投融资平台意见（共8篇）
关于清查规范地方政府融资平台公司
贷款的指导意见
为贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）和《中国银监会办公厅关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（银监办发[2010]244号）文件精神，作好清理核实并妥善处理政府融资平台公司债务工作，有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，提出如下指导意见。
一、地方政府融资平台贷款清查的指导原则 地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
对地方政府融资平台贷款的清查工作要认真贯彻执行国务院及银监会有关文件精神，从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强地方政府融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际，坚持“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的整改要求，认真抓好落实，有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定。要严 格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。
二、地方政府融资平台贷款清查的目标任务 本次融资平台贷款清查工作的目标任务是进一步核清融资平台贷款的详细数据,逐户建立台账,进而对不同类别的融资平台贷款进行定性甄别、分类处臵,有效缓释和化解融资平台贷款风险。
三、地方政府融资平台贷款清查的内容
（一）对地方政府融资平台公司债务要进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。
（二）已经设立的地方政府融资平台公司，要按以下要 求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。
今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金。学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
（三）银行业机构密切关注平台公司清理规范进展情况，认真跟踪，加强与地方政府的联系，对清理关停的平台公司债务要及时采取保全措施，避免债权悬空。
（四）地方政府融资平台公司贷款清查的具体步骤是：
第一步：分解数据（7月底完成）。银监会各监管部门将上半年各法人机构自查的融资平台贷款我省的有关数据分解到我局。对于异地贷款有分支机构的，由总行协调到当地分支机构代为统计；当地无分支机构的，由总行协调到当地银监局代为统计。
第二步：四方对账（8月15日之前完成）。各银行业机构应分别于地方政府融资平台、地方政府、各地分支机构、省局各监管处和各银监分局就当地融资平台贷款的有关数据进行核对，确保数据准确，避免空白或重复统计，做到帐帐一致、帐实一致、帐表一致。
第三步：分析定性（8月底之前完成）。以现金流判断划分风险类别，风险类别分为四类。一类是现金流100%全覆盖、二类是现金流70%以上基本覆盖、三类是现金流低于70%又高于30%部分覆盖、四类是现金流低于30%无覆盖。工作步骤：一是有关数据经各银行业机构要认定；二是各银行业机构提出处臵方案；三是由银行业协会明确牵头银行。
第四步：汇总报表（9月10日前完成）。各银行业机构要按要求的内容和时间报当地银监部门。银监部门汇总后上报。双线报送的数据，即银行业机构报送至银监局对应监管部门和各银监分局辖内数据报送至省局数据应一致。
第五步：统一会谈。根据融资平台贷款清查结果，由银行业协会组织，按照融资平台贷款余额孰大的原则，推定最 大债权行为组长，牵头组织各债权机构与地方政府、融资平台公司会谈协商整改保全和分类处臵方案，推定第二大债权行为副组长，配合组长具体实施会谈。省局和有关银监分局负责督促和协调工作。
第六步：现场检查（9月份后开始）。下半年省局和各银监分局对辖内融资平台贷款整改情况进行专项现场检查。检查重点关注台帐的完整性、统计的准确性、整改的真实性、风控的合规性。要点包括项目合规性和项目资本金充足性、借款人合规性、担保主体的合规性和充足性、还款来源的充足性和有效性、银行信贷管理的合规性和风险性等。同时要求各银行业机构准确进行贷款分类、确定风险权重、足额提取拨备。争取在今明后三年中逐步通过保全和核销化解大部分风险，并酌情依法依规追究相关责任人责任。
（四）坚持“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的整改要求。
逐包打开:将贷款包内的每笔贷款一一对应到合规的项目，甄别贷款包的潜在风险，确实存在合规性问题和风险问题的，要采取相应保全措施。
逐笔核对：对平台公司贷款进行逐笔核实查对，从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险与问题。
重新评估 ：重新评估对应的项目的合规性和可行性，项目的效益性以及还款来源的充足性和持续性，项目资本金的可靠性，项目融资需求的合理性，项目资金使用的真实性的方面存在的风险与问题，确保项目债务水平与还款水平相匹配。
整改保全 ：针对自查发现的风险与问题，在制度建设、项目合规性、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等方面采取的整改保全措施。
（五）严格贷款分类。
按层次分类：省级、市级、县级融资平台公司贷款； 按项目分类：公益性（有投无回）、准公益性（有投半回）、非公益性（有投有回）融资平台公司贷款；
按风险分类：无覆盖类融资平台公司贷款是借款人自身有少量现金流（30%以下），大部分依靠财政担保。部分覆盖类融资平台公司贷款是借款人自身有部分现金流（30%以上—70%以下），有部分依靠财政担保。基本覆盖类融资平台公司贷款是借款人自身有大部分现金流（70%以上），有少部分依靠财政担保；全覆盖类融资平台公司贷款是借款人自身现金流量充足、依靠自身可以还本付息。
（六）平台公司贷款包打开后，符合或整改后符合商业贷款条件的，整体划转纳入一般公司类贷款。属于不能全覆盖类的分离保全。通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体，经验收合格后纳入一般公司类贷款。对主 要以地方财政为担保、以财政收入为还款来源的地方融资平台，有部分缺口或全部缺口的项目贷款，在保持原有债权债务关系的基础上，由债权银行组织成立债权人小组调查贷款的基本情况，与地方政府协商后，债权银行采取以下措施:对借款主体不合法、不合规的，更换借款人，重新签订借款协议；对财政担保的，更换担保人，增加新的担保主体，由地方优质企业联保。对没有担保的，敦促地方政府用土地做抵押。追加土地和优质企业股权及有效收益权等合法足值的抵质押品，缓释信用风险。对闲臵不用、挪作他用以及潜在风险较大的贷款采取清收或退出措施规范退出。
五、地方政府融资平台公司后续贷款的管理
（一）妥善处理贷款偿还和在建项目后续融资问题。要严格控制新开工项目，各类资金要集中用于项目续建和收尾。对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，贷款人不得再继续发放贷款，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设。对不符合上述要求的项目贷款，应由地方政府尽快清理，妥善处臵。
可妥善安排后续资金的在建项目：指2010年6月30前，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。
不得再继续通过融资平台贷款的：除《公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》等法律和国务院另有规定外，还款来源主要依靠财政性资金的公益性项目。
可暂继续执行既定融资计划的：符合法律和国务院规定可以融资的项目，以及经国务院核准或审批的重大项目。
（二）贷款人开展融资平台公司后续贷款业务，要根据国家有关法规，严格落实借款人准入条件，向融资平台公司发放贷款要直接对应项目，以项目法人公司作为承贷主体，按项目逐个评审, 按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。对报批核准等相关手续是否完备,用地是否经国家有权部门批准,是否符合环保和产业政策,担保作为第二还款来源是否具有法律效力和可实现性,项目资本金是否真实到位等进行重点审查,不符合相关规定的且没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。
（三）融资平台公司后续贷款严格执行“三个办法一个指引”等信贷管理制度，应遵循诚信信贷、协议承诺、实贷实付等信贷管理的基本要求，贷款人应与借款人约定明确、合法的贷款用途，并按照约定检查、监督贷款的使用情况，防止贷款被挪用。
（四）多家银行业机构参与同一项目融资的，原则上应当采用银团贷款方式。
（五）贷款人应将融资平台公司后续贷款纳入对借款人及借款人所在集团客户的统一授信额度管理，并按区域、行业、贷款品种等建立平台公司贷款的风险限额管理制度。
（六）要严格执行《担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
（七）严格控制土地储备贷款风险。要认真评估地方政府还本付息的能力，根据政府信用调整对土地储备中心的授信，控制土地储备贷款的抵押率。抵押成数低，土地储备贷款的风险就低，密切追踪土地的使用，控制储备土地的使用过程。贷款人要与土地储备中心签订协议，明确其用土地储备贷款获得的储备土地的具体地块和位臵，招拍挂或协议转让这部分土地的，土地储备中心应归还贷款;若土地储备中心将这部分土地无偿划拨给军队、监狱、学校、医院等单位，银行应要求土地储备中心用其他的土地来抵押或者归还贷款，防止无偿划拨造成抵押无效，导致银行贷款损失的风险。要认真检查土地储备贷款有没有被挪作项目资本金、纳税、炒股票、进入楼市等。
（八）贷款人应完善内部控制机制，实行对融资平台公司贷款全流程管理，建立完善的贷款风险管理制度和有效的岗位制衡机制，将贷款管理各环节的责任落实到具体部门和岗位，对融资平台公司贷款进行全面的风险评价，并建立各岗位的考核和问责机制。
（九）有关融资平台公司贷款分类和呆账核销问题。今年四季度前，对清查规范不到位，有部分不合规或全部不合规的项目贷款，降级至不良贷款，严重的降至可疑类、损失类。按照新的动态拨备提取的要求，银行业机构在准确贷款分类的基础上，按照预期损失来提取拨备。凡属损失类的融资平台公司贷款都要及时核销或出售给资产管理公司，对形成的呆帐要及时核销，并严格追究有关人员责任。
对于我国现阶段的经济发展而言,融资约束问题已成为经济转型升级和深化改革的重要瓶颈之一。世界银行的报告表明:在中国,融资约束问题被75%的非金融类上市企业列为其发展的主要障碍之一,是80个被调查国家中比例最高的(Claessenst Tzioumis,2006)。由国务院发展研究中心主持发布的《中国企业经营者问卷跟踪调查报告》亦发现,融资约束问题被普遍认为是制约我国企业发展的主要因素,其已严重制约了经济转型与升级。如何解决融资问题、改善融资条件成为我国亟待解决的问题。从外部监督的视角出发,独立于投资者和经理人的审计监督是可以有效缓解融资约束的。随着经济社会的发展以及新媒体与传统媒体的结合与扩张,独立于投资者、经理人、审计监督和政府监督的“第四种监督力量”——媒体报道是否能够缓解融资约束?其又是否会影响标准无保留意见对上市公司融资约束的缓解作用?审计意见的发表和媒体报道同是表现为信号传递以降低信息不对称程度的两种不同的外部监督机制,这两种外部监督机制是否会共同作用以对公司融资约束造成影响呢?
