人大预算监督

人大预算监督（精选8篇）

人大预算监督 篇1

地方人大的含义根据《中华人民共和国宪法》的规定，我国的最高权力机关和地方国家权力机关分别是：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第一条规定：我国在自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。第二条规定：县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。第八条规定县级以上地方各级人民代表大会履行以下职权：保证本行政区域内国家计划和国家预算的执行；审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及执行情况的报告；保证本行政区域内国家计划和国家预算的执行。据此，本文所谓的地方人大即是指依法履行地方国家权力机关职权的县级及县级以上的地方人民代表大会。

预算监督的含义“预算”一词最早起源于法文，本意指的是大臣的皮革公文包。由于西方国家政府财政大臣在提请讨论下一的财政收支计划的时候会拿出一个装满了账目和钱的公文包，长此以往，“皮包”成了政府预算的代名词。现代意义上的预算是指“经法定程序批准的政府、机关、团体和事业单位等对于外来的一定时期内的收入和支出的计划”。当政府作为预算的主体时，预算就变成了财政预算。本文所说的预算指的就是以政府为主体的财政预算。预算是现代公共财政制度的主要内容，是政府根据法律赋予的权力，并按照法定规则和程序编制、审查和批准的收支计划，目的是为了实现社会公共需要的最大化。随着现代预算的不断发展，预算监督制度逐渐兴起。现代意义上的预算监督制度起源于十七世纪后期的英国，在“光荣革命”以后，英国国会加强了对国家财政来源的控制，并加强对政府财政支出的监管，还设立了专门的委员会用于监督政府在使用财政资金的过程中是否存在不合理的情况。所谓预算监督就是根据宪法和法律的规定，由相关机构对政府收入方案进行审查、批准，以保证政府财政资金的合法合规有效使用。

人大预算监督 篇2

早春三月,是全国人大开会的日子,“瞩目”的范围,如今已经超越了“万众”的范围,不少国家和地区的目光也聚焦过来。今年的人大会议,预算的公开、透明是主要议题之一,也是落实十八届三中全会提出的这一主要施政目标的实际步骤。

我国人大对预算实施监督主要通过三层主体进行,其中各级人民代表大会的法律地位和预算监督权利最高,但由于大会并不是经常召开,各级人大和人大代表的预算监督作用空间就十分有限,而加强和完善作为常设机构的各级人大常委会和专门委员会对政府预算的监督,就成为加强预算监督的现实选择。美国前总统威尔逊曾说:开会期间的国会是对公众的展览,而国会的各个专门常设委员会才是“行动中的国会”。国外也有人将这些常委会和专门委员会称为“小型立法机关”。

我国的人民代表大会不实行垂直管理体制,全国人大和地方各级人大的常设监督机构的设置不尽相同。全国人大设财经委和预算工作委员会,但这两个机构的职责权限一直没有提高到法律层面上,这就需要今后在法律上进一步明确预工委和财经委的职能和地位,使其能够真正起到“小型立法机关”的作用。这两个机构目前存在的共同问题是专业人员稀缺,制约了监督职能的发挥。

按照部门预算编制细化的要求,一级政府组成部门少则几十个多则上百个,各级政府的部门预算大多有几百页,而人大财经委现有委员32人,预算工作委员会也只有20多名工作人员,全国上万亿元预算资金的审查监督主要由他们进行,专业人员不足已经成为制约全国人大预算监督的主要瓶颈。在地方上,大部分省级人大设立了专门的预算监督部门,有的称为财经委,也有的设立预算工作委员会或者预算监督室。同全国人大一样,这些监督部门人力稀缺,有的只有两三个人,“小马拉大车”,谈不上有效监督。

目前在我国常设监督对预算审查和监督的结果未做到及时告知全国人大和人民代表,据有关部门解释,是出于应对突发事件和提高监督效率的考虑,但是这样做是对公共权力的不尊重,不利于形成对监督主体的再监督。前几年北京市曾作出决定,市人大常委会起草工作报告、法规草案,确定年度工作要点和立法、开展执法检查、监督计划和预算执行,要通过书面、网络等形式征集人大代表的意见,或直接邀请人大代表参加讨论。这样做,有助于加强人大常设部门和人大代表之间的沟通,提高人大的监督能力,可惜这些经验没有在更高层次和更大范围内推广。

细化预算是立法机关进行预算监督的前提和保证,政府作为公众的代理人,有必要将每一笔预算收入和支出的依据及其来源去向和效果通过预算反映出来。在美国,联邦预算的编制不仅要求落实到内部各单位,还要求细化到各办公室或局,而且各项资金的预算安排都须说明具体的法律依据。我曾经看过2009年的香港财政预算案文本,共有七大本大16开黄色封面的“大书”,最薄的一本是《政府财政预算案拨款条例草案言辞》,共42页,而分量最足的三本预算账本达1150多页,详细到添置一张桌子、一把座椅、一分钱。预算案全文一字不落地在香港财政预算案网页可以查到,打开网页,预算案言辞、案重点、账本、历年财政预算案,甚至预算案漫画版都一应俱全。只需轻轻点击鼠标,所有的资料和数据历历在目,不怕查不着,就怕嫌麻烦。

我国长期以来在细化预算方面一直有所欠缺,许多人甚至人大代表反映“看不懂”的主要原因,就是预算编制过于粗放,这是直接导致预算监督流于形式的原因。2007年政府收支科目分类调整后,政府收支科目的设置有所改变,但预算收支科目不够具体的问题依然存在。我国预算支出科目分为“类”“、款”“、项”“、目”“、节”五级,逐级相连,预算收入有目级科目而支出没有目级科目,节级科目则完全没有体现。由此,科目设置就不能清晰地说明每一笔资金的具体用途。专项支出也未在预算科目设置中详尽体现,通常只按类列出一个预算数,使得部门预算的要求完全无法落到实处。

总之,我国预算的收支分类要进一步细化,要设置必要的目级和节级基础科目,以保证更加详细的预算信息得到反映,而解决这个大问题,还是要倚赖于全国人大开好会,把预算问题作为会议的核心议题去对待,去研讨,去决定,并且以法律的形式固定下来。这是我国人民代表大会制度的真正优势和实际价值之所在。

人民代表大会,中国财政议会也!

