土地承包调查与思考

土地承包调查与思考（精选8篇）

土地承包调查与思考 篇1

一、基本情况

高陵县地处关中平原腹地，位于西安市北郊，属于渭北黄土高原第一阶地，县境内地势平坦，土壤肥沃，素有“黄壤陆海”和关中“白菜心”之称。全县总面积294平方公里，辖4乡4镇2个管委会，88个行政村，740个村民小组，2009年年末户籍总人口28.8万人，农户数5.73万户，农户人口22.03万人，常用耕地面积23.87万亩。

近年来，高陵县积极实施并不断深化了以农业产业化为基础、以工业化为核心、以城市化为承载的经济社会发展“三大战略”，有力地促进了社会经济的全面进步。为了使农业这一基础产业能够快速地实现规模化、标准化和产业化，使全县特色产业基地不断壮大，县上按照“项目引领、群众参与、政府服务”的思路，在保护农民合法权益和农村基本经营制度的前提下，以土地流转为抓手，探索实践了多种流转形式，建立完善了一套成熟的工作机制，使高陵农村土地流转工作步入了规范化发展的轨道。目前共流转土地4.2万亩，占全县可流转面积的23%。

二、土地承包经营权抵押贷款的作法和成效

（一）主要作法

1、开展确权登记工作。为确保抵押物的真实有效，对需要抵押经营权的田块及地面附着物进行确权登记，经过通告公示后颁发《农村土地承包经营权证书》，对其用益物权从法律层面予以保护，从而保证了抵押物的法律地位。

2、明确申请抵押贷款条件。明确规定凡具有完全民事行为能力的农户，其生产经营符合国家产业政策，属金融机构信贷支持范围；生产经营有效益、产品有市场；项目投资中，原则上应有不低于30%自有资金的均可用土地承包经营权进行抵押贷款。

3、合理确定评估价值。在对抵押物进行价值评估时，按照“两个一半，降低风险”的原则进行评估，一个是对承包经营权价值的评估，按照使用剩余年限的一半期限予以评估，一个是对地面附着物的使用价值的一半确定评估值，依此出具价值评估报告，最后由金融部门按照评估值的70%进行贷款投放，确保将贷款风险降到最低，达到贷款人与金融部门双方的风险均在可控范围之内。

4、明确借贷双方权益。规定了借贷双方的权利和义务，以及债权的实现和法律责任。县土地流转服务中心每月公布一次本地土地流转指导价值及地面附着物市场价值，做到贷款户心明、金融部门放心。

5、积极完善操作规程。在不断完善规章制度的基础上，不断扩大有效抵押物范围，强化农村土地信息收集发布、合同登记签证、确权发证、发布政府指导价、纠纷调解仲裁、价值评估、抵押登记等工作职能，为农村资本市场健康发展打下坚实基础。

（二）取得成效

一是农民生产积极性和诚信感增强了。先期试点用土地承包经营权抵押贷款的5户农民，都有计划的把资金用在了日光温室大棚这个成熟的设施农业产业上。自这5户拿到贷款后，极大的提高了周围村民建设大棚的积极性，现在通远村630户农户中已有六分之一以上农户都提出用土地承包经营权抵押贷款，建设蔬菜大棚的要求。追踪分析这5户农民，发现他们通过这种方式获得的发展资金，使用时非常的珍惜谨慎，而且从事设施农业的热情进一步高涨。如拥有一栋大棚的李小堂用12亩地的经营权贷了6万元，准备再建4个蔬菜大棚，他说，这6万元两年本息利息合计7万多，而5个大棚两年纯利润10万多，不用担心还不上贷款。

二是金融部门扶持三农主动性增强了。通过县信用联社的积极带动，农行高陵支行、邮政储蓄高陵支行和高陵阳光村镇银行都对开展此项业务表现出极大兴趣，都在积极探讨农地抵押问题。目前县土地流转中心为主的各项贷款申请调查评估工作已全面启动，按照评估价值计算，如果各项工作进展顺利，到10月底，预计抵押贷款总额将突破5000万元。

三是政府职能转变了。通过农村土地承包经营权抵押贷款的实施，政府的职能由原来行政命令、政府主导推动转变为现在以政府服务、引导为主，突出农民为主体的新格局。在农民贷款热情高涨，金融部门积极受理的情况下，县政府因势利导，及时出台了抵押贷款财政贴息政策，决定由县财政拿出1500余万元，对以土地承包经营权为抵押物的农业贷款进行贴息，由此可撬动金融部门近2亿多元的农业贷款投入。有关乡镇也都积极转变工作方式，及时为发展设施农业的贷款户出具证明，协助办理相关业务，使全县10万亩现代设施农业基地建设进度明显加快。

四是主导产业发展加快。农民原来要想贷款可供抵押的物品很少，操作程序也很多，贷款渠道十分狭窄，相对来说非常困难。现在开展了土地经营权抵押贷款业务，农民手中有了抵押物，就很快能从金融部门贷出资金，原来要三年五年办到的事一年就可办到，以机制换时间换空间，从根源上加快了主导产业的发展。如通远村村民窦家祥在听说能够用土地承包经营权进行抵押贷款时，他第一时间递交了申请，三天后便拿到了5万元贷款。他说，等樱桃地里忙完了，就把这钱用来扩建大棚，争取明年有更大的收入。

三、存在问题

（一）缺乏政策支持。高陵实施的农村土地经营权抵押贷款，是统筹城乡背景下在政策方面的一个突破。虽然《农村土地承包法》允许土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行流转，但是对于其抵押的问题，《物权法》和《担保法》都是明令禁止的。因此要大面积推广，缺乏政策及法律层面的支持。

（二）农民社会保障还不健全。与城市居民享有“五险一金”的较为完备的社会保障相比，我国农村居民一直缺乏充分的社会保障。虽然近年来国家实施了农民养老、医疗等保障，但始终没有解除土地对农民具有生存保障、就业保障等社会保障功能，而这恰恰是制约农村土地承包经营权抵押贷款大面积推广的主要因素。

（三）工作机制不健全。当前，高陵的农地抵押可以说是处于摸索阶段，管理、服务、监督、评估、交易等机制还很不健全，加之农村土地延包时相关资料不够健全，如果以土地承包经营权抵押且要以登记为生效条件，那么在土地登记制度不健全的地方将会出现大量的无效合同，将对这种制度的推行带来一定的难度。

四、对农村土地承包经营权抵押贷款的思考与建议

面对农村人口城镇化、土地经营集约化、农业产业化的发展趋势，以土地这一基本生产要素流转为基础的农村土地经营权抵押贷款将长期是农村金融创新关注的热点。然而，面对相关法律的制约和诸多问题的困扰，如何“破冰”，既要举内外之力，更需各方的积极推动，逐步实现农民土地承包经营权向信贷资源的转化，使复杂而敏感的问题得到积极稳妥的解决。

一是鉴于农村土地承包经营权抵押，对充分实现农民财产权利、拓宽融资渠道、加大农业投资等具有重要意义。而目前农村土地承包经营权抵押的法律依据尚未修改，承包经营权抵押过程中存在着抵押价值不高、抵押权实现困难等很多需要解决的潜在问题。建议省市政府在充分论证的基础上，给试点地区放权，出台相关政策和文件，使多级金融部门及社会经济体对土地承包经营权作为质押物的借贷关系予以认可、支持，同时允许在农村土地承包期限内、不改变土地用途的前提下，将土地承包经营权可以作为注册资本，以利于抵押机制和所有金融部门的有效对接。

二是建议制定农村产权交易市场相关规定，对价值评估、登记发证、抵押担保等行为予以规范，参照国土、房管部门资产交易办法，制定独立的集体资产交易制度，并建立健全农村产权交易平台，确保供求信息的充分衔接，实行有形市场与无形市场相结合、多个层面同时并存，信息交流面从县内逐步向全省乃至全国辐射，加快农村产权市场化、资本化进程。

三是设立农村土地承包经营权抵押，是基于拓宽农村融资渠道、丰富抵押品的考虑，为农业投资和再生产提供更多的资金支持。对于农业投资的抵押融资，抵押只是债权担保的手段，是主债权人规避风险的途径；对于借款人，如果其将所融资金投入其所擅长的农业生产后将产生资金的回流，用于偿还借款，从而避免抵押权的行使，客观上也就避免了农民因为融资抵押而失去土地。与之相反，如果农民将土地抵押用于消费用途或其并不擅长的投资领域如股票、基金等，则农民很有可能投资失败或没有创收，从而丧失偿还能力，必将导致大量抵押权被行使，造成农民因此失地，进而造成一系列的社会问题。建议为了维护农村经济社会的稳定，有必要将农村土地承包经营权抵押借款的用途限制为农业投资使用，并配套以相应的合同条款，对资金流向进行有效监督。

四是当前农村社会保障体系尚未健全，建议着力加快农村社会保障体系建设，消除农民用土地承包经营权抵押贷款的后顾之忧，充分发挥土地的资本作用，实现土地资源的优化配置。

土地承包调查与思考 篇2

小士庄村位于河北省辛集市城区东侧, 距城区5km, 调查了解到, 小士庄村常住人口1868人, 农户652户, 1983年土地承包时耕地面积为226hm2, 1989年按当时人口进行了重新调整, 人均耕地1067m2。2011年辛集市建设市级污水处理厂占用耕地6.8hm2, 2010年至今建设新民居占用耕地4hm2, 现有耕地215hm2。耕地流转面积21.3hm2, 其中互换4hm2, 向种植大户转包了17.3hm2。调查得知, 50岁以下的年轻人大都不愿留在农村干农活, 大部分在当地县城或外出打工, 村民从事农业生产的几乎没有50岁以下的人。因此, 农村土地流转已是必然趋势。

2 存在问题的原因分析

2.1 土地分散, 条块分割, 不便于实现流转

农户虽有人均1067m2耕地, 但一般为2~4块, 并且比较分散, 而且各农户每块土地面积也不相当, 这就导致了农户承包土地之间的互换无法顺利完成, 土地流转、互换时要和相邻的农户协商, 耕地上有的种蔬菜、有的种粮食作物、有的种果树, 20户左右又共用一口浇地水井, 所以土地流转协商难度较大。

2.2 土地流转合同不规范, 出现流转纠纷

农户之间的土地流转多在亲戚、朋友、地邻之间进行。流转期限有的长、有的短, 短的只有1a, 没有签订书面合同, 只是口头约定, 且口头约定内容十分简单;流转时间长的虽然签有书面合同, 但合同内容存在很多不规范的地方, 如有的合同没有明确的流转期限、有的合同没有明确违约责任如何承担, 一旦发生流转纠纷, 调解缺乏依据, 土地流转的随意性和不确定性较明显。

2.3 承包经营土地效益低下

由于近几年农用物资及生产资料价格上涨, 农民生产的支出负担逐年增加, 农产品销售价格不稳定和销售渠道的不确定, 使得农民承包土地产生收益十分有限, 由于农业产业结构调整滞后, 使承包经营土地相对于从事其他行业比较效益低下, 经营农村土地收入不如外出打工收入高的情况相当突出和普遍, 造成部分农民不愿意对承包经营土地投入过多精力。