二、文献综述
融资是企业根据自身生产经营状况、财务状况及其生存和发展需求进行资金筹集的行为和过程,用以保障企业的生存与发展。企业有内源融资和外源融资两种主要融资方式。Modigliani和Miller(1958)认为在完美的资本市场中,企业的外源融资和内源融资可相互替代,且企业被假设能够在外部资本市场上按照与内部资金相同的资本成本筹集到所有净现值为正的投资项目所需的资金。但是这种无摩擦的完美资本市场并不存在,现实中不仅广泛存在投融资双方的信息不对称(Myers和Majluf,1984),还可能存在由于各种制度原因所导致的配给现象(Stiglitz和Weiss,1988)。Myers和Majluf(1984)认为资本市场中信息不对称等因素的存在使企业外部融资成本加大,企业难以按照理论成本及时筹集到资金或无法筹集到足够的资金,被迫放弃一些有价值的投资机会,这种现象被称为融资约束。Fazzari等(1988)认为,由于企业投资项目的真实价值难以为外部所知,市场为了降低风险,只得全面提升资金价格,使拥有正净现值投资项目的企业无法以正常成本进行融资,此时企业面临着融资约束。因此,信息不对称构成了融资约束的根源,外部资金成本过高、供给不足则是直接原因。
(一)审计意见与融资约束
信息不对称是导致融资约束的直接原因,而审计意见是独立的第三方对企业财务经营等状况的评价和合理保证,对解决信息不对称和逆向选择等问题发挥着极大的作用。Estes和Reimer(1979)、Gul(1987)、Bamber和Reimei(1997)、杨臻黛和李若山(2007)等的结论也表明了审计意见在银行信贷决策中的有用性。Firth(1978)、Gul(1987)、Bamber和Stratton(1997)通过实证研究发现,审计意见的发表对债权人的风险评估、信贷决策及贷款利率等都有显著影响。对于获得标准无保留审计意见的企业,银行对其风险评估更低、获得贷款的可能性更大(Blackwell、Noland和Winters,1988;高雷、戴勇和张杰,2010)、贷款利率更低(Firth,1978;李源,2006;张纯和吕伟,2007)、贷款期限更长(胡奕明等,2006、2007;江金锁,2011;Niemi和Sundgren,2012);另外,企业不仅更容易获得银行的续新贷款,而且获得的授信额度较高(孙新宪、田利君,2010)。与标准审计意见相比,非标准审计意见通过影响公司的外部融资行为,最终对公司投资产生抑制效应(章琳一和张洪辉,2013)。张圣利、贺伊琦(2012)认为,虽然标准审计意见一定程度上缓解了企业的融资约束,但收到标准审计意见的公司,其经理人在随后期间更易进行过度投资。
在其他因素的共同作用下,审计意见对融资约束的影响也是不同的。非标准审计意见的发布会导致公司陷入外部融资困境,但是相对于非国有企业,标准无保留意见对国有企业融资约束的缓解作用并不明显(张勇,2013),且在市场化程度高低不同的地区对其缓解程度有所差异(王少飞、孙铮、张旭,2009)。Pittman和Fortin(2004)、Anderson等(2004)、Mansi(2004)、Karjalaine(2011)研究表明,基于审计质量的研究视角,审计师的声誉和审计质量越高,上市公司的债务融资成本越低。江金锁(2011)、彭桃英等(2013)、高文进等(2015)认为审计师可以降低企业的代理成本,较高声誉的“四大”会计师事务所进行审计能够减少企业与外部投资者之间的信息不对称,从而缓解企业的融资约束,增强企业的融资能力。
(二)媒体报道与融资约束
媒体报道是媒体监督的载体和工具,通过公开报道和舆论的形式对市场、企业、投资者等主体进行有效监督。近年来众多文献表明,作为信息媒介的媒体对公司具有明显的外部治理作用(Dyck和Zingales,2004;李培功等,2010),这种治理作用也体现在融资领域。媒体作为信息的载体,不仅影响了投资者的信息获取,降低了公司和投资者之间的信息不对称(Odean和Terrance,1999),还可以通过影响投资者注意力(Barber和Odean,2008)、投资者情绪(Tetlock,2010;游家兴和郑建鑫,2013)等方式对投资者行为产生影响,从而影响企业融资。媒体报道增加信息披露供信息需求者参考,减少其信息的搜寻成本和加工成本,能有效地降低投资者等信息需求者面临的信息不对称(Dyck和Zingales,2002;Miller,2006;Jensen和Meckling,1976),同时增强了对管理层的约束(Dyck等,2010),从而降低了资本成本。同样,在国内有很多研究支持以上观点。罗进辉(2012)以实证方法研究分析媒体报道权益成本和债务成本的影响发现,上市公司被媒体报道的次数越多,其股权融资或债务融资所需支付的成本就越低。卢文彬等(2014)从媒体曝光度的角度研究发现,媒体报道有助于降低公司权益资本成本。郑建明等(2014)和夏楸(2015)将媒体报道区分为正面报道和负面报道。郑建明等(2014)认为媒体正面报道的增加有利于缓解融资约束,而媒体负面报道则会加剧融资约束。夏楸(2015)则发现媒体报道数量与资本成本负相关,正面报道能降低资本成本,负面报道对资本成本的影响并不显著。
然而,上述研究并没有达成一致结论。Bushee和Noe(1999)认为,如果信息披露导致股票价格更具有波动性,会引起权益成本的升高。吴文峰等(2007)发现,提高信息披露质量并没有降低股权资本成本,反而会增大其融资成本,产生融资约束效应(曾焱鑫,2014)。倪恒旺(2015)认为媒体关注度的提高显著降低企业的现金—现金流敏感性从而起到缓解融资约束的作用,但牛枫(2015)却发现媒体关注起不到这样的作用。
三、研究设计
(一)理论分析与研究假设
当企业面临有价值的投资机会而无法及时获得足量的外部资金支持时,可以认为企业受到了融资约束。其具体形式表现为资金可获得性约束,在性质上包括债务融资约束和股权融资约束。在企业进行外部融资过程中,债权人或投资者会基于会计信息评估企业财务状况和违约风险。通常认为,财务报表是企业利益相关者(包括投资人和债权人)获取企业相关信息的主要渠道之一。但由于融资压力或信息不对称的存在,公司极有可能会利用各种“合理的”会计方法粉饰报表,甚至操纵利润,向市场传递“看似完美的”错误的信息,使得会计信息质量降低。
Dye(1993)提出,聘请审计师对财务报表进行审计是解决信息不对称问题的重要机制之一。作为独立于公司和投资者的第三方,审计师对财务报表的合法性和公允性发表审计意见,对此提供合理保证,以提高财务报表的可信赖程度。根据信息来源可靠性理论,当个人面对不确定性时会倾向于优先使用来源可信性高的信息。因此,当投资者或债权人面对来自上市公司对外公布的财务报告和独立、谨慎的审计意见时,投资者或债权人都更愿意相信审计师审计过的财务报告及其发表的独立审计意见。被审计师出具了标准无保留审计意见的上市公司财务报告对外显示的财务状况、经营成果、现金流量以及其他重要信息质量更高,投资者或债权人对其会计信息质量及其可靠性的认可度更高。同时,高质量的会计信息会降低投资者或债权人能感知到的会计信息错报风险,从而增加投资者或债权人的信心。标准无保留审计意见可以向市场传递企业生产经营状况和财务状况良好的信号及股价的利好信息,增强投资者的投资信心和债权人的借贷放心度。相反,如果被出具非标准审计意见,通常表明审计师认为被审计单位的财务报告没有按会计准则的要求公允地反映企业的财务状况和经营成果,管理当局可能隐瞒了重要的不利信息,企业经营不善或面临的经营风险、财务风险较高,银行等金融机构可能要求更高的贷款利率、更多的限制条款,甚至不向企业放贷,投资者在作出投资决策时也会要求更高的红利回报或者选择不投资。由此提出假设1:
H1:相对于非标准审计意见,标准无保留意见能显著缓解上市公司面临的融资约束。
近年来,随着信息科技的发展和社会联系的日益密切,媒体在社会生活中发挥着不可忽视的重要作用,媒体监督在公司治理中所扮演的角色逐步引起学术界的广泛关注。媒体的基本功能是通过对信息的收集、筛选、确认和重新组合来实现的(Dyck、Volchkova和Zingales,2008),其向市场参与者和社会公众传递多元化的观点。媒体监督主要是以媒体报道形式通过对各个主体经济和社会行为的放大,引起各界关注来达到监督的目的。媒体报道向市场提供公共信息,能够改变知情交易者和非知情交易者的市场分布,并影响他们掌握信息的结构,从而有效地解决信息不对称问题。通常认为,媒体报道会降低信息收集者自行收集和处理信息的成本,由此可能会使债权人或投资者降低成本。同时媒体的介入可以使信息在更大范围内以更低的成本迅速传播,甚至反复传播,从而帮助市场参与者(包括债权人和投资人)做出更为明智的决策。对于某个具体公司而言,媒体对其报道的次数越多,说明市场及市场参与者对该公司的关注度就越高,该公司的相关信息对于市场参与者来说更透明,从而缓解了信息不对称。另外,媒体报道能够引起各界对企业的关注和重视,增加了对企业和经理层的监督,有效地促进了经理层的积极性,使其加强公司治理,同时也能有效解决信息不对称问题,从而降低了融资成本。
根据报道内容,媒体报道一般分为负面报道和非负面报道,其中,负面报道是指报道中出现相关的负面词汇,如:双规、双开、内幕交易、偷税、漏税、欺诈、贪污等;反之,被归为非负面报道。作为信息媒介的媒体的负面报道是揭示公司潜在问题和风险的信号,这些风险和信号会引起债权人和投资者的注意。基于媒体的信息传播功能与社会人的心理,当媒体对上市公司负面报道较多时,这种坏消息的迅速广泛传播会增加信息风险,损坏公司的社会声誉和公众形象,大大地打击债权人或投资者的信心,降低投资者的预期或增加债权人对于还款的担忧,从而加大上市公司的融资难度。由此提出假设2:
H2:媒体报道次数越多,上市公司面临的融资约束程度越低。
H2a:负面媒体报道次数的增加会加剧上市公司面临的融资约束。
著名经济学家罗伯特·希勒在论述媒体对股票市场的影响时说:“媒体积极地引导人们的注意力,分类人们的想法,证券市场在它们营造的这个环境中运行。”信息化时代的发展,新兴媒体和自媒体等媒体在传统媒体的基础上迅速崛起,改变着人们的生活、工作和学习方式,改变着社会与市场对信息获取与处理的方式(Tetlock,2010;游家兴和郑建鑫,2013)。媒体报道是独立于企业所有者、经营者和审计师的第四种主体,它是区别于传统社会监督、政府监督和内部监督的第四种有力的监督力量。在我国,对于复杂的社会发展状况和信息流通情况,标准化的审计报告格式和内容所包含的信息并不能完全解决融资方与债权人或投资者之间的信息不对称问题。媒体报道在一定程度上能够充当审计报告的“社会附注”,给予市场参与者充分的信息量,增加信息披露,供需求者参考,让审计报告需求者和市场参与者更加明确地理解审计报告的内容,从而在审计意见的基础上更进一步缓解信息不对称问题,加强了标准无保留意见对融资约束的缓解作用。
媒体报道从某种程度上也改变着人类对某事物的心理和态度,影响着债权人和投资者的情绪。当负面媒体报道更多时,整个市场环境变得消极,债权人或投资者的情绪也随之变得消极,对标准无保留意见也多了一份质疑,对其报告内容的理解加上了一层“纱”,并没有缓解公司与债务人或投资者之间的信息沟通问题。面对被出具标准无保留意见的上市公司,作为理性经济人的债权人或投资者会花成本去获取更多的信息,对负面报道与标准无保留意见之间的“差距”和原因加以分析,再更谨慎地做出相应决策。若他们从媒体获得的众多信息与标准无保留意见确实背道而驰,则他们极大可能会选择放弃借款或投资,导致上市公司无法获得融资;相反,若他们获得的更多信息表明公开的负面报道对公司经营等影响不太大时,其会考虑借款或投资,但鉴于前面花费了大量的信息搜寻成本,他们会要求更高的利息或红利,使得公司的融资成本增加,导致融资约束问题加重。由此提出假设3:
H3:上市公司被媒体报道的次数越多,标准无保留意见对融资约束的缓解作用越强。
H3a:负面媒体报道次数的增加会弱化标准无保留意见对融资约束的缓解作用。
(二)样本与数据选择
本文选择2010~2014年度我国A股上市公司作为研究样本,并按以下原则剔除样本:(1)由于金融行业公司的资本结构有别于一般行业,因此剔除金融类公司;(2)剔除每年被ST处理的公司;(3)剔除数据不完整的公司,其中包括成立时间不到2年的公司。通过上述处理,得到9879个样本数据。为消除极端值的影响,本文对回归中使用到的连续变量按1%进行了Winsorize(缩尾)处理。
本文所涉及的数据主要来源于国泰安CSMAR数据库,对于部分资料不完备的信息则通过上海证券交易所网站、深圳证券交易所网站和巨潮资讯网进行搜集和整理。本文利用Excel完成数据的计算和整理,并通过STATA 12.0进行回归处理。
(三)变量设计
1. 被解释变量。
在关于融资约束的研究中,采用哪种方法来衡量融资约束更合理是争论较为激烈的话题。Fazzari、Hubbard和Peterson(1988)最早提出投资—现金流敏感性系数来衡量企业融资约束,认为企业面临的融资约束越大其投资—现金流敏感性系数越大。尽管这样的方法是多数已有研究(Hoshi、Kashyap和Scharfstein,1991;Lamont,1994;Cleary,1999)的选择,但受到了Kaplan和Zingales(1997)、Gomes(2001)等的质疑。Kaplan和Zingales(2004)认为影响企业投资—现金流敏感度的因素较多,其变化不一定反映企业投资和现金流的关系,因此用投资—现金流敏感度作为衡量融资约束的指标缺乏充分的理论依据,也不被经验数据所支持,他们提出KZ指标衡量融资约束。随后有大量研究(Rajan和Kummar,1998;Sean Cleary,1999;Platiknov,2006;全林等,2004;敖宏,2006;李金等,2007;汪强等,2008)支持了KZ的观点。但是,因为KZ指数需要对托宾Q进行测算,而托宾Q被公认为难以准确计算的指标之一(Hayashi,1982;Bond和Cummins,2001;Cooper和Ejarque,2001),因此Cleary(1999)、Whited和Wu(2006)及Hadlock和Pierce(2010)对以KZ指数衡量融资约束产生怀疑。于是,Almeida(2004)在FHP的基础上对模型进行了改进,形成了现金—现金流敏感性模型(CCF)。Almeida认为,如果企业面临更高的融资约束,将会从企业的现金流中提取更多的现金为投资做准备,企业的现金—现金流敏感度就会更高。由于上市公司面临的融资约束会显著影响公司的现金持有政策,而现金是一个金融变量,采用现金—现金流敏感性系数来衡量融资约束问题是一个理论和实证上均有效的检验方法(李金、李仕明、严整,2007;连玉君等,2008;申明龙,2013)。基于国内的研究状况与现实情况,本文借鉴郑建明、夏楸(2014)的做法,在Almeida的CCF模型基础上采用修正的现金—现金流敏感度模型衡量融资约束,模型如下所示:
