树枝、树叶、草屑等）及时清理。
②浇水：根据桐城气候特点、土壤保水、植物需水、根系喜气等情况，适时适量进行浇水。浇水前，按照不同苗木，不同种类，根据绿地苗木种类、种植形式等实际情况做好苗木围堰工作。浇水时浇足、浇透，不跑水、不漏水、不丢株落株。用水车浇灌时接软管，进行缓流浇灌。喷灌浇水时开关定时，专人看管，以地面达到径流为准。
③排涝：绿地内积水不得超过24小时，宿根花卉种植地积水不得超过12小时。雨后及时巡视，排涝后恢复原貌。④修剪：修剪中根据绿化功能的需要和设计要求，充分考虑植物的生物学生长特性、生长势与生长环境的关系，对植株整体或局部进行短截或疏除。
⑤施肥：根据植物生长需要和土壤肥力情况合理施肥，施肥量根据树木大小、肥料种类及土壤肥力情况而定。施肥时用量准确，并充分粉碎，与土壤混合后撒施均匀，不出现肥料裸露。
⑥病虫害防治：建立健全病虫害防治体系，贯彻落实以“预防为主，防治结合，综合治理”为方针，科学地、有针对性地进行养护管理，使植株生长健壮，以提高抗病虫害的能力。防治时灵活采用物理防治、化学防治、生物防治等方法预防和控制病虫害的发生和蔓延。保证植物病虫害在可控范围内。
⑦防寒：为确保新植苗木、树势弱的苗木、抗寒能力差的苗木安全越冬，在入冬前采取搭风障、建保温棚、冬灌等措施。
⑧杂草控制：在野草生长季节根据绿地美观需要，采用人工、机械、化学等杂草控制方法清除杂草。
⑨补植：在春季、雨季或秋季，根据原设计或计划要求，补植与原要求品种一致，规格、形状与现状相协调的植株，补植后保证绿地整齐美观。
⑩树干涂白：为减少树干日灼和冻害，延迟萌芽和开花期并防治树干病虫害，用以石灰为主的溶液对胸径较大的乔木树干进行涂白并使涂白高度保持一致，不遗漏；涂白效果持久、美观。
⑪护林防火：入冬前通过清理枯枝落叶及可燃物或修剪、打防火带等措施预防火灾的发生，在重点防火期内加强防火巡视。
⑫绿化附属设施维护：为保证绿地内附属设施的正常使用，定期对其进行检查、保养、维修等工作，保持设施设备完好和正常使用，如有损坏及时维修更换。
2、绿地应急管理措施
绿地应急管理是指G206桐城至小关段所属绿地区域内自然灾害、突发事件等应急事件的管理。主要指养护单位针对应急事件的预防、事件应对和后期处置，通过建立应急管理机制，采取一系列应急措施，最大限度地减轻应急事件对绿地的损害。
（1）绿地应急管理分类
①自然灾害，包括雪灾、洪涝灾害、风害、其他类灾害。②突发事件，包括火灾、化学（油污）污染、融雪剂污染。（2）应急事件事前预防 1）编制应急预案
①成立应急抢险组织机构。做到组织落实、人员落实、设备落实、物资落实，明确岗位责任制，分工明确，责任到人。
②成立专业的应急抢险队伍。根据G206桐城至小关段公路的实际情况，设置专业的应急抢险队伍，抢险物资、设备始终处于完好状态，并按要求对抢险队人员做针对性的培训和安全教育。针对重点问题或重点区域分片包干，责任到人。
③建立24小时值班制度。根据应急抢险工作需要，加强值班，保证应急抢险各类信息的及时、上传下达，保证应急事件的及时反映和处置。
④针对自然灾害和突发事件分类情况，做出有针对性的措施，制定分项方案。
2）加强应急抢险实战演练
根据自然灾害和突发事件的分类情况，按照轻重缓急，制定应急抢险演练方案，并组织抢险队伍实施演练，同时加强与相关单位的联动、配合和信息沟通，演练结束后全面总计，适时调整应急预案，提升应急抢险施展能力。
3）加强巡视
为及时发现因自然灾害和各类突发事件对绿地的影响，准确掌握时间信息，应全面做好绿化养护巡视工作，发现问题后及时上报．养护巡视包括以下内容： ①日常巡视：
养护工区在管养路段对绿地进行日常巡视检查．发现特殊情况及时上报、处置。
②巡视检查：
每周、每月对各养绿地进行巡视检查。根据特殊天气情况，适当增加巡视频率，发现特殊情况及时上报、处置。
③特殊事件和恶劣天气检查：
遇恶劣天气对绿地苗木造成较大程度的破坏，或某时间内突发事件频发，则需进行重点检查，发现特殊情况及时上报处置并根据实际情况有针对性的检查。
4）事前预防具体措施 ①雪灾：
及时对树木进行整形修剪并对枯死数进行清理，防止树冠上积雪过多压裂、压断大枝或树木倒伏影响交通。
②洪涝灾害：
加强对桥区、排水沟、U型槽的巡查，及时排除隐患，以防汛情到来时造成绿地积水。
③风害：
大树移栽时按照规定要求起苗，土球不能小于规定尺寸；新补植的乔木要设立支架，减小风害对苗木成活率的影响；合理修剪、适当疏枝，避免造成树木头重脚轻的状态，减少因风倒伏的情况。
④高温：
连续高温的天气下会，采用植物表面喷水、根部浇水、搭建阴网等措施避免引起植株日灼及干旱使植物萎蔫甚至整株枯死。
⑤冻害：
冬季通过对植株浇灌封冻水、树干涂白、培土、搭风障等措施防止树木应冻害死亡。⑥火灾：
及时清理绿地内的枯枝、落叶、杂草、及各类易燃物，消灭火源并打防火带、加强巡视工作，减少火灾的发生。
5、大、中修方案 5.1、大中修范围
大修是对管养范围内的公路及其沿线设施的较大损坏进行周期性的综合修理，以使其全面恢复到原设计标准，或在原技术等级范围内进行局部改善，包括小规模的扩建和增加公路服务设施的工程项目，以提公路通行能力的服务水平。
中修是对管养范围内的公路及其沿线设施的一般性老化、磨损和局部损坏进行修理、加固、更新、完善的作业，以恢复公路原有技术状况的工程，是针对不同养护对象提出的具有保护作用的维护措施；对于当年因较大水毁等自然灾害而损坏的公路的抢修和修复工程，本公司计划列为公路水毁抢修中修(专项)工程办理。
1、路基
修理挡墙、护坡、泄水槽，铺砌边沟和路缘石。
2、路面
（1）处理路面严重病害；（2）沥青路面整段罩面；（3）处理桥头跳车。
3、桥梁工程
（1）修理更换大中桥支座及个别构件；
（2）大中型钢桥的全面油漆、除锈和各部件的检修；（3）永久性桥墩台及桥面的修理和小型桥面的加宽；（4）桥梁河床铺底及调治构造物的修复；（5）排水设施整段修理或更新；（6）金属构件全面除锈、油漆。
4、沿线设施
（1）修理护拦、隔离栅和各种标志；（2）重划路面标志；
（3）钢质沿线设施定期油漆。5.2、大中修条件
1、路基
（1）拆除重建或增建较大的挡土墙、护坡等防护工程；（2）重大水毁路基的恢复；（3）整改软土路基处理。
2、路面
（1）周期性或预防性的整段路面改善工程；（2）黑色路面整段加铺面层；
（3）重大自然灾害造成的路面损坏的修理。
3、沿线设施 整段更换沿线设施。
通过大修使本项目工程得到巩固、提高和完善。5.3、时间安排
为保持公路及其附属设施的正常使用功能，项目公司将在积极采取预防性养护措施的基础上项目特许经营期最后一年进行一次恢复性大修。
5.4、大中修计划管理
公路养护大中修工程安排时应遵循“先重点、后一般，先 干线、后支线”的原则。公路养护大中修工程项目的制定要贯彻“预防为主、防治结合”的方针，充分考虑整体路网规划和投资效益，采用合理的技术措施，以延长公路和桥梁的使用年限，提高公路的综合通行能力。5.5、组织实施
中修、大修工程应严格按照部颁《公路养护工程管理办法》、《公路工程质量检验评定标准》、《公路工程竣工验收办法》等有关规定进行管理，确保工程质量和施工安全。
①大中修工程项目由项目公司负责组织实施；
②大中修工程执行招投标制度、工程质量监督制度、工程监理制度和合同管理制度。按规定需要公开招标项目的施工、监理招标，在建设工程交易中心进行。招投标活动必须严格按国家、交通部和省的有关法律、法规进行，遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则择优选择施工单位，并签订合同。工程项目的施工、监理资格预审文件、资格预审结果、招标文件和评标报告按项目管理权限实行备案制；
④项目公司应加强施工现场质量、安全和廉政、造价、环保和合同管理，实行“政府监督、业主负责、监理控制、企业保证”的质量保证体系。根据有关规定等明确各参建单位和个人的责任目标，落实责任制，确保建设工程的质量、进度、造价、工期、安全和廉政目标的实现。
由于公路的病害程度与地质条件、施工质量、车辆荷载、交通量、车种构成、养护及时性、维修保养质量等多种因素密切相关，因此本投标文件结合中国水电十三局多年的公路养护管理经验，将常见的公路大中修的主要内容和方案陈述如下：
1、路基（1）常见病害 ①路基不均匀沉降。②边坡坍塌。
③挡土墙、护坡等防护工程变形过大。
④边沟、截水沟、排水沟等排水设施淤积水毁等。（2）维修方案 ①中修方案 a.采用压浆、换填等方案对局部路基进行处理，制止路基继续沉陷。b.清除坍塌路基，对局部路基进行恢复。c.全面修理、加固变形过大的挡墙、护坡等。d.整段开挖增设边沟、及其它排水设施。②大修方案
a.整段进行路基填料或软土地基处理。
b.拆除重建或增设较大的挡土墙、护坡等防护工程。c整段加固路肩边坡、增设泄水槽、铺砌路缘石。