人大预算监督 篇3

在实际工作中，许多地方人大在指导和利用审计机关参与预算监督中步子迈得越来越大，我省人大在如何借力审计开展预算审查监督方面也做了一些有益的探索和尝试。比如：我们邀请审计人员参与部门预算的审查，促进预算编制的合法、科学、透明和细化，为人大初审年度预算提供专业支持；我们要求审计机关将当年开展部门预算审查的部门作为当年重点审计对象，对其执行情况进行审计，将审计结果报人大，使人大机关了解并掌握预算资金的使用情况；在审查批准政府年度决算的同时，听取审计工作报告，督促并听取审计查出问题的整改情况等等。人大预算监督需要审计监督的配合，人大预算监督限于专业力量的不足，监督的深度和实效还待提高；而审计监督缺少权力支持，审计成果利用还不充分。如何借力审计监督手段开展预算审查监督，既能够提高人大预算审查监督的力度和实效，同时，也会促进政府预算审计监督的效果和审计权威的增强。笔者认为可以从以下四个方面进行实践探索。

一、委托开展专项资金审计，拓展人大预算监督内容。人大预算监督要增强实效性，提高前瞻性，不仅要增强对预算及其执行情况的一般性监督，同时要延伸监督触角，拓展监督范围，不仅要监督政府花了多少钱，更要关注政府开支的合理性、有效性。地方人大可以对某些人民群众关心的问题，如政府性投资问题，地方债务问题等，委托审计机关开展专项审计，并适时提请地方人大常委会审议，人大可以根据审计机关的审计结果做出相应的决议或决定。充分发挥审计监督在规范预算管理中的作用，增强人大审议财政预算执行情况的广度和深度，进而强化人大的预算监督职能。

二、督促审计整改落实，增强人大预算监督实效。督促审计查出问题的整改既是实现审计目标的重要途径，也是人大充分利用审计成果，增强监督实效的有力抓手。地方人大可以采取点面结合的方式，一是召开专题会议，听取和审议审计机关对预算编制和执行的审计情况，对审计报告中披露的有关问题，限期报告整改结果；必要时组织人大代表开展检查或调查，督促其整改落实。二是选定几个典型被审计单位，结合审计部门出具的审计报告就有关问题的整改情况逐一跟踪落实，对部门审计中发现的共性、频发的问题进行梳理归纳，分析总结。通过点面结合的跟踪落实，监督检查，既促使典型被审单位进行整改扩大审计的外部影响力，也有助于人大从宏观层面对财政预算管理工作提出意见建议，进而提高我省整体财政预算管理水平。

三、建立工作协调机制，促进人大预算审查监督。建立人大与审计部门有效的工作协调机制，实现优势互补，有利于放大预算监督的质量和能量。一是加强活动联系。人大有关委员会召开的会议和重要活动，根据内容邀请审计部门参加；审计部门召开的全局性或者重要的专项工作会议及重大活动，也应及时邀请人大参加，保证双方对工作计划、工作重点、工作进展的了解和对接。二是搞好信息反馈。审计部门及时将掌握的预算执行的大量情况和线索提供给人大，使人大的预算审查既有的放矢，又提高实效；人大有关工作委员会也要将平时调查了解的信息，尤其是人民群众关心关注的热点问题，及时反馈给审计部门，保持监督信息的畅通和有效衔接。三是搞好资料传递。人大的工作计划、工作总结和预算审查信息等资料和审计部门的工作计划、审计报告、情况通报、调研成果等，要通过一定的制度和方式及时传递，保持沟通和交流。

四、探索权威性和专业性的有机结合，助力人大预算审查监督。在现行政治体制不改变审计机关行政隶属关系的情况下，探索人大预算监督权威性和审计监督专业性的有机结合，关键是实现人大机关和审计部门人员知识结构和专业结构的互补。在权力层面，人大可以在代表中增加审计专业或从事审计工作的人员，有助于提高人代会审议质量。在工作层面，可以探讨人大有关工作委员会与审计部门之间领导交叉兼职，进一步加强双方的沟通和力量整合。在执行层面，人大有关工作委员会可以增加审计方面的专业人员，必要时在有关工作委员会下可以成立审计联络处或审计办公室，负责人大与审计机关的联系与协调。

（作者单位：省人大常委会预算工作委员会）

人大预算监督 篇4

“用钱必问效、无效必问责”,这是使用财政资金最基本的原则,也是今后人大预算监督的方向。县级级人大只要不断深化预算监督机制，创新监督办法，运用监督新技术，探索实践预算绩效监督新模式，将实现预算监督从“管住”向“管好”的根本性转变，促进预算监督民主化、法制化和规范化等进程。

一、建立一支高素质的预算绩效监督队伍

预算绩效监督涉及财政财务管理方面的法律法规，涉及社会管理和民生保障等领域的知识，需要有较强的财政理论素养和专业知识，需要有丰富的监督实践经验，改善人大财经委的组成人员的知识结构，在人大换届选举时，遴选具有各种专业背景的人大代表作为人大财经委成员，建立起一支高素质的预算绩效监督队伍。

二、借助两种力量参与预算绩效监督

借助政府的力量，政府的财政部门是预算绩效管理的主体，审计也是预算绩效监督的部门，一些部门也指定专门人员从事预算绩效自评工作，这些政府部门的人员专业对口，实践经验丰富，县级人大开展预算绩效监督可抽调这些部门的人员，充实到监督工作中；借助政府力量也可委托审计部门进行专项预算绩效审计。借助社会力量，委托具有专业特长的中介机构进行预算绩效监督，发挥第三方专业特长，对政府的预算绩效开展独立、客观、公正的评价；借助社会力量还可以建立预算绩效监督专家库，把会计师事务所的专业人员、企业的高管、各行业的技术带头人等收集分类，建立数据库，开展具体预算绩效监督活动时，随机抽取，保证专业的多样性，保证监督结果的公正性。

三、督促政府建立三项机制

督促政府建立绩效评价公开机制，把评价结果进行网上公示，接受群众监督，通过预算绩效评价信息公开，倒逼部门加强预算绩效管理。督促政府建立预算绩效监督反馈机制，建立健全县级人大听取和审议预算绩效管理工作情况报告、重大项目资金使用绩效情况报告和预算绩效审计情况报告等制度，使预算绩效监督制度化、常态化；政府要针对人预算绩效监督活动中发现问题和建议进行认真整改，并将落实整改情况反馈区人大。督促政府建立绩效结果应用机制，预算绩效评价既要作为预算安排的重要依据，也要作为项目预算安排标准化建设的主要参考，督促政府最大限度地发挥预算绩效评价的作用。

四、推动建立四个制度

人大预算监督 篇5

加强人大代表参与预算审查监督工作暂行办法

（2014年10月30日西宁市第十五届人民代表大会常务委员会第22次会议通过）

第一条 为充分发挥市人大代表（以下简称代表）作用，进一步落实代表在预算审查与监督方面的知情权、参与权、监督权，不断促进预算审查与监督工作由程序性审查向实质性审查转变，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等法律规定，结合市人大常委会工作实际，制定本办法。

