传统公共行政理论（精选7篇）
第一节 公共选择理论的政治哲学考察
一、传统与现代：政府公共形象的消解
（一）传统与现代的张力：共同体——社会（滕尼斯）；休戚与共——自由竞争（舍勒）；巫魅——理性（韦伯）；身份——契约（梅因）。
（二）在传统社会结构和道德图式瓦解的背景下，坚持个人本位，并为个人追求世俗感性幸福的自然权利作辩护，构成了现代生活的基本品格。就本质而言，这种品格属于现代，而不管它在形式上怎样与传统发生关联。
（三）就公共选择理论而言，在逻辑前提上，政治学对人的假设是政治人，并且假设政治人是这样一种人：他们为了追求公共利益而活动在政治舞台上，他们以公共利益最大化为目标。经济学对人的假设是经济人，其基本出发点认为人是自私自利的，经济活动中的个人时刻在追求个人私利的最大化；同一个人，如果在经济领域是自私自利的，不可能在政治领域发生彻底的改变，不可能仅仅因为他的政治角色而变得大公无私，即经济人与政治人同质。
（四）在公共选择理论看来，政府行为过程中，必然会受到经济人动机的影响，从而导致公共利益被严重虚置。正如布坎南所言：如果认为国家代表着社会的公共利益，那是一种无知„„除了个人目标之外，根本就不存在什么社会目标或国家目标。”国家或政府的崇高感和政治家的最后神圣感被“恶之花”所湮灭。
二、社群与原子：生活在碎片之中
（一）社群主义强调高级的善，尤其强调最高级的善即“公共的善”而名闻遐迩，以至于社群主义理论既被人们称为“公益政治学”，又被称为“美德政治学”。用麦金太尔的话来说，作为个人的自我的善和社群中其他同胞的善是同一的，我追求我的利益绝不会与他人的利益相冲突。社群主义用这种共同的善来界定社群的生活方式。这种共同的善与其说调整着个人的偏好，还不如说提供了一种评价这种偏好的标准。
（二）公共选择理论的贡献是运用研究个人主义的方法来研究集体行为。公共选择理论采用了基于“谋求最大发展自我利益”的个人的逻辑演绎方法，这与原子主义如出一辙。通过经济人逻辑起点，经济学家对政治活动进行重新诠释，不再认为政府机构是具有强烈独立倾向的集体，而认为其是由一个个的经济人组成的，其行为的目的是谋求最大的私利。
（三）争取自身利益最大化的肥沃土壤就是自由竞争，而自由竞争一旦摆脱道义原则的约束，那些赚钱有方、钻营有门、投机有道的“强者”肯定会张狂到无所顾忌的地步。在这种情况下，强者的自由既无法与弱者的自由共存，其活动结果也不能为底层民众共享，毋宁说，它骨子里具有分裂性，实已蜕变为“在社会上压制大多数人的东西了”。
（四）“经济人”价值观从孕育和发生的那一天起，就有一种颇为褊狭的功利取向，具有强烈的文化霸权。这种取向把自由片面地归结为自由地追逐物质财富，从而使人企望道德高洁的努力变得没有什么意义和价值了，现实的功利主义不得不在“快乐原则是首席法官”的正义法庭下保护自己。人们只能生活在道德的“碎片”之中。“如果不加以缓解，独自面对道德的永恒困惑的孤独，将是伴随生活的巨大痛苦。”社群主义拿什么来拯救？
1第二节 政治人的经济人本性2
[英]齐格蒙·鲍曼著，郁建兴等译：《生活在碎片之中——论后现代道德》，学林出版社，2002年版，第5页。
详见徐大同主编：《现代西方政治思想》，人民出版社，2003年版，第405—409页。公共选择理论用经济学的方法分析政治现象基于三个基本假设：经济人假设、交换政治学和方法论的个人主义。
一、经济人假设
（一）涵义
“经济人假设”假定每一个活动于经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收益的机会，每个参与者都依据自己的偏好，用最有利于自己的方式活动。
（二）特点
两个基本特点：自利和理性。
（三）如何评价公共选择理论的“经济人假设”？