2、路面（1）常见病害
①沥青路面破损、老化、开裂、车辙、拥包、摩擦系数降低。②桥头跳车。（2）维修方案 ①中修方案
根据路面检测结果，分析病害成因，确定维修方案和维修范围、深度，一般采用：
a.沥青路面整段连续挖除重建、罩面或封面（微表处）。b.对桥头跳车处进行压浆、挖除重建、沥青路面加铺。c.功能性指标恢复处治。②大修方案
根据路面检测结果，分析病害成因，确定维修方案和维修范围、深度，一般采用：
a.周期性或预防性的整段路面改善工程。b.沥青路面整段翻修或补强、加铺面层。c.对桥头跳车处进行挖除重建。
3、桥梁（1）常见病害
①桥梁伸缩缝、橡胶支座等老化、开裂、剪切变形超限。②桥梁墩台及桥面系变形、开裂、沉陷，拱桥衬砌开裂。③桥下河床铺底及调治构造物冲刷、水毁。④金属构件锈蚀、变形，油漆脱落。⑤排水设施破损、淤塞。（2）维修方案 ①中修方案
根据桥梁检测结果，分析病害成因，确定维修方案和维修范围，一般采用：
a.修理更换伸缩缝、橡胶支座及个别构件。b.对病害墩台、桥面系、衬砌进行修复。c.改建、修复桥梁河床铺底及调治构造物。d.对金属构件进行全面除绣、油漆、检修。e.对排水设施进行修理或更新。f.修复完毕后对桥梁的承重能力检测。
3、沿线设施及安全设施（1）常见病害
①护栏、隔离栅和各种标志老化、破损、功能不足。②路面标线老化、破损、缺失。③钢制设施锈蚀、变形。（2）维修方案 ①中修方案
对安全设施进行修复、更换、油漆。②大修方案
根据新的需求重新进行规划，对所有沿线设施进行修复、改建、扩建、升级、改造、更换，增设与路基、路面、桥梁大修相配套的新安全设施。
5.6、大中修工程检查与验收
为确保大中修工程质量，公司将严格进行工程检查与验收。
1、作业检查。由施工单位的现场技术负责人对施工作业班组的每个施工环节、每道工序、工程位置及各部尺寸、所用材料、操作程序、安全质量等通过班组自检后进行检查，填写原始记录，并经工地监理工程师查验核实、签证；
2、项目公司不定期检查。由公司养护管理部牵头，邀请政府相关质量监督部门，进行不定期检查。检查内容包括：施工组织及设备的适应程度和合理与否；工程进度和质量情况；材料计量和现场质量是否符合要求；技术安全措施是否得当；技术操作是否符合规程；各项原始记录中完成的指标与实际是否符合，与设计要求相符程度，以及岗位责任制中存在的问题等；
3、中间检查。包括隐蔽工程和已完局部工程及暂停未完工程检查；
4、竣工验收检查。当工程已按施工合同及设计文件的要求建成，并已按规定编制完成竣工文件，由施工单位提出验收申请，经公司核实确已具备验收条件，公司将组织验收；
5、工程竣工验收前，由竣工验收领导小组对全部施工资料、竣工图表、工程决算、财务决算、上级批准的有关文件、工程总结等进行审查并检验评定工程各部位的质量，对比各项技术经济指标和使用指标，提出存在的有关问题；
6、大中修竣工验收评定办法将参照《公路工程竣工验收办法》执行； 7对通过验收的项目按交通部规定的要求签发《公路工程竣工验收鉴定书》
5.7、大中修交通设施和安全管理
1、大中修交通设施安全管理
大中修作业要严格按照部颁《公路养护安全作业规程》等有关规定进行，确保施工和交通安全。
（1）公路养护大中修作业区交通控制要严格按照要求设置养护维修作业控制区，包括警告区、上游过渡区、缓冲区、工作区、下游过渡区及终止区；
（2）在养护维修作业中，可用锥形交通路标、安全带、路栏、施工隔离墩和防撞桶(墙)等合理设置安全设施，以保护养护作业人员和设备安全，警告、提醒和引导车辆通过养护维修作业控制区域加强安全防范意识；
（3）养护维修作业区控制区布置应考虑养护维修作业的内容与要求、时间和周期、交通量、经济效益等因素，控制区内交通标志的设置必须合理、前后协调，起到引导车流平稳变化的作用；
（4）工作区应设置工程车辆专门的进口和出口，出入口应设在顺行车方向的下游过渡区内；
（5）同一方向不同断面的不同车道不宜同时维修作业；当必须同时维修作业时，其控制区布设间距不小于2000m。如果条件允许应当尽可能的加大间距；
（6）同一方向相同断面相同车道同时维修作业时，其控制区布设间距不小于2000m。如果条件允许应当尽可能的加大间距；
2、公路养护大中修作业区安全管理措施
（1）凡在公路上进行养护作业的人员必须穿着带有反光标志的安全标志服。从事工程管理工作的人员必须穿着带有反光标志的桔红色背心；
（2）凡在公路上进行养护作业的机械设备均要严格管理，保证设备在安全区域内正常施工，施工车辆需悬挂明显的施工标志，进出工作区要有专人指挥，要设有专门出入口；
（3）交通控制区两端施工单位24小时维持交通。交通控制区内所有安全设施由专人24小时看护，对锥形交通标志的维护，不得因任何原因致使出现缺损、歪斜等情况；
（4）项目公司、施工单位、监理单位均要成立安全生产管理机构，建立健全安全生产管理制度，项目公司要制定切实可行的安全生产和交通控制方案及奖惩措施，保障道路安全畅通、工程顺利开展；
（5）在施工路段安排专门的路政巡查车，保证路政人员现场值勤，具体负责现场交通控制、疏导车辆、处置突发情况及监督、检查施工单位交通管理人员的工作；
（6）积极与公安交通部门配合，对施工路段出现的车辆故障及交通事故及时疏导和处理，避免出现大的压车和堵车现象。
3、大中修交通疏导及作业区保畅管理措施
大中修作业要严格按照部颁《公路养护安全作业规程》等有关规定进行，做好交通疏导方案和实施，保证施工和交通安全，确保道路畅通。
（1）公路养护施工作业应当严格执行现行道路交通标线、公路养护安全作业规程和公路养护施工安全管理有关规定。
（2）项目公司将加强养护施工现场监管，督促施工单位严格遵守有关规定，保障施工作业现场安全有序；养护从业单位应当对施工作业安全管理情况实施监督检查，及时纠正违反安全作业规定和操作规程的行为。
（3）养护施工作业开始前，项目公司将组织施工、监理单位召开技术及安全交底会议，明确养护安全管理工作具体要求，对施工单位进场安全准备情况进行核查。
（4）施工单位应当设置专门安全管理岗位，明确相应责任，并研究制定安全管理制度和具体的操作规程，配备施工安全必须的设施和设备，按有关程序办理施工的各项手续。
（5）施工单位应当加强作业现场安全管理，严格按照公路养护安全作业规程、公路养护施工作业管理规定等有关规定要求，配备管理人员，规范布置施工作业控制区和安全设施。
（6）施工单位应当严格施工作业人员、车辆、设备和物资管理，保证施工现场施工作业安全，保障施工路段安全通行秩序。
施工单位车辆及设备操作人员必须具有相应上岗资格证书，并经过安全知识和安全技能培训合格后方可上岗作业。
施工单位应当按规定为所有施工作业人员办理意外伤害保险，并应积极采用先进的施工设备，提高施工作业效率，保证养护工程质量，减少施工作业时间。
（7）施工现场人员管理的主要内容包括：
施工、监理单位应当建立健全施工作业人员管理规章制度，落实安全责任，定期组织安全教育和安全培训。
施工现场应当配备具有安全考核合格证书的专职安全员，具体负责施工现场安全管理，并配合有关部门维持现场秩序，纠正违章违规行为。
施工、监理人员在施工作业区域内统一穿着带反光标志的桔红色工作服(套装)，安全员穿着带反光标志的桔红色背心。
施工人员必须在施工作业区内活动，不得擅自离开作业区。（8）养护施工作业车辆管理主要内容包括：
a.项目公司的专业养护施工作业车辆应当符合以下规定：
日常性养护施工作业车辆车身应当统一喷涂桔黄色或粘贴反光膜作为安全示警标识。
b.其他临时性养护施工作业车辆应当按照有关规定粘贴反光膜或粉刷油漆，悬挂施工作业标志、配备施工作业标志灯。
c.在养护施工期间，施工车辆须按相关规定开启作业标志灯及双闪警示灯，在封闭作业区内作业的车辆除外。
d.施工车辆应自觉遵守交通安全法规，不得违章行驶。e.施工车辆只能在作业区内指定地点停放。
f.施工车辆进出施工作业区时，应当注意观察并避让其他过往车辆。g.施工车辆应将《道路施工准入证》放置于前挡风玻璃明显处，以便接受检查。h.施工车辆不得超限、超载，运送易洒落材料时必须采取有效的覆盖措施。
k.维修作业控制区管理主要内容包括：
材料、机具、设备等施工物品按有关施工规范摆放整齐、有序。施工单位负责作业区环境卫生，及时清除施工垃圾，不得随意倾倒施工废弃物，确保路容路貌整洁。
长、大型设备进行施工作业时，吊杆、传送带等悬出部分不得伸出工作区，不得影响其他车辆正常通行。
施工作业现场夜间不能撤离的，施工单位应做好以下工作： 设置夜间灯光防护设施、反光锥标；
现场保证不少于两人进行值守，并采取措施，确保自身安全；遇有雨、雾等特殊天气，应增加安全巡查力量；
揭牌仪式策划方案
一、庆典仪式主题：
崇信县集中供热PPP项目公司成立揭牌仪式。