2.4 土地征用中的补偿分配问题较多

小士庄村距市区较近, 辛集市建设污水处理厂占用该村耕地7hm2, 承包合同登记面积为7hm2, 征用补偿时市财政按农户承包面积多给了2000m2补偿金约18万元, 所属的原生产队也要求本小队群众平分, 而其他生产队村民认为多出的补偿金应该归全体村民所有。征用土地所属的原生产队的村民为此上访, 要求将多出的补偿金分给他们, 乡政府为了平息越级上访, 草草答应了他们的要求, 把多出的补偿金分给了该小队群众。后来该村新民居开发又需要占地4hm2, 又出现了同样的情况, 实际测量土地面积比原来承包合同登记面积多出一部分, 由此产生矛盾, 再次发生集体上访案件。

3 促进农村土地流转的应对策略

3.1 加强对农村土地流转必要性的宣传

通过农村广播、电视、报刊宣传媒体、利用各级农村会议、周边乡、村因流转土地增收致富的典型案例, 要让广大农民群众认识到, 土地是农民就业和生存的一种资源, 而加快土地流转正是合理配置资源、增加农民收入的有效手段。引导农民群众增强集中土地、合理利用土地以及“以地生财”的意识和能力。

3.2 健全土地流转服务机构并发挥作用

市级成立农村土地流转管理中心, 负责指导、协调、监督及服务辛集市农村土地承包流转工作, 为保证中心正常开展工作, 市财政每年要给予一定的工作经费补助。乡、镇要建立健全农村土地流转管理服务中心, 按照“有牌子、有专人、有经费、有场所、有设施、有任务、有业绩”等“七有”建设标准, 推进服务中心建设, 使其成为土地流转信息发布、区位置换、主体引入、协商洽谈、交易服务、规范管理的综合服务中心。各村建立土地流转服务站, 落实村土地流转信息员制度。通过市、乡、村土地流转服务机构调剂和网上招租等形式, 解决“我想转包, 谁要?”和“我想承包, 谁有?”的土地使用供求信息不畅问题, 要积极探索通过市场调节土地流转的长效机制, 使土地流转进入有序的市场化轨道。

3.3 规范土地流转合同

流转双方须签订规范的书面流转合同。流转期限不得超过承包期的剩余期限。流转的转包费、租金、转让费等, 要本着实事求是、互惠互利、平等协商的原则由当事人双方协商确定。流转期限超过3a的, 要分段确定流转费用或合理约定浮动比例, 也可采取土地产出实物折价方式确定流转费用。与流转土地相关联的惠农政策补贴由双方协商确定归属。流转合同一式4份, 流转双方各持1份, 报发包方和所在乡、镇土地流转管理服务中心各1份。乡、镇土地流转管理服务中心要及时向达成意向或初步协议的流转双方提供统一、规范的流转合同文本, 并指导签订。

3.4 培育新型农业经营主体

积极发展土地合作社, 引导和鼓励农民以土地经营权入股、托管、租赁等方式开展土地合作。支持农民合作社以长期承包、季节性租赁等多种方式流转土地, 发展适度规模经营;培育发展家庭农场和专业大户。市、乡两级政府要按照新型职业农民培育的要求, 引导农民以家庭为单位, 通过土地流转发展家庭农场。支持专业大户稳步扩大生产规模、增强经营稳定性、提升经营管理水平, 推动实施经营的规模化、产业化;为新型农业经营主体发展提供有效服务。鼓励乡、村在遵循土地流转基本原则的前提下, 进行土地信托等其他流转方式的探索和创新。市、乡两级土地流转管理机构要做好土地规模流转的信息发布、合同签订、政策咨询、纠纷调处等工作, 指导村级组织做好相关协调工作。如辛集市双柳树村的“柳润庄园”就是流转土地20hm2, 经过2a的建设, 形成了现在集采摘、旅游观光、休闲娱乐、餐饮为一体的生态农业典范, 搞得红红火火。

3.5 创新土地流转方式

在规范完善转让、转包、出租、互换、入股等传统流转方式的同时, 积极探索和发展农民土地股份合作社的管理方式。小士庄村已派出村干部、党员代表、群众代表组成考察组到苏南地区进行参观、考察, 普遍认为江苏南部地区的土地股份合作制搞得很好, 做到了产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显, 还有利于承包土地的长期流转经营和现代农业的发展, 为发展高效农业、设施农业、为农业龙头企业发展奠定发展基础, 有很好的借鉴作用, 是今后的发展方向。

3.6 认真解决好遗留问题

市、乡两级政府要以党的群众路线教育为契机, 针对农村土地征用补偿产生的问题做深入细致调查研究, 针对各方利益诉求, 权衡利弊, 有政策依据的严格按照政策办事, 没有政策依据的要把群众利益放在首位, 要认真分析研究, 广泛征求群众意见, 通过村集体成员代表充分协商、酝酿, 拿出切实可行的解决方案, 做深入细致的说服工作, 解决好遗留问题, 稳定好农村社会秩序。

摘要：文章对河北省辛集市小士庄村土地承包经营状况、土地征用、土地流转等情况进行了调查, 发现农民对土地越来越重视, 但是土地流转面积较小, 流转的积极性不高, 因土地流转、土地征用引起的纠纷呈逐年上升趋势, 正确处理这些矛盾成为各级领导需要认真研究的问题。

土地承包调查与思考 篇3

一、制约河南省土地承包经营权因素分析

土地承包经营权的流转受各方面因素的制约，其中经济发展因素是基础，建立在经济基础之上的人们对土地的思想观念、党的土地方针政策、国家的承包经营权法律制度等也是影响流转的重要因素。

（一） 经济发展因素仍然是制约河南省土地承包经营权流转的基础因素

近年来，河南省经济发展很快，但与发达地区相比，经济发展因素仍然是制约河南省土地承包经营权流转的重要因素。土地承包经营权流转的一个很重要的前提是第二、第三产业的发展。一方面第二、第三产业的快速增长，农民稳定的非农收入高于农业收入，是农村劳动力转移较快的一个直接动因。另一方面第二、第三产业的发展需要占用大量土地，土地流转需求旺盛，土地价值得以体现，进而成为稀缺资源而进入市场。所以，中央指出：“只有第二、三次产业发达，大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现较大范围的土地流转，发展适度规模经营。”。 河南省2010年统计公报显示河南省的三次产业结构为14.2:57.7:28.1。特别是农村的第三产业发展较慢。农民的非农收入较低，且不稳定。在这种情况下，让农户积极地将土地承包经营权流转出去，显然不太现实。

从第一产业的发展看，生产要素流转的根本原因是生产要素的使用效率。土地作为农业生产的一个基本要素，目前其使用效率仍然较低。从总体上讲，河南省农产品虽然高产出，但由于目前土地的集约化经营还比较欠缺， 适度规模经营的农业企业不多，缺乏效益明显、可持续性强的特色产业的有力支撑。即使有种养能手想扩大经营规模，却因资金问题而退却。在广大农村很多现代化的机械无用武之地，严重阻碍了土地生产效率的提高。加上化肥、农药以及机械劳动费用的支出都比较高，导致生产成本居高不下。这些，都导致了缺乏对土地流转的市场需求，影响了土地流转。由于农业收益比较低，投资回收周期比较长，农业开发面临市场和自然双重风险。因此，业主对投资农业开发极为慎重，缺乏对土地流转的需求。如果能够达到有地不种地，有人想种地，想种又有地的程度，土地流转的市场也就形成了。

（二）河南农民的土地观念是制约土地承包经营权的重要因素

马克思主义认为经济基础决定上层建筑，上层建筑反过来又影响经济基础。作为上层建筑的人们对土地的思想观念与河南省的经济发展状况密切相关。虽然河南省近年来经济增长较快，经济总量也比较大，但是河南省人口较多，与沿海发达地区相比较，在人均方面还很落后。相对落后的经济，必然反映在人们的思想观念上。

对于土地承包经营权的流出方农民来说，一方面，虽然目前农民就业已呈多元化趋势，农业收入的比例逐年下降。在我国现有社会保障体系不完备的情况下，土地仍是农民最可靠的社会保障，农民仍然将其承包的土地作为生活保障的最后一道防线。这种顾虑，使得一些农户在无力耕种或耕种收益低下的情况下也不愿转出其农用地。另一方面，农民“不愿流出承包经营权”，全面取消农业税后，农民“不占白不占，占了也白占”的心理普遍存在。有的农民对土地私有化心存幻想，认为承包期延长至30年，到时候国家政策变了土地就是自己的了，如果现在不争取承包土地将来会后悔莫及。一些农民暂时离开土地，并不意味着他们不要土地。有的农民虽已长期在外务工经商，宁愿让自己的土地荒芜，也不愿把土地流转给别人。

对于土地承包经营权的流入方来说。一些经营大户或工商业主存在着“两怕”的思想观念：“一怕”农村土地政策不稳，不敢大胆投入，流入方农民对家庭联产承包责任制政策的稳定性认识不是很清楚， 顾虑较多，担心土地政策的稳定性，缺乏长期投入的积极性。“二怕”农业生产自然和市场双重风险压力大，不敢大规模投入。农业是兼有自然风险和市场风险的弱质产业，特别在河南省农业基础还很薄弱的情况下，表现得尤为明显。市场风险对农户承包土地流转的影响程度较大。因此，在没有完善的农业风险防范机制下，土地的有偿流转就会因巨大的经营风险而难以推行，即使推行也难以达到预期的目的。

对于农村基层干部来说，有的干部不愿参与土地流转。他们对农地市场能否全面发挥作用，是应当控制还是应当完善仍有疑虑。有的干部不敢参与土地流转，把土地承包关系的稳定与土地的合理流转对立起来，总怕突破国家政策界限，不敢大胆宣传创新。正是由于这些认识障碍，不少地方农地流转的范围仍然较小，市场发育进程也受到了很大影响，在一定程度上束缚了国家农地流转制度的发展。

（三） 我国现行的法律制度也是影响河南省土地承包经营权流转的体制因素

我国现行的土地承包经营法律制度存在着诸多不利于流转的因素，主要表现在以下几个方面：其一，农村土地所有权缺陷导致对土地承包经营权保护不力，影响了土地承包经营权的流转。虽然我国《宪法》和《民法通则》规定：农村土地属农民集体所有，但是，对于集体所有制的具体形式、土地所有权的行使和保护方式等问题上述法律没有作具体规定。因为“集体”这个概念不是法律上的“组织”，而是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。这样一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权的虚置。结果是农村土地所有权由村集体经济组织（通常是村民委员会）或者其负责人代为行使。这一法律上的缺陷为乡（镇）政府、村级“准政府”的侵权提供了便利，导致经营管理者成为所有权的代表，乡(镇)、村基层组织可以凭借其土地所有权做出土地流转决策，分享土地流转收益。实践中，农民在行使自己权利时，时常受到来自村、乡（镇）基层组织的侵害。同时，村民委员会又承担着贯彻上级政府意图的任务。这样，为了地方政府的所谓政绩工程或其他领导意图，往往会对承包方的土地权利特别是流转权的行使强加干预。