1、在现实生活中，人的行为并不总是把追求私利当做惟一的目标，理想、信仰、情感等非经济因素都可能成为行为动机
2、人的理性能力是有限的，不可能对所有的可能选择做出精确的利益计算
3、人也不总是理性的，人们可能出自意识形态的原因甘愿做出自我牺牲，也可能由于观念的支配而维持一种低效的经济活动
4、经济人假设缺乏经验依据，对政党行为、官僚行为、立法者行为的利益最大化假设就显得经验证据不足
二、交换政治学
（一）涵义
政治活动像经济活动一样，政治是个体、团体之间出于自利动机而进行的一系列交易过程。政治过程与市场过程一样，基础是交易行为，是利益的互换。
（三）政治中的交换与经济中的交换之不同
1、市场上交换的是商品的归属，政治中通过交易形成的是协定、契约、规章、条例等公共物品
2、市场交换发生在个体之间，政治是集团之间的交换
3、经济基本上是一种商品交换，政治则是“服从与统治的交换”
三、方法论的个人主义
（一）涵义
即坚持认为人类的一切活动都应从个体的角度来理解，社会被看做一种个人追求其自身利益的总量效果，政治和国家被当做个人得以通过它寻求自身利益的一种机构。集体行动是一些个人为了各自的利益而共同行动，并承诺遵守相应规则的活动。集体行动不过是个体利益得以实现的工具。
（二）表现
1、个人是政治决策的基本单位
2、政府不是一个抽象的实体
3、个人主义是评价一切行为的出发点
第三节 投票机制和中位选民1
从西方学者的观点来看，在非市场决策过程中，投票是最重要的决策方式。投票行为及其过程构成了公共选择理论的重要研究内容。
一、投票和社会偏好
公共选择的目的被区分为两种：为了提高社会福利或是进行再分配。在对公共选择的程序进 1 详见樊勇明、杜莉编著：《公共经济学》，复旦大学出版社，2001年版，第80—93页。行安排的时候，必须区分不同的目的来选择不同的公共选择程序。
民众通过投票行为表达自己的偏好。因此投票行为的作用是将个人偏好转化为社会偏好。在此，个人偏好的表达成为研究的重点。
1、投票行为所显示的个人偏好信息是不完全的。
2、人们在投票过程中，往往不是真实地反映他们的偏好。几种情况：（1）隐瞒偏好；（2）策略性投票；（3）无意参与投票；（4）偏好强度差异。因此，要保证投票行为能够实现人们的偏好，必须在投票行为发生之前尽可能采取有效措施鼓励选民表现真实偏好。
二、多数决策与投票悖论
西方学者认为，民主有两种基本形式：直接民主和代议制民主。直接民主和代议制民主在投票方式方面的区别是：直接民主要求民众的投票针对被选方案，而代议制民主要求民众的投票针对人，即代表，再由代表的活动来针对被选方案。
在这两种民主制度下都存在如何加总投票的问题，也就是将个人偏好加总为社会偏好，将个人选择变为社会选择。这里有多种投票原则：全体一致原则、简单多数原则、2/3多数原则等。在现代社会中，社会普遍采用的是简单多数投票原则和2/3多数投票原则。在只存在两种备选方案的时候，多数投票原则是非常有效的。
1952年，肯尼斯·O·梅提出了有关多数通过规则的梅氏定理。梅氏定理表明，如果考虑到三个或更多个备选方案时，多数投票原则便会显得不那么有效，通常会出现循环投票的现象。在多数投票原则下，可能没有稳定一致的均衡结果，这种现象被称为投票悖论。
三、阿罗不可能定理和中位选民定理
经济学家一直都致力于消除投票悖论，但循环罗通过研究证明，满足一切民主要求又能排除循环投票困境的决策机制并不存在。这就是阿罗不可能定理。
阿罗不可能定理由投票悖论演化而来，它揭示了民主政治存在内在的弊端。它强调无论在哪种规则之下，政府决策都是可能产生偏差的。从民主政治的这种不完美性出发，就能够理解投票行为中的互投赞成票和操纵投票这些非正规程序。