二、庆典仪式时间： 2017年6月12日17:00分。
三、庆典仪式地点： 崇信宾馆二层东侧宴会厅。
四、庆典仪式形式： 鸡尾酒会&冷餐会。
五、庆典仪式目的：
1、向崇信县委县政府政府及社会各方宣布崇信县集中供热PPP项目公司正式成立。
2、向崇信县社会各方介绍供热公司的运行模式。
3、向崇信县政府及社会各方介绍供热公司先进的技术特色，从老旧管理模式转变为数据化、信息化、智能化运行的管理模式。
4、向崇信社会各方介绍供热公司在以后生产运营中以达到精准供热、按需供热、智能调节的全新节能环保模式，让崇信老百姓感受舒适的智慧热网时代。
5、向崇信社会各方承诺供热公司未来将以“管理规范化、作业标准化”为核心的安全生产模式，规定严格的生产监管流程，提升“危机管理”意识，实现安全生产预控。
6、向崇信社会各方承诺以“精心供热，用心服务”为企业宗旨，未来生产中会加强员工服务技能培训，创新服务举措，优化服务流程，完善服务措施，保证对崇信百姓服务质量和效率。
7、利用庆典仪式向崇信县委县政府和崇信百姓承诺：供热公司在未来运营中将以社会责任为己任，讲政治、顾大局，积极履行社会责任，为崇信县委县政府分忧、为广大老百姓用户解难，努力构建和谐的供用热关系。
六、庆典仪式嘉宾构成：
1、崇信县四套班主要领导：预计10-15人。
2、崇信县相关局委领导：预计60人。
3、项目公司的各供应商代表：预计20人。
4、项目公司内部员工：20人。
5、预计总人数：100-120人。
七、主舞台和签到背景板设计主题设想：
内容含主题，颜色、字体，简洁美观大方，以喜庆热烈为基准，背景色可选用中国红、桃红等喜庆色彩。
八、庆典仪式的前期准备：
1、专人落实庆典仪式的地点、具体时间。
2、确定参加领导及相关嘉宾名单，提前七天发邀请函并确认。
3、落实并采购参会嘉宾礼品。
4、提前3天与礼仪公司确定当天庆典仪式流程与场内外布置定稿。
九、庆典仪式程序：
13:00 开始：现场所有软硬设施布置完毕，组织验收。14:00-14:30: 项目公司人员到位，检查准备工作未尽事宜。16:00-17:00: 来宾签到，安排发放礼品并引导嘉宾入场就坐。16:30-17:00: 项目公司总经理朱靖向县委县政府领导汇报项目公司建设情况及未来经营构想。
17:18-17:28: 主持人宣布项目公司揭幕仪式开始，介绍到场的各位领导、嘉宾。由主持人作简短开场白，祝贺崇信县集中供热PPP项目公司盛大开业。
17:30-18:30: 项目公司总经理致辞、县领导致辞、嘉宾代表致辞。18:30-19:00: 主持人宣布庆典仪式圆满结束，邀请嘉宾随意享用酒水美食并相互间进行自由交流。
十、媒体配合：
崇信微生活。
十一、资金预算：
1、酒店餐饮及礼仪公司费用：25000元(预估)。1.1签到背景台、主舞台搭建；
1.2 VIP嘉宾胸花、主持人、礼仪小姐； 1.3气球拱门、现场鲜花，现场音响设备；
2、嘉宾礼品费用：50000元。
3、请柬费用：1000元。
4、酒水费用：4000元。
5、香烟费用：3000元。
6、烧烤晚宴：2500元。费用合计：45500元。
十二、注意事项：
1、按照邀请名单，发送邀请函，确保重要人员出席。
2、适当放大邀请名单，对重要人员实施公关和追踪，确保参加庆典 人员的数量与质量。
3、联系摄影摄像人员，留下影像资料作为公司珍贵档案保存。
4、确定接待方案，确定主持人和礼仪小姐，在庆典前对他们进行培训和预演。
十三、邀请嘉宾名单初设：
1、政府四套班主要领导。
2、县委常委会所有常委。
3、供热办领导成员。
4、发改局主要领导。
5、财政局主要领导。
6、环保局主要领导。
7、安监局主要领导。
8、招商局主要领导。
9、地税局主要领导。
10、国税局主要领导。
11、工商局主要领导。
12、物价局主要领导。
13、社保局主要领导。
14、质监局主要领导。
15、公安局主要领导。
16、城管局主要领导。
17、住建局局长及所有副局长。
18、锦屏镇书记、镇长、副书记、分管副镇长。
19、锦屏派出所所长、副所长、警长及管片民警。20、崇信县交警大队主要领导、锦屏中队主要领导。
21、供电公司主要领导。
22、自来水公司主要领导。
23、惠民公司主要领导。
24、新世纪公司主要领导。
25、各供应商主要领导及业务经理。
备注：
1、以上受邀单位及嘉宾是否妥当请朱总给予意见，对于邀请崇信县政府各部门领导具体名单也会与集中供热办魏局长及其他几位领导协商后确定。
1、形势所需。
稳增长、促改革和惠民生 基础设施投资需要（城镇化建设）公共事业运行效率有待提高
社会资本准入难
政府债务瓶颈（进入偿债高峰）政府财政负担较重
2、时代所需。
适应国家治理现代化的体制机制变革：
制度创新和系统性重构 市场在资源配置中的决定性作用 转变政府职能和建立现代财政制度 依法治国（契约精神）
中国经济发展进入新常态： 从高速增长转为中高速增长 改革红利：混合所有制
二、PPP模式在地方债务中扮演的角色
1、实施PPP模式是投融资模式的改革。PPP是一种能使政府、企业、社会多方共赢的公共产品提供方式，也是转变政府职能、创 新预算管理、提升公共服务水平的一次体制机制变革。PPP模式关 键在于引入社会资本承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的 大部分工作，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方 债务的治理。
2、实施PPP模式将政府债务转为企业债务。国发〔2014〕43 号和财预〔2014〕351号文，提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推 广使用政府与社会资本合作模式，通过PPP模式将政府债务转为企业债务。财政部拟采取公司制PE形式设立中央财政PPP融资支持 资金，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。
3、PPP模式在城镇化中起重要作用。根据国务院研究发展中心 的测算，到2020年，与城镇化相关的融资需求约为42万亿元。根 据国发〔2014〕43号和财预〔2014〕351号文的规定推演，未来地
方政府性债务主要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。可见，应对未来几十年城镇化的资金缺口，PPP模式被委以了重任。
4、解决政府新增和存量债务的新路径。从43号文规定来看，对于新增政府债务，推广使用PPP模式。鼓励社会资本通过特许经 营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。对于存量政府债务，在建工程确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融 资。
5、PPP模式具有较大发展潜力。一方面，2013年中国PPP项 目的累计总投资为1278亿美元，与同类型新兴市场比有较大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投资额仅为7亿美元，而2013 年城投债的发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替代城投主 导的融资模式，其发展空间巨大。
三、PPP模式的内涵
1、国务院提出推广PPP模式。去年9月，国务院出台《关于 加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提供了 新一届政府对地方债务治理的框架，最大亮点就是提出“推广使用 政府与社会资本合作模式”，其实指的就是PPP这个东西。10月，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财 预〔2014〕351号），明确提出“对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式。”
2、对PPP模式内涵的理解。所谓PPP，全称叫Public-PrivatePartnerships。第一个“P”（Public）是指政府或政府指定机构，包括所属企事业单位；第二个“P”（Private）是指私人组织，不
仅指民营企业、民间社会组织等社会资本，而且包括中央企业、市 属国有企事业单位；第三个“P”（Partnership）是指合作，不仅是指资金合作，而且包括品牌、技术、管理等其他方面的合作。PPP模式，是各种“政府与社会资本合作”模式的总称，简言 之，就是公共部门和民营部门，大家各拿出些银钱出来，投资于公 共基础建设。该模式是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。