其二，土地承包经营权权属性质不明导致该权利的保护受限，制约了承包经营权的流转。在理论上，关于当前农民土地承包经营权究竟是物权还是债权，学术界见仁见智。虽然现行物权法中规定了承包经营权，似乎终结了对承包经营权权属性质在理论上的探讨，但是《物权法》的这一规定并没有真正改变实践中承包经营权的债权性质。实践中，土地承包经营权仍然是基于家庭承包合同产生的，在很大程度上是发包方与承包方共同约定的结果。农户基于这一契约所获得的土地使用权、土地承包经营权也便具有了债权的属性。目前对土地承包经营权的保护也是债权性质的，如《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》(1999年7月8日起施行)第十四条规定：“承包方未经发包方同意，转让承包合同，转包或者互换承包经营标的物的，人民法院应当认定该转让、转包、互换行为无效”。《河南省农业承包合同管理条例》(1994年1月2日施行)第十二条规定：“承包方的权利义务：……（三）在承包期内，经发包方同意，可以依法把自己承包的项目和权利、义务的部分或全部转包、转让给第三人，原合同仍然有效”。这种法律上的“非经同意不能做”的规定，极大地对抗了物权的基本属性。这一债权性质的规定为侵害农民承包经营权提供了方便，不少乡（镇）政府利用“农业现代化”、“产业化”、“规模经营”等口号，否定家庭承包制。有的不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转；有的把土地流转作为增加财政收入的手段，抑或作为突出决策者“政绩”的形象工程，损害农民利益。

其三，流转法律制度缺失，无法形成规范的流转市场。承包经营权的流转是土地资源优化配置的一个动态过程，更是一种法律行为。它客观上要求以法的形式来规范土地产权的内容、界限、流转的程序以及流转过程中各方的权利义务。虽然2009年中央一号文件提出了建立健全土地流转市场但对土地流转和流转土地的管理，还没有作出具体规定，集体所有土地的使用权转让办法至今仍未出台，立法的滞后和现有法律的不完备导致土地流转的正常运行缺乏必要的、有力的法律保障和约束。我国现存的各种法律对于土地流转的对象、范围、期限、程序、方式等都缺乏明确的规定。因此，目前很难形成规范的土地承包经营权流转市场。

二、推动河南省土地承包经营权流转的建议

（一）大力发展农村第二第三产业，加快农村城镇化建设，充分发挥市场在土地承包经营权流转中的主导作用

河南人多地少，土地资源极其宝贵，而农民对土地的依赖性强，不利于土地承包经营权流转。要减弱农民对土地的依赖性，推进土地流转速度，现阶段的土地经营就必须做到既能保证农户的基本收入和消费支出，让他们在非农产业和城镇务工所得的收入和保障能替代土地对农民的价值。如前所述，经济发展（特别是农村第二第三产业的发展）对推动土地承包经营权流转起着决定性作用。农村第二第三产业的发展一方面凸现的土地的价值，使土地（承包经营权）成为生产要素进入市场流通。另一方面能促进大量农村劳动力转移，大幅度增加农民的非农收入。只有非农经济发展到足以吸收大量的农村剩余劳动力，并引导他们合理有序地进入城镇，成为城镇居民才能稳健和持续地推动土地流转。所以，在着力发展经济的同时，加快河南省城镇化步伐，逐步消除户籍障碍，打破城乡壁垒，为农民工提供平等的就业机会。我国为此提出了城乡一体化的战略，通过统筹城乡发展，改革户籍制度，扎实推进农村城市化进程，打破城乡间相互分割的壁垒，实现以工促农，以城带乡，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，逐步缩小直至消灭城乡间的基本差别，从而使城市和农村融为一体，最终实现土地承包经营权的持续有效流转。

（二）加强宣传、服务和监管，充分发挥政府和村民组织在土地承包经营权流转中的引导作用

农民是弱势群体，对政策的理解缺乏主动性和自主性。一方面要加大《农村土地承包法》等法律法规的宣传力度，使农户统一思想，打消顾虑，引导农民搞好土地流转。让农民了解政策、消除误解，增强依法流转土地经营权的意识。着力消除或改变农民固有的土地思想观念。另一方面，宣传发展现代农业是我国农业发展的必然趋势，鼓励各规模经营主体参与土地承包经营权流转。

政府要做好促进农村土地承包经营权流转的服务工作，创造有利于土地承包经营权流转的政策环境，建立健全农村土地流转市场服务体系。首先，加强市场中介组织的建设。由于农地流转的程序比较复杂，急需建立农地流转市场信息、咨询、预测、评估等中介组织，使服务专业化、社会化。其次，建立健全地价评估机制，制定农村土地估价指标体系，确立科学的评估方法，使农地估价有章可循。

政府同时也是市场的监管者。没有政府管理和服务的市场最终只能是无序和混乱的，而政府干预过度，只能扭曲市场。所以政府应当加强宏观管理，健全农地流转市场运作的立法、执行，建立土地档案，加强地籍管理，建立合理的农地承包经营权退出机制，促进农地流转。同时也要注意一些带普遍性和苗头性的问题，把住关口，加强审查。防止流转中改变土地集体所有性质、改变土地用途的现象，保证国家粮食安全。

（三）根据国家法律政策，制定一些适合河南实际的地方性法规，确保承包权人的合法权益

首先，明晰土地产权，完善权能范围，加强法律保障，明确集体土地所有权主体代表，消除所有权主体多元性问题。其次，要完善农户的承包权、稳定农户的土地使用权，丰富土地承包权的权能范围，赋予农户对土地享有排他的占有权和使用权、自由的处分权和转让权、独享的收益权，并通过延长土地承包年限来稳定农户的土地使用权。最后，运用法律对农户拥有的权能予以明确和保障，使农村土地流转走上法制化轨道。为了避免土地流转与集中过程中可能出现的垄断，避免官商资本对农民的排挤，杜绝强势资本的欺行霸市，有必要对进入主体的身份、进入方式与进入空间作出明确的界定，并建立相应的机制。

（四）探索土地承包经营权流转的新方式

探索与创新可能要打破一些传统的观念，但是，在农村土地承包经营权流转方式的探索与创新中必须坚持“三个不得”，即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。这是农村土地流转必须遵循的重大原则。在坚持上述原则的基础上，结合当前农村专业协会蓬勃发展的有利时机，积极探索实践股田制(以土地入股参与公司经营)、中长期转包土地银行储蓄制、土地证券化等土地流转方式。放宽农地承包权和经营权的流转形式限制，除允许“农民以转包、出租、互换、转让、股份合作”形式流转外，还应允许以抵押、拍卖等形式进行土地流转。

【本文系河南省哲学社会科学规划项目（项目编号：2009FFX019）的阶段性研究成果，作者系项目负责人】

土地承包调查与思考 篇4

２００３年３月１日正式实施的《中华人民共和国农村土地承包法》以法律的形式肯定了农民的土地承包经营权，把农村土地承包政策上升为法律，规范了农村土地承包，为农村经济的发展提供了法律保障。而在今年长宁县人民法院审理的案件中，涉及农村土地承包纠纷的有上升趋势，这类案件常常涉及多人利益，稍有不慎，很容易引发群体事件，甚至危及一方的治安恶化。针对这种情况，为确保《中华人民共和国农村土地承包法》在我县农村在正确实施，长宁县人民法院及时组织力量，对我县农村土地承包纠纷情况进行了调查摸底。重点走访了14个乡镇的部分干部和农民群众，对18名该类纠纷案件当事人进行了回访，与有关部门进行了专题座谈,初步掌握了长宁县农村土地承包纠纷的基本情况，分析了纠纷产生的原因，提出了人民法院充分发挥审判职能作用，维护我县农村社会稳定，促进农村经济发展的建议和对策。

（引言部分，交待调查的背景、对象、方法等）

一、基本情况

这次调查结果表明，目前，我县农村土地承包运行总体情况良好，《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，也深受广大农村干部群众的欢迎，土地承包，有法可依，有章可循，从程序形式到实体内容，都越来越规范合法，从而全面推动了我县农村经济的发展。但是随着农村承包经营范围的不断扩大，极少数没有及时更新观念等存在的问题也日趋突出，制约了农村经济结构的正常调整，影响了农村经济的发展和农村的社会稳定。我县是个农业大县，农业人口37万人，占全县人口总数的88％。土地总面积90.2万亩，其中农田25.3万亩、耕地8.4万亩，林地5.6万亩，可发包土地在土地面积 占有相当大比例。调查中发现，在很大部分乡镇的村社都有一定数量的土地承包纠纷存在，如耕地、林地、果园、鱼塘等承包中，在乡镇干部、村社干部、农民等多种不同身份的人员身上都时有发生。

从各类法院受理的案件中分析，今年涉及农村土地承包的纠纷案件21件，是历年从没有的新情况。而且在调查中发现，实际存在的农村土地承包纠纷远不止这些，没有诉诸法院的还大量存在。农村土地承包纠纷，主要是合同纠纷和侵权纠纷。此外，由于我县公路建设和集镇规模的迅速发展，占地赔偿纠纷等也有抬头趋势。这些案件即使当事人不多，但是判决结果涉及多人利益的改变，如村民利益分配变化等，社会影响大，矛盾易激化，必须引起高度重视。如果处理不当，引发民事案件转为刑案件也不是不可能，案件中已经有土地承包过程中因矛盾激化，而发生的故意砍悔他人经济农作物，故意伤害 等案件的发生，虽然数量不多，危害大，影响大，已经是影响农村社会稳定的重要因素之一。

二、原因分析

造成这些纠纷的原因是多方便的，⑴有些乡镇政府行为不规范，对农民的自主经营权干预过多，时有越权处理农村的具体承包合同，对经济林、池塘水库等承包合同的干涉尤为突出，甚至违法行政侵害到农民的土地利益；⑵有些乡镇政