第二条 代表参与预算审查监督工作实行常委会领导下的分工负责制，市人大相关专门委员会、常委会有关办事机构具体负责组织代表参与预算审查监督工作。

第三条 代表参与预算审查监督的主要途径和方式：

（一）出席西宁市人民代表大会会议，参加大会全体会议、代表团全体会议，审议预算草案；受邀参加市人大财政经济委员会会议，发表对预算草案的审查意见；

（二）在市人民代表大会闭会期间，受邀列席市人大常委会及市人大财政经济委员会组织的有关会议等，参与预算编制、预算调整、绩效评估等方面的审查监督工作；

（三）参与市人民代表大会会议召开前的预算编制情况调研、市人大财政经济委员会预算初审工作、上半年预算执行情况调研、上一市本级财政决算审查等；

（四）参加预算审查监督业务培训，提升履职水平。第四条 代表参与预算审查监督的主要内容：

（一）听取市人民政府及其财政部门关于预算编制的背景思路、政策要求等情况的汇报及说明；

（二）审查监督预算编制是否符合有关法律法规、国家财政政策以及本市国民经济和社会发展的要求，体现“量入为出、收支平衡”的原则；

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（三）审查监督预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况、市人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况、财政转移支付情况、政府性债务的管理情况等；

（四）审查监督预算收入的编制是否与本市经济社会发展相适应；

（五）审查监督预算支出结构是否合理，民生支出是否得以保障，是否确保了重点支出；

（六）讨论为实现预算所采取的措施是否可行等。

第五条 结合上一预算执行情况的审计报告，代表可以对市本级部门预算执行情况、预算执行中出现问题的整改情况等进行重点监督和询问。

第六条 市人民政府及其财政部门应当为代表参与预算审查监督工作提供以下必要的材料：

（一）编制市本级预算的依据及说明；

（二）市本级预算收支总表及部门预算的文本草案；

（三）市本级财政对农业、教育科技、文化卫生、社会保障等重点支出表；

（四）建设性支出和重大项目安排应当提供的其他相关材料。第七条 市人大财政经济委员会落实代表参与预算审查监督工作的主要职责：

（一）拟定代表参与预算审查监督工作实施方案，督促检查并协调解决方案落实工作中遇到的问题；

（二）会同常委会人事选举代表工作委员会提前征询代表参与预算审查监督各项具体工作的意见建议；

（三）受理代表通过书面、电邮等方式提出的预算审查监督方面的建议、批评、意见并向代表反馈办理结果；

（四）向代表提供预算审查监督工作方面的相关资料，并征求意见建议；

（五）办理代表参与预算审查监督工作方面的其他工作事项。第八条 建立代表参与预算审查监督工作的经费保障机制。

第九条 建立代表参与预算审查监督工作总结制度，研究改进预算审查监督工作的具体措施。

第十条 本暂行办法自通过之日起施行。

关于人大监督七 篇6

近年来，坚持和完善人民代表大会制度，特别是加强人大监督，出现了一些新情况、新案例，从法理上对这些现实问题作出阐释和回应，已显得十分迫切。

(一)人大监督没有“一把手”

人大监督权的主体，是指人大监督权力的承担者，谁有权去行使人大的监督职权。

有人提出，委员长会议(或主任会议)、人大各专门委员会、人大代表和常委会组成人员可不可以行使监督权，成为监督权的主体。我认为，它们可以部分地行使监督权，从事某些监督工作(如提出有关监督议案、质询案和罢免案等)，但不能说它们具有监督权，是监督权的主体。完整意义的监督权只能由代表大会和常委会行使，只有它们才能作出真正有法律效力的监督决定和采取有效的监督措施。

代议机构的职权只能由代议机构集体行使而不能由个人或者领导人行使，把人大常委会主任看成人大的“一把手”是不对的。

(二)人大监督的操作标准

人大是否应实施监督和如何进行监督，有一些基本操作标准，就是被监督者行为的合法性与合理性。合法性标准即：人大对监督对象的行为是否合法实施监督，以监督对象的行为是否违法作为条件，包括职权上的违法和程序上的违法。监督对象从事了法律禁止做的事，行使了法律没有明确赋予它行使的职权，没有履行法律规定它应履行的职权或应承担的义务以及行使了法定属于其他国家机关职权范围内的权力，都可以启动人大监督程序。在现代法治社会，法律程序同法律实体权力具有同等重要的意义。若某国

家机关或国家机关领导人虽然有某项职权，但没有依法行使，同样会对法制造成破坏，对社会和公民权利形成威胁甚至侵害。监督对象行使职权程序的合法性，是实施监督的重要标准。

有时，行政和司法机关的权力行使并没有达到违反法律的程度，但显失公正和合理性，有悖于人民的意志和利益，人大也应实施监督的补充标准很有必要。例如司法机关在判案时，两人犯了同样的罪行，某甲情节更严重，只因是领导干部作了轻判，而某乙情节较轻，只因是平民百姓反而作了重判，虽然判决都在法定量刑幅度内，这显然不公正。

(三)宪法监督尤为迫切

全国人大及其常委会，也包括地方各级人大的首要职责，就是监督和保证宪法的实施。根据当前中国依法治国和加入世贸组织的要求，建立宪法监督机构是一个很迫切的问题，也是各方对监督法的期望。如何建立我国的宪法监督机构?就我国政治体制的结构情况看，目前只能采取在最高国家权力机关内设专门机构监督宪法的过渡性办法，今后有条件再向设独立的宪法监督机构的目标前进。

设立一个能独立行使宪法监督职权的专门机构-宪法监督委员会。它由全国人大选举产生，对全国人大负责，不隶属于全国人大常委会，委员会成员不超过10人为宜，主要是由深资历的法律官员和杰出的政治、法律专家组成。其职权大体可为：对全国人大及其常委会制定的法律、决议、决定，国务院的行政法规、决定和命令，最高法院和最高检察院所作的司法解释，是否违宪进行审查并作出裁决。发现违宪的法律、法规，可以建议有关制定机关在一定期限内自行修改或收回，逾期不行动者，向全国人大提出撤销法律、行政法规的议案，由全国人大代表三分之二以上多数同意时，才能作出改变或撤消的决定。对地方性法规、决议、决定及自治条例、单行条例有违宪争议的，可由宪法监督委员会进行判断并向全国人大提出建议。若其他规范性文件违宪，可由宪法监督委员会直接作出决定。该委员会对最高行政机关和最高司法机关的行政司法行为，以及对他们所做出的行政解释和司法判决是否违宪，可直接作出裁决，并有权责令违宪机关与宪法保持一致。否则，有权暂停其执行，提交全国人大作出最后决定。对有违宪行为的国家

机关领导人，宪法监督委员会有权提请有罢免权的机关予以罢免。对国家机关有关宪法和基本法律上的权限争议，宪法监督委员会可作出判决。该委员会还有权受理公民提出的侵犯公民宪法基本权利的控告，并可作出裁决。

(四)监督司法要依法、创新

人大在实施对司法机关的监督时，能不能涉及具体案件，要涉及时应如何进行?这是人大监督时常常提出的问题。毫无疑问，人大对司法的监督并不是坐而论道能解决的，因此，涉及具体案件是必要的，而且只有通过对具体案件的涉及，才能实现对司法的有效监督。在实施对司法案件的监督中要把握两个界限：一是人大不能在案件诉讼过程中进行任何的干涉和施加任何影响;二是人大在司法机关对案件作出处理后进行监督时，只能运用法律规定的间接手段达到目的。