其中:△CH为现金持有量变动,以本期现金及现金等价物增加额除以公司前一年度的总资产表示;CF为现金流量,以本期经营性现金流量增加额除以公司前一年度的总资产表示,衡量企业的流动性;_CONS为研究所需控制变量;β为系数;u为常数项。
2. 解释变量。
(1)审计意见。审计意见(OP)是注册会计师审计发挥鉴证和信号传递等作用的载体,是注册会计师审计工作成果最凝练的总结。审计意见包括标准无保留意见、带强调事项段的无保留意见、保留意见、否定意见和无法表示意见这几类。本文中,如果公司上年被出具了标准无保留意见,OP取1,否则为0。
(2)媒体报道。媒体报道(MA)是来自人民日报、证券日报、上海证券、深圳证券、每日经济新闻、新浪财经、巨潮网等证券相关的财经类新闻媒体的报道。媒体报道次数越多,上市公司被关注度就越高。当某个公司的媒体报道次数大于其所在行业的报道次数均值时,MA为1,否则为0。
将媒体报道分为负面报道和非负面报道(郑建明等,[10];夏楸,2015),其中负面报道是指报道中出现相关的负面词汇,如双规、双开、内幕交易、偷税、漏税、欺诈、贪污等;反之,被归为非负面报道。本文中负面报道用NMA表示。按负面报道占媒体报道总数比例将负面报道分为两段,当负面报道占媒体报道总数的50%及以上时,即某公司某年度负面报道次数大于等于非负面报道次数时,NMA为1;反之,当负面报道占媒体报道总数50%以下时,NMA为0。当负面报道与非负面报道同时存在时,人们对负面报道的关注度及反应时间会多于非负面报道,且负面报道的传播速度大于非负面报道。因此,本文将负面报道占媒体报道总数50%的上市公司归为负面报道次数多的一部分。
3. 控制变量。
根据国内外相关研究(Fazzari S.M.、Poterba J.M.,1988;Zingales L.,1997;Silva F.、Carreira C.,2012;李焰,2011;彭桃英等,2013;郑建明等,2014;杨兴全等,2015;夏楸等,2015),本文选取了流动负债增量△STD、非现金的营运资本增量△NWC、资本支出EXP、公司业绩表现Tobin's Q、公司规模SIZE、公司年龄AGE、企业性质SOE、股权集中度FS、行业IND和年度YEAR为控制变量。其中本文将行业分为制造行业和非制造行业,当企业属于制造行业时,IND为1,反之为0。
本文所涉及变量及说明见表1:
(四)研究模型
为验证第一个假设,本文建立了审计意见与融资约束的回归模型:
为验证第二个假设,本文建立了媒体报道与融资约束的两个回归模型:
为验证第三个假设,本文建立了媒体报道、审计意见与融资约束的两个回归模型:
在上述五个模型中,若CF的系数β1显著为正,则表明上市公司受到融资约束。模型(1)中,CFi,t×OPi,t-1是经营现金流量变动与审计意见的交互项,若其系数β3显著为负,则H1成立;反之,H1不成立。同理,在模型(2)和模型(3)中系数β3分别反映媒体报道、负面报道对融资约束的影响。
在模型(4)和模型(5)中,CFi,t×OPi,t-1×MAi,t-1和CFi,t×OPi,t-1×NMAi,t-1是经营现金流量变动、审计意见与媒体报道三者的交互项。模型(4)、模型(5)分别整理如下:
若整理后的模型(4)中β4显著为负,则意味着系数(β3+β4NMAi,t-1)会小于系数β3,即H3成立;反之,不成立。同理,若整理后的模型(5)中β4显著为正,系数(β3+β4NMAi,t-1)会大于系数β3,则H3a成立;反之不成立。
四、数据分析与结果
(一)描述性统计
表2列示了变量的描述性统计结果。从表2可以看出,现金持有量变动(△CH)的均值为-2.021%,表明我国上市公司现金持有量下降幅度很小,面临融资约束的公司依然会以持有现金的方式来应对激烈的竞争。经营现金流量变动(CF)均值为0.293%,经营现金流量的匮乏依然是影响融资的重要因素之一。审计意见(OP)均值为96.467%,即在9879个统计样本中,有9530家上市公司获得标准无保留意见,但还有349家上市公司被出具了非标准审计意见。在统计样本中,被媒体报道次数超过行业均值的有29.618%,其中负面媒体报道超过媒体报道总数50%的占18.079%。其他变量的描述性统计与已有研究基本一致。
表3列示了主要变量的相关系数。现金持有量变动(△CH)与经营现金流量变动(CF)之间是显著正相关的,说明现金—现金流敏感度模型可以衡量我国上市公司面临的融资约束。从表2可以看出,大部分自变量之间的相关系数显著,但其系数均小于0.6,因此,多重共线性不会影响回归结果。
(二)检验结果与分析
表4列示了样本的回归结果。从模型(1)的回归结果可以看到,经营现金流量变动与审计意见的交互项(CF×OP)与现金持有量变动(△CH)负相关,且在1%的水平上显著。表明被出具标准无保留审计意见的上市公司所面临的融资约束程度显著低于被出具非标准审计意见的公司,回归结果支持了H1。
注:*、**、***分别表示10%、5%和1%的显著性水平。下同。
在模型(2)和模型(3)中经营现金流量变动与媒体报道的交互项(CF×MA)、经营现金流量变动与负面报道的交互项(CF×NMA)与现金持有量变动(△CH)分别在10%、5%的水平上显著,且CF×MA与△CH负相关、CF×NMA与△CH正相关。结果表明,被媒体报道次数越多的上市公司面临的融资约束越小,即H2得到验证;但如果其中负面报道所占比例较高,则融资约束不仅得不到缓解,反而会加剧,H2a成立。
注:括号内为t统计值,下同。
在模型(4)中,经营现金流量变动、审计意见与媒体报道三者的交互项(CF×OP×MA)与现金持有量变动(△CH)在5%的显著性水平上负相关,说明媒体报道的次数越多,越能够加强标准无保留意见对融资约束的缓解作用,H3得到验证。然而在模型(5)中经营现金流量变动、审计意见与负面报道三者的交互项(CF×OP×NMA)与现金持有量变动(△CH)在5%的显著性水平上正相关,表明负面报道的增加会削弱标准无保留意见对融资约束的缓解作用,即H3a成立。
(三)稳健性检验
为了保证检验结果的稳健性,本文从以下两个方面进行稳健性检验。
1. 现金—现金流敏感度模型检验。
按照Hadlock和Pierce(2010)的SA指数计算公式,SA=-0.737×Size+0.043×Size2-0.04×Age,本文计算了每个上市公司观测年度的SA指数。将SA指数绝对值大于行业指数绝对值的分为融资约束程度高组,反之为融资约束程度低组,代入现金—现金流敏感度模型进行分组回归检验,得到表4所列结果,△CH与CF都是在1%的显著性水平上显著正相关,即现金—现金流敏感度模型能够很好地衡量我国的融资约束情况。
2. 缩小样本检验。
将样本分为国有企业与非国有企业两组,重复上述步骤对原模型进行分组回归检验,检验结果如表6所示。从表6可以看出,结果基本一致,说明本文的结论具有较高的稳健性。
五、研究结论与对策建议
(一)研究结论
信息不对称是公司融资约束的主要根源之一,而审计意见的发表合理保证了公开披露公司财务报表的真实性和可靠性,媒体报道所含的公开信息也有其价值所在,可以降低信息不对称程度,有助于处于信息劣势的使用者作出更好的决策。本文以2010~2014年我国A股非金融类、非ST上市公司为样本,从信息不对称角度出发,在委托代理理论、信号传递理论和融资约束理论的基础上,研究了媒体报道、审计意见两种不同的外部监督形式对公司融资约束的影响,得到以下结论:
1. 审计作为独立的第三方对财务报告信息质量进行鉴证,保障了公开披露信息的真实性和可靠性。
审计师以发表审计意见的方式向财务报表使用者传递信息,一方面降低了交易成本,另一方面为报表使用者评价和衡量上市公司财务状况、经营成果和现金流量提供了信息依据(李四海、罗月乔,2012)。相对于非标准审计意见,当公司被出具标准无保留审计意见时,向市场传递着该公司的财务状况、经营成果和现金流量情况良好的利好信息,在缓解交易双方信息不对称的同时,降低了投资者或债权人的信息成本,增强了其投资或借贷信心,使得公司能够得到融资机会或者得到足够融资额的可能性更大,从而缓解了公司面临的融资约束。
2. 随着信息经济时代的发展,信息成为一种战略性资源。
在新媒体和传统媒体共存的时代,媒体报道成为信息公开的重要来源。上市公司被媒体报道的次数越多,受到的关注度越高,同时向市场和公众传递的信息越多,促进了上市公司与投资者或者债权人之间的信息沟通,随着信息不对称程度的降低融资约束得到缓解。但是,当负面报道占媒体报道的比例越大时,信息风险程度越大,投资者或债权人的交易风险就越大,上市公司融资难度也越大,因此负面报道多并不能缓解融资约束。
3. 媒体报道吸引着人们的注意力,证券市场在其所营造的环境下运行。
媒体报道在一定程度上充当着审计报告的“社会附注”,对审计意见所含信息进行补充,辅助财务报告使用者和标准无保留意见的审计报告阅读者理解相关内容,使得信息披露更加透明,加强了交易双方的信息沟通,缓解了信息不对称,从而强化了标准无保留意见对融资约束的缓解作用。而当负面报道增加时,市场环境变得消极,债权人和投资者的情绪也随之变得消极,对被出具标准无保留意见就产生了质疑,对借款或投资决策多了疑虑,同时他们的信息获取成本也增加了,从而加大了上市公司的融资约束。
(二)对策建议
1. 提高信息披露质量,规范融资市场,合理缓解融资约束。
融资约束是我国企业普遍存在的问题,学者们普遍认为,引发融资约束的根源就是信息不对称。要解决信息不对称问题,必须保证充分的、高质量的信息披露。因此,我国必须加快建立和完善信息披露制度的步伐,保证及时、有效的信息披露。同时,健全和完善相关法律法规制度,规范融资程序和融资市场。加强政府监督、审计监督、媒体监督、内部监督等各个方面的监督力量,在客观事实基础上提高信息披露质量,提高市场信息的透明度和公平性,保证市场流动性和公平效率性,合理缓解公司的融资约束。
2. 提高“用事实说话”的水平,充分发挥媒体的“公器”作用。
随着信息时代的大发展,媒体在市场和社会中扮演着越来越重要的角色,它是社会“公器”之一,对整个市场和全社会起到监督、调控、平衡、制约的作用。要充分发挥媒体的“公器”作用,首先得让媒体“说话”。我国媒体的市场化进程取得了飞速发展,但其在很大程度上仍然受到政府的严格管制。我国应加强立法,保护媒体正常开展舆论监督的权利,监督媒体履行相应义务。相应的政府机构应该严格控制好对媒体开放与管制的度,使媒体做到平衡报道。其次,媒体自身需“以身作则”。媒体通过报道向市场和社会传递信息,要树立自己的积极形象,必须严格遵守媒体职业道德和专业精神,以客观事实为依据,充分报道事实,理性评述事实,不带任何情绪化、宣传化等感情色彩给报道“加料”,不能对事实进行笼统概述、以偏概全,避免媒体报道偏差,提高“用事实说话”的水平,形成正确的舆论导向,提升媒体公信力,充分发挥自身价值。
3. 充分谨慎利用媒体报道,全面提升审计质量,强化媒体与审计的双重监督力量。
审计师在审计过程中通过收集、查阅、分析各种审计证据来评价公司的经营等情况,其中审计证据包括外部证据和内部证据,也包括直接证据和间接证据。媒体报道属于公共信息,对于谨慎的审计师来说也是一种审计证据。媒体报道对审计师审计证据的补充和提示作用为审计师发表正确的审计意见提供了基础。同时媒体报道对会计师事务所和审计师进行有力的监督,基于声誉机制和媒体的传播力,会计师事务所和审计师会更好地履行自身的责任和义务,全面提高审计质量,做好审计工作。当然,审计师也可能会对媒体进行审计。这样,两种不同的、独立的外部监督力量之间形成了辅助与制约机制,保障了信息披露的透明度和市场流动性,缓解了信息不对称,为缓解企业融资约束提供了信息基础。
摘要：信息不对称是引起融资约束的主要根源,而审计意见与媒体报道能缓解信息不对称。本文以2010~2014年A股上市公司为样本,实证研究了媒体报道、审计意见与融资约束的关系。研究发现:标准无保留意见能缓解融资约束;媒体报道次数的增加在缓解融资约束的同时,强化了标准无保留意见对融资约束的缓解作用;会加剧融资约束的负面报道次数的增加,则会弱化标准无保留意见对融资约束的缓解作用。
关键词：信息不对称,融资约束,审计意见,媒体报道
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四大类型
从全国看，地方政府组建的投融资平台公司都具有鲜明的功能特征，既是融资主体，也是政府与社会资本合作、引入战略投资者的公共平台，主要有4种类型：
一是融资平台类。这类平台公司大多是城市建设前期成立的，主要职责是依托政府注入的各类资源，面向各类金融主体融资，承担基础设施建设资金的筹集和管理职能，为各类公共设施建设项目“输血”，但是不参与具体项目的建设开发。
二是片区开发类。对政府规划的一个或多个片区内进行整体经营运作，按照自我平衡的初始涉及，以片区内可运作的政府资源、公共资源为依托，全面负责该区域的融资、建设、管理和运营，在加快片区开发的同时，实现公共资源效益最大化。
三是功能开发类。主要是为实现某个特定目标而设立的平台公司，如保障性住房建设、大型文化或体育公共设施管理运营、土地储备整治与开发、城市地下空间及相关地面的投资建设平台公司，以及水利建设、教育设施或学校改造建设等支持相关事业发展的各类平台公司。
四是综合发展类。此类公司既承担政府安排的重大项目、公共设施的建设开发任务，又在多个领域经营市场化业务，如房地产等，或代表市政府持有大型企业、上市公司股份，既有实业项目，也有资本管理、投融资等金融业务，自我发展能力较强，很多已发展成为大型的资产管理公司，成为地方经济发展的重要力量。
面临困难
上述4类平台公司，综合发展类由于经营多元化、市场化运作程度高或资产实力雄厚，抗风险能力相对较高。其他3类公司均不同程度地面临一些困难和障碍。