府又工作不到位，缺乏必要的村社干部行政规范指导，造成农村承包合同的订立和履行中不必要是失误，成为纠纷产生的重要因素，如有的村社干部漠视农民权益，往往巧立名目采取行政强制单方更改承包合同，有些农民土地、经济林、池塘水库等承包经营权尚未到期，就被强行收回或者另行发包，也不给原承包的农民合理补偿，有些村在发包土地时，违反民主议定原则，采用村委部分负责人“暗箱操作”的方式，根据个人好恶、亲疏远近擅自进行发包，引起群众不满，有些对外发包的土地承包手续不完备，未履行《土地管理法》所要求的程序，造成合同无效引发纠纷等。⑶有的乡镇政府缺乏市场调研，也未因地自宜，主观地用行政命令强迫农民进行模试经营，或者改变土地用途，打击了农民的生产积极性，也导致有失败。⑷部分村社干部确实存在素质问题，由于他们对政策法律了解少，有的还非常缺乏对政策法律正确理解认识，他们在具体工作中，当然难以正确地执行国家的法律和政策，甚至有违反法律政策发包土地现象出现，也很容易引发纠纷的。⑸在履行过程中常常因为村委会负责人更换，新班子对前任村委订立的合同不满意，就否认原合同的效力，私自变更合同条款或对标的物重新发包，因为前几年订立的合同，一般期限较长，承包费基数较低，随着人均收入的提高，有的发包人以合同承包费不合理为由，单方决定提高承包费，或者单方终止合同，另行发包，导致纠纷发生。⑹一些地方，在本村妇女出嫁或者离婚后，该妇女并未取得新的土地承包权，原土地承包合同也未到期，即单方终止合同，收回其原来承包的土地，使该妇女因为出嫁或者离婚丧失了土地承包权。⑺农民承包方未按约履行合同造成纠纷，有的承包户以低价承包，又以高价擅自转包，从中坐收渔利；有的不遵守合同约定，故意拖欠承包费；有的承包户不主动交承包费，村委也不进行催收；有的村委班子更换，集体事务无人管理造成承包户未能及时交纳承包费；有的承包户擅自改变土地用途，违反合同约定破坏土地和林业资源，损害集体的利益。

三、对待与建议

根据《中华人民共和国农村土地承包法》和有关政策，农村土地承包纠纷一般可以通过三种方式解决，一是基层调解组织解决，二是土地纠纷仲裁机构解决，三是通过诉讼解决。调查中发现，由于多种因素的存在，有少数地方基层调解组织没有充分发挥作用，虽然调解工作做了不少，但收效不大。农村土地仲裁机构现在急需建立，完善的纠纷解决机制是纠纷解决的有效途径和手段。《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，为解决我县土地承包纠纷的现状，提供了可循之章，但我县土地承包纠纷矛盾源于多个层面，须标本兼治，多管齐下。

（一）尽快建立完善我县农村土地仲裁工作机构，制定与《中华人民共和国农村土地承包法》相配套的规章制度；

（二）乡镇政府要切实加强农村土地承包管理，规范农村土地承包行为；

（三）司法机关和乡镇政府要加强对农村基层调解组织的业务指导，强化基层调解，充分发挥基层调解组织在调解农村土地承包合同中的作用。

（四）强化农村法制宣传工作，提高农民的法律意识和法制观念，自觉守法、护法，自觉运用法律武器保护自身的合法权益，从而有效防止各种矛盾纠纷的发

生。

土地承包调查与思考 篇5

作者：梁忠坤

指导老师：张永丽

摘要:土地问题是农业生产、经营、收入分配和社会保障等制度安排的基础，也是解决“三农”问题的核心。实行的土地联产承包责任制30多年，一方面促进了农业社会经济的发展，另一方面造成了农业的小规模分散经营，难以体现规模效益，缺乏竞争力，难以适应当前农业市场化、国际化的要求。依法流转土地所有权已经成为，在家庭承包责任制的前提下，推动农村土地流转制度改革，促进农业发展成为必由之路。结合当前农村现状，结合成都市土地流转的成就和经验，试分析当前农村土地流转现状与障碍，从制度面上提出构建与完善流转土地承包经营权的基本思路与原则。

关键词：土地经营权流转 成都市 现状 障碍 完善构建

政策建议

一、关于农村依法流转土地承包经营权

所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。

土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益，也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质。改革开放30多年，社会主义市场经济取得了长足发展，城乡居民收入比与消费水平的不断拉大, 随着土地经营收益递减的现象的日益严重，加速促进了农村剩余劳动力向非农产业的转移。城市化加快，农村劳动力向城市转移与农业生产的稳定和可持续发展的需要间的矛盾日益严重；土地的小规模分散经营，难以体现规模效益。中国农业劳动生产率相对世界不断低下的现状和我国庞大的人口基数，迫切要求我们引进技术和增加投入以提高农产品产量和质量。为了促进当前农业、农村发展，解决当前我国农村家庭承包经营责任制面临的突出问题，土地流转成为必然的趋势。

二、我国农村依法流转土地承包经营权的现状

1．农村依法流转土地承包经营权的发展现状

土地经营权流转是农村经济发展到一定时期的必然产物。我国的土地流转最早出现在上世纪80 年代中后期。自1982 年底全面实行土地家庭承包制以来，到80 年代中后期，农村土地流转首先在沿海发达地区出现，90 年代逐步向各地扩展。到2007 年底，全国农村土地流转面积占家庭承包耕地总面积的5.2%。从流转形式看，主要以转包、出租为主，这两种形式占流转总面积的77.9%，转让和入股分别占8.3%和3.8%①。

在土地流转中也存在着对流转定指标定任务，违背农民意愿强行流转；有的地方在流转中改变土地农业用途；流转管理和服务没有形成制度，流转合同签订率不高，流转利益纠纷在各地仍有不同程度存在；连片规模流转耕地很少用于种粮等一些问题。究其原因，主要是当前一些地方对引导土地流转缺乏正确的认识。地方政府该讲的政策没向群众讲明白，该做的服务工作没有做到位，农户对土地流转的政策目的和自身权益缺乏认识。以致土地流转呈自发、放任状态，随意性很大。大多是农户间私下转让，很少经过村组集体，或者是口头协商，很少签订文字协议，双方协商约定租期、租金，缺乏应有的基本参照。有的经营户与村委会签约，农民要么没有作附签，有的连附签也没有，签约主体与流转主体不一致，留下矛盾隐患。

传统农业作为我国生产效益最低下的生产部门，资金投入少，分散经营，规模化低，在向现代农业发展过程中资本供求的矛盾日益显现。土地流转实施过程需要向农户提供有效的金融支持，和政策支持。我国目前还未形成符合市场的农村金融体制。央行提供的数据显示，截至2010年5月末，我国村镇银行达228家，另有50家村镇银行已获准筹建。全国各地设立小额贷款公司1934家，比去年末增加606家，贷款余额1248.9亿元②。但根据银监会合作金融监管部的信息，目前我国小额信贷规模仍不足以支持农业、农村加工业及商业发展，需要进一步探索在农村地区建立村镇银行和中小型银行。

土地经营权作为一种受限制的所有权长期存在。农村改革已走过30 年的历程，农村土地承包经营的内外部环境发生了很大变化，关注、研究、指导新时期土地的经营尤其是流转工作非常有意义。但是，流转土地承包经营权目前还处于初级阶段。因为目前土地产权体制下，农民土地承包权这一基本财产权利无法得到保护。农民利益、农民集体利益与地方政府利益的博弈中没有话语权。出于地方经济短期发展的需要，工业与建筑建设用地的需求加大，高地价下地方政府寻租行为的蔓延，地方政府征地热情高涨，农地转非农地发展较快，耕地保护目标难以实现。相反用于农业生产的土地流转的规模还十分有限，农业经营规模变化不明显，农业产业化之路还很漫长。

目前在以家庭联产承包体制下，尽管中央政府采取了一系列鼓励支持措施，虽然全国各地都进行了相关试点和推广，以成都市为例的部分地区取得了显著效果。二元格局存在已久，改革也不可能在短期内出现转机。关于这样一个异常艰巨、复杂的社会改革之路到底怎样走？国家设立成都试验区，希望通过成都市的试点能够探索走出一条适合我国国情的道路。下文将以成都市双流县瓦窑镇土地流转的成就为例做详细介绍。

2．依法流转土地承包经营权的主要模式

(1)股份合作制。它是指让农民作为集体成员对土地的所有权作价入股, 当地政府机构将土地集中之后, 村集体再代表农民与征地方谈判协商, 农民凭借土地承包权可拥有公司股份,并可按股分红。

(2)股田制。指的是农户将承包土地的使用权作为一种物权, 以其作为资本入股参与联合创办的农场、林场、养殖场、果园、度假山庄、苗圃、花木企业。这些农业企业由民间创办, 集合了种田能手、经营管理者以及技术优良的技术员等, 有着先进的生产方式。企业一般会采取吸纳公司土地周边的农地的承包者入股,以每亩年产出价值折算股份, 按股分红, 使土地使用权以资本形式进行流转。

（3）出租、反租、倒包。出租是指农户或集体组织将土地的使用权有偿让与他人的行为。反租倒包是乡镇政府或村组组织先向农户或集体组织租赁土地, 然后进行转租并从中谋利的行为。出租和反包本来是两种不同的形式, 但不少地方往往把二者混为一谈。以此种方式流转的土地大多数是在乡镇政府的推动或者直接干预下进行的, 有的还以各种名义参与租赁费的分配或者获得倒包中的差价。

（4）转包。原承包方将承包地使用权转包给第三方, 而原承包方承担的义务不变。转包分三种情况是有偿转包, 第三方取得土地使用权后, 向原承包方支付一定转包费;转包, 原承包方由于产业发生变化, 而无力耕种土地, 将土地使用权以无偿方式转包给亲友或其它农户, 第三方不需支付转包费;三是倒贴转包, 原承包方不愿耕种土地, 为了避免撂荒遭受社会舆论和传统道德的谴责, 不仅不收转包费, 而且向接受土地使用权的农户倒贴，使土地继续耕种。

（5）转让。原承包方将承包地使用权转让给第三方, 同时将土地承担的税费义务也一并转让第三方, 原承包方仅仅保留土地的承包权, 土地的使用权、收益权转让给第三方。转让分为有偿、无偿、倒贴三种, 具体情况类似于转包。

（6）拍卖。集体经济组织将荒山、荒坡、荒沟、荒滩、荒水等农户不愿承包的?? 五荒地 使用权和部分耕作不便的土地使用权长期(30~ 50 年)拍卖给个人或企业。这种流转形式虽然拍卖金很低, 有许多是具有象征意义, 主要目的是通过使用权流转推动土地资源的综合开发与利用。如果没有这种流转, 土地使用权仍会长期闲置。

（7）互换。农户为了农产品种植结构调整和扩大耕作田块规模的需要, 将自己承包的土地使用权与相关农户以对等或约定差额数量的土地使用权相交换, 双方承担的义务均不变。这种方式只发生地块等次高低的差额补偿，目前在农村较为普遍。

（8）代耕。兄弟姐妹之间、父母子女之间、宗族亲属之间、朋友之间出于照顾或帮忙性质的土地使用权转让方式, 在分户承包经营初期曾大量发生,与转让形式上十分相似，流转规模一般较小。

3.成都市双流县瓦窑镇土地流转的成就

实践证明，我国农村土地产权的关键问题在于农民集体所有权这个权利是虚置的，房屋所有权没有法律程序的确认，从而使农民对各种农村资产的权利就被国家和村集体单位在行使他们的权利时侵蚀掉。所以，农村产权制度改革的着眼点就应该是把农民集体的这种虚置的所有权实在化。