强调人大对司法机关的监督不应直接处理司法案件，可能会引起有些同志担心，认为这样做司法机关违法乱纪造成的错案难以纠正。这种担心是不必要的。依据法律，人大及其常委会对产生错案的司法机关，可依次采用下列监督方式：听取工作报告、建议有关机关复查、人大代表或常委会委员提起质询、组织特定问题调查委员会、罢免或撤职。现在对司法监督的困难，问题主要并不是人大缺乏监督司法的手段，而是人大因种种原因不能充分运用这些手段。

从长远建立一种规范的制度的角度说，人大要对司法实施有效的监督，靠现行法律给人大提供的监督机制是不够的，必须进行制度创新。由于人大法定的权力都是由代表大会和常委会行使，如果让代表大会和常委会来讨论一个具体案件，会成为一个笑话。所以，即使人大有对司法的监督权，也不能由它本身来行使，应该授权一个专门机构来行使。

英国和瑞典是世界上少有的议会能监督司法的国家，英国的贵族院有一个枢密院司法委员会，实际上是最高上诉审判机构，类似最高法院，由它接受各种案件，它是议会职能的一部分。在瑞典则由议会选举

监察专员，行使对法官和行政官员的监督，其中包括受理公民案件的申诉。中国人大要行使对司法的监督权可考虑引进瑞典的这种司法专员制度。对这一问题的研究有待进一步进行。

(五)运用辞职的监督属性

人大及其常委会对由它选举、决定、任命和批准任命的国家机关组成人员，最有效的监督制裁手段就是罢免和撤职。

国家机关组成人员向人大及其常委会提出辞职，是对人大负责的表现，也是一种监督关系的反映。在国外，有一种法定辞职的情况。由法律规定，什么情况下政府或政府成员、国家元首必须辞职。政府辞职的，一般都是责任制政府。总统辞职的，一般以弹劾制为后盾。我国应完善有关法律，对法定辞职作出规定，如可规定：“一府两院”及其政府的部门向人大及其常委会作工作报告，不被人大及其常委会批准通过时，有关人员应当辞职。还可规定，代表或委员对提出的质询案回答不满意时，有关人员也应提出辞职。

(六)防止监督背离法理

行政化和司法化倾向。监督权是一种从旁察看的纠错机制。由于一些地方人大的同志长期在党委、政府部门工作养成的工作作风，习惯于“发指示”、“管事情”，热衷于直接掺合行政和司法机关的事。比如有的地方人大搞执法责任制时，人大常委会主任、副主任分别与“一府两院”领导人和行政部门负责人签订执法责任状，让“一府两院”对人大常委会主任、副主任负责。这些做法有悖人大监督的特性。“标新立异”倾向。有的地方人大搞所谓的“一体两翼监督制”这种花哨的东西;有的地方人大在法庭审判中设“人大监审团”等，让人大代表参与法庭审判等等。对各级人大来说，现在最需要的是敢于依法监督的勇气，以及法律意识和依法办事的水平，而不是“创新”的能力。有的地方人大往往对这些摆到人大桌面上的违法行为不去深究，而主动去找一些本不属于自己职责范围内的事去管。这种倾向发展下去会使人大逐步失去它作为民主代议机关的性质。

“好高骛远”倾向。人大工作者常常有一种抱怨，说人大监督法律不完善、手段不够。应该说现行宪法赋予人大的权力是足够的、适当的。比如宪法已赋予人大有罢免和撤职的权力，可几乎从来没有行使过，却还是有人要求给人大常委会弹劾权。这就好象一个原始的战士，有枪他不会开，有炮他不会打，他说还需要一根鸟铳。这种寄希望于监督法的依赖心理，总想通过国家的立法一蹴而就地解决监督问题;总觉得人大集体行使职权不够劲，老想法律给他一种个人的、能直接处理问题的权力。当前，只要把听取工作报告、质询、特定问题调查、罢免等权力充分行使起来，人大监督工作有广阔的天地。

(七)人大监督程序化

随着我国政治生态和人民代表大会制度的发展，在过去的政治思维和这种思维设计下的人大制度的某些方面已经开始不适应建设法治国家和政治文明制度的需要。

制度设计问题出在什么地方呢?出在我们长期以来把人大当作表决机器对待，潜意识中认为人大的选举或表决都会顺利地通过一切议案，不会出现反对、更不会出现否决或通不过的情况。所以，很多制度设计上没有考虑否决了或通不过怎么办。

如两年前广东省人大代表对政府部门提出了质询案，对质询的具体操作和后果处理出现了质疑。前一些时间有的地方出现等额选举中候选人落选可不可再做候选人不知所措。像2001年3月出现的沈阳市人代会中，法院的工作报告没有被通过，也出现了无所适从。而按照我国人民代表大会的制度设计，工作报告没有通过表明人大对其工作不满意，法院没有对人大负起责任，领导应主动辞职，否则，人大应当行使罢免权。工作报告没有被通过显然不应理解为代表对工作报告的文字不满意，不是通过修改工作报告的文字后再行报告一次就可以的。

人大预算监督 篇7

(一)预算监督的界定

国家采取筹措、配置和利用预算资金的手段,对国民经济生活的各种经济现状实施监督,这种行为称为预算监督。由于预算在财政体系中占主体地位,因此预算监督在财政监督体系中所发挥的作用也至关重要。

(二)人大与政府的界定

人大机构构成:政府各个环节职能的履行都受人大的监督,这当中就有四个机构主要负责预算审查等相关方面的监督。

1.人民代表大会主要负责审议和通过本级政府的预算初始方案和申报,适时监督本级预算,更改或取消本级人大常委会在预算和方面不恰当的决策。

2.人大常务委员会,是人大的常设机构,也是国家权力机关。常委会主要负责人民代表大会闭会期间的各种日常工作。如果是在代表大会闭会期间提交的政府预算初始方案和报告,则是首先交由常委会受理,由它进行审查和批准,或是更改和取消本级和下级关于预算方面的决议。

3.财政经济委员会,与常委会一样,同是人大的常设机构。财政经济委员会由计划财政金融处、工业和社会保障处、经贸市场处、预算工作办公室四个处级单位构成。它主要负责监督预算在实施过程中出现的问题或纰漏。

4.预算工作委员会,是常委会下属的主要的工作部门。它的主要任务是辅助财政经济委员会在预决算方面的有关工作。

人民代表大会制度是在党的正确带领下创立的国家政权组织形式,财政权是该制度的衍生物。我国的人民代表大会制度重视的是分工合作,绝不是分权抗衡。虽然人大选举产生政府,但人大和政府在履行各自的职责时是相互监督、相互支持的合作关系。我国宪法规定,人民代表大会是由人民代表组成的国家权力机关,政府是行政机关。人民代表大会具有最高的法律地位,政府由人民代表大会选举产生,受人大监督并且要向人大做政府工作报告。