一是资源分散。很多公司由于隶属不同主管部门，资源难以统筹。有的平台公司投资主体与融资主体不一致，花钱的不负责融资，管理上不好协调，资源、资金等难以统筹考虑，在一定程度上增加了债务风险。同时，对融资平台公司在项目立项、融资及资金使用等方面造成了障碍。
二是资产限制。按照当前信贷政策要求，如果平台公司没有土地等有效资产，不能满足银行贷款条件，公司无法融资。随着土地储备成本越来越高，土地交易管理不断规范，新成立平台公司受到注入土地等资源制约。同时，受国家宏观调控政策和房地产市场影响，各级市场土地变现能力减弱，公司偿债压力不断增大。
三是项目制约。很多政府投資建设类平台公司主要承担城市公益性基础设施建设，该类项目由于自身不能产生收益和现金流，不能满足银行融资、还本付息的需要，持续运营需要政府注入有效资产或财政给予输血，运营的难度不断加大。
四是债务负担重。各类政府投融资平台在城市建设中发挥了重要作用，通过近年的建设投入，城市基础设施的欠账已基本弥补，而由于城市建设投入产生的大量债务又到了还账的高峰，投资建成的城市基础设施等公益性项目自身无法产生现金收益用于还款，债务风险加大。
可行性发展
以建立融资、建设、运营、管理“四位一体”的投融资体制为目标，按照“政企分开、管办分离、依法规范、严格监管”的要求，着力打造责权利相统一的市场化运作主体，促进投融资工作持续健康发展。
一是整合归并相关资源，构建专业化投融资主体。整合归并现有的政府投融资和建设开发类公司，统筹相关资源，按照城市发展需求，搭建功能定位清晰的专业化投融资主体。现阶段，可参照重庆等地按职能整合公司的做法，归并职能相同或相近的公司，进一步梳理明确各公司承担的建设任务，并赋予片区开发任务，更好地统筹资源进行市场化运作。同时，严格限制新公司设立，今后项目或片区开发，原则上依托现有平台公司或设立分公司运作。对受条件所限未开展业务的公司，及时进行清理，根据工作需要适时转型或注销。
二是完善公司治理结构，打造市场化运作主体。改革现有投融资运作模式，依法建立规范的法人治理结构，打造独立经营、自负盈亏的市场竞争主体，在确保净资产与负债、现金流、投入与产出“三个平衡”基础上，逐步发展壮大。在运作模式上，根据各公司职能，实行分类管理运作。
对承担公益性基础设施建设的融资平台类公司，按照融资、建设、运营、管理一体化的模式，健全完善公司法人治理结构，坚持“政府主导、市场运作、契约经营、持续发展”的原则，平台公司按照地方政府确定的建设计划，接受政府委托，承担项目业主责任，负责项目资金筹集、资金管理使用、委托建设等工作，接受政府及相关部门的监督管理。
平台公司承担政府重点建设项目，政府与平台公司通过契约方式，明确企业的责、权、利，通过平台公司与政府签订回购协议、租赁协议、补偿等方式，以市场化的方式实现政府财政资金流入平台公司，保障平台公司自主经营，自负盈亏，自求平衡、持续发展，真正实现项目投资、融资、建设、还款一体化。
对片区开发类、功能性和发展类公司，前期政府注入一定资金或资源，公司通过招商、运营、管理、开发、建设，实现独立运营、自求平衡、自我发展。
三是强化资源支撑，建立可持续发展机制。地方政府可通过契约化方式，匹配必要的资源和优惠政策，保障承担公共项目的投融资主体可持续发展。当前，土地仍然是城市建设资金和投融资平台公司还款的基本来源，政府要采取措施，不断提升储备土地价值，加快储备土地变现，通过出让储备土地实现的收益全部用于回购平台公司项目投入或占用公司资源的补偿，以满足继续融资、建设和偿还债务的需要，为可持续发展奠定基础。
在此基础上，地方政府需要积极拓展资源运营的视野。目前，城市中有大量公共资源没有得到充分利用，比如特许经营权、城市公共空间、城市无形资产，包括公共停车场、公共设施冠名权、广告经营权等。各级应认真研究利益分配机制，积极探索运作方式，用好资产组合、资源整合、经营权转让、置换收购、租赁拍卖、融资贷款、投资参股等现代手段，以资源换收入，放大聚财的“乘数效应”，加快资源资产化、资产资本化。
四是强化考核激励，全面激发运营发展活力。针对各平台公司不同情况，分类制定公司经营目标，以及详细的绩效考核方案，分别设置一般性考核指标与特殊性考核指标，重点对建设项目完成与预算控制情况、公司运营和现金流情况、自主经营项目盈利能力等进行考核。实施激励性薪酬制度，考核结果与薪酬、奖惩和职务任免挂钩，充分调动发展活力。同时，根据《公司法》等法律、法规规定，按照法人治理结构，监管部门可通过实施外派董事、监事的方式，履行董事、监事职责，确保“决策、执行、监督”相互制衡。
五是积极创造条件，引导社会资本投入。公共需求具有多样性、多层次和不断变化的特点，形式不是单一的，运行机制也各异，政府不应当也不可能包办一切。在这个问题上，既要强化政府的投入责任，也要积极调动社会各方面的积极性。对能够通过市场满足的社会需求，首先要创造条件，鼓励市场主体进入，市场不愿或不能提供的由政府承担;对经营性服务项目，要完全推向市场，建立多元化的投入渠道。当前，应积极推广政府与社会资本合作模式（PPP模式），政府通过降低准入门槛、给予特许经营权、财政补贴等措施，引导社会资本共同投入，可以提高建设效率、降低工程造价、合理分配风险，是一种现代融资建设模式。地方各级政府可以道路交通、供水供气、垃圾处理、保障房建设等公益性项目为重点，遴选一批适合PPP的项目，统一推出去招标招商，吸引社会资本进入。
（作者供职于潍坊市投资公司）
【发布日期】2016-07-05 【生效日期】2016-07-05 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】新华网
中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见
党的十八大以来，党中央、国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革，投融资体制改革取得新的突破，投资项目审批范围大幅度缩减，投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管，企业投资自主权进一步落实，调动了社会资本积极性。同时也要看到，与政府职能转变和经济社会发展要求相比，投融资管理体制仍然存在一些问题，主要是：简政放权不协同、不到位，企业投资主体地位有待进一步确立；投资项目融资难融资贵问题较为突出，融资渠道需要进一步畅通；政府投资管理亟需创新，引导和带动作用有待进一步发挥；权力下放与配套制度建设不同步，事中事后监管和过程服务仍需加强；投资法制建设滞后，投资监管法治化水平亟待提高。为深化投融资体制改革，充分发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用，现提出以下意见。
一、总体要求
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，着力推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。进一步转变政府职能，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，建立完善企业自主决策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范，宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。
——企业为主，政府引导。科学界定并严格控制政府投资范围，平等对待各类投资主体，确立企业投资主体地位，放宽放活社会投资，激发民间投资潜力和创新活力。充分发挥政府投资的引导作用和放大效应，完善政府和社会资本合作模式。
——放管结合，优化服务。将投资管理工作的立足点放到为企业投资活动做好服务上，在服务中实施管理，在管理中实现服务。更加注重事前政策引导、事中事后监管约束和过程服务，创新服务方式，简化服务流程，提高综合服务能力。
——创新机制，畅通渠道。打通投融资渠道，拓宽投资项目资金来源，充分挖掘社会资金潜力，让更多储蓄转化为有效投资，有效缓解投资项目融资难融资贵问题。
——统筹兼顾，协同推进。投融资体制改革要与供给侧结构性改革以及财税、金融、国有企业等领域改革有机衔接、整体推进，建立上下联动、横向协同工作机制，形成改革合力。
二、改善企业投资管理，充分激发社会投资动力和活力
（一）确立企业投资主体地位。坚持企业投资核准范围最小化，原则上由企业依法依规自主决策投资行为。在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。对极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，政府从维护社会公共利益角度确需依法进行审查把关的，应将相关事项以清单方式列明，最大限度缩减核准事项。
（二）建立投资项目“三个清单”管理制度。及时修订并公布政府核准的投资项目目录，实行企业投资项目管理负面清单制度，除目录范围内的项目外，一律实行备案制，由企业按照有关规定向备案机关备案。建立企业投资项目管理权力清单制度，将各级政府部门行使的企业投资项目管理职权以清单形式明确下来，严格遵循职权法定原则，规范职权行使，优化管理流程。建立企业投资项目管理责任清单制度，厘清各级政府部门企业投资项目管理职权所对应的责任事项，明确责任主体，健全问责机制。建立健全“三个清单”动态管理机制，根据情况变化适时调整。清单应及时向社会公布，接受社会监督，做到依法、公开、透明。
（三）优化管理流程。实行备案制的投资项目，备案机关要通过投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅，提供快捷备案服务，不得设置任何前置条件。实行核准制的投资项目，政府部门要依托投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅实行并联核准。精简投资项目准入阶段的相关手续，只保留选址意见、用地（用海）预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件；按照并联办理、联合评审的要求，相关部门要协同下放审批权限，探索建立多评合一、统一评审的新模式。加快推进中介服务市场化进程，打破行业、地区壁垒和部门垄断，切断中介服务机构与政府部门间的利益关联，建立公开透明的中介服务市场。进一步简化、整合投资项目报建手续，取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续，探索实行先建后验的管理模式。
（四）规范企业投资行为。各类企业要严格遵守城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规，认真执行相关政策和标准规定，依法落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制，切实加强信用体系建设，自觉规范投资行为。对于以不正当手段取得核准或备案手续以及未按照核准内容进行建设的项目，核准、备案机关应当根据情节轻重依法给予警告、责令停止建设、责令停产等处罚；对于未依法办理其他相关手续擅自开工建设，以及建设过程中违反城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规的项目，相关部门应依法予以处罚。相关责任人员涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。各类投资中介服务机构要坚持诚信原则，加强自我约束，增强服务意识和社会责任意识，塑造诚信高效、社会信赖的行业形象。有关行业协会要加强行业自律，健全行业规范和标准，提高服务质量，不得变相审批。
三、完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用
（五）进一步明确政府投资范围。政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化投资方向和结构，提高投资效率。
（六）优化政府投资安排方式。政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。安排政府投资资金应当在明确各方权益的基础上平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。根据发展需要，依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。加快地方政府融资平台的市场化转型。
（七）规范政府投资管理。依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策，编制政府投资计划，合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资。完善政府投资项目信息统一管理机制，建立贯通各地区各部门的项目信息平台，并尽快拓展至企业投资项目，实现项目信息共享。改进和规范政府投资项目审批制，采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，部分改扩建项目，以及建设内容单
一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。
（八）加强政府投资事中事后监管。加强政府投资项目建设管理，严格投资概算、建设标准、建设工期等要求。严格按照项目建设进度下达投资计划，确保政府投资及时发挥效益。严格概算执行和造价控制，健全概算审批、调整等管理制度。进一步完善政府投资项目代理建设制度。在社会事业、基础设施等领域，推广应用建筑信息模型技术。鼓励有条件的政府投资项目通过市场化方式进行运营管理。完善政府投资监管机制，加强投资项目审计监督，强化重大项目稽察制度，完善竣工验收制度，建立后评价制度，健全政府投资责任追究制度。建立社会监督机制，推动政府投资信息公开，鼓励公众和媒体对政府投资进行监督。
（九）鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。要合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度，稳定项目预期收益。要发挥工程咨询、金融、财务、法律等方面专业机构作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性。