尽管在投票过程中会出现以上各种各样的影响投票结果的不确定因素，经济学家也发现了影响投票行为的普遍规律，这就是中位选民定理。
处于所有投票者最优偏好结果的中间状态的投票者称为中位选民。中位选民最偏好的公共产品或劳务的提供量，往往是多数规则下的政治均衡。西方经济学家将此称为中位选民定理。中位选民定理在西方民主政治中的作用包含两个方面：对政党而言，他们必须寻找中位选民的偏好以此获得最多的选票而当选，各个政党的竞争会导致一个代表大多数人意见的政治纲要；对社会福利而言，中位选民定理能将社会福利损失降到最低点。
第四节 公共选择中的利益集团1
一、利益集团的定义
如果从经济学的角度理解利益集团，利益集团被定义为具有同样的嗜好的个人群体。每个人都是某个利益集团的一员。每一个人的效用和等同与其所在的利益集团获得的效用。
二、公共选择中的利益集团
利益集团在公共选择中发挥作用的途径主要有两个方面：通过与立法机关的联系和通过与行政机关的联系。
三、利益集团及其成员的相互关系 1 详见樊勇明、杜莉编著：《公共经济学》，复旦大学出版社，2001年版，第93—100页。可进一步阅读徐大同主编：《现代西方政治思想》，人民出版社，2003年版，第416—427页。除了研究利益集团作为整体的存在原因和行为方式外，公共选择理论的重大研究成果是探讨利益集团和其成员之间的关系，以及利益集团的存在对社会福利带来的影响。
曼瑟尔·奥尔森（M.Olson）在《集体行动的逻辑》一书中，从经济人的成本——收益法则出发，奥尔森界定了两种不同类型的利益集团：相容性的利益集团和排他性的利益集团。
四、寻租
公共选择理论将利益集团或者个人通过影响公共选择和决策为己谋利的行为定义为寻租行为。
戈登·塔洛克（G.Tullock）在1976年第一次系统地讨论了寻租行为。布坎南将寻租行为造成的社会成本分三类：（1）保持垄断地位的支出；（2）政府部门对这类支出做出反应的努力；（3）寻租行为所引起的第三方的各种扭曲行为。
利益集团的存在实际上降低了社会福利。而更极端的情况是，垄断所获得的租金被付出的社会成本抵消，甚至于造成了成本大于收益的情况。对利益集团而言，集团的福利可能获得了提高，而对于社会而言，则福利降低。
第五节 官僚与政府膨胀1
官僚行为属于公共选择过程中供给方的行为。官僚存在的意义本身是为了维持公共产品的供给，他们是公共决策的直接执行者。在盛行西方式选举制度的国家里，政府的组成实际上包括两部分人：政治家和官僚。官僚和政治家之间相对的独立性是政府膨胀的根源之一。
马克斯·韦伯在1947年出版的《社会和经济组织理论》一书中认为，官员的目标是权力，这如同经济人的目标是利润一样。尼斯卡宁则认为，官员追求的目标是在他的任期内获得最大化预算。官员的效用函数包括薪金、机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力或地位。作为效用最大化的官员必然追求预算最大化。
一、官僚行为的特点与政府赤字
官僚机构提供公共产品的行为与市场环境下的企业提供私人产品的行为有较大的区别，具体体现在：（1）缺乏竞争性；（2）缺乏激励机制；（3）非利润化；（4）缺乏敏感性；（5）个人影响力较大。
官僚作为经济人，也是为了获得个人的最大利益。通过对政治过程的观察，可以发现官僚追求个人利益的行为与政府支出之间存在某种联系，官僚有不断扩大本部门的权限的趋势，导致政府规模的扩大。
二、两种官僚模型
尼斯卡宁运用经济人的假设对此做出解释。他认为官僚追求的个人利益是其所属部门权力的最大化。所以官僚行为必然带来政府膨胀的趋势。因此，尼斯卡宁提出两种官僚模型：官员预算最大化和官员效用最大化。