成都市截止有近120万人，其中农村人口占46.46%，人均耕地不足一亩，是典型的大城市带大农村。30%的平原、40%的丘陵、30%的山区，既有发达的中心城区，也有欠发达的农村地区，城乡二元结构矛盾十分突出。为了破解“三农”难题，成都市委、市政府在现行农村基本经营制度上进行了大胆创新，通过现代农业的经营方式与传统农业相结合，寻找到了一个最佳结合农民持续增收的体制、机制如何与城市居民收入同步增长，让广大农民在城市化、居民化方面与城镇居民实现共发展、共繁荣，消除城乡二元经济社会体制型障碍，成为全国城乡统筹发展的试验区，其探索实践具有普遍意义。被设为实验区后，按照党的十六届三中全会“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”的要求，成都市以市场化改革为导向，以“还权赋能”为核心，以建立健全现代农村产权制度，实现农村资产资本化、推动城乡生产要素自由流动为目标，在总结先行试点经验的基础上，在全市范围内又开展了大规模的农村产权制度改革，以求最大限度地解放和发展农村的生产力。2006年，成都市在全市除六城区以外的14个区（市）县建立了县、乡两级农村土地承包流转服务中心，组建农村土地承包及流转纠纷仲裁委员会，加大了农村土地承包纠纷调处力度。成都市的做法是希望通过向农民“还权赋能”，保障农民的土地权益，来再造农村经济的微观基础。其中双流县瓦窑镇瓦窑村是成都农村产权制度改革的一个缩影。

2008年3月，瓦窑村作为试点，在成都市范围内率先开始进行农村产权制度改革，这项改革其中一项重要的内容就是对土地承包经营权进行确权、颁证。2009年5月，瓦窑村一组的农户们以按手印的方式决议将土地承包经营权期限，由以前规定的30年改为“长久不变”，他们的尝试得到了官方的支持，瓦窑村获准率先实验土地“长久不变”，这份按满手印的《决议》如今被中国革命历史博物馆收藏，30年前开启包产到户的安徽小岗村的手印协议也收藏在同一家博物馆。

锦绣城是一个乡村度假园区，6年前就通过和政府谈判征用了30亩建设用地，租用了400亩耕地。瓦窑村实施产权“长久不变”之后，锦绣城提出再租用1000亩耕地。企业跟有稳定的所有权的人--农民租用土地。没确权之前，租用的土地随着当地政策的变动存在极大的不确定性，另外之前用地是企业和政府谈，政府跟企业谈的价格再高，老百姓有的也不认。可这一次，谈判对手变成了农民。这样既尊重了农民的自主选择权，有增加了农民的权利意识，也提高了行政透明度。

2009年6月瓦窑村的714户村民领到了新的农村土地承包经营权证。承包期限由以前的30年变成 “长久不变”之后，瓦窑村大力推进传统农业的转型和规模化经营。由于地处成都市区最近的丘陵地区，当地政府将这里定位为旅游新城示范点。目前瓦窑村传统农业已经得到很大转变，农户集中居住，方便进行配套水电气基础设施建设，生活条件得到改善；同时，老百姓也增加了收入，一方面有土地流转收益，另一方面就地打工有工资收益。全村面积5500亩，承包地3019亩，目前已经有5个比较大的企业进入，全村土地只剩余1000多亩。与此同时，瓦窑村也在摸索壮大集体经济组织，在采取土地入股的形式，注册成都兴隆瓦窑农业有限公司由30户农户、村委会和几个自然人共注资22万，主要搞市场效益比较好的农产品。改变了体制机制，人还是这些人，土地还是这片土地，但是方式不一样，制度安排不一样，最终的结果完全不一样。

当农民的资产能产生更高价值的时候，更需要新的机制，保障农民的话语权、自主权。“确权”不仅使农民的财产权得到了明确，也把财产的处置权还给了每个农户，农民有权以转包、出租、互换、转让股份合作等多种形式进行土地流转，不再由村集体做主。农民有了财产权，有了社会保障权，有了社会治理权的时候，他就是一个完整的人的权利。瓦窑村的土地租金分配方案公示后，获得了村民认可。确权后每家的土地权属清晰，出租价格也是农民选派代表直接和企业谈的，因此没有原则上的争议。当集中居住和土地流转是在确权的基础上，在农民自愿的前提下来进行可能发生的矛盾自然少了。符合市场经济了，复杂问题也就简单化了，新农村建设的效率和质量也随之太高了。如今成都市已经逐步建立了“依法、自愿、有偿”的农村土地承包经营权合理流转机制，使土地流转逐步走上规范化、法制化轨道。

4.成都市农村产权制度改革的主要内容：

（1）开展农村集体土地和房屋确权登记。明确农村集体土地所有权，进行登记并核发所有权证书；明确农村集体土地使用权，对合法取得的农村集体建设用地、农用地和林地进行登记，核发使用权证书；明确农村房屋产权，建立城乡统一的房屋登记管理制度，对合法取得的农村房屋进行登记，核发房屋所有权证。

（2）创新耕地保护机制。加强成都市全域范围内土地利用规划管理，优化全市土地利用总体规划；实行耕地分级保护，在对全市耕地进行质量普查的基础上，按照土地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分；设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制，每年从土地出让收益中提取一定比例资金，设立耕地保护基金，用于提高耕地生产能力和对承担耕地保护责任的农民养老保险补贴。

（3）实现农村产权流转。促进农用地承包经营权和林地使用权流转，支持农村集体所有的未利用地承包经营权流转，探索建立对农民自愿放弃土地承包经营权的补偿机制，建立健全农村土地承包经营权流转服务体系；建立集体建设用地使用权出让制度，在符合土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划的前提下，集体建设用地可以通过使用权出让、出租、作价入股（出资）、联营等形式进行流转，按照规定用于工业、商业、旅游业、服务业、农村集体经济组织租赁性经营房屋等经营性用途及建设农民住房；建立城乡统一的房屋产权流转制度，逐步实现城乡房屋同证、同权并积极培育发展农村房屋产权交易市场。为了搞好土地流转服务工作，成都市和部分市县还组建、设立了农村产权流转担保公司，开展了土地流转等方面的担保业务③。

三．农村依法流转土地承包经营权的障碍

1.集体土地产权关系不清晰。农村集体土地产权模糊, 无法确保农民土地所有者的权益。按照现行的农地制度安排, 农村土地除国家所有外, 属农民集体所有。但究竟如何理解这个集体, 根据《土地管理法》,集体一共有三种: 村农民集体、乡镇农民集体, 村内两个以上农村集体经济组织, 但这三种集体形式之间的界限不清楚。农民如何对集体所有的土地行使所有权等一系列问题是不清楚的。因而致使在现实农村经济活动中个体农民(农户)作为农地所有权主体的地位是被排斥的, 行使主体地位的往往是村委或村级小组。更重要的是包产到户后现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊的, 甚至相当一部分农村基层干部和领导也认为农村土地是国家的, 想怎么处置就怎么处置。农民作为弱势群体, 在没有力量实现自己的土地权利时, 一个必然的结果就是农民集体所有的土地转变为管理者所有。土地产权主体或其代理人模糊不清, 使得土地流转的利益主体被虚化，进而难以适应现代农业市场化的发展要求。土地的权益边界模糊也成为地方政府、社区集体组织、村民小组甚至成为地方家族势力等主体争夺利益的借口。因此在土地流转过程中,如何保证农民利益是促进当前土地流转的一个重要因素。

2.土地流转相关法律不完善。从上世纪八十年代末期开始, 国家就开始积极探索土地的合理有效流转。2006年中共中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出,健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制, 有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。2008年中共十七届三中全会明确指出:加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。但是土地流转不仅需要政策层面的推动和引领, 而且需要法律层面的保障和支撑。我国现行法律体系中没有土地流转的中央立法, 也没有专门的地方规章。目前土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性, 从而导致土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性, 最终无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体,难于提高生产率与加快实现农业产业化的进程。土地纠纷日渐增多, 司法机关及有关行政部门处理这类问题常常无法可依。即使《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》和《物权法》中有规定, 但诸多规定过于笼统,有关内容和程序不够明确具体,导致许多地方出现有法难依的现象。

3.社会保障体系不完善。农村土地素来都肩负着中国农民生存发展与社会保障的双重功能。家庭联产承包责任制的实施,强化了土地的保障性质, 农民把土地作为今后的退路。可以说对大部分农民来说, 土地是精神与物质的依靠，是安身立命之本,不敢随便流转土地。另外,受教育程度的限制, 农民很难在快速发展的第二、三产业中立身, 而且非农就业存在不稳定性。所以, 耕地承担的对农民人口的福利保障功能远远大于耕地的生产功能, 土地就业保障性质使得土地流转在基本利益上对农民的吸引力不大。然我国的完善的社会保障体系还未能覆盖所有的农村地区,无法为那些将土地流转出去的散户提供充分的社会保障。当土地流转的费用(租金)低于农户的预期时,深受传统观念影响的农户,尤其是普通的小规模经营散户,就有可能放弃土地流转的计划。加之政策理解偏差，流转积极性不高。大部分农民不了解中央提出的加强土地流转的新政策和精神，弄不清土地所有权、承包权和经营权之间的关系，害怕土地承包经营权流转后会失去自己的承包地，对土地承包经营权流转市场更是一无所知，因而不敢参与流转，部分农民宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。

4.政府职能错位，监督约束机制不健全。按市场经济规则, 在农地流转中, 政府是裁判员而不是运动员, 其职责是为市场参与主体提供一个公平、合理的竞争平台。然而在现实农村土地流转中, 地方政府既充当了裁判员, 又成为了运动员。作为裁判员, 部分地方政府偏向企业和开发商, 在土地利益分配上,没有公正地对待农民；作为运动员，它则利用管理职能充当竞争主体，与集体和农民争利。在土地流转的实际操作过程当中, 农民在很多情况下基本上被排斥在土地增值收益分配的体系之外。某些农村基层组织直接充当土地流转的主体,不尊重农民的意愿,搞强制性的土地流转。出于不同的动机，有的把土地流转作为增加乡村收入的手段, 或者作为突出地方政绩的形象工程。大量的非农建设用地没有区分其性质，征地与供地采用双轨制, 征地沿用计划经济时的强制办法, 而供地却采取市场经济的有偿出让, 政府以地生财。源于政府体制原因,各级国土资源管理部门是由同级地方政府所管辖，其监督职能实际上是下级监督上级，在实践中很难起到有效作用。整治土地时,又多以自查方式进行, 雷声大雨点小,难见成效。

5.土地流转条件上的限制。首先，土地流转身份上的限制。目前农村土地承包权的流转一般限于特定的农村集体组织内部，非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权被作为例外受到了严格的限制。这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，从而土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。其次是权利上的限制。从土地承包经营权的转让来讲，当前农村土地承包经营权转让的一个前提条件是其转让必须经发包人同意。目前有学者将此归纳为“债权的流转方式”。既然已经把农村土地承包经营权定性为物权性质，就应赋予承包经营人完整的土地使用权，土地流转权是农户依法享有的权利，它与承包地的使用权、经营权、收益权一道构成了市场经济情况下家庭承包制度的基础。