3、PPP模式的实质。PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给 效率。充分发挥企业的专业能力、资金优势和管理优势，由企业来执 行过去主要由政府承担的部分公共责任和职能。一方面解决政府建设资金不足问题，另一方面解决政府运营效率低的问题，达到既鼓 励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻 政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目 的。
四、PPP模式的典型结构
PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目 的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。
五、PPP模式适用的领域
适宜采用PPP模式的项目，一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。从国内外实践来看，PPP模式主要运用于基础设施项目（道路、桥 梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事业项目（供 电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目）和社会事业项目（学校、医疗、养老院等）等领域。
六、项目收入主要来源
七、PPP模式的三大特征
1、伙伴关系。政府购买商品和服务并不必然表明合作伙伴关 系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购午餐，但不能构成伙伴关系。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关 系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以 和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目 标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。
2、利益共享。PPP中公共部门与民营部门并不是简单分享利润，还需要控制民营部门可能的高额利润。其主要原因是，任何PPP项 目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚 至还可能会引起社会混乱。因此，PPP领域应该有盈利，但不应该
有暴利。这种合作可能一搞就是十年、二十年甚至更长时间，有20 年、更长时间持续的回报，它就不应该是一个有暴利的回报。那么，政府如何与民营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共 享PPP的社会成果，还包括作为参与者的社会资本、民营企业或机 构取得相对平和、长期稳定的投资回报。
3、风险共担。在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险 的这一特征，是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著 标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在PPP中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对 方承担的风险尽可能小。比如在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致民营部门达不到基本的预 期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分 担”框架下，有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体 管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“低效风险”的易发领 域，由此，政府风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该 风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。
八、PPP模式与BOT模式的区别
人们最熟悉的PPP就是BOT模式，PPP是在BOT理念的基础上进一步优化而衍生出来的。因此，BOT本质上也可视为是PPP的一种。共同点：
1、这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。
2、这两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的。
3、这两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都用以项目本身的资产作担保抵押。不同点：
1、合作关系不同。BOT中政府与企业更多是垂直关系，即政府授权私企独立建造 和经营设施，而不是与政府合作。
PPP通过共同出资特殊目的公司更强调政府与私企利益共享和 风险分担。
2、组织机构设置不同。
以BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系 发生相互作用的。在组织机构中没有一个相互协调的机制，不同角 色的参与各方都有各自的利益目标——自身利益最大化，这使得他 们之间很容易产生利益冲突。
PPP模式是一个完整的项目融资概念，但不是对项目融资的彻 底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以 达到与预期单独行动相比更为有利的结果。
3、运行程序不同。
BOT模式运行程序包括：确立项目阶段-招投标-成立项目公司-项目融资-项目建设-项目运营管理-项目移交
PPP模式运行程序包括：选择项目合作公司-确立项目-成立项 目公司-招投标和项目融资-项目建设-项目运行管理-项目移交 两种模式的不同之处主要在项目前期。PPP模式中私人企业从 项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与项目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始终参入其中，而在BOT模式中，在特许协议签订之后，政府对项目的影响力通常 较弱。
此外，BOT的基本模式（建设－经营－转让）是政府为项目的 建设和经营提供一种特许权协议作为融资基础，由公司作为投资者和经营者安排融资、承担风险、建设项目，并在有限的时间内经营项目并获得合理的回报，最后根据协议将项目归还给政府。PPP模 式将更强调由政府和社会资本分担，有利于降低前期风险。尽管PPP 模式与BOT模式一样都是由“使用者付费”，但PPP模式更强调公私部门全过程合作，并建立更完善的激励约束机制。比较对象
短期内资金获得的难易
较易
程度 项目的所有权 项目经营权 融资成本 融资需要的时间 政府风险 政策风险 对宏观经济的影响 适用范围
部分拥有 部分拥有 一般 较短 一般 一般 有利
拥有
失去（转交之前）最高 最长 最大 大 利弊兼具 难
PPP
BOT
有长期、稳定现有长期、稳定现金流的项
金 流的项目
九、PPP项目操作流程
目
PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确 定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程，操作流程图如：
十、运用PPP模式应把握的关键环节
1、建立长期的政府与企业合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作 者”。发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优 势，让“专业人做专业事”。
2、建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈 利但不暴利”。
3、建立平等的风险共担机制。政府和社会 资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技 术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方 共同承担不可抗力风险。