四、创新融资机制，畅通投资项目融资渠道
（十）大力发展直接融资。依托多层次资本市场体系，拓宽投资项目融资渠道，支持有真实经济活动支撑的资产证券化，盘活存量资产，优化金融资源配置，更好地服务投资兴业。结合国有企业改革和混合所有制机制创新，优化能源、交通等领域投资项目的直接融资。通过多种方式加大对种子期、初创期企业投资项目的金融支持力度，有针对性地为“双创”项目提供股权、债权以及信用贷款等融资综合服务。加大创新力度，丰富债券品种，进一步发展企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具、项目收益债等，支持重点领域投资项目通过债券市场筹措资金。开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点。设立政府引导、市场化运作的产业（股权）投资基金，积极吸引社会资本参加，鼓励金融机构以及全国社会保障基金、保险资金等在依法合规、风险可控的前提下，经批准后通过认购基金份额等方式有效参与。加快建立规范的地方政府举债融资机制，支持省级政府依法依规发行政府债券，用于公共领域重点项目建设。
（十一）充分发挥政策性、开发性金融机构积极作用。在国家批准的业务范围内，政策性、开发性金融机构要加大对城镇棚户区改造、生态环保、城乡基础设施建设、科技创新等重大项目和工程的资金支持力度。根据宏观调控需要，支持政策性、开发性金融机构发行金融债券专项用于支持重点项目建设。发挥专项建设基金作用，通过资本金注入、股权投资等方式，支持看得准、有回报、不新增过剩产能、不形成重复建设、不产生挤出效应的重点领域项目。建立健全政银企社合作对接机制，搭建信息共享、资金对接平台，协调金融机构加大对重大工程的支持力度。
（十二）完善保险资金等机构资金对项目建设的投资机制。在风险可控的前提下，逐步放宽保险资金投资范围，创新资金运用方式。鼓励通过债权、股权、资产支持等多种方式，支持重大基础设施、重大民生工程、新型城镇化等领域的项目建设。加快推进全国社会保障基金、基本养老保险基金、企业年金等投资管理体系建设，建立和完善市场化投资运营机制。
（十三）加快构建更加开放的投融资体制。创新有利于深化对外合作的投融资机制，加强金融机构协调配合，用好各类资金，为国内企业走出去和重点合作项目提供更多投融资支持。在宏观和微观审慎管理框架下，稳步放宽境内企业和金融机构赴境外融资，做好风险规避。完善境外发债备案制，募集低成本外汇资金，更好地支持企业对外投资项目。加强与国际金融机构和各国政府、企业、金融机构之间的多层次投融资合作。
五、切实转变政府职能，提升综合服务管理水平
（十四）创新服务管理方式。探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制，投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位“一站式”受理、“全流程”服务，一家负责到底。充分运用互联网和大数据等技术，加快建设投资项目在线审批监管平台，联通各级政府部门，覆盖全国各类投资项目，实现一口受理、网上办理、规范透明、限时办结。加快建立投资项目统一代码制度，统一汇集审批、建设、监管等项目信息，实现信息共享，推动信息公开，提高透明度。各有关部门要制定项目审批工作规则和办事指南，及时公开受理情况、办理过程、审批结果，发布政策信息、投资信息、中介服务信息等，为企业投资决策提供参考和帮助。鼓励新闻媒体、公民、法人和其他组织依法对政府的服务管理行为进行监督。下移服务管理重心，加强业务指导和基层投资管理队伍建设，给予地方更多自主权，充分调动地方积极性。
（十五）加强规划政策引导。充分发挥发展规划、产业政策、行业标准等对投资活动的引导作用，并为监管提供依据。把发展规划作为引导投资方向，稳定投资运行，规范项目准入，优化项目布局，合理配置资金、土地（海域）、能源资源、人力资源等要素的重要手段。完善产业结构调整指导目录、外商投资产业指导目录等，为各类投资活动提供依据和指导。构建更加科学、更加完善、更具操作性的行业准入标准体系，加快制定修订能耗、水耗、用地、碳排放、污染物排放、安全生产等技术标准，实施能效和排污强度“领跑者”制度，鼓励各地区结合实际依法制定更加严格的地方标准。
（十六）健全监管约束机制。按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，明确监管责任，注重发挥投资主管部门综合监管职能、地方政府就近就便监管作用和行业管理部门专业优势，整合监管力量，共享监管信息，实现协同监管。依托投资项目在线审批监管平台，加强项目建设全过程监管，确保项目合法开工、建设过程合规有序。各有关部门要完善规章制度，制定监管工作指南和操作规程，促进监管工作标准具体化、公开化。要严格执法，依法纠正和查处违法违规投资建设行为。实施投融资领域相关主体信用承诺制度，建立异常信用记录和严重违法失信“黑名单”，纳入全国信用信息共享平台，强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识，形成守信激励、失信惩戒的约束机制，促使相关主体切实强化责任，履行法定义务，确保投资建设市场安全高效运行。
六、强化保障措施，确保改革任务落实到位
（十七）加强分工协作。各地区各部门要充分认识深化投融资体制改革的重要性和紧迫性，加强组织领导，搞好分工协作，制定具体方案，明确任务分工、时间节点，定期督查、强化问责，确保各项改革措施稳步推进。国务院投资主管部门要切实履行好投资调控管理的综合协调、统筹推进职责。（十八）加快立法工作。完善与投融资相关的法律法规，制定实施政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例，加快推进社会信用、股权投资等方面的立法工作，依法保护各方权益，维护竞争公平有序、要素合理流动的投融资市场环境。
（十九）推进配套改革。加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革，规范并完善政府和社会资本合作、特许经营管理，鼓励社会资本参与。加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革，完善市场决定价格机制。研究推动土地制度配套改革。加快推进金融体制改革和创新，健全金融市场运行机制。投融资体制改革与其他领域改革要协同推进，形成叠加效应，充分释放改革红利。
第一章 总则
第一条 为加强非融资性担保机构规范性管理，防范和控制非融资性担保机构行业风
险，促进非融资性担保机构业规范有序的发展，加强行业自律和维权，根据国家有关法律、法规和政策，制定本指导意见。
第二条 本指导意见所称非融资性担保机构(以下简称：担保机构)是指在中华人民共
和国行政区域内依法设立，但未取得《中华人民共和国融资性担保机构经营许可证》，实际
在为法人及自然人提供担保业务的机构。
非融资性担保业务范围：诉讼保全担保、财产保全担保、工程履约担保、工程支付担
保、投标担保、预付款担保、尾付款如约偿付担保、原材料赊购担保、设备 分期付款担保、租赁合同担保、财政支付担保、联合担保、仓储监管担保、其他经济合同担保以及与担保
业务有关的投融资咨询和财务顾问等中介服务。不得从事吸 收存款、集资收款、受托贷款、发行票据、发放贷款等国家金融监管及财政信用业务。
第三条 本指导意见所称非融资性担保机构资质是指从事非融资性担保机构业务应当
具备的资金数量、人员资质、专业技能、管理水平及担保业绩等，根据标准体系而评定的等级。
第四条 本指导意见所称代偿损失率是指非融资性担保机构经营担保业务时发生的代
偿资金总额与担保机构净资产总额的比率。
第五条 地方非融资性担保机构的行业指导机构是地方非融资担保行业协会(信用担
保协会非融资担保专业委员会)，监管机构为行业主管部门【建委(建设厅)、法院、财政等】，行业指导机构的具体职责是：
(一)参与草拟关于非融资性担保机构业的政策、法规并提供给监管机构参考；
(二)指导非融资性担保机构业发展，同时制定行业自律和维权等指导意见细则；
(三)审定授权范围内的非融资性担保机构等级资格；
(四)颁发《中华人民共和国非融资性担保机构等级证书》及从业人员从业资格证书；
(五)配合工商、公安、地方监管部门负责非融资性担保机构行业的指导管理；
(六)提供有关信息服务。
第二章 担保机构的设立及年检
第六条 各省市非融资性担保协会为行业规范管理工作指导部门。非融资担保机构应
取得担保行业指导机构颁发的资质证书，并通过行业协会的年检。非融资担保机构应将获
得的资质证书、年检证明材料等向工商登记部门备案。行业协会与工商登记部门将逐步实
现联合年检制度。
第七条 设立非融资性担保机构，应报送下列申请文件：
(一)申请报告(应包含以下主要内容)
1.设立目的；
2.发起人的名称和地址；
3.注册资金数额及资金来源；
4.申请从事担保业务的经营范围。
(二)担保机构的章程；
(三)担保机构的担保细则；
(四)担保机构的经营业务管理办法；
(五)有效的银行资金证明文件；
(六)其他。
第八条 非融资性担保机构的准入条件
(一)非融资性担保机构实收货币资金应达到3000万元人民币以上;从事再担保的担保机构实收货币资金应达到1亿元人民币以上;跨省从事担保业务应达到实收货币资金2亿元人民币以上。
(二)发起人无犯罪记录、无不良信用记录。
(三)有专职技术从业人员，从业人员应当具备下列条件：
1、高级管理人员应具备必要的行业政策、法律法规等业务知识，从事相关行业3年以上工作经验;
2、主要业务人员熟悉业务规则及业务操作程序，无犯罪记录、无不良信用记录。三分之二人员有2年以上行业相关业务等工作经历。
(四)具有健全的管理制度和风险控制人员制度。
(五)政府监管部门及行业指导部门规定的其它条件。
(六)获得从业人员资格5人以上。
第三章 担保机构的等级
第九条 担保机构的等级分为一级、二级、三级和四级。各等级标准如下：
(一)一级等级：
1、实收货币资金应达到1亿元以上；
2、高级管理人员应具有大学本科以上学历或高级职称，主要业务人员具有大学专科学历或中级以上职称者应占人员总数80%以上；
3、总担保额度在2.5亿元以上，在保余额达1.5亿元以上，代偿损失率不超过2%;
4、监管机构和指导机构需要的其他材料
(二)二级等级：
1、实收货币资金应达到7000万元以上;
2、高级管理人员应具有大学本科学历或高级职称，主要从业人员具有大学专科学历或中级以上职称者应占人员总数的70%以上;
3、总担保额度在1.2亿以上，经营第一年年末担保余额达0.9亿元以上，代偿损失率
不超过4%;
4、监管机构和指导机构需要的其他材料。
(三)三级等级：
1、实收货币资金应达到5000万元以上;
2、高级管理人员应具有相关大专以上学历或中级职称，主要从业人员具有大专学历或中级以上职称者应占人员总数60%以上;
3、总担保额度在0.8亿以上，经营第一年年末担保余额达0.6亿以上，代偿损失率不超过4%;
4、监管机构和指导机构需要的其他材料
(四)四级等级：
1、实收货币资金应达到3000万元以上;
2、高级管理人员应具有大专学历或中级职称，主要从业人员具有大专学历或中级职称、初级职称者占人员总数的60%以上；
3、总担保额度在0.4亿以上，经营第一年年末担保余额达0.3亿以上，代偿损失率不超过5%；
4、监管机构和指导机构需要的其他材料。
第四章 等级认定管理
第十条 担保机构审批注册后，应向行业指导部门申请等级审查，取得等级资格证书后方可从事非融资性担保业务。若监管部门有其他规定的，必须同时按照监管部门的要求进行规范化运作。
第十一条 担保机构从领取营业执照之日起未达完整会计暂不定等级，发给《非融资性担保机构临时等级证书》;满一年后申请等级。申请等级时需提交下列材料：
(一)等级申请报告(应含有以下内容)：
1、申请等级的目的；
2、拟申请的等级;
3、担保机构已具备的资金数量、人员资质、专业技能、管理水平及担保业绩的简要介绍。
(二)其他文件和材料
1、企业申请书；
2、企业营业执照复印件；
3、企业资金来源证明书；
4、公司章程;
5、未来股权变化的资本认缴承诺书；
6、验资机构关于所有投资者实际出资的验资报告；
7、成立合法合规的情况说明书；
8、企业高级管理人员的简历证明材料；
9、与银行签订的《委托托管协议》。如所有投资者一致同意可以免于托管的，应当提供所有投资者联名签署的同意免于托管函及风险保证书，但不能超过实收资本的70%作为免于托管;
10、律师事务所出具的申请等级所涉文件与材料的法律意见书;
11、会计师事务所审计最近三年完整会计审计报告;
12、评级机构的评级报告。
(三)各地方指导部门的等级文件
第十二条 行业指导部门根据申请材料，进行等级核准：
(一)、实收货币资金10000万以上的担保企业由中国投资担保专家委员会核准。担保企业申请向中国投资担保专家委员会申请等级，应当将有关申请材料送企业所在地省级等级指导部门进行初审。省级指导部门在收到企业等级申请后的20 个工作日内，对确认申请文件材料齐备的担保企业，向中国投资担保专家委员会指导部门出具初步审查意见。省级担保指导部门在收到材料后40个工作日未出具初 步审查意见，担保机构可直接向中国投资担保专家委员会申请等级。)
中国投资担保专家委员会在收到省级指导部门转报的担保企业等级申请和初步审查意见后的20个工作日内或直接收到担保机构的申请材料20个工作日内，对 经复核无异议的担保企业，通过中国投资担保专家委员会的门户网站及其他网站公告其名单及基本情况的方式，为担保企业办结等级审定手续。
(二)、实收货币资金在9999万以下由地方省级协会核准或者授权核准。
(三)、行业指导部门对担保企业的资金实力、人员资质、业务能力、管理水平以及实际业绩等进行综合评审;经审核符合等级标准的，发给相应的《非融资性 担保机构资质等级证书》。达不到资质条件的，允许继续使用《非融资性担保机构临时等级证书》一年;一年内仍不能达到条件者，将被当地非融资性担保机构协会 除名，同时备案于中国投资担保专家委员会，且在中国担保专家网(cga.org)上公示。
第十三条 担保机构的等级原则是每两年核定一次，对于不符合原定等级标准的机构，予以降级。
第十四条 核定等级后可以申请升级。申请升级的担保机构必须向行业指导部门报送下列材料：