6.土地价值实现上的限制。农村土地承包权作为一项财产权利，应当具有相应的融资功能。土地收益权不完整、不清晰，难以形成土地融资市场，抑制了农地的价值担保功能，限制了土地承包权价值最大化目标的实现。农业结构调整、规模经营、农村二三产业的发展、农村消费市场的扩展等问题，都与农民的经济状况密切相关，农民缺少资金及可靠的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素，也必将制约农村土地流转。另外，农龙头企业未发挥土地流转的带动作用，仅从事农副产品的加工，受资金、货源、规模等因素影响，未能形成通过土地流转建立大规模货源供给基地的经营模式。

7.土地流转市场不完善，中介服务组织不健全。土地流转供求信息的高效与准确提供对推进土地流转意义十分重大。分散的农户之间的土地自发性流转无法实现土地大规模、高效率地聚集。由于两者之间在生产经营规模、效益和理念等方面存在很大差异,土地需求与供给信息很容易出现不对称,供需双方的信息不能得到有效沟通，信息辐射面狭小，由此会引发较高的土地流转交易成本,使得土地供需信息网络无法形成，影响了土地流转速度、规模和效益大部分农村地区尚未形成统一规范的土地流转市场，即使有，真正按市场经济法则进行运作的并不多。畸形的土地流转市场和中介组织严重地制约着土地这一重要的生产要素的合理流动和优化配置。

8.农村完善的金融体系尚未形成。我国目前还未形成符合市场的农村金融体制，在向现代农业发展过程中资本供求的矛盾日益显现。传统农业作为我国生产效益最低下的生产部门，资金投入少，分散经营，规模化低，根据舒尔茨的理论，要改变传统农业的现状，就要引入新的收入流。目前只有通过农民农户为主体的资源配置方式才能土地流转有效实施，但这一过程需要向农户提供有效的金融支持，和政策支持。目前我国小额信贷规模仍不足以支持农业、农村加工业及商业发展。

总之，近年来，随着农业结构调整，农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，土地流转是农村经济发展的必然趋势，反映了生产力发展的客观要求。在江浙一带等一些农业较发达的地区，土地流转的面积逐步扩大，形式不断丰富，有效促进了农业结构调整和产业化经营，推动了土地适度规模经营，增加了农业投入，拓宽了农民增收渠道。但是由于家庭联产承包生产模式自身的流弊及缺乏健全的市场机制和有效的管理机构，我国幅员辽阔、地形地貌复杂，我国农村中各集体经济组织之间的生产能力各异，东西部农业发展差距较大。

四、农村依法流转土地承包经营权问题分析

1．浅谈土地流转中应注意的几个问题

《中共中央国务院关于2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，是中央制定的又一个重农强农的一号文件，当前我国农村正在开展以土地经营权流转为中心的新一轮大变革。它改变了我国传统的农业生产方式，释放出了农村巨大的生产力，给农民带来了颇丰的收益。但同时觉得在这场轰轰烈烈的变革中，有几点要引起注意：

（1）农村土地流转的首要前提就是要明晰所有权归属。明确承包土地的财产权，界定土地使用主体的权利范围，使土地流转在法律上得到保障。如果产权不明晰，市场机制就无法正常运作。在现实生活中，因产权主体不明、权利不全，造成土地流转过程中土地收益流失；或因承包权不稳定、使用权不完全，致使土地流转困难等问题，都与产权关系不明晰关联很大。

（2）土地流转的方式必须因地制宜。在向现代农业的过度时期，这种模式虽然有效，但基于我国现状无法通过政府大规模推广。在一部分农民没有解决就业和生活来源问题下就失去土，地必然会引起农村社会的不稳定，其后果更加严重。是采用以龙头企业为依托发展规模经营，还是通过建立协会、组织变分散经营为组织化、集约化经营，亦或是发挥种田能手或养殖大户的技术优势实现规模或集约经营，这些都是值得肯定的有益尝试，关键是不要重形式，而要重效果。只有把经济利益与长远的生态利益结合起来，才能实现可持续发展。

（3）土地流转必须从人民的利益出发，坚持以惠民为宗旨。土地流转、规模经营是农村发展的必由之路，要做好这项工作，必须从人民的利益出发，把惠民作为工作的出发点和落脚点。农户是流转的主体，土地流转主要是通过市场机制，流转收益全部归承包农户，这样才符合私法自治的原则和经济发展的市场规律。要实实在在地让农民在土地流转过程中得到好处，不仅要使他们得到近期的实惠，而且要让他们永久受益，通过土地流转真正使农民实现增收，农村实现富裕，农业实现发展。

(4)必须坚持依法、有偿、自愿的原则。首先，要制订完备的土地流转政策和条例，完善土地流转的相关法律规定，使土地流转工作做到有法可依，违法必究，一切按法律程序办事。土地流转一定要有正规的法律手续，流转合同的签订一定要符合法律规定。其次，要坚持有偿的原则，不能无偿使用农民的土地，借流转之机对农民进行掠夺，造成社会的不稳定。流转土地价格的制定要多方协商，公开、公正、透明，以保护农民利益为出发点，在公平公正的基础上，最大限度地满足农民群众的要求。再次，土地流转要坚持在农民自觉自愿的原则。

（5）农村土地流转的另一重要前提就是必须保持农业用地性质不变。土地是极其宝贵的资源，我国人多地少，耕地面积极其有限，13亿多人口的吃饭问题始终是关系国计民生的大事，18亿亩耕地红线不可破。因此，对于流转后的土地，须用于农业生产，决不能挪作它用，否则就有违土地流转的根本目的。

2.推进农村土地流转的建议

（1）健全农村土地承包经营权流转管理机制。土地承包经营权流转必须按规范的操作程序进行，土地流转关系确立后，流转双方要签订流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。合同要报告村社集体经济组织，经过县乡土地管理部门签证后，到有关主管部门备案。

(2）引导土地使用权的流转方向。建立必要的流转中介机构，发挥引导作用，发挥龙头企业带动作用。积极鼓励支持相关农业产业化龙头企业通过例如“企业十基地十农户”的模式，把农户土地纳入到龙头企业的基地中，企业通过与农户签订合同，制定最低保护价收购，提供技术服务和及时设点收购，形成产、加、销一条龙，促进土地流转，吸纳农村劳动力就业，企业、农民共赢，走龙头企业带动之路。在边远农业区，引导、鼓励向农业大户、示范田、种田能手流转；城乡结合部，应尽可能通过龙头企业经营、土地股份合作、现代园区推进土地向规模化、集约化方向发展。

(3)各级政府和各有关部门要加强引导，优化服务。地流转的目的是要搞规模经营，而规模化经营需要完善的农业基础设施和先进的科技水平，需要较大的资金投入。这些投入单靠经营者个人是很难实现的，需要政府部门的大力支持。就我们国家而言，农业发展的基础比较差，整体比较落后，在这样的基础上发展现代化农业，采取多种措施积极宣传，使干部和群众充分认识到土地流转是在长期稳定家庭承包制的基础上搞活承包地；积极扶持产业化龙头企业建立基地，制定相关优惠政策，从政策上扶持土地适度规模经营。推广以土地合作社模式进行规模经营，允许农户以多种形式的土地流转加入合作社，发挥“合作社+基地+农户”的经营管理模式，提高农户生产的专业化程度，帮农民规避风险，消除后顾之忧。坚持项目引进与开发同步。在加大土地流转力度的同时，坚持项目引进开发同步，积极开发非耕地和低效益地，积极为流转的土地找好项目，建设一批有特色、有优势、有市场前景、辐射带动能力强的商品基地发展特色农业、生态农业和可持续发展农业，努力提高土地效益，增强流转动力。

（4）土地制度与市场机制相结合，通过市场机制促进资源配置效率的提高。土地流转可能产生两种效应;边际产出拉平效应和交易收益效应。即土地边际产出效益较低的农户将土地流转给边际产出效益较高的农户。在边际报酬递减规律的作用下，两者的边际产出趋于相等。土地边际产出效应说明资源配置效率达到了无法进一步改进的程度。交易收益效应是指土地交易性的提高增加了土地拥有者在需要的时候找到需求者的概率，同时也增加了土地投资实现其价值的概率，从而提高农民土地流转的积极性。

（5）完善农村金融体系，建立以农民为主体的合作金融制度。要实现中国市场与国际竞争接轨，就需要对农业大幅度资金与技术投入，对土地、资金、技术的优化配置就必须实现土地的集中管理，以实现规模化集约化。加快推进适度、运行高效的多层次农村金融市场体系建设，大力完善农村保险、期货市场，创新保险服务机制和模式，解决资金不足的后顾之忧。加快建立中央与地方相配合、财税政策与货币政策、监管政策相协调，进一步完善政策和规制框架，帮助农村信用合作体系进行更深入的改革，发展农村金融机构，培养全国性的、批发性的、能规模化的为农村客户服务的如信用合作社，村镇银行，邮政储蓄银行这样的大型运营商，尽快完善金融体系，建立以服务三农为主体的合作金融制度。例如，2010年5月，财政部发布《关于农村金融有关税收政策的通知》，通过减免金融机构营业税、所得税等优惠措施，支持农村金融发展。一些金融机构农户小额贷款利息收入营业税得以减免，有助于解决农民贷款难问题。

(6)政府扶特，土搞好服务。土地流转离开政府的支持和扶持是不可能实现的。首先，做好宣传工作。要想把土地流转工作做好，宣传引导农民的思想认识。要利用开会、广播、电视、网络、新闻媒体、印发宣传品、参观、宣讲等多种形式，广泛宣传土地流转的重要性、必要性，让土地流转规模经营的观念深入人心。要使广大广大农民接受它，只有思想工作做好了，才能减少土地流转中的阻力，使土地流转工作有条不紊地顺利开展。第二，土地流转是一项复杂的系统工程，要搞好土地流转工作，各级政府必须做好服务工作。发挥政府在土地流转中的服务职能，承担起组织、协调、服务的职能，及时为流转的双方提供法律及信息服务，对流转了土地的农民，要积极给予就业帮助和指导，让他们在转包了土地之后有事可做，有钱可赚。及时协调处理流转中出现的矛盾和问题，保障转包方和接包方的合法权益，全方位服务保证土地流转工作平稳有序地开展。

(7)健全社会保障体系。过去农民唯一的生活来源便是土地，现在与以前相比虽多了一些生活来源渠道，但土地在他们的生活中仍然占着至关重要的位置，许多人对失去土地还有着太多的顾虑。要消除农民的种种顾虑，必须建立健全功能齐全的社会保障体系，如农村养老保险体系、农村医保体系等，让农民无后顾之忧，放心大胆地进行土地流转。

注：① 中国统计年鉴2007

②中国农工民主党 成都市委员会网

参考文献 [1] 黄祖辉、王朋.农村土地流转: 现状、问题及对策(((兼论土地流转对现代农业发展的影响[ J] , 浙江大学学报(人文社会科学版), 2008(2)

[2] 当代经济研究2005年第12期《论我国农村土地流转模式及其选择》杨德才[3] 蒋满元《农村土地流转的障碍因素及其解决途径探析》 2007 [4]领导萃文2009.2下《关于农村土地流转问题的思考》王旭辉 北京