(三)宪法给予人大和政府在预算监督方面的角色分配

从《宪法》与《地方组织法》的相关规定来看,各级人大及其常务委员会和本级人民政府有三层角色定位,分别为决定与执行、产生与负责,监督与被监督。

1.决定与执行的角色定位。彭真曾经指出:“人大及其常务委员会主要负责审议和决断有关国家命运的,根基性的、长远的、重大的问题。最大的是两件事;首先是决定国家的大政方针……其次是推选并任命各级国家机构的领导成员。”宪法第85 条规定“:中央人民政府,执行全国人大及其常务委员会的相关决议,履行国家最高行政职责。”第105 条规定“:地方人民政府,执行地方人大及其常务委员会的相关决议,履行地方最高行政职责。二者之间的关系是密不可分、缺一不可的。”

2.产生与负责的角色定位。我国宪法第3 条第3 款规定:“人民代表大会选举产生国家政府及其下属机构,如行政、审判、检察机关。”由此可以看出,“人大”和政府的角色定位还有产生与负责的关系。具体来说,就是各级人民政府的领导成员是由各级人大及其常务委员会推选产生。

3.监督与被监督的角色定位。宪法第3 条第3 款规定“,人大”和政府的另一种角色定位是监督与被监督的关系。它们各自在国家机构体系中的法律地位决定了这一层关系。人大掌控着国家权力,政府具有执行人大决议的权力。只有赋予各级“人大”以监督本级人民政府的权力,才能体现“人大”的最高法律地位,才能保证权力机关通过的决议、决定能够在行政工作中得以贯彻执行,才能保证所有的国家机关能够正常发挥职能,国家权力实现高度统一。

当前我国现行的政治体制和人事任命制度在实际执行过程中,经常出现和宪法规定的原则相违背的情况。权力在分配过程中,政府和党委的威慑力往往很强,而最高的权力机关———人大,并没有实际的威慑力,更多的只是在法律上的,书面给予的权力。现实中,这样的关系无疑给人大对于政府的监督带来了很大的影响。

二、正确建立人大与政府关系的必要性

(一)正确建立人大与政府的关系是宪法和法律的要求

政府进行宏观调控、管理社会经济事务的一项重要手段就是实行政府预算。宪法和法律赋予国家权力机关实行政府预算这一基本职权,是政府代表人民管理国家和社会事务的重要举措,此外,各级财政预算和决算还需要接受各级人大及其常委会的审查批准,实现人民当家作主。

(二)正确建立人大与政府的关系是建立良好沟通监督机制的前提

虽然目前各级人大都集中精力监督政府预算,但是并没有完全达到预期的效果。人大预算监督仍然是一条“短腿”,地方人大与政府之间并未建立良好的沟通、监督机制。如果按照西方的政治体制来划分的话,那么中国“议行合一”的人大和政府体制和西方的内阁制十分相像,政府拥有很大的权利,有时候甚至会不受人大的监督和制约。从审批预算方面来看,由于人大会期制度方面的不合理和质量不高的预算草案,对于政府预算支出是否符合标准,人大往往很难做出判断,这样就不能真正发挥出审批、监督预算的作用。

(三)正确建立人大与政府的关系有利于保障人民行使权力

人大与政府之间的协调关系,有利于预算法在立法宗旨中体现如下三点:一是规范政府的收支行为;二是在实现预算过程中,使公民的各项基本权利得到保障;三是使各级人民代表大会的审查和监督职能得到巩固。总之,最重要的就是要在预算法立法宗旨中阐明宪法所规定内容:一切权力属于人民,理清人民、人大和政府三者的关系。

因此,认识我们在以往预算监督工作中对于人大与政府关系存在的问题并做出正确的引导与规范,是让地方预算监督达到真正实效的关键一步。

三、我国现行预算监督中人大与政府关系现状

(一)我国地方人大审查、监督预算的情况

根据预算法等法律的相关要求,并与地方人大运行的实际情况相结合,预算审查监督流程与安排主要包括编制、审查、批准等环节。

1.编制。各个政府部门是预算编制的主体。其预算产生过程是:在确定年度预算的时候,人大常委会要对政府预算编制提出原则性的要求,其中“一上”是指:各部门参照地方人大在审议预算工作时所提出的意见和年度工作目标,依据人员和公用支出定额的标准,编制本部门预算,并及时将预算交给财政部门。“一下”是指:财政部门通过对各部门上报年度预算建议计划的审核,并与上年度所核定的人员、公用经费,综合包干数和年终的决算执行数相结合,在进行大量的调查分析之后,财政部进行权衡和审定,最终将各部门的预算计划草案下达。“二上”是指:各部门根据财政部下达的预算计划草案,对本部门的年度预算进行重新编制,然后上报给财政部门,由财政部门进行汇总后,上报政府进行审定,之后再由省人大常委会进行初步审查。“二下”是指:在人大会后,财政部门批复各部门的预算。

2.初审。初审,即初步审查,是预算审查批准中的一个法定程序和重要环节,在这的具体含义是预算草案接受地方人大常委会的初步审查。人大常委会需要对初审做好准备工作,提前介入,及时掌握当年政府、财政部门所编制的预算草案的相关情况。

审查报告的主要内容如下:一是当年预算安排是否合理,对是否批准本级预算所提出的建议,并对总预算提出审议意见。二是针对预算报告中所提出的保证,当年实现预算的措施是否恰当。三是对预算存在的问题提出建议和改进措施。

3.批准。黑龙江省人民代表大会掌握财政预算的审查批准权,批准时间大概在人民代表大会的最后一天对政府下一年度的财政预算草案进行表决通过。

4.批复。在本级财政部门批复本部门预算之日起的15 天内,各部门应该对所属各单位预算进行批复。

(二)我国现行预算监督中人大与政府关系存在的主要问题

1.政府和人大之间缺乏必要的信息共享。(1)预算编制中存在问题。我国预算编制存在许多问题,例如有些部门不能够准确地做出预算,预算存在错报漏报等问题,送达预算的时间也不准确,更有甚者擅自更改预算以此增加自己的利润。除此之外,中央一级的部门预算也存在问题,预算调整频繁,在年底经常追加预算。(2)政府预算报告制度不完善。我国政府预算对外纰漏的主要方式是政府工作报告,然而我国的政府工作报告形式和内容都过于简单,尚未形成专业化的政府报告制度。我国政府工作报告对外的披露只限于财政预算,而且时间是不同步的,例如我国地方政府的预算在每一个财政年的后3 个月才向社会公布,决算报告更是在财政年结束后的6 个月甚至更长才向外界公布。这样就失去了信息的时效性,政府的工作透明度低,会对政府的威信造成直接的影响。