(一)等级升级申请书；
(二)原《非融资性担保机构等级证书》和《营业执照》副本；
(三)会计(审计)事务所核准的本企业财务报告及相应的资信证明;
(四)其它有关证明文件。
第十五条 行业指导部门对等级升级申请材料进行审查核实;经审查符合升级标准的，发给相应的《非融资性担保机构等级证书》，同时收回原《非融资性担保机构等级证书》。
核定等级信息要在当地监管部门统一备案且在行业网站上重新公示。
第十六条 非融资性担保机构的担保业务区域
(一)一级担保：可跨省区从事担保业务。但必须满足实收货币资金2亿元以上；
(二)二级担保：只能在省内从事担保业务;
(三)三、四级担保：只能在本地(市、州)从事担保业务；
(四)持有《非融资性担保机构临时等级证书》的担保机构只能在地级(市、州、区)内从事担保业务。
第十七条 担保机构必须在核定的担保经营范围内从事担保活动，不得擅自超范围经营担保业务。
第十八条 担保机构应每季度向其行业指导部门上报财务报表等要求材料，协会同时备案于同级监管部门及上级指导部门。
第五章 担保机构的变更与终止
第十九条 担保机构发生下列情况之一时，申请办理变更登记或者注销登记：
(一)分立或者合并，应当向行业指导部门交回原等级证书，经重新审查或者核定等级后领取相应的等级证书;
(二)歇业、宣告破产或者因其他原因终止业务，应当报行业指导部门备案，取消其资质等级资格后，依法按企业歇业、破产等程序办理有关手续
(三)法定代表人变更，应当向行业指导部门办理变更手续
(四)因严重违规违纪被取消从事担保业务资格的，应终止担保业务
(五)股权发生变更，应当向行业指导部门交回原等级证书，经重新审查或者核定等级后领取相应的等级证书。
第二十条 担保机构分立、合并或者终止时，应依法保护其财产，按法定程序清理债权、债务。
第六章 罚则
第二十一条 担保机构有下列行为之一的，分别给予警告、通报批评、降低资质等级、取消等级资格直至建议国家职能部门采取停业整顿的处罚;构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
(一)申请设立或者申请等级或申请升级时隐瞒真实情况、弄虚作假的；
(二)超范围经营担保业务或者未经批准擅自从事担保活动的;)
(三)伪造、涂改、出租、出借、转让、出卖《非融资性担保机构等级证书》的;
(四)损害同行业企业或第三方利益的;
(五)因担保过错造成重大经济损失的。
第二十二条 代偿损失率超过4%，给予警告;代偿率超过6%，通报批评;代偿率超过9%，降低资质等级1级;代偿率超过12%，停业整顿;代偿率超过15%，取消等级。
第二十三条 担保机构中政府出资(含政府与其他出资人共同出资)设立的担保机构，根据《国务院授权部门等关于印发中小企业担保机构风险管理暂行指导意见的通知》执行，同时在行业指导部门取得资质等级证书。
第二十四条 指导管理部门通过建立健全担保企业等级管理信息系统、社会举报、定期与不定期检查、向社会公告等制度，加强对担保企业的指导管理。对已经完成等级核定的担 保企业，应当在每个会计结束后，对其是否遵守本指导意见有关规定，进行检查。在必要时，可以通过信函、电话询问、走访、现场检查和非现场监测等方式，了解其运作管理情况。
(一)对规避等级核准的处罚。指导管理部门发现担保企业未等级核定的，应当督促其在30个工作日内向指导部门申请办理等级核定手续；逾期没有核定的，应当将其作为“规避等级核定企业”，通过等级指导部门门户网站向社会公告且备案于国家职能部门。
(二)对运作不规范的处罚。对运作管理不符合本指导意见规定的，应当督促其在2个月内改正;逾期没有改正的，应将其作为“运作管理不合规担保机构”，通过等级指导部门门户网站向社会公告且备案于国家职能部门。
第七章 附则
第二十五条 本指导意见所称“以上”，均包含本数。
第二十六条 本指导意见由中国投资担保专家委员会负责制定和解释，并在有关部委备案。
（征求意见稿）
第一章 总则
第一条 为了加强对融资担保公司的监督管理，规范融资担保活动，促进融资担保业健康发展，制定本条例。
第二条 本条例所称融资担保公司，是指依法设立，主要经营融资担保业务的有限责任公司和股份有限公司。
本条例所称融资担保业务，是指担保人为被担保人进行债务融资提供担保的活动。
第三条 融资担保公司应当以安全性、流动性、效益性为经营原则，建立市场化运作的可持续审慎经营模式。
第四条 融资担保公司开展业务应当遵守法律、行政法规，遵循平等、自愿、公平和诚实信用的原则，不得损害社会公共利益和客户合法权益。
融资担保公司依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。第五条 国家采取风险补偿等政策措施，鼓励、支持融资担保公司为小微企业和农业、农村、农民提供融资担保服务。
第六条 国家对融资担保公司实行属地管理。
省、自治区、直辖市人民政府确定的部门（以下称监督管理部门），依照本条例规定和本级人民政府规定的职责，负责本行 1 政区域内的融资担保公司的监督管理工作。
省、自治区、直辖市人民政府负责协调处置融资担保机构发生的风险，督促监督管理部门严格履行职责，依法加强对融资担保公司的监督管理。
第七条 国务院建立融资担保业监督管理协调机制，负责拟定融资担保业监督管理制度及审慎经营规则，协调有关部门解决融资担保业监督管理的重大问题，指导地方人民政府对融资担保业进行监管和风险处置。
融资担保业监督管理协调机制由国务院银行业监督管理机构牵头，国务院有关部门参加。
第二章 设立、变更和终止
第八条 设立融资担保公司，应当经监督管理部门依法批准。
除法律、行政法规另有规定外，未经监督管理部门批准，任何单位和个人不得经营融资担保业务，不得在名称中使用融资担保字样。
第九条 设立融资担保公司，应当具备下列条件：
（一）持有5%以上股权的股东信用记录良好，最近3年无重大违法违规记录；
（二）注册资本不低于人民币2000万元，且为实缴货币资本；
（三）拟任董事、监事和高级管理人员符合本条例第十条规定的任职条件；
（四）有健全的业务操作规范、经营风险控制等内部管理制度。
省、自治区、直辖市人民政府根据本地区经济发展水平和融资担保业发展的实际情况，可以提高前款第二项规定的注册资本最低限额。
第十条 融资担保公司的董事、监事和高级管理人员，应当熟悉与融资担保业相关的法律法规，具有履行职责所需的融资担保业从业经验和管理能力，信用记录良好，最近3年无重大违法违规记录。
第十一条 申请设立融资担保公司，应当向监督管理部门提交申请书和证明其符合本条例第九条规定条件的证明材料。
监督管理部门应当依法进行审查，自受理申请之日起60日内作出批准或者不予批准的决定。决定批准的，颁发融资担保业务经营许可证；不予批准的，应当说明理由。
融资担保公司的名称中应当有“融资担保”字样。第十二条 融资担保公司申请跨省、自治区、直辖市设立分支机构的，应当具备下列条件，并经拟设立分支机构所在地的监督管理部门批准：
（一）注册资本不低于人民币10亿元；
（二）经营融资担保业务3年以上，且最近2个会计年度连续盈利；
（三）最近2年无重大违法违规记录。
拟设立分支机构所在地监督管理部门进行审查时，应当书面征求融资担保公司住所地监督管理部门的意见。
融资担保公司跨省、自治区、直辖市设立的分支机构由分支机构所在地监督管理部门负责监管，融资担保公司住所地监督管理部门应当予以配合。
第十三条 经批准设立的融资担保公司及其分支机构，由监督管理部门予以公布。
第十四条 经监督管理部门批准，融资担保公司可以经营下列部分或者全部融资担保业务：
（一）借款担保；
（二）票据承兑担保；
（三）贸易融资担保；
（四）项目融资担保；
（五）信用证担保；
（六）债券等金融产品担保；
（七）其他融资担保业务。
除前款规定业务外，融资担保公司经批准可以兼营下列部分或者全部业务：
（一）投标担保、工程担保、财产保全担保及其他非融资担保业务；
（二）与担保业务有关的融资咨询、财务顾问等中介服务；
（三）以自有资金进行的资金运用；
（四）监督管理部门规定的其他业务。
第十五条 融资担保公司变更名称、注册资本，变更持有5%以上股权的股东或者持股比例，变更董事、监事和高级管理人员，以及变更监督管理部门规定的其他事项的，应当自作出变更决定之日起15日内向监督管理部门备案。变更后的事项，不得违反本条例第九条、第十条、第十一条第三款的规定。
第十六条 融资担保公司或者其分支机构自取得融资担保业务经营许可证之日起无正当理由连续1年以上未经营融资担保业务的，由监督管理部门缴回其融资担保业务经营许可证。
第十七条 融资担保公司解散，应当依法成立清算组进行清算，按照债务清偿计划及时偿还有关债务，并明确或有债务的承接等事项，清算过程应当接受监督管理部门的监督。
担保责任解除前，股东不得分配公司财产或从公司取得任何利益。
第十八条 融资担保公司解散或者被依法宣告破产的，应当向监督管理部门报告，并于清算结束后将融资担保业务经营许可证交监督管理部门注销。
第三章 经营规则
第十九条 融资担保公司应当按照法律、行政法规和国家有关规定，建立健全担保项目评审、保后管理、追偿处置等经营规则，并对担保责任和资产实行风险分类管理。
第二十条 融资担保公司应当遵守审慎经营规则。前款规定的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资产质量、资金运用、准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。
第二十一条 融资担保公司应当按照国家有关规定，建立健全财务管理制度，真实记录和反映企业的财务状况、经营成果和现金流量。
第二十二条 融资担保公司开展融资担保业务，应当与有关当事人订立书面合同，按照风险共担、公平合理的原则，确定各自承担风险责任的比例和方式。
第二十三条 融资担保公司不得从事下列活动：
（一）吸收存款或者变相吸收存款；
（二）发放贷款或者受托发放贷款；
（三）受托投资或者受托理财；
（四）为违反国家规定发行的金融产品提供担保；
（五）法律、行政法规禁止的其他活动。
第二十四条 除国家另有规定外，融资担保公司的融资担保责任余额不得超过其净资产的10倍。
融资担保公司对单个被担保人及其关联方提供的融资担保责任余额与其净资产的比例不得超过国家规定的上限。
第二十五条 融资担保公司不得为其控股股东、实际控制人提供融资担保；为其他关联方提供融资担保应当经董事会决议，且提供担保的条件不得优于为非关联方提供同类担保的条件。
融资担保公司为关联方提供融资担保的，应当于30日内向监督管理部门报告，并在会计报表附注中予以披露。
第二十六条 融资担保公司的资金运用应当符合流动性、安全性原则，资金运用余额与其净资产的比例应当符合国家有关规定。
第二十七条 融资担保公司应当准确计量融资担保责任风险，并按照有关规定提取各项准备金。
第二十八条 融资担保公司向被担保人收取反担保保证金的，应当对保证金实行专户管理或者委托第三方存管，保证金的用途仅限于合同约定的违约偿付，不得用于其他用途。
被担保人或者第三人以抵押、质押方式提供反担保，依法需要办理登记的，有关登记机关应当予以办理。
第二十九条 担保期间内，融资担保公司有权要求被担保人提供相关信息，核实相关情况。
融资担保公司、债权人和被担保人应当建立相关信息的交换机制。
第三十条 融资担保公司应当按照债权人的要求，及时提供公司治理情况、财务报告、风险管理状况、资本金构成及资金运用情况、担保业务总体情况等信息，并确保所提供的信息真实、准确、完整。上述信息发生重大变化时，融资担保公司应当及时告知债权人。
第三十一条 融资担保公司可以根据担保项目的风险程度，与被担保人协商确定担保费用，但不得违反国家有关规定。
第三十二条 融资担保公司及其从业人员对办理融资担保业务中知悉的客户的商业秘密，应当保密。
第四章 监督管理
第三十三条 监督管理部门应当按照国家有关规定完善监督管理工作制度，加强对融资担保公司的非现场监管和现场检查，并与有关部门建立监管协调机制和信息共享机制。
第三十四条 监督管理部门应当建立融资担保公司监督管理评价体系和风险预警机制，根据融资担保公司的评价情况和风险状况，实施分类监管。
第三十五条 监督管理部门应当按照国家有关融资担保统计制度的要求，做好本地区融资担保公司统计数据的报送工作。
第三十六条 监督管理部门应当定期分析评估本地区融资担保业发展和监管情况，及时向本级人民政府和国务院银行业监督管理机构报告。
第三十七条 监督管理部门应当会同有关部门建立健全融资担保突发事件监测、评估、预警、处置机制，制定融资担保突发事件应急预案，及时、有效地处置融资担保突发事件。
第三十八条 监督管理部门进行现场检查，可以采取下列措施：
（一）进入融资担保公司进行检查；
（二）询问融资担保公司的工作人员，要求其对有关检查事 8 项作出说明；
（三）检查融资担保公司计算机信息管理系统，复制有关数据和资料；
（四）查阅、复制与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料、电子设备予以封存。
进行现场检查，应当经监督管理部门负责人批准。现场检查人员不得少于2人，并应当出示合法证件。
第三十九条 监督管理部门根据履行职责的需要，可以与融资担保公司董事、监事、高级管理人员进行监管谈话，要求其就融资担保公司的业务活动和风险管理的重大事项作出说明。
监督管理部门认为必要时，可以向债权人通报监管中发现的融资担保公司的违法违规行为或者风险情况。
第四十条 融资担保公司违反审慎经营规则的，监督管理部门应当责令其限期改正；逾期未改正或者可能形成重大风险的，监督管理部门可以采取下列措施：
（一）限制资金运用；
（二）暂停批准跨省、自治区、直辖市设立分支机构或者暂停批准开办新业务；
（三）责令暂停部分或者全部业务；
（四）责令调整董事、监事、高级管理人员。
第四十一条 融资担保公司应当定期向监督管理部门报送经营报告、财务报告以及注册会计师出具的审计报告等文件和资料，股东大会或者股东会、董事会等会议的重要决议，以及资金 9 运用情况、账户开立、变更和撤销情况、反担保保证金余额及明细等信息。
第四十二条 融资担保公司跨省、自治区、直辖市开展业务的，应当按季度向住所地监督管理部门和业务发生地监督管理部门报告业务开展情况。
第四十三条 融资担保公司按照国家有关规定，可以接入国家金融信用信息基础数据库，依法报送并查询和使用有关信用信息。