[5]平顶山日报.2009.2.1第005版《浅谈土地流转中应注意的几个问题》毛齐 [6]中国财经报.2009.2.26第003 版市县财经《土地流转催生规模效益》

[7] 人民政协报2009.3.11第A05 版 政协新闻 党派 《土地流转遇到哪些问题？--民主党派建言农村土地流转》乌云斯琴 王慧峰

[8]中国改革报2009.10.26第007版理论视点·论坛《整村土地流转后农民的生活适应问题》陈辉 海南师范大学政法学院

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关于农村土地撂荒的调查与思考 篇6

一、农村耕地撂荒的成因

全县现在耕地64.4万亩，其中土19.4万亩，田45万亩，人均耕地仅0.93亩。据现在571个村的调查统计，全县撂荒14670亩，占耕地面积2.3%，涉及农户7456户，21130人。中和乡现在耕地7036亩，而撂荒面积占全乡耕地面积的8%，岚峰占5.2%，二坪占4.2%。在撂荒地中，60%为坡瘠地边远零星地，投入产出比较低。形成土地撂荒的主要原因如下：

1、农业生产比较效益低。从事农业不如从事非农产业的效益高，以种一亩水稻为例，产稻500公斤，收入460元，种子、农药、化肥等物耗115元（按我们300户农村住户调查资料占25%计算），请人犁田、栽秧、收割等费用180元左右，亩平纯收入165元左右（含自己的劳动量价值），即一个劳动力种一季水稻的净收入为165元，如果种小春生产，投入产出基本持平，瘠薄地、边远零星地更是入不敷出。农民说得好：“在家种田，不如外出挣钱”；“要想奔小康，必须背井离乡”。农业的比较效益差，是耕地撂荒的主要原因。

2、农村主要劳动力大量外出。由于“在家种田，不如外出挣钱”和农产品价格多年持续走低等原因，去年，外出劳动力18万人左右（常年外出14万人）带回劳务收入8亿元左右。外出劳力占劳动力资源的50%且为主要劳动力。在家务农的基本为“九九、三八”式劳力结构。

3、户口外迁。随着市场经济的发展，城镇化率不断提高，农民向非农产业转移越来越多。2000年12月至2002年的二年间，全县农村人口实际外迁20375人（扣减2000年以来移民安置5386人），在这两万外迁人员中，部分土地进行了合理流转。部分土地形成撂荒，全县由农户外迁而撂荒占20%左右，水口就占33%。

4、土地零星、分散、偏远、瘠薄等管理不便，形成撂荒。如太平镇团碾村二社，有20余户由于偏远、坡高等不便管理而几乎弃耕（每户部分撂荒），又如二坪水磨村唐定国，他主动种了别人不种的较好的几亩土地，而自己的偏远瘠薄地撂荒。

5、基层组织对二轮承包没有全面理解,拒收外迁户中断承包关系的土地，当前土地流转基本处于无序的状态，特别是基层个别地方对二轮承包、三十年不变的政策，有种片面理解，认为承包土地30年不变，就是土地承包权不能动，动了就违背中央的政策，因此，即使有许多经商户或外迁的农户要求中断承包关系，基层组织害怕犯错误而拒绝接收，也没有采取任何有效措施加以引导或适当调整，导致农民对承包地初放经营，甚至撂荒。水口镇的外迁户把承包地交给村社，而村社认为承包期未满和“30年不变”等原因，拒不接收外迁农民的承包地51.5亩，占全镇撂荒的33%。

二、对农村撂荒地的思考

土地承包调查与思考 篇7

一、北海农村土地承包经营权流转基本情况

(一) 基本情况

2009年, 北海市农村土地承包经营权流转的总面积为6.43万公顷, 其中涉及农户家庭承包土地的流转面积为1.35万公顷, 占流转面积的20.99%, 涉及农村集体统一经营的土地使用权流转面积5.08万公顷, 占流转面积的79.01%。土地流转涉及农户为5.52万户, 占全市农户总数的22%。

(二) 特点

北海市农村集体土地流转规模的主要特点:一是自发自愿, 政府引导;二是土地流转的形式是零散土地流转与大规模土地流转并存;三是流转的形式以集体或者农户经营的土地经过协商后出租的形式为主 (面积5.84万公顷, 占农村土地流转土地总面积90.82%) ;四是流转的土地以农村集体林地为主, 占流转总面积的

74.62%。

(三) 主要形式

北海市各级党委、政府在坚持土地承包权不变的前提下, 积极引导农民进行各种形式的土地使用权流转, 主要有六种形式, 即转包、转让、出租、互换、入股以及其他形式。这六种形式中, 又以出租的形式最为普遍。

1、转包。

这种形式, 有两种做法:一是承包土地的农户, 因外出打工或劳力少或资金少将不能种或不能全部种的土地转包给承包方种植;二是承包方在承包合同经营约定的时期内, 又因别的原因, 把土地转包给第三方经营, 原来土地承包关系和土地用途不变。转包一般经原发包方同意并签字后生效, 也有部分未经原发包方同意就擅自转包的。这种流转形式, 全市面积3449公顷, 占流转面积的5.36%。

2、转让。

承包方有稳定的非农职业或有稳定的收入来源的, 经发包方同意, 可将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户, 由该农户同发包方确立新的承包关系, 原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。全市这种形式流转土地面积1516公顷, 占流转面积的2.36%。

3、出租。

村集体或者农户直接与承包方协商签订租赁合同, 将土地承包经营权出租。这种流转形式, 全市有面积5.84万公顷, 占流转面积的90.82%, 成为当前全市村集体和农户土地流转中最为普遍的一种形式。

4、互换。

承包方之间为方便耕种或者各自需要, 对属于同一集体经济组织的土地的承包经营权进行互换。主要是农户间为了方便生产, 将属于自己耕种的土地进行互换。全市这种形式流转土地面积134公顷, 占流转面积的0.21%。

5、入股。

承包方与村组集体或农户协商将土地承包经营权作价入股, 以公司加农户的形式进行股份合作制经营, 农民把土地入股给公司, 公司出资金、技术等入股, 由公司统一规划和利用, 农民以入股土地多少参与经营管理和收益分配。农户入股土地面积为33公顷, 占流转面积的

0.05%。

6、其他形式。以其他形式流转的面积770公顷, 占流转面积的1.20%。

二、取得的成效

(一) 土地流转促进了农业专业化、集约化经营

通过承包土地的重新组合, 把分散的土地、外出打工及从事第二、三产业农户的土地集中流向种田大户、经济能人, 发展连片规模生产, 促进了全市农业生产商品化、专业化、集约化经营, 实现了规模效益。目前, 全市有223家市、县区、乡镇级龙头企业, 206个具有一定规模的流通实体、农民专业合作社, 辐射带动30多万农民发展种植、养殖的规模化生产, 拓宽了农民增收的渠道。

(二) 土地流转促进土地资源的合理利用, 增加了农民收入

北海流转的土地以农村集体和农户的林地、荒山、荒地、荒水、荒滩为主, 面积5.90万公顷, 占土地流转91.73%。主要种植经济作物, 种果造林, 把过去的荒山、荒坡、荒滩、荒地及疏残林变成了生产科研示范基地、农场、果场等, 提高了土地的利用率。村组集体和农民不但从中获取了土地租金, 少部分农民还参与公司的劳务, 不但学到了新的种养技术, 而且得到工资收入。另外, 通过收取土地的租金, 部分村组增加了对道路、水利、供电等公益事业方面的投入, 改善了生产、生活环境。如海城区驿马镇驿马村出租50.67公顷旱坡地给北海市大禹水利经济开发公司经营, 每年可获租金14万元 (每666.67m2租金180元-200元) , 劳务费约25万元 (每年请临时工50人-70人) 。这些土地流转促进了农业结构的调整, 资源的优化组合, 地尽其力, 发展了农村经济, 增加了集体和农民的收入。

(三) 土地流转后, 促进了劳动力资源的合理利用

以前, 一些种养能手、经济能人苦于没有土地进行规模生产, 种养技术及经营水平未能得到很好的发挥, 土地流转后, 他们大胆承包连片土地开发利用, 其聪明才智得到发挥。如银海区福成镇宁海村委有土地面积1033公顷, 2009年, 土地承包经营权流转面积达133.3公顷, 其中进行大棚种植果蔬80公顷, 土地流转涉及农户400多户, 聘用农民工1000人。另外, 很多有一技之长的农民, 摆脱了传统的土地束缚, 把承包土地转让给他人后, 腾出身手到发达地区创业打工。目前, 北海市农村劳务输出累计达10万人以上。

(四) 促进多元化资金对农业的投入

在北海市承包经营农村集体土地资金投入中, 既有农户投入, 也有经济能人投入, 还有外资、私有、民营等多种多样的资金投入方式。如外资企业香港利添公司投资966.4万美元, 租地经营3133公顷柑橘场, 合浦县农业综合开发公司在星岛湖投资3000万元, 承包荒岭地种植666.67公顷龙眼、荔枝。由于这些资金的投入, 加快了农地的利用及效益的提高。

(五) 改变生产条件, 促进农业生态的良性循环

土地流转后, 承包者把原来的集体山地种树、种果、种桑、种甘蔗, 增加了土地覆盖率, 对水土保持和生态环境起到不可估量的作用。如北海市每年都由一大批西瓜种植专业户租赁农民的土地种植无籽西瓜 (每年租赁不少于2667公顷) , 他们加大投入, 挖深水井和安装抽水设施, 使土地增加了有机质肥力和新增有效灌溉面积, 提高了农业的抗风险能力, 推进了农业水利化、机械化和信息化的发展, 提高了土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率, 对农业的持续发展起到积极作用。

三、存在的问题

(一) 土地流转管理机构不健全

1995年, 北海乡镇级机构改革后撤销了乡镇农村经营管理站, 缺少专门的土地承包经营权流转管理部门, 而农户间承包土地流转大部分为自行流转, 缺乏组织保障和相应的监管工作机构。

(二) 流转行为不规范

一些乡村组织利用手中的土地所有权, 违背农民意愿, 强行反租倒包, 集中土地搞开发, 有的未经村集体经济组织审查同意, 有的借流转之名随意改变土地的农业用途, 不遵守法律、法规保护土地资源的合理开发和可持续利用, 没经有关部门批准和承包方同意将承包地用于非农用途, 如挖塘、建房等, 侵害了农民经营自主权, 损害了农民利益。

(三) 流转合同不规范

土地流转有的不按规范签订合同, 合同条款、标的不明确, 甚至与现行法规相冲突, 如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等, 绝大部分合同未经土地承包合同管理部门鉴证及备案, 部分通过口头协议的形式进行私下流转, 土地流转纠纷隐患增多。

(四) 流转机制有待加快建立健全

一是缺乏一套操作性强的流转规则, 如相应的规范操作程序、科学的土地流转价格体系等;二是缺乏中介组织的服务平台。农村土地使用权流转市场化程度较低, 缺少中介服务机构, 流转供求信息不畅, 为农村土地经营权流转提供正常性服务的载体缺乏。