4、建立严格的监管和绩效评价机制。
十一、实施PPP模式的主要优点 从总体上讲，私人资本靠上了政府关系这棵大树，投资的安全 性应该更有保障，而政府获得了私人资本的支持，可使政府财政资 金用于最需要政府出钱的服务领域，有能力做更多事情，改善公共服务。由于双方都有出资，在整个项目中都可以深度参与，因此也 可以省去些信息不对称的问题。其优点主要有：
1、PPP有助于加快公共基础设施建设。由于社会资本进入，会 使城市基础设施、公共设施投资加快。这种加快的过程，不仅不会增加政府债务余额，还会适度减少政府债务。由于市场起作用，社 会法人在起作用，公共设施、基础设施服务质量可能会更高。
2、PPP有助于地方债务的治理。PPP模式是一种投融资机制，也是一种市场化思维理念。PPP模式关键在于引入社会资本承担公 共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作，可以放大财政 杠杆效应，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方债 务的治理。
3、PPP模式能缓解政府增量债务。私人部门承担项目融资大部 分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债 务转移至私人部门。
4、PPP模式能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护，其比融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新 建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目运营更有效率地运营所获得的正的净收益有助于消化存量债务。
5、PPP分散了部分风险。PPP在项目初期已实现风险分配，政 府承担部分风险，减少了私人承担的风险，降低了项目融资难度，有助于项目融资成功。当项目发生亏损时，政府与社会资本共同承担损失。
6、PPP模式有助于推动混合所有制改革。PPP模式扩大了外资、民营企业、社会资本活动范围，推动国有企业进入混合所有制，进 行体制改造。
十二、导致PPP项目失败的原因
虽然我国实施PPP有不少成功经验，但也有失败教训，其原因 有以下方面。
1、法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导 致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运 营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法 律，对原先签订的PPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取BOT 模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理 现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。
2、审批决策周期较长。政府决策程序不规范等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以 根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水 处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁 转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。
3、社会影响因素较大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到 公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到 来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。再如北京“鸟 巢”和五环路两个项目建成后，由于对公益性和免费的呼声渐高，地方政府顶不住舆论压力，社会资本按原计划经营很难持续下去，最后，地方政府不得不收回经营权，PPP模式以失败告终。
4、政府信用风险较高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项 目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。如廉 江中法供水项目，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有 限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每 日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万 立方米，合同难以执行。
5、项目配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配 套基础设施才能运营，如在污水处理厂按合同建成后，管网并没有配套，就会导致社会资本成了“孤岛”，使生产经营陷入困境。
6、政府单方作出决策。龙江环保集团股份有限公司是黑龙江省规模最大的水务企业，拥有16座污水处理厂、1座污泥处理处置厂及2座整建制供水公司。该集团旗下的哈尔滨平房污水处理厂最 初设计时，地方政府部门在未与企业协商情况下，自行研究确定的 日污水处理能力达到15万吨，但实际到现在日污水处理也就6万
吨。貌似规模大了，政绩多了，可没那么大的量，结果是企业的生 产能力大量闲置，成本大幅提高，收益得不到保障。
7、项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他投资 人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。如在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此 外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补 贴额度与方法无具体规定。
8、政府信用风险。政府信用是最主要的风险，主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资 本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。如东北一 个污水处理厂项目做了一半，政府不付费了，私营部门一气之下把 污水放进松花江，结果也遭到了罚款，闹得不可开交。
十三、发展PPP模式政府要注意的问题
尽管我国很早就开展PPP模式的尝试，2013年以来，财政部也在力推这种模式，并得到许多地方政府的响应，但目前要推进这一模式，政府还有大量工作要做。
1、明确政策完善法规。目前我国尝试了各种PPP模式，但在 实践中一直在摸索，还没有明确的政策和法规体系。往往一个项目 一个政策，一个地方一套做法。使得企业有疑虑，地方政府也不敢放开手脚。目前最需要明确的是：哪些项目可以做，哪些领域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模 式的基本操作流程、规范和法律地位、利益保障等问题。
2、防范形似神不似。有的项目名为实施PPP，其实是一种变相 的高利贷，是债转股。这种债还是一种刚性兑付的债，收益率比正 常的银行贷款利息高几个百分点，政府全部风险兜底。这是不合适 的，要避免。要真正实现社会法人股权投资，而不是变相的高息债。
3、防范投资者的自然垄断。PPP项目都是重大基础设施，谁搞 了都很可能出现自然垄断，一到自然垄断，这个投资者可能为了效 益，变相提高物价。因此，要防范社会投资者利用公共服务的自然 垄断乱收费、高收费。
4、防范操作不阳光透明。PPP项目大多涉及公民利益，定价也 多是政府主导。因此，如果不能透明化操作，就很容易造成公民的 不理解，从而引发各种始料不及的公众事件。企业在不断提高自身 管理水平和运营效率的同时，要充分考虑到各方的感受和认知，要 持续不断地加强与各方的沟通，并尽可能让公众参与到企业的管理 和运营过程中。已经有许多经验和教训表明，公众参与PPP项目的 管理，只会提高PPP项目成功的概率和运营效率，而不会增加成本。反之，则可能造成项目的失败。