由此，在官员、政治家和选民之间形成了三角博弈：官员为了自身利益的最大化，将从政治家那里寻求预算规模最大化；而政治家为了获得政治支持或选票最大化，将尽可能扩大预算规模以便满足选民的需要，只要这种预算规模在选民的可承受范围之内。
三、对官僚行为的限制
以上的两种模型（官员预算最大化和官员效用最大化）导致了对官僚行为（政府机构越来越臃肿和政府预算规模越来越大）产生忧虑，如何控制这种减少社会福利的趋势，公共选择理论对官僚行为的研究表明，尽管官僚行为普遍存在导致政府膨胀的趋势，合适的公共选择方式可以约束官僚的行为。
详见樊勇明、杜莉编著：《公共经济学》，复旦大学出版社，2001年版，第100—109页。
第六节 政治经济周期和政府失败1
公共选择理论在宏观层面上的运用之一就是解释政治经济周期。公共选择理论在宏观层面上对政府行为的关注还体现在研究政府失败现象。
一、政治经济周期
政治经济周期的形成和选举行为直接有关。对选民而言，选举是为了选择公共产品的供应水平和种类。结果，由于候选人追求的目标是选票而不是社会福利的最大化，导致了选举服务于个人赢得选票的目的，选举的意义发生偏离。因此，在候选人之间发生的政治竞争不是社会福利最大化方案之间的竞争，而是再分配方案的竞争。最后，中位选民定理决定哪一个再分配方案胜出。
一旦政府行为成为经济活动的内生变量，政府可以通过其行为主导一定时期的经济状况，由此形成独特的政治经济周期。政治经济周期可以定义为：经济活动往往围绕大选日期波动，政府一般在大选之前寻求有利的经济结果，而把不利的经济结果拖延到大选之后。
二、政府失败
从公共产品提供者的角度看待政府，政府失败具体体现在公共产品的供给水平不能满足社会需要、供给数量过多（过高的预算支出）、供给成本超过实际所需成本造成社会资源的浪费等方面。
如前所说，选民偏好表达中存在的问题，投票机制的选择和投票加总方式的选择，都制约着选民实际的选择能力，降低了其对公共产品供应者的约束能力。利益集团的活动摧毁了选民对公共选择结果的平等的影响力。尤其重要的是，不论用何种方式作出的公共选择，最后的施行者是缺乏竞争约束的官僚机构。而政治家或者称为候选人只关注当选和执政，他们在选举之前对公共产品供应问题的承诺往往在当选后不了不之。因此，在西方国家，政府失败从逻辑上看是必然的。在传统的政治学理论中，对政治人的假设使得选民抱有幻想：政治家和官僚会为了公众利益而工作，政府失败只是偶尔的操作失误，可以由政府自身加以纠正。公共选择理论打破了这一幻想。政府失败不可避免，为了将政府失败降低最小的程度，公共选择的参与者所能够做到的是尽量完善决策过程，加强对决策者的监督，加大约束力度。然而，无论如何，公共选择理论始终对国家或者政府行为表现出一种“忧郁”的心情。
我国正处于社会转型的重要时期。社会阶层日益分化, 利益主体多元化趋势明显。我国正处于一个发展机遇期和矛盾凸显期并存的关键时期。而其中行政法学的发展并没有大踏步的前进, 缺乏理论上的创新。把公共选择理论应用于行政法领域有助于行政法的发展。
一、公共选择理论概念
公共选择可以定义为对非市场决策的经济学研究, 或者简单地说, 是将经济学应用于政治科学。[1]公共选择理论的三个主要构成要素:方法上的个人主义、经济人假设和作为交易的政治。
公共选择理论认为, 政府也是由理性的、自利的“经济人”所组成的, 政府在制定政策的过程中并非以追求社会公益最大化为目标, 而是以追求个人利益最大化为目的。市场经济下, 政府也是政治市场上多元利益主体之一, 也具有寻求自身利益最大化的行为倾向。在多元利益分化的时代, 公共政策的制定过程实际上是各个不同利益主体之间进行讨价还价、利益交易的政治过程。
二、行政法上的分析