第四十四条 融资担保公司发生重大风险事件的，应当立即采取应急措施，并及时向监督管理部门报告。
监督管理部门应当及时处置融资担保公司的重大风险事件，并向本级人民政府和国务院银行业监督管理机构报告。
第四十五条 融资担保行业组织依照法律、法规和章程，发挥自律、协调和服务作用，引导融资担保公司依法经营，公平竞争。
第五章 法律责任
第四十六条 未经监督管理部门审查批准，擅自设立融资担保公司、经营融资担保业务或者在名称中使用融资担保字样的，由监督管理部门会同有关部门予以取缔；有违法所得的，没收违法所得；违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款，没有违法所得或者违法所得不足50万元的，并处50 10 万元以上100万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 融资担保公司有下列情形之一的，由监督管理部门责令改正，有违法所得的，没收违法所得；违法所得20万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款，没有违法所得或者违法所得不足20万元的，并处20万元以上50万元以下罚款；情节严重或者逾期不改正的，责令停业整顿或者吊销融资担保业务经营许可证；对有关责任人给予警告，情节严重的，处3万元以上10万元以下罚款：
（一）未经批准跨省、自治区、直辖市设立分支机构的；
（二）变更后的主要股东、注册资本等不符合本条例规定的；
（三）超出批准的业务范围开展业务的；
（四）任命或者聘用不符合任职条件的董事、监事、高级管理人员的。
第四十八条 融资担保公司从事受托投资、受托理财以及为违反国家规定发行的金融产品提供担保等活动的，由监督管理部门责令改正，有违法所得的，没收违法所得；违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款，没有违法所得或者违法所得不足50万元的，并处50万元以上100万元以下罚款；情节严重或者逾期不改正的，责令停业整顿或者吊销融资担保业务经营许可证；对有关责任人给予警告，情节严重的，处3万元以上10万元以下罚款。
第四十九条 融资担保公司有下列情形之一的，由监督管理部门责令改正，有违法所得的，没收违法所得；违法所得5万元 11 以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款，没有违法所得或者违法所得不足5万元的，并处5万元以上20万元以下罚款；情节严重或者逾期不改正的，责令停业整顿或者吊销融资担保业务经营许可证；对有关责任人给予警告，情节严重的，处1万元以上5万元以下罚款：
（一）违反本条例及审慎经营规则关于风险控制指标规定的；
（二）违反本条例规定提供关联担保的；
（三）未按照规定提取准备金的；
（四）未按照本条例规定管理、使用反担保保证金的；
（五）未按照规定向监督管理部门报告重大风险事件的；
（六）拒绝、阻碍监督检查或者向监督管理部门隐瞒有关情况的；
（七）未按照规定提供信息或者向监督管理部门报送文件、资料、数据的；
（八）拒绝执行本条例第四十条规定的监管措施的。第五十条 融资担保公司违反有关法律、行政法规和本条例规定的，对负有直接责任的董事、监事、高级管理人员，监督管理部门可以禁止其在一定期限内或者终身不得担任融资担保公司的董事、监事或者高级管理人员。
第五十一条 监督管理部门从事监督管理工作的人员有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反规定审批融资担保公司及分支机构的设立以及业 12 务范围的；
（二）违反规定对融资担保公司进行现场检查的；
（三）未按照本条例规定及时处置、报告重大风险事件或者隐瞒不报的；
（四）违反规定对融资担保公司采取监管措施或者进行行政处罚的；
（五）泄露监管工作秘密和监管对象商业秘密的；
（六）滥用职权、玩忽职守的其他行为。
第六章 附则
第五十二条 公司制以外的融资担保机构参照本条例执行。第五十三条 融资再担保机构的管理办法，按照国务院的规定另行制定。
第五十四条 本条例施行前设立的融资担保公司，不符合本条例规定条件的，应当在监督管理部门规定的期限内达到本条例规定的条件。
长期以来我国水利项目融资主要依靠国家财政, 与当前水利建设大规模开展的需求存在较大差距, 水利建设资金缺口巨大。在这种背景下, 通过水利投融资平台募集社会资金投入水利建设成了比较有效的一种手段。
1. 1 水利投融资平台的特殊性质
水利投融资平台相对于普通投资公司其特殊性主要体现在以下三个方面。
a. 虽然是独立的企业法人, 但并不以盈利为主要目的。水利投融资平台是根据《中华人民共和国公司法》成立的国有独资企业, 是具有自主决策权的独立法人单位, 一般认为企业的最主要经营目标就是盈利, 但是水利投融资平台成立的主要目标是为公益性较强的水利项目进行融资, 经营效益是相对次要的目标。
b. 以投融资为主, 承担地方水利项目的融资、投资、建设管理、运营等职能。为满足基础设施建设资金需求, 由投融资平台承担代政府进行借债和融资的职能, 是地方政府为加速发展必走的一条路。水利投融资平台所承担的职能一般包括: 经地方政府授权, 对水利国有资产进行管理和运营; 通过向银行贷款或发行债券的方式直接为水利建设项目融资; 作为业主方, 直接负责项目的建设管理[1]。
c. 与地方政府直接成委托关系。水利投融资平台作为一种较为特殊的国有独资公司, 与地方政府的紧密关系主要表现在以下几个方面: 1根据《中华人民共和国公司法》, 地方政府对平台负有监督和管理的职责, 地方政府授权国有资产管理部门或水行政主管部门对平台履行股东职责; 2一般来讲, 平台的项目投资决策权基本由地方政府或者水利部门掌握, 由地方政府根据当地需求的紧迫程度安排项目上马; 3为项目建设进行融资时离不开政府的扶持, 政府通过注入优良资产、赋予平台收益权等方式帮助平台得到信贷支持, 平台在还债时往往还要依赖财政的拨款。
1. 2 水利投融资平台主要的运营模式
1. 2. 1 融资 - 投资 - 建设 - 运营的完整产业链模式
这种模式的水利投融资平台承担的主要是公益和准公益水利项目, 其自身融资能力和还款能力都相对较弱, 往往依靠政府信用担保来进行融资, 并依靠财政拨款来还贷。因此, 这种模式受政策影响最大、对政府依赖性最强, 风险承受能力差[2]。
1. 2. 2 以融资和投资为主要业务的投资基金模式
这种模式的水利投融资平台主要是通过多样化的融资工具进行融资, 投资于某些资金需求巨大的重要项目, 以保障项目的顺利进行, 通过项目收益来偿还贷款和其他债务。这种模式所投资项目一般是经营性项目, 具有稳定的现金流, 风险承受能力较强。1. 2. 3以水利建设为核心, 以其他经营性收入为重要支撑的复合发展模式
这种模式的水利投融资平台通过利用政府赋予的支持政策 ( 一般是直接注入与水利项目相关的特许经营权) , 充分发挥经营性资产的作用, 更好地为水利建设融资。这类水利投融资平台一般具有充足的经营性现金流, 风险承受能力强。
2 水利投融资平台的主要风险
按形成风险的来源, 水利投融资平台的风险可分为外部风险和内部风险两类。外部风险主要是政策和经济社会环境变化等对水利投融资平台运营造成的风险; 内部风险主要是由于平台自身经营状况、投资项目建设运营状况等因素对平台造成的风险[3]。从风险控制的角度来看, 外部风险多为系统性风险, 内部风险主要是非系统风险, 风险防范和风险控制的主要着力点应是控制非系统风险。
2. 1 外部风险
水利投融资平台的风险既包括一般企业所面对的风险, 也包括一些体现水利投融资平台特殊性的风险, 如受政策影响大、高度依赖财政等。主要包括两方面, 一方面是国家宏观管理政策, 包括货币政策以及对地方政府融资平台的监管是否会继续收紧等方面; 另一方面是地方政府的支持政策, 主要包括资本金的注入情况、平台公益类贷款还款来源保障程度、税费减免等优惠政策的推出和执行情况[4]。
2. 2 内部风险
2. 2. 1 融资渠道单一
目前, 水利投融资平台最主要的融资渠道是银行贷款, 融资渠道较为单一, 一旦银行收紧信贷, 平台的融资能力将受到极大冲击。对银行贷款的高度依赖, 使平台的融资容易受到政府金融政策的影响和银行资金量的限制, 对平台融资任务的完成带来了风险。因此, 融资渠道单一是一项主要的融资风险。
2. 2. 2 项目收益不高
水利投融资平台参与投资的项目大多为无收益或低收益的公益性水利项目, 项目收益低, 难以形成具有一定规模的稳定现金流。收入主体主要为政府以拨款形式补充的资本金, 项目自身收益低导致自我造血功能较弱, 这一方面影响未来融资能力的提高, 另一方面也会对现有负债的偿还造成影响, 对平台的持续健康运营造成风险。
2. 2. 3 还款能力不强
水利投融资平台主要投资领域为水利基础设施, 这类投资大多存在投资总体量大、融资规模大、财务成本高、投资收益低等问题, 这将直接导致项目现金流不足, 还款能力不强的问题[5]。同时, 政府对平台扶持力度的变化以及地方财政收入的波动都将对平台债务的偿还带来风险。大型水利项目建设周期长, 所需长期贷款多, 水利投融资平台更易受政府换届和财政收入波动影响。因此, 在未寻找到其他增收点的情况下, 一旦缺少了目前政府每年以补充资本金方式注入资金这一收入来源, 平台将陷入严重的财务危机, 影响其还款能力。
2. 2. 4 缺乏有效的抵押资源
融资资源包括信用性资源和资产性资源。为了防范风险, 目前多数融资都利用资产性资源抵押贷款。目前水利投融资平台用于贷款抵押的资产多数为政府划拨的公益性水利基础设施, 由于平台和银行都不具备这类抵押物的完全处置权, 算不上是完全合规的抵押物, 银行接受此类抵押批准授信的主要原因是认可平台或平台背后地方政府的还款能力。因此, 实质上水利投融资平台是在依靠政府的信用资源为基础, 以水利基础设施为依托进行融资。但是, 随着国家对地方政府融资平台融资政策的收紧, 地方政府不得以任何方式对平台贷款进行担保, 将严重影响平台的新增融资。
3 建立全面风险控制系统的建议
全面风险控制体系的建立要通过持续跟踪统计, 获得相应数据, 它可以对水利投融资平台可能出现的风险做出预测、预警, 并及时防控风险的发生。
a. 明确风险评价机构和人员。应明确全面风险控制系统在国家层面应包括财政部、水利部、银监局、人民银行共同组成的协调机构, 成立全国风险控制委员会, 并由专职的人员负责。在各地方的融资平台公司应有基于公司内部控制的风险评价工作组, 并以省级为单位形成省级风险控制委员会, 向全国风险控制委员会负责。
b. 融资平台公司风险控制资料收集。战略方面, 收集宏观政策、地方发展战略和规划; 收集公司投融资计划、年度经营目标、经营战略; 市场的需求;主要客户、供应商及竞争对手的有关情况。财务方面, 收集可能导致财务风险的信息及相关对比信息, 包括但不限于: 长短期偿债能力、盈利能力、成本费用率、现金流和政府补贴情况。市场方面, 收集竞争者、潜在竞争者及其主要产品、替代品情况; 产品或服务的价格及供需变化; 主要客户、主要供应商的信用情况等。建设运营方面, 广泛收集与本行业相关的信息, 建设情况、水利业务市场开发, 环境状况等;对现有业务流程和信息系统运行情况的监管、运行评价及持续改进能力; 企业组织效能、管理现状、企业文化, 管理人员和重要业务流程中专业人员的知识结构、专业经验。法律风险方面, 收集国内外与本行业相关的政治、法律环境; 影响企业的新法律法规和政策; 融资平台公司签订的重大协议和合同; 发生法律纠纷事件的情况。
c. 确定并评价风险。通过收集到的初始信息, 进行风险辨识找出对应风险点, 对发生风险的可能性与破坏性进行分析, 并用风险控制模型进行风险评价。现有的评价方法有很多种, 无论是哪种方法, 都需要确定一个共同的评价准则, 以保证将来评价结果的一致性。风险评价准则一般从风险事件发生的可能性和后果严重度两方面来确定, 根据可能性和后果严重度的不同情况, 将可能性和后果严重度分成不同的级别, 确定了风险程度也就是风险级别。
d. 制订风险控制策略。根据已收集的风险信息为基础, 在通过前期风险评价的基础上, 依照融资平台公司和水利建设特点, 根据已有控制经验, 研究并制订风险控制策略, 并对高风险级别的风险点进行风险承受度进行全面考核, 拟订预备方案, 上报省级风险控制委员会同意。
e. 实施风险控制解决方案。针对风险解决的方案, 经省级风险控制委员会同意, 并报全国风险控制委员会备案后下发执行。在融资平台公司执行中需要做到两个方面: 一是加强内控, 确保公司经营战略与风险策略一致, 保持实时自查与自纠状态。在满足合规性的基础上, 对重大风险所涉及的业务流程, 制定涵盖各个环节的全流程控制措施; 对其他风险所涉及业务流程的关键环节, 采取相应的控制措施。二是适当外包, 即聘请律师事务所、会计师事务所等第三方机构进行方案设计。同时在聘请外包时应注意做到保密。
f. 风险控制的监督与改进。风险控制是一个长期的、持续性的工作, 这不仅要求要每隔一段时间都进行一次风险评价, 还要加强实时监督。在执行工作的具体情况中, 应采用自我评估及外部评估等方法检验风险控制的有效性, 并根据变化情况和存在的缺陷及时加以改进。要建立贯穿于整个全面风险控制的流程, 连接风险控制信息渠道, 健全责任制度。定期对风险控制工作进行检验, 及时发现缺陷并改进, 每年应至少进行一次监督评价, 并分级向风险控制委员会报送监督评价报告。
摘要：针对我国水利投融资平台建设出现的问题, 综合考虑水利投融资平台的特殊性质和主要运营模式, 分析水利投融资平台建设的风险, 认为水利投融资平台风险防范和控制的主要着力点应该是控制非系统风险, 并对建立全面风险控制系统提出了建议。
关键词：水利投融资,投融资平台,风险控制
参考文献
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[2]胡彦龙.我国水利投资的问题及对策探讨[J].水利经济, 2003, 21 (9) :40-42.
[3]温鹏, 匡尚富, 贾仰文.基于目标约束的政府水利投资风险评估体系[J].中国水利水电科学研究院学报, 2009 (12) :239-245.
[4]张辰硕.我国水利投融资现状分析[J].水利经济, 2014, 32 (1) :5-10.