2.人大对政府监督程序问题。(1)在实质上,人大和党委起到相同的作用,在预算送达到人大时,实际上党委已经同意了,因此在常委会上,预算一般不会有什么挫折就直接通过,因为一般的党员代表都不敢和人大和党委提出不同的意见。(2)当人大代表发现预算中存在问题时,政府会以党委会通过决议为借口驳回人大的意见,可以看出,这一程序的实行,实际上是政府有着较大的权力,人大行驶权力时受到政府的制约。

3.人大对于政府权力限制问题。以我国现在的政治体制,想要发挥人代会对政府预算的作用有些困难,如果在每年召开全国人代会对政府预算提出异议的话,很容易造成政治冲突。具体体现在:第一,政府的预算在经过党委的决定已经定型,如果人大要在此时改变政府的预算。第二,人代会的制度问题,人代会没有修正预算的权力,也就是说,人代会对政府的预算只能有两种意见,一是全盘通过,二是全盘否定。如果人代会全盘否定政府的工作报告就相当于人民否定了党,造成政治危机,显然后者是完全不可的;如果是全盘通过,那么就相当于人代会同意了政府所有的预算,没有达到人代会监督政府的目的。这正是人大权力的弱化,导致即使人大发现政府的预算草案存在部分问题,却不能有针对性地做出指导,令其调整,对政府的预算草案也只能“放之任之”,在这种制度下,人大对政府的监督大打折扣,也就失去了人大监督政府的初衷,就好像“睁一只眼闭一只眼”。

(三)现行预算监督中人大与政府关系存在问题的原因

1.人大与政府之间信息不透明的原因:人大尚未建立与政府预算基本信息的共享制度。我国现有的制度是,政府和人大各自为政,缺乏信息共享。人大缺乏深入的研究与分析。人大与政府之间的信息也不融通,人大无法及时准确地知道政府预算资金的运行,导致无法有效地开展人大的监督工作。从政府的角度看,我国科学技术比较落后,缺乏科技型人才,这就导致了政府的预算的执行情况到达政府手中的速度很慢,到达人大手中就更慢了。除此之外,地方人大对地方政府的监督仅限于一年两次的人大常委会听取政府工作报告,人大获得的信息也只是简单的数字统计,对动态的信息严重掌握不足,政府的预算往往都是不透明的,这就更加大了人大对政府进行准确监督的困难。人大常委会听取政府的工作报告,从报告中只能获得一些简单的统计,使人大对政府的监督无从下手,找不到突破口,只能是泛泛而为,久而久之,人大的监督成了走过场的形式,权力监督名存实亡。

2.人大对政府监督程序的原因:缺乏科学、规范的法定程序。当前,由于没有形成科学、规范的法定程序,人大在监督上还有许多重大问题。如,政府预算报批时间不固定,人大对预算的审批也没有固定的时间和程序,政府预算的资金不知道怎么花的,花在哪里了,致使审批的结果没有质量保证。由此看出,科学规范的监督程序有利于监督政府的行为,但是我国缺乏这种程序,人大的监督没有起到是实质性的作用,人大即使发现政府预算中有问题,政府一般也不会重新申报预算的。

3.人大对于政府权力限制的原因:人大不享有预算草案的修正权。政府限制人大监督权力的实行的重要原因是人大本身的问题,人大作为全国最高权力机构,应该有政府预算的修改权,但是人大恰恰没有对政府预算的修改权。没有明确规定人大对政府预算工作的做法。这就导致了在实际工作中,人大只能对预算的全盘通过或者是全盘否定,不能对预算提出修改意见。所以在预算审批中,人大没有尽到其监督的作用,也没有体现其是全国最高权力机关,这是我国法律的漏洞。现在,需要一部明确的法律来完善中国的政府预算和人大监督系统。

四、正确建立人大与政府关系的措施建议

对于人大与政府的关系,我们可以从三个维度来建立,即信息维度、对话维度和强制维度。

(一)信息维度

对于预算监督来讲,相关的信息必须具有全面性、准确性和及时性,并且同时要求其足够详细。对于人大预算来讲,在整个的过程当中,都会出现相应的信息维度,在这当中,包含的内容十分广泛,比如预算的编制与执行以及在事情完成之后,在进行监督时开展的信息收集活动,并且同时还包括相关信息的具体度。在这当中涉及到的信息,一方面是人大接受政府上交的信息,另一方面人大会根据自身的需求,向政府索要相关的信息,同时人大还会对相关内容提出问题并要求其进行解答。1916 年,十分有名的公共预算学者克里夫兰曾经谈到,若一个政府没有相关的预算的话,那么这个政府是不合格的,也不可能负起自身应该担当的政府责任。若想真正地让政府发挥自身的作用,在政府内部必须有人民后者相关的代表对政府的活动进行相应的监督。所以,人大对政府不同部门的信息和支出数额的掌握程度在很大程度上决定着人大进行预算监督的程度。

对于地方的人大来讲,其需要以更加积极的态度,与政府的相关部门进行交流,来更好地了解预算的实践状况。以更好地让人大了解相关预算资金的用处及使用的状况,相关的政府与财政部门应在最大程度上具体地向人大进行汇报,同时这种汇报应该是定期的,因为只有定期才能更好地对相关的状况进行掌握。至于相关的监督方式,原来关注的是形式,今后应将关注点转到实质性监督方面,让人大以自身的需求为依据,主动向政府索取信息。在相关的监督内容方面,首先是要对相关的内容,比如预算收支总体情况与内资金管理以及本级财政拨款与经常性支出等;其次,在进行汇报时,应该关注多方面的状况发展,比如超收安排与返还和补助以及重大建设项目等预算的实践状况,甚至是最近颁布的政策在预算上的作用等都应该包含在这当中。并且,在有些时候,还应向上交给进行人大常委会审议批准。除此之外,在执行时,也应该具体问题具体分析,将实际状况与预算结合起来,统筹发展。而且对于地方人大常委会来讲,还应构建相关的经济形势分析制度,来更好地开展经常性监督活动,还可依据实际进行优化完善。