公共选择理论认为政府不可能完全按公众的要求提供公共物品的机器, 而是有自利的人组成的。那种认为政治家是比公众更智慧更无私是没有任何根据的。公共选择的主要目标就是了解“真实世界”中的政府“是”如何运行的, 以及对政府决策和行动规则“应当”何为的规范性基础进行评价与重建。[2]
第一点公共选择理论在方法上强调个人主义, 认为只有个人才能真正的思考、决策和行为, “一切行为都是人的行为, 在个体成员的行为被排除在外后, 就不会有社会团体的存在和现实性。”[3]它首先把这一理论应用到政治领域。任何一种制度的设计都不可能排除个人的选择, 也只有个人才能做出实际意义上的选择, 一个集体不可能有真正意义上的选择, 结论是政府并不是有机体。在各国的政治实践中也印证了这一结论, 任何具体的行政行为都是具体的个人做出的, 即使一个需要多数人同意的行政行为也是如此, 它不过是采用了多数人原则, 结果是个人选择的叠加。
另一个重要的问题是, 公共选择理论把经济人假设延伸到了政治领域, 政府是由与普通人没有分别的官员和政治家组成的, 他们是普通人意味着他们关注自己名誉、权利和利益, 这也可以解释为什么政府里无论如何严格的治理都有数量惊人的贪污腐败。个人可以有很多角色, 但无论角色如何变化人的本质并没有变化, 他还是那个“经济人”, 不可能在作为行政相对人时是关注自身利益的普通人而在成为政府官员作为行政行为的决策者是成为一个标准的雷锋。
在方法上的个人主义和经济人假设的基础上, 为建立统一的行政法学提供了一种新的, 具有内在逻辑一致性的分析基础。将行政法的制定和实施理解为追求自我利益最大化的个人之间互惠合作的过程, 能够恰当地解释大量的行政法现象, 并为制度的改进提供正确的规范指导。在以往的行政法分析中学者们不把政府官员视为单独的个人而是一种集体身份。官员的私利行为被解读为一种异化, 但显然这种假设是没有根据的。行政主体与行政相对人之间的关系矛盾是现代行政法治的核心矛盾, 现代行政法治的一切问题都是围绕着这一核心矛盾而展开。在我国这一矛盾尤其明显, 我国从古至今都未摆脱专制理念的束缚, 在现代政府中法制有所发展但是并不理想, 行政相对人仍然处于明显的弱势。在简要分析公共选择理论内涵之后, 我们可以看出, 在公共选择理论视野中, 政府与民众之间是类似于市场交易的博弈过程, 是双方讨价还价的互动。如果我们借用公共选择理论工具来分析现代行政法治的核心矛盾, 观察行政主体与行政相对人之间的关系, 就能很有力地从逻辑基础和实证理论上揭示行政主体与行政相对人行为动机的一致性, 从而为深入研究现代行政法治的核心矛盾建立可靠的逻辑前提。
三、公共选择理论的对行政法的启示
(一) 结论一, 行政主体的个体化
现行行政诉讼法也规定了可诉范围, 个人不能成为行政诉讼的被被告。对公务人员不能假定他是完美的, 他必然有自己的利益诉求, 而不是首先代表公共利益。传统的法律制定时缺乏了对公务人员的直接监督。具体的公务人员在行政行为不用考虑对此行为负责, 因为行政单位承担责任, 所以他如果有机会从中牟利就会不择手段。只有把责任落实到个人才能解决公务人员的游离于责任体系之外的现状。况且笔者认为既然行政行为是由具体的公务人员做出的, 那为什么他不用为此承担责任呢, 这不符合正常的逻辑。另外规定具体的行政人员的行政人员也能够保护具体人员的合理利益诉求。在承认自利动机的前提下设计严格的权利制约制度, 限制其过分的追求私利。
(二) 结论二, 权力制约机制的重构