5、防范出现“烂尾项目”。社会投资者出现经营危机影响公 共服务项目正常运转时，政府部门缺乏救急措施。政府搞项目，也 会遇上经济危机时候的冲击，企业也会有这种情况。如果企业遇上 财务危机，使得PPP项目受到重大影响，不可抗力使原来合同失效，不能说是私人老板干的，我们政府从此不管。一旦这个公共服务项目转不起来了，最后影响的是社会效果。
6、政府要明确企业和市场的边界。一方面要让企业赚钱，对 于市政设施不求所有但求所用；另一方面又不能放弃自己责任，尤其是管理责任。政府要建立企业准入机制、淘汰机制、监督机制、激励与处罚机制，这就是常说的政府与企业裁判员与运动员的关系。同时要更多地让公众参与到PPP项目的管理中来。要防止出现 地方党政负责人拍脑袋定的调子，就成了PPP合作的准则的现象。
7、双方需要诚信守约。规范制定合约，政府与投资人一旦签署合约都必须严格执行，防止出现“合同是张纸，签完随时改”的 现象，无故违约必须依法赔偿。如有的地方政府部门换届时“新官 不理旧账”，一些好的政策因政府人事更迭后对项目运营管理不连贯，不遵守双方约定的项目协议，大幅加剧了PPP项目投资风险。这是社会资本最怕遇到的事情。如南方一家工业园区采用PPP模式 建设污水处理厂项目，合同规定是园区企业按月支付污水处理费，但由于园区管委会主任更迭，政策很快变成每半年支付水费。由于 项目使用银行贷款，污水处理厂资金链立即十分紧张。
8、做好宣传和教育工作。在市政项目和政策的实施过程中，市民和公众因为不知情或不了解完整的信息，往往会产生过激反 应，引发群体性事件。例如在一些城市因建设PX项目、垃圾焚烧 场等而引发群体事件。这些事件的引发，固然有客观因素，但更多 是因为地方政府在项目建设过程中缺乏有效的信息沟通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式，更容易引发民众误解，因为是“政 企合作”还是“官商勾结”还真是一个问题。因此，事前进行充分 调研、与相关人员有效沟通、适当补偿和进行制度安排，是实施PPP 过程中的必备程序。而这些又只有政府才能更好完成。如台湾台北市在建设木栅垃圾焚烧厂时，就做了较为充分的调研。在项目设计时，考虑到为周边的居民建设高水平的公园，从而得到了当地居民的支持。
十四、发展PPP模式企业要注意的问题。
PPP模式在未来5到10年将创造几万亿的市场机会，这是毋 庸置疑的。这其中不仅包括各种政建设机会，还包括更多的城市运营和管理的市场机会。企业在参与其中时，一定要重视以下几个方面的问题。
1、提升专业化水平。PPP模式的项目看起来蛋糕巨大，如果企 业头脑发热，一哄而上，可能碰得头破血流。因为大部分PPP项目 投资量大、周期长，且有许多潜在风险，需要高度的专业知识和专 业化能力。如果企业缺乏这些领域的专业能力，就意味着风险大于 机遇。同时，目前中国的城市发展时间较短，与发达国家相比，城市运营管理的专业化水平还有相当大的差距，无论是给排水、供电、垃圾处理、交通管理，都有巨大的改善空间。因为市场足够大，时间足够长。企业要在其中一到两个领域做专、做精。这更要求企业 不能急功近利，要求企业有定力，不浮躁。只有这样才能最终做强 做大。
2、善于利用金融工具和资本市场。PPP模式要求企业有大量的 先期投入，而收益往往滞后很多年。如果企业单独来做，就很难实 施。这也是过去市政项目往往由政府主导的原因。但利用金融工具如资产证券化就可以充分利用资本市场，为企业带来持续的资本流 入，从而支撑企业长期开展PPP项目投资。
3、合作共赢，控制风险。任何PPP项目，都有潜在的风险。企业可以利用PPP项目打造一个产业平台，将银行、设备供应商、项目建设者、设计公司以及保险公司、项目运营公司纳入到一个体 系中，共同分担风险，共享收益。这样，不仅会提升企业的专业化程度，也会提升PPP项目的效率。当然，建立这样一个平台本身也是一个专业性极强的工作
4、培育“柔软”的企业文化。PPP模式的顺利实施，不仅需要 行政推动、法律保障和制度设计，还需要“柔软”的文化支撑力。就PPP政企伙伴式合作关系而言，合作精神、契约精神和妥协精神是不能缺失的，这也可称之为PPP文化支撑三要素，因为“PPP应 该是一段长久的美好婚姻而不是一场热闹且短暂的婚礼”。
十五、几点建议
1、开展对PPP模式学习培训。目前大家对PPP模式的了解和 认识还处于初级阶段。要大力宣传PPP模式的理念和方法，有关部 门要组织PPP模式培训学习，邀请通过有关专家学者开展专题讲座，系统学习PPP融资模式的概念和内涵，了解国内运用该融资模式建设的重大项目成功案例及其运营管理情况。
2、积极研究设立专门机构。以财政为主，组建国资、发改、住建、审计、金融、法院等部门参与的工作机构，履行政府和社会 资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障。
3、建立一支专业队伍。“PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻”。在PPP业界，这是一句非常有名的话。PPP项目是长期的合同，而 且很专业，政府运作PPP项目要当作专业的事来管理。为此，要建 立一支专业性强和技能充实的高素质人才队伍，对PPP项目建设、运营进行全方位有效监管。
4、积极对接上级政策。通过研究上级PPP政策、意见、指南，制定我市运作PPP模式的政策和制度,建立清晰成熟的PPP项目实 施程序和流程。
现在,PPP市场一片火热,政府工作报告中屡次提到PPP,两会代表委员热议PPP,从国家到地方都推出了大量的PPP项目。随着国家财政部、国家发改委关于PPP政策的密集颁布以及各省市PPP项目的不断推出,我国的PPP市场正进入到大规模运行阶段。2014～2016年国家PPP模式相关政策通知大约有54个,颁布政策的国家机关有国务院、发改委、财政部、民政部、住建部、工商总局、国家能源局、水利部、国开行、环保部、交通部、国土部及银监会等众多国家职能部门。
据悉,首批PPP示范项目将于近期公布,项目总投资额或达6000亿,由此将带来城市开发、公共服务、基础设施建设、节能环保、旅游文化、养老医疗、商业模式、开发、投资、金融机制等全面变化。
“PPP”是Public-private Partnership的缩写,即公私合作关系。该词最早由英国政府于1982年提出。随着实践的证实,这是一个利益最大化的合作模式,从而被推广开来。
PPP融资模式也称为公私合作模式,主要应用于公共基础设施等项目,是指政府公共部门与私营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。相当于国家设立项目,给予政策支持,而私人机构投资,并进行运营管理,可谓各取所长。
PPP是鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。任何PPP项目都是带有公益性的项目,不以利润最大化为目的,这是PPP项目的前提,否则如果双方想从中分享利润,其实是很容易的一件事,只要允许提高价格,就可以使利润大幅度提高。不过,这样做必然会损害社会公共利益,带来社会公众的不满,甚至还可能会引起社会混乱,所以PPP不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润,而是取得相对平和、长期稳定的投资回报。
按照英国的经验,适合PPP模式的工程包括:交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理。我国也做了许多尝试:北京地铁4号线是在国内首次采用PPP模式的案例。政府将工程的所有投资建设任务以7:3的基础比例划分为A、B两部分,A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由政府投资方负责;B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护,吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP公司签订特许经营协议,要根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标,对企业进行考核。在项目成长期,政府将其投资所形成的资产,以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司,为其实现正常投资收益提供保障;在项目成熟期,为收回部分政府投资,同时避免PPP项目公司产生超额利润,将通过调整租金(本项目采用了固定租金方式)的形式令政府投资的公司参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。深圳地铁4号线也采用了PPP模式。这两个案例都获得了良好的社会效益和经济效益,是成功采用PPP模式应用于公共基础设施的经典案例。