(二)对话维度

要保证人大监督落实到实处,包括编制、执行以及决算等方面,都是要经过认真的筹备和审核的。无论是与各地方政府还是其相关部门之间,其交涉的内容都要保证它的双向性。这里的双向指的是,既保证人大的预算得到实施,明确提出其建议主张,又要保证政府及有关部门的回应可以上传奏效。人大的相关建议应妥善思考,但不代表确定采纳,政府可以根据地方的实际建设给以人大回应,当然也要保证地方部门的发言权,对人大的质询做出相关解释,以实现监督的本质目的。人大的预算监督能顺利进行,不仅要靠人大本身的积极主动,更需要地方政府以及部门的通力合作,这是一种对法制的服从更是体现了其本身的自我修养,无论是对国家、政府还是人民来说,这都是我们应当肩负的责任,并且责无旁贷。人大预算制度虽然是经济上的一种监督政策,却能够使已有的政治框架更加明朗,法制更加健全,它是在保证以人为本的前提下,进行的一项制度完善,具有深远的意义。为了更好地体现监督制度存在的价值,人大预算监督这一手段得到了普遍应用。在实际工作中,已经出现有一些地方人大及其常委会想方设法影响预算资金的分配,但这并未搭建起人大与政府更加顺畅的对话通道,在预算过程中,人大常委会不能仅扮演监督者的角色,那远远不能满足实际需要。对于地方人大来说,想拥有在预算资金分配方面更实质的权力,发挥对话更大的作用,就不能只满足与预算初审,更不能只等着政府的预算草案,应该积极迅速地加入到编制过程中。由于有了这种认识,很多地方人大都采取了措施,尝试提前介入进去,即预算监督过程的提前介入阶段。在此阶段期间,人大及其常委会要在政府开始预算编制之前就已经参与到其中,通过这个提前介入的方法,人大可以嵌入到行政主导的编制过程中。

但这种提前介入并不是“抢夺”或者“分割”财政部门核心预算的权力。其目的是能更好地掌握编制原则,掌握政策和财政支出重点。同时也能为初审工作做好准备,第一,收集相关资料和数据;第二,可将人大在预算收支方面的意见对政府进行预告;此外,政府和财政部门一般不会过分抵抗地方人大的提前介入,而会配合人大关于预算收支方面的要求,因为地方人大在提前介入阶段的过程中,没有受到法律太多的约束的强制。同时,人大在预算监督机构中充当的“中介”角色,也在财政部门和支出部门发挥着越来越明显的作用。人大常委会,特别是它的预算监督机构,会向财政部门反馈其在提前介入阶段所掌握得到的支出部门对于预算编制的意见或建议,从而帮助支出部门争取得到财政部门的支持,这令政府部门能够更大程度地支持人大的提前介入。

由此看出,人大与政府之间的对话,要选择恰当的时机介入,运用合适的方式展开,采取主动积极的态度进行,才能让预算监督更加顺利地开展,从而实现政府更好地为人民负责。或许这种行为上的转变只能带来一些微不足道的变化,但却是人大转变为一个全新角色的标志和过程。

(三)强制维度

强制是指要用机制去约束权力的使用。强制性是不能改变的,是由国家的武装力量作为后勤保障。这种强制性表现在人大预算上就是根据已获信息进行与政府和相关部门的沟通。强制性不仅仅是权力运行过程的强制性,还是对于政府预算决策采取强制性措施。强制的无情性就需要有奖励措施来平衡。奖励好的、善意的行为,这会满足人们心理上的失落感。同时,有奖必有惩,惩罚那些不合理的、坏的行为,让坏人无处遁行。正如谢尔德所言:强制是必须进行的一项工作,如果没有强制来规范人民的行为,那么便会造成权利的滥用。如果没有强制,政治对话也将会没有约束性,这就纵容了官员,给他们提供了肆意妄为的机会。在政治装饰的背景下,许多不合法、不合理行为便都会浮出水面,并且像病毒一样迅速扩散。所以,在预算审批阶段,政府的预算要想获得批准就必须经过人大的审核。审核同意过后才能实行。反之,则不予通过。前者可看作奖励,后者就视为惩罚。所以,人大对于政府来说就是强制性管理,对于其不合理的财政报告就不予通过,并且会及时地告知政府改正。如果政府不变,人大还可以相应的调整来约束政府的预算金额,以此来进行对于政府的约束。如果通过了预算,那么政府就可以按照规划开始进行建设。但在此过程中,人大可以定期向政府要求报告财政状况,同时还可以监督是否符合预期效果,并且按照这个标准来判断对政府进行奖励还是惩罚。经过实践证明,人大是否运用强制性措施是衡量监督预算的重要指标。人大强制权利运用得好,则会事半功倍,如果运用不好,那么便会失去了最初的目的。

为了使人大能够更加坚定不移地实施对于政府预算的强制监督,法律上就要给予人大更明确、而且更细节化的权力说明。所以,要把人大的预算草案修订权纳入法律当中。这不仅仅有利于我国法律体系的健全,还有利于人大工作的开展,真正地为人大权利的实施提供基石。政府拥有权利很大,所以在权利的运用中有时候会以权谋私,人大的预算监督对于打击这一歪风邪气有良好的效果。例如,官员在预算中虚报金额以求为自己谋到金钱,人大便可以缩小其预算开支,进行限制,从而惩罚贪赃枉法的行为。

但是,每个国家都会有自己平衡的机制。我国也不例外。审计和检查机制在我国也很完善。这与人大的工作有冲突的地方。要平衡这些权利之间的关系,所以要保证人大在不破坏原有的收支平衡的前提下对于预算进行细致的调节,不可对草案内容改动过大。这样做一方面没有侵犯审查机制的工作,另一方面能在小范围内对政府工作进行有效的监督。

人大监督框架下的人民监督员制度 篇8

[关键词]人民监督员制度;人大监督

人民代表大会制度是我国的基本政治制度,我国《宪法》明确规定:中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督,检察机关作为我国的法律监督机关,同样要接受人民代表大会的监督。人民监督员制度是我国检察机关履行检察职权的实践活动的产物,是在我国现有的政治体制范畴内检察机关进行的内部机制创新,是我国最高人民检察院推行司法改革的产物。

一、我国人民监督员制度的建立和司法实践

为进一步加强对检察机关查办职务犯罪的监督,通过引入有组织性的外部监督力量,解决检察机关自侦案件长期缺乏有效外部监督的问题和批评,最高人民检察院于 2003年首次在检察系统内部提出了建立人民监督员制度,并相继颁布了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定 (试行 ) 》、《关于适用 <最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定 (试行 ) >若干问题的意见 》、《最高人民检察院关于进一步扩大人民监督员制度试点工作的方案 》和《最高人民检察院关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则 (试行 ) 》等规范性文件。据统计,全国已有 80%以上的各级检察院都实施了该制度,总共选任人民监督员两万多名,其中 90%以上是各级人大代表、政协委员和有法律工作经历的人员;此外,工人、农民、少数民族、企业职工等各界人士约占 10%,具有一定的代表性和社会公信力[2]。人民监督员制度实施以来,取得了积极成效,人民监督员的数量、监督案件数量上都呈现出较快的上升趋势,体现了宪法的权威,具有权力监督、制约和人权保障价值。

从笔者所在院近年来实施人民监督员制度的司法实践上看,人民监督员制度已经在检察机关办理职务案件过程中发挥了重要的监督制约作用。笔者所在院今年来提请的16件/17人自侦案件的拟不起诉决定,均通过了人民监督员的监督、表决。在人民监督员选任上一般要求符合以下几项条件:1.拥护中华人民共和国宪法;2.有选举权和被选举权;3.年满二十三周岁;4.品行良好、公道正派、热心公益;5.身体健康、有履职时间;6.在本工作或有固定居所;7.受过行政拘留、劳动教养、刑事处罚的人员不得担任人民监督员。