关键词：地方财政；地方投融资平台；债务风险
中图分类号：Ｆ８１２．２文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１０－００３８－０４
收稿日期：２０１１－０７－２１
作者简介：武文莉（１９７１—），女，吉林公主岭人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部副教授，吉林大学公共管理硕士，研究方向为公共财政。
地方财政风险的表现形式多种多样，不同地区之间存在差别，就我国目前状况而言主要分为收入风险、支出风险、赤字风险和债务风险。其中债务风险是地方财政风险形成的主要原因。然而，我国地方债务风险主要来源于地方投融资平台。因此，地方融资平台到底会带来怎样的风险及如何规避这些风险应当成为各级政府部门需要深入思考的问题。
一、地方政府债务形成的原因分析
地方政府债务是指所有最终需要地方政府作为债务负担主体的各种债务，不仅包括地方政府的直接举债，而且包括那些虽不是由地方政府直接举债，但依据法律、道义或其他社会责任，最终需要由地方政府承担偿还责任的债务。在地方政府债务的形成因素中，现行财政体制和投融资体制中的某些欠缺是形成债务问题的根本原因。
（一）分税制改革下地方政府财力与事权的不匹配
通过对十几年分税制改革实践的反思，不难发现，在其所衍生的一系列弊病之中，最突出的问题就是基层财政困难以及地区差别日益扩大。由于分税制改革的首要目的是缓解中央的财政压力，因此改革本身带有明显的集权倾向。分税制加强了中央政府的财力，却削弱了地方政府的财力。从我国的经济发展过程看，从“一五”至“七五”期间，我国地方政府的财政收入比较高，有的时期甚至高过中央政府的财政收入。在“八五”（１９９１～１９９５）期间，中央财政和地方财政的比例关系突然发生了逆转，中央财政收入占全国财政收入的比重止跌回升，迅速提高，其原因就是１９９４年实行了分税制改革。１９９４年，分税制改革把几个主要税种的大部分收入都划归中央，留给地方的多是一些近期征收潜力较小和征管难度较大的零散税种，其收入不仅不够稳定而且增长缓慢。改革的结果使中央财政收入占全国财政收入的比重由１９９３年的２２％上升到１９９４年的５５．７％。此后中央财政收入占全国财政收入的比重一直较高，２０１０年中央财政收入占全国财政收入的比重达到５１．１９％。［１］（ｐ１８０－１８１）
分税制改革改变了政府间财力与事权的配比关系，在财力方面，提高中央财政占全国财政收入比重的同时，省以下各级也大都采取了类似的集中财力的办法，在省以下政府财政分配关系中，省、市两级财政在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入、地方固定收入进行了分成，使县、乡财力再次向上集中，形成了财权关系调整上的“倒金字塔”结构。而在事权方面，改革开放以后，随着社会主义市场经济体制框架的基本建立和市场化程度的不断加深，市场与政府的关系在调整中逐步明晰，政府的事权也逐步明确，基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担逐步由财政以公共支出的责任来承担，因此，与传统体制相比，市场经济中的基层政府事权呈现扩大的趋势，这在某种程度上形成了事权关系调整上的“正金字塔”结构。［２］这种财权关系上的倒金字塔趋势与事权关系上的正金字塔趋势，使得基层财政因无力保证各项严格规定的必保的支出而陷入了财政困境。
（二）地方债弥补了地方政府在财力上的缺失
由于分税制改革没有建立在完善的宪政分权的基础之上，没有按照“一级政府、一级预算、一级事权、一级财政”的基本分权模式来明确划分各级政府的事权和财权，这就使得地方税权不完整，与事权不对称。中央通过税收返还及转移支付等形式支援地方政府财力，并没有改变地方财政的困境。２００４年我国城市改造进入了大规模爆发时期。城市发展的速度，城市建设的好坏，直接关系到领导的政绩。所以，地方政府都热衷于道路拓宽，建设新房子和新城区。这些建设都要花大量的钱，在这种情况下地方政府的财政缺口就进一步加大了。对地方政府而言，在事权与财力不匹配的情况下，要求保运转、保发展，便产生了举债行为。在现有投融资体制下，城市建设投入主要依靠地方政府，在财政拨款较为有限的情况下，资金的筹集是主要依赖的融资渠道。由于地方政府不允许发行公债，且缺乏必要的正规融资渠道，因此它们只有通过成立融资平台进行举债。地方政府通过举借债务，有效缓解了资金需求矛盾，加快了基础设施和公共事业建设，促进了地方经济社会的发展。但大量举债也带来了政府性债务剧增和财政风险加大等问题。
二、地方政府债务膨胀的原因分析
地方债一直都存在。２００９年，为配套实施中央应对国际金融危机的４万亿政府投资计划，绝大多数地方投融资平台搭乘了应对国际金融危机而采取的一系列刺激政策的便车，大举借贷，使得地方政府债务迅速膨胀。
（一）受世界经济环境影响
２００８年世界金融危机席卷全球，我国政府应对危机的４万亿经济刺激计划出台后，各地纷纷推出包括地下轨道交通系统、城市轻轨、高速公路等大型基础设施建设项目规划，总投资规模十分庞大。然而中央政府仅负担了总投资的１．１８万亿元，这意味着上报的大量地方项目的大部分资金将由地方自筹。这就使本来捉襟见肘的地方财政变得雪上加霜。为了缓解资金上的矛盾，在中央政府允许的前提下，地方政府加快了投融资平台建设，各级地方政府融资平台顺势飞速发展起来，地方政府的债务也随之迅速膨胀起来。
（二）过度利用融资政策
所谓地方融资平台，就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。地方政府融资平台主要表现形式为地方城市建设投资公司（简称“城投公司”）。 其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等。地方政府之所以采用融资平台的方式进行融资，其原因是我国相关法律对地方政府在财政上有严格的约束。我国《预算法》规定，除了国务院特批以外，不允许地方政府举债。人民银行１９９６年发布的《贷款通则》也限制了地方政府直接贷款的权力，１９９５年通过的《担保法》也曾规定国家机关不得为保证人。在这种情况下，地方政府融资就需要一个中间媒介，地方融资平台就充当了这个角色。地方政府没钱，但是地方政府有资产，把资产注入一家公司作抵押，然后举债。这样的办法其实并没有什么不妥，但是时间一长我们就会发现，由于我国地方政府之间的竞争关系，为了政绩，地方就争先恐后地大肆举债。因为不举债就没办法发展，不发展就意味着要落后，结果就是后患无穷，这样的现实催生了我国地方政府前人借钱后人还债的怪逻辑。银行也认为是政府借的钱就一定能够还，因为政府有财政收入。所以很多银行就觉得把钱贷给政府是肯定能拿回来的，在这种情况下，银行的口子是开着的，地方融资平台的数量就迅速增加，地方债的规模也迅速增大。据来自银监会的数据统计，到２００９年５月末，全国投融资平台公司有８８２１家，其中县级平台高达４９０７家，连乡镇都在搭台融资。来自央行的统计数据显示，到２０１０年１２月，通过地方投融资平台的负债额已经超过１０万亿。
三、地方政府债务膨胀的风险分析
（一）地方债加剧了地方政府超常规发展
地方融资平台的快速发展导致地方政府的超常规发展，从而加剧了地方债风险。央行的调查数据显示，在全国地方政府的投融资负债１０万亿中，各地政府资产负债率约６０％，平均资产利润率不到１．３％。特别是县级平台几乎没有盈利。银行贷款在２００９年的一年之中增加了一倍，而这一年之中所贷出去的款基本上集中在２００９年的前四个月。四个月贷出去大量的贷款，根本就没有可能把每一个项目都做足可行性研究净值报告，因此，好多时候借贷都是一笔糊涂账。据审计署“２００９年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”的结果显示，审计调查的１８个省、１６个市和３６个县截至２００９年底，“本级政府性债务”余额共计１．４５万亿元，占全年全国财政总收入的２１．１７％。这些审计调查的地区共有各级融资平台公司３０７家，其地方财政投融资平台的债务分别占省、市、县本级政府性债务总额的４４．０７％、７１．３６％和７８．０５％。［３］由此可见，地方财政投融资平台的债务规模已经相当巨大，已经成为地方政府的沉重负担。地方政府财政资金偿债能力不足。从政府性债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有７个省、１０个市和１４个县本级超过１００％，最高的达３６４．７７％。［４］
（二）地方债加剧了房地产泡沫
地方政府以低价征用土地高价转让土地使用权，用从中获得的收益搭建的融资平台，也导致了各级地方政府极力地推高当地地价，进而推高了房价。也就是说，地方政府的还款能力是建立在当地房价上涨的基础上的。地方政府基础设施建设项目的资金主要来源于融资平台，当房地产泡沫破灭时，土地价格就会全面下跌，地方政府从“土地财政”中获得的收益就会减少，地方政府基础设施建设的资金链就会断掉，在建的工程就会成为烂尾工程，地方政府的还款能力就会出现较大问题。在国务院出台一系列房价控制措施之后，全国的房地产投机炒作得到了一定程度的遏制，从而使全国的住房销售突然间发生了逆转。在这种情况下，不仅使全国各地的土地交易迅速下降，而且土地交易价格也全面下跌。土地交易减少及价格下跌，就会使不少地方政府融资平台面临巨大风险。同时，在经营城市的诱惑下，地方政府通过各种手段推高地价和房价，以实现土地收益最大化，城市房价在地方政府的推动下单边上涨，居高不下，使多数城市居民难以承受。这种状况侵害了城市居民特别是购房居民的利益，有损社会公平正义，同时也透支了地方未来的土地收入，由此带来的经济利益是不稳定、难以为继的。［５］
（三）地方债加剧了银行信贷风险
其实地方负债的问题一直都存在，只是由于地方政府过去虽然欠了钱，但是收入增长得快，有还款能力。金融危机之后，很多行业的经济增长开始放缓，导致地方财政收入的增长也开始放缓，再加上２００９年借债总额迅速上涨，致使问题在现在才被重视。４万亿经济刺激计划衍生出来的问题是地方负债，而地方负债其实还引发了一个更加危险的问题，就是银行贷款。换句话说，２００９年短期增长起来的银行贷款中有多少最终会化为坏账。当地方政府没有还款能力的时候，会造成中国的次贷危机，最后的结果只能是让国家来买单或者造成通货膨胀。目前我国地方政府债务风险不在于融资平台，而在于银行借款。同时，这种在政策催生下的迅速膨涨的债务是否真的都能有效地用于中国实体经济的发展，这当然是一个很重要的问题。更让人担忧的是这一天文数字的款项有没有成为腐败的温床，这才是地方政府债务所衍生出来的更加深层次的问题。
四、地方政府债务风险的防范与化解
２０１０年１月１９日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入２０１０年宏观政策方面重点抓好的工作之一。对于地方政府举债，我们更应该用辩证的方法来看待。既要看到其刺激内需、促进发展的作用，也要看到其规模偏大、风险加剧的隐患；既要看到债务资金已成为地方发展资金链中的重要一环，又要看到目前债务问题较多、急需规范的事实；既要看到政府债务的个性问题，又要看到与土地、房地产、金融、财政交织形成的问题。因此，研究和探讨地方政府债务风险防范和化解的途径尤为重要。
（一）拓宽地方政府财政收入的渠道
“十二五”规划中，提出了积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。在合理界定事权的基础上，应按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。增加一般性转移支付规模和比例，为县级政府提供基本公共服务财力保障。
⒈推进现行税制改革，科学地解决地方财政困境问题。我国现行税权过于集中，为正确处理税收制度缺乏社会公平性，社会收入分配失调，社会贫富分化等突出矛盾。中央政府应适当上移支出责任及下放收入能力，构建科学的税种划分格局和财力分配格局。在现行分税制基础上重新合理划分收入，按照“减少共享税种、完善地方税制”的原则，实施中央税收以增值税、消费税和关税为主，省级政府以营业税为主，县级以财产税、所得税为主的税收制度改革。同时，中央应赋予地方适度的税收立法权，赋予地方政府根据各地税源状况，在中央和地方人大的监督下开设一些地方性税种的权力，并以此扩大税收规模。从而增强地方本级收入能力，壮大地方财政实力，使我国地方政府财政困难得到全面缓解。
⒉完善转移支付制度，全面缓解地方财政困难。建立科学、规范、透明的财政转移支付制度，是缓解地方财政困难的重要手段。应逐步取消“基数法”，建立以国际通用的“因素法”分配方式，缩小地区间贫富差距；按照我国公共产品供给均等化原则，取消税收返还，压缩专项转移支付规模，提高一般性转移支付规模及比重，使事权大于财权的贫困地区实现事权与财权的统一；全面推行不发达、落后地区“零资金”配套政策，根据各地区经济、社会、政治等有关指标，制定地区“零资金”配套政策，解决财力薄弱地区的财政负担过重问题，科学化解因专项配套而导致地方财政深陷困境的僵局。
（二）加强地方债务的监督与管理
目前地方政府负债数额较大，涉及面广，分布在政府各职能部门。对政府而言，很难说清自己到底有多少债务，存在多大的财政风险。所以，各级政府必须成立专门机构，负责债务风险统计、调查和风险预警分析，不经该部门批准，任何单位不得从事举债、担保等经济活动。同时，加快风险立法，明确债务风险的范围、责任等，用法律手段防范并化解财政风险。加强本级人大监督和群众的社会监督，建立完备、透明的地方政府债务信息披露制度建设，定期披露显性债务、隐性债务、或有债务等方面的情况。借鉴发达国家的成功经验，衡量地方政府的风险承受能力，在各个环节设置硬性指标限制，创立风险指标评级体系，在地方财政与融资平台之间设立“防火墙”，有力控制地方政府债务规模，强化融资平台与银行系统的风险约束意识，有效避免政府过度融资。
（三）强化还款意识，完善偿债机制
建议各级地方政府设立财政偿债准备金，保证债务偿还的资金需要。财政预算内拨款、提前收回的政府债权资金、预算外结余资金等可以作为财政偿债准备金的来源。对有经济效益和偿还能力的项目，财政部门应对其经营效益情况进行监控，督促项目单位制定并落实偿债计划，按月将偿债资金汇入财政偿债准备金。
总之，在当前的经济形势下，要在合理控制风险和持续促进经济发展之间寻找平衡点，采取科学合理的方法，按照辩证认识、规范引导的原则处理地方政府债务风险问题，以促进地方经济社会的可持续发展。
【参考文献】
［１］２０１０年全国公共财政收入基本情况［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｏｆ．ｇｏｖ．ｃｎ，２０１０－１２－０５．
［２］周波．政府间财力与事权匹配问题研究［Ｍ］．东北财经大学出版社，２００９．１８０－１８１．
［３］袁高峰．地方财政投融资平台债务风险问题研究［Ｊ］．山西财税，２０１０，（０８）．
［４］审计署公布审计报告７亿元民生资金被挤占挪用［ＥＢ／ＯＬ］． 中国新闻网，２０１０－０６－２３．
［５］中国社科院蓝皮书：地方政府土地财政推高房价［Ｎ］．法制日报，２０１０－０５－０６．
（责任编辑：牟春野）
Ｏｕｒ Ｌｏｃａｌ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｓｔａｔｕｓ ａｎｄ Ｄａｂｔ Ｒｉｓｋ
Ｗｕ Ｗｅｎｌｉ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ １９９４，Ｔｈｅｒｅ ｗｅｒｅ ａ ｒｅｆｏｒｍ ａｂｏｕｔ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｔａｘ ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎ． Ａｆｔｅｒ ｔｈｉｓ，ｔｈｅ ｃｅｎｔｒａｌ ｆｉｓｃａｌ ｒｅｖｅｎｕｅ ｗａｓ ｇｒｏｗｔｈ．Ｔｈｅ ｆｉｓｃａｌ ｒｅｖｅｎｕｅ ｏｆ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｗａｓ ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ ａｔ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｔｉｍｅ．Ｂｕｔ ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅａｒ ａ ｌｏｔ ｏｆ ｔｈｉｎｇｓ ｔｏ ｄｏ．Ｉｎ ｔｈｉｓ ｃａｓｅ，ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｈａｓ ｔｏ ｂｏｒｒｏｗ ｍｏｎｅｙ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｐｒｏｖｉｄｅ ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｐｕｂｌｉｃ ｐｒｏｄｕｃｔｓ ａｎｄ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖｉｃｅ．Ａｆｔｅｒ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｃｒｉｓｉｓ，ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｍａｎｙ ｌｏｃａｌ ｆｉｎａｎｃｉｎｇ ｐｌａｔｆｏｒｍ．Ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ａｍｏｕｎｔ ｏｆ ｄｅｂｔ ｉｓ ｇｒｏｗｔｈ ｆａｓｔｌｙ．Ｉｔ ｉｎｃｒｅａｓｅｄ ｒｉｓｋ ｏｆ ｂａｎｋ ｃｒｅｄｉｃ．
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