从上面分析可以看出,PPP运营模式从一开始就是只针对于公共基础设施。公共基础设施的特点是投资大,成本回收慢。在政府一次性投入有困难的情况下,采用社会资金进行公共基础设施建设是非常好的,既可以推动公共基础设施建设,又可以使社会闲散资金获得稳定的回报,不失为一种双赢的好办法。该模式使用得好,无疑会对国内经济触底回升起到积极向上的作用,但如果在工程建设项目中广泛采用,则是存在风险的。其最有可能的危害是导致“垫资施工”卷土重来,其次是令已经“苟延残喘”的中小企业更是雪上加霜!还可能使公共基础设施陷于疏于管理,损害社会公共利益的局面,最终又将政府拖入“泥潭”。
“垫资施工”导致20世纪80年代全国著名的“三角债”危机,后被明令禁止。如果PPP广泛应用于工程建设项目,PPP很可能将是“垫资施工”的一个翻版。现在已经有过项目招标书中出现“如果可采用PPP方式,则优先考虑”字眼的例子。当然这是某些人误读了PPP的内容,认为PPP就是带资施工、垫资施工。但是如果误读的人多了,工程招标就走样了,尤其是如果误读的人是有权力的人,其危害肯定更大。工程招标就变成谁有钱谁就有优势的局面,这肯定不是国家主管部门所希望看到的。
中小企业对于稳定社会就业、维护社会安定起到了举足轻重的作用,但中小企业在获得金融支持方面举步维艰,如果将PPP扩大化,中小工程企业将处于更加不利的地位。现在中小企业贷款难已经是个根深蒂固的难题,国家想了很多办法希望改善中小企业贷款难的问题,但资金仍然难以到达中小企业的口袋里。所以在资金方面,中小企业处于绝对的劣势,如果中小企业想在以钱多为王的所谓“PPP”面前获得工程项目,无异于痴人说梦。
现在已经出现了将PPP扩大化的趋势,有些工程项目根本不属于公共基础设施项目,但只要承诺PPP(垫资施工),既可在投标项目上占有很大的优势,有时甚至是以绝对压倒优势拿到工程。这样就使得维持中小工程企业生计的项目来源越来越少,而“财大气粗”的大型企业或上市公司获得的工程项目越来越多,长期如此,中小工程企业危亦!所以正确的实施PPP模式,才是对国家、对中小企业都有利的事情。
其实对于实施PPP项目的大公司,也不是没有后顾之忧:
(1)政府大力推进PPP,但相关政策、法律和实施细则都不完善,一步一攻关,行进中的困难也不少,就如同现在刚刚推行的工程企业“营改增”一样,需要披荆斩棘往前走。
(2) PPP项目投资大,回报周期长,是否盈利,隐忧颇多,如地方政府换届、新政策出台、自然灾害发生等。
(3)公共基础设施收费并未市场化,而是由发改委制定价格,并未体现市场的真正价值取向,是否能盈利,政府说了算,因此PPP项目的政治影响因素很大。
(4) PPP决定了项目的盈利不可能形成超额利润,而是取得相对平和、长期稳定的投资回报,因此资金占用量大,资金周转率低,盈利能力降低。
将PPP限定在公共基础设施方面,体量相对有限,大公司应该还能应付,如果扩大到所有工程,即使是“财大气粗”的大公司也有力不从心的时候。那时公共基础设施运营势必受到影响,进而损害社会公共利益,引起公众的不满。为消除社会的不满情绪,政府可能不得不再次接手公共基础设施运营,使政府蜕变为既是裁判员又是运动员的尴尬角色,以前有些城市的自来水工程就出现过类似情况。
笔者认为,PPP是经过实践证实的、确实是一个政府和企业都获利、社会利益最大化的经济合作模式。正确运用PPP将为我国经济再次腾飞起到很好的支撑作用,但应该严格界定范围和适用规模。适用范围就是公共基础设施,且规模限定在较大范围内,避免几百万甚至几十万的工程也拿PPP说事,用钱将有实力、有发展前景的中小公司拒之门外,使中小企业难以发展。
金融机构参与PPP项目，既可以作为社会资本直接投资PPP项目，也可以作为资金提供方参与项目。在作为社会资本直接参与的模式下，金融机构可以联合具有基础设施设计、建设、运营维护等能力的社会资本，与政府签订三方合作协议，在协议约定的范围内参与PPP项目的投资运作。而作为资金的提供方，金融机构可以为主要负责经营的社会资本方或者项目公司提供融资，间接参与PPP项目，融资方式可采取项目贷款、信托贷款、明股实债、有限合伙基金、项目收益债和资产证券化等形式。
1 政策性银行参与PPP的方式
政策性银行参与PPP项目，可以发挥中长期融资优势，为项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，拓宽PPP项目的融资渠道。对于国家重点扶植的基础设施项目以及水利、污水处理、棚改等项目进行特殊信贷支持，比如提供长期优惠利率贷款等。
此外，政策性银行还可以提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并主动帮助各地做好建设项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，提高PPP项目的运作效率。
2014年11月，国家开发银行全资子公司国开金融与南京雨花台区政府签署铁心桥—西善桥“两桥”地区城市更新改造暨中国（南京）软件谷南园建设发展投资合作协议，参与南京旧城成片更新改造。国开金融及其控股的上市公司中国新城镇发展有限公司，以现金出资形式直接入股，成立注册资本金为10亿元的南京国开雨花城市更新发展有限公司，国开金融和中国新城镇发展有限公司将向国开雨花选派成熟的专业运作团队参与公司运作。
政策性银行可以释放国家对所鼓励的PPP项目方向、合作模式的信号，成为国家宏观调控的一种手段，但是相对于其他金融企业，政策性银行的参与市场化程度相对较低。
2 商业银行参与PPP的方式
商业银行是PPP项目最重要的资金提供方，可以通过资金融通、投资银行、现金管理、项目咨询服务、夹层融资等方式参与PPP项目，如图1所示。
2.1 资金融通
在PPP项目设计、建设、运营的过程中，商业银行在对PPP项目或实施主体的资信状况、现金流、增信措施等进行审核的基础上，为项目公司提供资金融通服务，具体可以通过项目贷款、贸易融资、保理、福费廷、银团贷款等，发展供应链金融，提供增值服务。
2.2 投资银行业务
商业银行可以依托强大的销售能力参与PPP项目公司中短融票据、PPN等融资工具的承销发行。此外，商业银行还可以通过理财直接融资工具直接涉入PPP项目融资，这既能实现资产负债表外融资的目的，又能开发具有一定流动性、可市场估值、信息披露更加透明的金融工具，降低非标债权投资比率，或者利用产业基金、信托、资产管理、租赁等渠道，实现表内投资或表外理财资金对接PPP项目公司的融资需求。
2.3 现金管理
PPP项目运营时间长，资金流量大，商业银行可在现金管理方面充分介入，为客户提供全方位服务。针对日常运营资金的管理，可提供资金结算网络、现金管理、资金监管、代发工资等服务；为提高闲置资金收益，还可提供协定存款、企业定制理财产品等服务。
2.4 项目咨询服务
PPP项目涉及政府、社会资本、承包商等多个法律主体，PPP合同规范了项目设计、建设、运营、维护基础设施的过程，并明确规定了项目收益的分配、服务价格的制定和可能存在的政府补贴，商业银行可以凭借金融、会计、法律等方面的专业优势，为PPP项目参与方提供合同订立、现金流评估和项目运营等提供咨询服务。
2.5 夹层融资
除了传统融资方式外，商业银行还可以积极探索项目夹层融资。夹层融资的风险和回报介于普通债务和股权融资之间，融资结构可根据不同项目的融资需求进行调整。对于融资者而言，夹层融资具有期限长、结构灵活、限制少和成本低等优点；对于投资者而言，夹层融资能够同时兼顾项目的安全性和收益性。
目前，已经有众多商业银行开始以各种形式介入到PPP项目中。2014年12月，河南省政府与中国建设银行、交通银行、浦发银行签署“河南省新型城镇化发展基金”战略合作协议，总规模将达到3000亿元，具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”“交银豫资城镇化发展基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”。首批25个募投项目已通过三家银行总行的审批，确定投放额度594亿元。
2015年4月，中信银行郑州分行联合中信产业基金分别与郑州市污水净化有限公司、上海实业环境控股有限公司、MTI环境集团有限公司签署合作框架协议，同时中信银行郑州分行联合中信产业基金也与郑州地产集团有限公司、中电建路桥集团有限公司、中铁十八局集团有限公司签署了合作框架协议。