四、对策和措施

(一) 强化农村经营管理部门行使农地流转职责的权利

《农村土地承包法》赋予农业行政主管部门和农村经营管理部门维护农民土地承包经营权益、仲裁承包纠纷、指导承包和流转等重要职责, 各级政府要坚决贯彻执行。县、乡农村经营管理部门要切实履行职责, 要通过学法、牢固树立依法维护农民权益的思想意识, 做到知法、懂法、守法。各级政府要维护农村经营管理部门行使土地流转的权威, 发挥其职能作用。要加强乡镇经营管理部门的力量, 在人力上要给予保障, 以利于工作的顺利开展。

(二) 进一步培育土地流转中介机构

在坚持“自愿、有偿、依法、规范”土地流转的原则下, 进行“四荒”地的开放经营, 以促进“四荒”地“公开、公平、公正”的市场竞争。农村土地流转涉及面广, 可以通过中介机构接收村组集体或农户要转出土地的申请及条件, 再通过登记, 招标的办法, 使土地有序地流转出去。

(三) 建立“四荒”地流转的市场机制

在经营形式上, 不限于形式, 可以通过招标、拍卖、公开协商的形式进行市场竞争。这样, 就有效地克服了农地流转封闭运作的弊病。应开展对农用地的分等定级和价格评估工作, 合理确定各类土地的质量、等级, 评估其土地使用权市场价格, 为农用地市场流转双方的公平交易提供合理参与依据, 以促进农用地的竞价承包经营。

(四) 鼓励各类工商企业、专业大户等通过土地流转方式, 带动农户发展产业化经营

鼓励工商企业、科研单位等社会力量通过土地流转方式, 在农业的产前、产后服务和“四荒”资源利用等方面投资开发农业。把农村土地流转与发展农业规模经营紧密结合起来, 积极探索各种形式的规模经营模式。鼓励种田能手、专业大户和各类经营主体建立农产品生产基地, 开展土地规模经营。结合当地确定的主导产业和特色产业布局及重点龙头企业发展, 引导土地流转和规模经营向优势产业和优势区域集中, 提高规模经营效益。

(五) 规范和完善土地流转合同

推进土地流转、促进农业规模经营工作涉及面广、政策性强, 土地流转涉及到多方面利益关系, 必须健全制度, 按规范程序进行, 避免随意性。引导土地流转期限1年以上的流转双方签订自治区统一制定的土地流转合同, 依法保护土地流转双方的合法权益。积极开展土地流转合同鉴证, 对土地流转当事人提出的土地流转合同鉴证申请, 要及时予以办理。加快土地承包和流转信息化建设, 及时登记、变更农户土地承包和流转信息, 建立健全土地承包和流转信息化档案。对以转包、出租或其他方式流转的, 及时办理相关备案登记;对以转让、互换方式流转的, 及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。

(六) 健全纠纷调处机制, 及时有效解决流转纠纷

进一步探索完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度, 不断提高工作水平和调处流转纠纷能力。加强与纪检监察、司法、信访等部门的沟通协作, 建立起多部门协调解决流转重大问题的工作联动机制, 并推动包括协商、调解、信访、仲裁、司法等多渠道调处流转纠纷的调处机制不断健全。对于因土地承包经营发生的纠纷, 引导当事人协商解决, 协商不成的, 可以通过乡村调解, 也可以通过仲裁和诉讼解决。

参考文献

[1]、翁丽平.广西农村土地承包经营权流转现状与思考[J].广西农学报, 2010 (1) .

土地流转经营调查与思考 篇8

农业的根本出路在于机械化，农民专业合作社通过机具、资金、技术等资源的整合，将分散的农业机械与分散的农户紧密结合起来，通过土地流转、托管、代管，有效破解集约化、规模化经营与分散型、消耗型、传统农业之间的矛盾，在农业产业化发展中发挥积极作用。

以唐河县张店镇为例，目前共有各类合作社149家，合作社平均流转土地约400亩，有的甚至多达5000亩，共接收农田托管7万余亩，土地流转面积3万余亩，农田托管和流转面积均创历史最高，推动了农业技术集成应用、农业节本增效和土地规模经营。

合作社流转土地的模式

土地入股分红模式：入股模式被看成合作社最高级形式，农民用土地作股加入合作社，参与合作社经营，利益共享、风险共担，是合作社未来的主要运营模式，一年的收成减去成本，按比例分红。

土地承租模式：与合作社达成承租协议，明确双方的权利和义务，农户将土地经营权流转到合作社，由合作社统一经营。以白秋村青泉农机专业合作社为例，该合作社共承租5000余亩土地，拥有大型拖拉机15台、旋耕机15台、烘干机5台、联合小麦收割机7台、玉米收割机3台，机手20人，管理人员10人，主要种植小麦、玉米，并承担了千亩粮田示范方项目。该合作社用大田耕地，按比例换取村头闲散地、荒地，建设农机大院、维修场地，或者以大田地换大田地，使已经流转的土地成方连片，便于机械化作业。该合作社的所有机械主要用于自己流转土地的使用，不对外服务。

土地“全托”模式：农户将土地委托合作社全权管理，合作社提供农资供应、技术指导、耕、种、管、收、售的“一条龙”服务模式，合作社收取服务费，并向农户保证达到定额的产量，政府的各种补助属于农民。以乔岗村运强农机专业合作社为例，该合作社拥有大型拖拉机20台、联合小麦收割机13台、玉米收割机3台、花生收割机7台、花生摘果机5台、播种机7台、烘干机2台、旋耕机20台，专业机手20人，管理人员8人。该合作社承担了张店镇和郭滩镇的深松整地和保护性耕作两个项目。农机深松可以使土地保水、抗旱、打破犁底层，保护耕作使成员和农户省工、省时，节约成本.这两项新技术推广以来，服务3万多亩土地，使农户和成员节省成本100余万元。

土地“半托”模式：根据农户家庭情况实际需要，合作社在耕、种、管、收、售某个环节提供服务，农户可以灵活选择单项或多项服务项目，服务结束后由农户验收作业质量，合作社和农民结算服务费用，政府的各种补助属于农民。这类模式运作的合作社数目比较多，成员也众多，托管近8万亩土地。

对几种模式优点、缺点的思考

土地入股和托管模式

优点：土地入股和托管能有效降低经营风险，这是大部分合作社选择将入股和托管土地作为主要经营模式的关键因素。入股和托管形式下，当地农民比将地直接承租给别人赚得多。运强农机专业合作社以全托的形式给附近2000多亩地作业，实行“一条龙”服务，并与农民协商帮助农民卖秸秆、收粮食，合作社只赚取作业费和管理费。运强合作社理事长刘运强说：“我们仅帮他们卖秸秆的钱就比其他合作社承租土地赚的钱多，托管对我们和农民来说是双赢。”2015年，刘运强力排众议，没有大面积承包土地，而是以托管和跨区作业服务为主，在下半年粮食价格下降时，合作社收益没受多大影响。

缺点：入股和托管土地虽然分散了经营风险，但是，地块小且分散带来的农机作业成本提高等弊端也随之显现。土地连片面积越大，单亩农机作业成本越低，反之亦然。

土地承租模式

优点：土地承租给合作社后，合作社可根据自身发展需求选择种植方向和项目，不受农户干涉，舍得对土地基础设施进行投资。

缺点：土地承包费用前期大，如果合作社经营不善，或遇到市场行情差及自然灾害年份，资金链条就会断裂，遭遇严重的经济损失。以承租模式为主的清泉农机专业合作社理事长尹中原说：“去年小麦、玉米价格大幅度下滑，对合作社造成了很大的损失，今年我们正在考虑减少承租面积，调整种植结构和品种，以提高亩产效益，弥补去年造成的损失。”

当前土地流转及农田托管存在的主要问题

土地流转的档次不高，短期行为严重。许多流转的土地处于自发的、粗放的、低层次的经营状态，规模小、投入低、科技含量不高、抵御市场风险的能力不强，很难形成规模经营，土地没有得到充分利用，农业产业化发展滞缓。从出让方看，主要是务工经商不稳定，对流转政策心存误解，也担心政策变化，怕土地转出后失去土地，所以大多采取短期转包的方式。

土地流转不规范，监督约束机制不健全。首先是缺乏土地流转服务机构和流转平台，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，转出方找不到转入方。再次是土地流转的程序简单，流转双方没有遵循一定程序履行必要的手续，少数虽有合同，但不规范准确，部分农民单方面毁约，从而迫使土地流转行为停止。

资金不足。土地流转后农户经营规模扩大，导致资金需求量增加。而银行金融贷款针对合作社这一块的可操作性不强，门槛高、手续繁。

措施和建议

成立农民专业合作社联合社，把优惠政策作为工作抓手。联合社的成立将使各分社抱团运作，以前一个合作社就一个品种，量又小，大单子谈不下来。现在联合社再大的单子也敢接，大家的东西都好卖了。分社的广告和营销成本也都省了下来。对上积极争取扶持政策，帮助他们建设服务场所和农产品经营网点，建设标准化生产基地，从资金、技术、销售以及用地、运输等方面给予最大限度的政策“倾斜”，从而调动广大农户的积极性。

选准种植项目，讲求效益。土地流转之后种什么？选好种植方向和项目是关键。对于广大农户来说，以下才是他们优先考虑的：省人工，能机械化操作，便于大规模种植，综合产效高；投资小，资金流动快；销路好，不愁卖；抗风险能力强，好种；产效高。

因此，我们分两种情况进行引导：

对于一些经济实力较小的合作社，着重在传统种植基础上，通过调整种植结构，引进科技管理模式，提高亩产效益，这样不会增加他们的前期投入。结合近两年粮食市场的行情，我们引进了花生起垄种植新技术，从种到收全程机械化，解决了黏土地花生种植收获的全部难题。大力推广春花生+蔬菜种植模式，亩产净效益比传统种植模式多3000元左右，农民普遍增产增收。

对于经济实力较好的合作社，引导他们发展高效现代农业，走精品高档路线，种植食用菌（猴头菇、香菇等）、莲藕、景观林、中药材，并引导他们联合起来，统一商标，获得绿色有机认证，把产品打向高端市场。牛二门村佰合食用菌种植合作社主要种植猴头菇，拥有液态制菌实验室、菌种接种室、自动装袋机、高温灭菌室、恒温出菇棚1.4万平方米，年可利用秸秆、玉米芯1300吨，年产菌袋80万袋，出菇500吨，净效益500万元，成为精准扶贫最佳带动项目。

制定政策措施，鼓励流转。首先是设立农村土地承包经营权流转专项资金，推动土地适度规模经营。其次是鼓励工商企业投资从事产前、产后和“四荒”资源开发，采取“公司+合作社+农户和订单农业”的方式，带动农户发展产业化经营。第三是金融机构要在符合信贷政策的前提下，为参与农村土地承包经营权流转的龙头企业、农民专业合作社和经营大户提供积极的信贷支持。