司法实践中,对人民监督员的批评和质疑主要集中在以下方面:1.法理上的缺失,认为人民监督员介入检察活动,实际上是干涉了检察机关依法独立地行使检察权,不利于检察机关充分履行宪法和法律职权,而且人民监督员并没有获得得法律上的授权,对检察活动的监督缺少法律依据;2.在人民监督员的遴选上,一般由检察机关自身负责对人民监督员的考察、聘用、管理、发放补助等,出现“自己请人监督自己”的感觉,形式意义大于实质意义;3.人民监督员自身法律专业素质有待提高,对相关案件的法律规定、证据把握能力有待加强;4.人民监督员制度的程序、范围、职权、救济方式缺乏制度性安排;5.人民监督员制度与人民代表大会制度冲突,根据我国《宪法》规定,各级人大作为各级国家权力机关依法享有对检察机关实施宪法和法律活动的监督权,人民监督员制度与人大监督权之间存在制度冲突。

二、人大监督框架下的人民监督员制度

我国《宪法》规定一切权力属于人民,一切国家机关都要接受人大的监督。但从我国人大监督的现状上看,当前我国人大监督权还没有得以充分行使,监督的作用和效果也不太明显,与宪法和法律的规定、人大代表的要求、人民群众的期望存在较大差距。监督不力是其主要特征,具体表现为:监督主动性不高,震慑力弱,权威性不够等[3]。导致上述问题的关键原因之一就是人大监督权的空泛性,缺乏实质性内容和程序架构。在人大监督的框架内建立人民监督员制度一方面有利于切实加强人大对检察机关履行监督权,体现民主原则;另一方面也可以从根本上解决现有司法实践中对人民监督员制度的诸多诟病。

具体而言,人大监督框架下的人民监督员制度应该建立在以下基础之上:1.人民监督员应在同级人大代表中择优遴选;2.在人大成立人民监督员委员会,具体负责对人民监督员的遴选、管理、监督;3.制定相应的人民监督员制度的规范性文件,从监督程序、监督范围、权力等方面制定具有约束力的制度安排;4.扩大人民监督员的监督范围,人民监督员的监督不仅仅局限于自侦案件中,将其他不起诉、另案处理案件及有重大社会影响的刑事案件一并纳入人民监督员的监督范畴;5.人民监督员的监督工作直接对同级人大常委会负责,并作为审查检察机关年度工作报告的重要参考。

(一)在法理上,人大监督框架下的人民监督员制度是我国宪法民主原则和法治原则的表现

民主原则和法治原则是我国宪法的两项最基本的原则。根据《宪法》第 2条第 3款的规定:人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,这体现“人民当家作主”精神的重要原则。人民监督员制度在实践中产生正是体现“人民当家作主”宪法原则的重要方式,实际上为实现宪法所确立的民主原则提供了具体的制度和实践的保障。1999年的《宪法》修正案三明确规定“中华人民共和国实行依法治国 ,建设社会主义法治国家”,人民监督员制度是基于检察机关行使检察职权的活动而产生的,保证检察法治的完备。作为国家的权力机关,通过在人大内部遴选人民监督员使人民监督员制度建立在人大监督的框架下,其监督权不仅符合民主性的要求,也体现了《宪法》原则,具有天然的合理性和合法性。

(二)人大监督框架下的人民监督员制度体现了人大监督的实质内容,解决了检察权不受监督和制约的制度缺陷

将人民监督员的遴选、管理、监督置于人大监督的制度之下,并直接对同级人大负责,不仅能够从根本上保证了人民监督员制度的独立性、权威性,也能够从实质上解决检察权不受监督和制约的制度缺陷。在全国受到广泛关注的“广安模式”、“岳池经验”,其核心的制度安排就在于为人民监督员的管理和履职提供了外部性的制度规定:人民监督员由人大选举、管理,并对人大负责。“由人大选任和管理人民监督员,比由检察院选任和管理更符合监督逻辑,更具有合理性和权威性”[4]。这些制度改革和创新增强了人民监督员制度自身的生命力,受到了社会群众和人民监督员的欢迎和好评,也得到了全国人大内司委、中央政法委、最高人民检察院的肯定。

同时,在人大监督框架下进一步将人民监督员的监督范围扩大到其他不起诉、另案处理及具有重大社会影响的案件,将对检察机关的监督纳入人大监督的体制内,使检察权的行驶真正受到人大的监督和制约,是“依法治国、建设社会主义法治国家”治国方略的重要表现。

(三)人大监督框架下的人民监督员制度反映了司法民主化和程序正当化的要求

我国的检察制度是建立在人民代表大会制度的基础之上的,是国家的法律监督机关,但检察机关在法律地位上从属于代表和反映民意的各级人大,检察机关在行使权力的过程中自觉接受国家权力机关的监督,体现了“司法民主化”的本质要求;同时,程序的正当化也要求检察机关在依法行驶其职权时遵循宪法原则,在对公民的人身权利及其他宪法和法律权利进行限制和处理时获得有效的救济,体现司法公开性原则,通过建立在人大监督的基础之上的人民监督员制度,根本上体现了司法民主化和程序正当化的原则。

(四)人大监督框架下的人民监督员制度需要建立一系列的配套性制度措施

人大监督框架下的人民监督员制度符合我国宪法精神,有利于从根本上体现人大监督权的实质内容,保证检察权受到来自人民的监督和制约。就目前而言,可以先在部分地区以地方性法规的形式,对人民监督员的条件、产生办法、监督程序、监督范围、监督效力等进行规范,进一步把人民监督员的选任、管理、监督活动等置于检察机关之外,以期实现真正的、完全的外部化。在时机成熟时,将该制度明确写入《人民检察院组织法》,并适时地制定相关的《人民监督员法》等配套性的制度措施,真正建立有中国特色的人大监督框架下的人民监督员制度。

三、结 语

“绝对的权力导致绝对的腐败”,人民监督员制度是我国检察体制改革的重要举措,建立中国特色的人大监督框架下的人民监督员制度,可以从本质上解决和改变现有部分制度安排的缺陷,不仅体现了我国检察机关的人民民主属性,也有利于实现法律监督和促进司法公正,从而具有重大的法治价值和意义。

[参考文献]

[1]根据2003年《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第十三条、第十四条的具体规定.

[2]莫纪宏.人民监督员制度的正当性基础.国家检察官学院学报,2009-2.

[3]张建红.关于增强人大监督权的思考.人大研究,2006,(4).

[4]谢曦.“广安模式”在行进中涅槃——广安市开展人民监督员制度试点工作回眸.http://www.rmjdy.org/Article.asp?ArticleID=1053.