商业银行参与PPP项目，也面临着期限错配和信用风险，PPP项目大多涉及基础设施建设和公共服务领域，融资周期较一般工商企业贷款更长，对于主要以中短期存款为负债来源的商业银行来说，存在期限错配的风险；PPP项目涉及地方政府、项目公司等多个主体，相关主体对于契约的遵守情况直接影响项目现金流、盈利能力和融资项目的信用风险。在实际操作中，商业银行往往也遇到有稳定收入和经营现金流的项目一般不需要通过PPP进行融资，而缺乏现金流的PPP融资项目商业银行又不会介入这一矛盾。
3 保险公司参与PPP的方式
由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，在项目建设和运营期间面临着很多风险，因此项目公司及项目的社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商都有通过保险降低自身风险的需求，保险公司可以开发信用险种为PPP项目的履约风险和运营风险承保，增加PPP项目结构设计的灵活性，降低和转移PPP参与方的风险。
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从保险资金的运用来看，基础设施建设一般周期很长，符合险资长期性的特征，有助于缓解资产负债错配的问题，因此险资可以通过专项债权计划或股权计划为大型PPP项目提供融资。2014年12月，新华保险与广州市政府共同成立“广州（新华）城市发展产业投资基金”，基金规模200亿元，将用于广州市基础设施和城市发展建设项目。该基金投向城市更新、城市产业、城市生活、城市动力等4个板块，包括南沙新区建设、棚户区改造、传统交易市场转型升级在内的城市更新板块；面向主导型、创新型产业孵化器、产业园区在内的城市产业板块；面向安居工程、医疗卫生工程、垃圾处理工程在内的城市生活板块；面向新能源、物流、供水供电在内的城市动力板块。
保险资金追求安全性，具有期限长、规模大的特点，比较适合基础设施、物业等项目的投资，但险资对项目的担保和增信要求较高，大型保险机构一般都要求项目资产的评级达到AAA级，且有大型金融机构或大型央企国企、政府机关提供担保，符合要求的项目有限。
4 证券公司参与PPP的方式
证券公司可以为PPP项目公司提供IPO保荐、并购融资、财务顾问、债券承销等投行业务，也可以通过资产证券化、资管计划、另类投资等方式介入。
4.1 资产证券化
具有未来稳定现金流的资产就可能被证券化，很多基础设施类的PPP项目，如供热、供水、供电、污水处理、公共交通、高速公路等具有稳定的现金流，是良好的证券化基础资产，2014年11月企业资产证券化采取备案制后，大大简化了证券化项目设立和发行手续，交易所的挂牌转让和协议式回购也提高了产品的流动性，证券公司（包括基金子公司）可以通过成立资产支持专项计划，对有稳定现金流的PPP项目进行证券化，运用现金流分层等结构性金融技术，发行不同期限和信用等级的资产支持证券，为PPP项目融资。
今年1月，基金业协会发布《资产证券化业务基础资产负面清单指引》（以下简称《指引》），对不适宜采用资产证券化业务形式或不符合资产证券化业务监管要求的基础资产进行列明。《指引》明确将以地方政府为直接或间接债务人的基础资产列入负面清单。但地方政府按照事先公开的收益约定规则，在政府与社会资本合作模式（PPP）下应当支付或承担的财政补贴除外，这一规定为PPP项目的资产证券化提供了政策可能。
例如民族证券成立的“濮阳供水收费收益权资产支持专项计划”，通过设立资产支持专项计划（SPV），发行1～5年不等的五档优先级资产支持证券，所得收入用于购买濮阳市自来水公司的供水合同收益权，投资者收益来源于濮阳市自来水公司的供水收费，并有濮阳市自来水公司担任差额补足义务人，在现金流不足以支付投资者本息时承担差额补足义务，此类项目为PPP项目的资产证券化提供了良好的解决方案，如图2所示。
4.2 项目收益债
43号文（国务院办公厅发布的2014年第43号文，即《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》。——编者注）中明确项目收益债是PPP项目的融资方式之一。项目收益债券是与特定项目相联系的，债券募集资金用于特定项目的投资与建设，债券的本息偿还资金完全或基本来源于项目建成后运营收益的债权。项目收益包括但不限于直接收费收入、产品销售收入、财政补贴及因项目开发带来的土地增值收入。
2014年11月，“14穗热电债”成功簿记建档，中标利率6.38%，低于五年期以上贷款基准利率6.55%，成为发改委审批的首单项目收益债。“14穗热电债”规模8亿元，期限为10年，从第3年起分期还本。资金投向广州市第四资源热力电厂垃圾焚烧发电项目，发行人是项目建设运营主体广州环投南沙环保能源有限公司。项目收入来源包括垃圾处理费收入、发电收入、金属回收收入，以及即征即退增值税等，通过专户专项归集。同时，发行人股东及实际控制人分别对债券本息提供差额补偿，确保债券的本息偿付，债项信用等级为AA，如图3所示。
证券公司可以为符合条件的PPP项目公司设计债券结构，通过发行项目收益债进行融资。但是同时证券公司受制于资金来源和牌照等限制，主要会以服务中介的形式参与PPP业务，其介入程度无法和银行、保险相比。
5 信托公司参与PPP的方式
信托公司参与PPP项目可以通过直接和间接两种模式。直接参与，即信托公司直接以投资方的形式参与基础设施建设和运营，通过项目分红收回投资。主要形式是发行产品期限较长的股权或债权信托计划，资金来源主要是银行、保险等机构资金；间接参与，即信托公司为PPP模式中的参与方融资，或者与其他社会资本作为联合体共同投资项目公司，采取明股实债的方式，在约定时间由其他社会资本回购股权退出。此外，信托公司还可以为PPP项目公司提供融资，通过过桥贷款、夹层融资等形式介入。
2014年6月，五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局（集团）签订合作框架协议，由五矿信托、沈抚新城管委会、中建一局共同注资成立项目公司，注册资本10亿元，其中五矿信托为项目公司控股方，投资标的为包括河道治理、土地平整、环境绿化等在内的综合性片区建设项目。政府按约定承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，但不对债务进行兜底。
在该合作框架下，信托公司将整个项目的建设周期，按不同环节进行切割，选择具有强资信优势的建设商予以分包。每一个“分包商”须对自己完成的局部工程建设目标负责，如若未达成目标，则需要承担相应的违约责任。
相比银行和券商，信托公司的资金成本比较高，在公益性或准公益性的PPP项目中很难找到成本收益匹配的项目，此外，信托公司也不具备项目收益债等债券的承销资格，PPP项目短期内无法成为原有政信合作项目的替代。
6 PPP产业基金
PPP产业基金是指以股权、债权及夹层融资等工具投资基础设施PPP项目的投资基金，可以为基金投资人提供一种低风险、中等收益、长期限的类固定收益。PPP产业基金通常与承包商、行业运营商等组成投资联合体，作为社会资本参与PPP项目投资运营。
在PPP产业基金模式下，金融机构可与地方政府和项目运营方签订产业基金合同，对能够产生稳定现金流并且收益率较为合理的基建项目进行合作，通过设立有限合伙制PPP产业基金的形式参与基础设施建设。金融机构可以自有或募集资金设立SPV，作为有限合伙基金的优先合伙人（LP）。
今年2月，兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议，基金总规模达100亿元，将投资于厦门轨道交通工程等项目。该基金采用PPP模式，由兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划，与厦门市政府共同出资成立“兴业厦门城市产业发展投资基金”有限合伙企业。兴业财富和厦门轨道交通集团各出资70%和30%，分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人，厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人，并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购，厦门市政府提供财政贴息保障，如图4所示。
近来成立的PPP产业基金也出现了一些新的动向，很多PPP产业基金投向土地一级开发、保障房等非经营性项目，还款来源依赖于土地出让收入，以明股实债的形式保证固定收益，资金主要来源于银行理财，财政出具安慰函进行兜底。这些基金仍然有政府隐形的担保，属于城投债的新的表现形式。
收稿日期：2015-07-10
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