只有用权力才能制约权力。典型的例子是三国能维持这么长时间就是因为互相之间的制约, 而美国的三权分立也证实了分权的有效性。目前我国的行政法中政府与公民之间是不平衡的, 政府享有制定法律的权利, 而其他参与游戏的人没有制定规则的权利。第三方有权对其行政行为进行审查, 也就是对其行为本身进行评价。不能片面的强调我国的特殊性, 任何理论都不能是万能的, 也不能解释说有问题, 没有约束的政府权力已经愈发的膨胀就已经证明了这一点。当然现阶段这一阶段最好由法院来承担这一角色, 至于法院能否承担好这一角色是另外一回事。公共选择理论不可能解决说有的问题, 他只能提供一个理论视角, 促进行政法的发展, 促进我国法治政府的建设。
摘要：公共选择理论作为新兴的政治经济学对于行政法的研究提供了新的视角。它的个人主义、经济人假设理论对于认识行政主体的行为有了全新的认识, 对于我国政府的法制建设有重要的启示。
关键词：公共选择理论,个人主义,经济人
参考文献
[1]缪勒.“公共选择理论概览”Dennis C.Mueller, Public Choice:A Sur-vey (1976) [J].Journal of Economic Literature, Vol.15 (2) :359.
[2]包万超.公共选择理论与实证行政法学的分析基础[EB/OL]中国理论法学研究信息网, 2011-10-08
摘要：行政生态学是20世纪60年代兴起的一门运用生态学的理论和方法来研究公共行政的交叉性学科，自创立以来对世界各个国家特别是发展中国家的公共行政产生了重大而深远的影响。本文将从行政生态学的基本理论开始阐述，从行政生态学的新视角来分析中国的行政环境现状，试图探寻我国进一步深化行政改革的启示。
关键词：行政生态学 公共行政 行政改革
1 行政生态学基本理论阐述
最早将行政学与生态学联系起来研究的是美国哈佛大学的高斯教授，他在1947年发表《政府的生态学》一书中，提出政府组织在实施行政行为时必须要考虑行政生态环境。而真正让行政生态学成为一门学科并且在公共行政学领域产生非常重要的影响的，是美国著名的行政学家里格斯。他在1957年发表的《农业型与工业型行政模式》与1961年发表的《行政生态学》被评为行政生态学理论的典范。他的主要贡献是利用比较，用生态学的理论和方法来探讨发展中国家的公共行政问题。按照里格斯的观点，行政生态学应该是：“研究自然与人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形的”学科[1]。他研究美国的公共行政主要探讨两个问题：第一个问题是一国所特有的社会历史文化等因素是否会影响到该国的公共行政以及会如何塑造该国的公共行政模式；第二个问题是一国的公共行政模式形成后又会如何反作用于该国的社会文化，这就是“行政生态学”。
下面从三个方面阐述里格斯行政生态学的具体内容：
首先，影响各国行政生态的要素。里格斯在对美国行政管理研究的过程中总结了会影响到公共行政的五个关键因素，被称之为行政组织赖以生存的“行政环境”。行政管理涉及的最重要的因素应该是是经济、社会、沟通网络、符号体系和政治制度，这五个方面的行政环境要素都对公共行政都有重要影响。经济基础决定上层建筑，经济要素对行政管理的影响是居于首位的，经济结构与经济的市场化程度都会深刻影响行政模式。在里格斯的研究中，现代工业化社会中的各大利益群体及社区也对政府和公共行政有着重要影响。网络沟通在信息化时代到来后也显得愈来愈有影响力，这包括社会舆论的力量，公众使用和理解语言的能力和公众的整体文化水平。符号系统实际上则是关于政治意识层面的问题，政治与行政本就联系紧密，一国的政治结构直接影响该国的行政管理。这五种要素交织在一起构成一个国家的行政生态环境。
其次，三种社会形态和三种行政模式。在里格斯的研究当中，人类历史上共存在过三种基本的社会形态，每一种社会形态都有着自己独特的行政生态环境，而每一种行政生态环境都需要有与之相适应的行政模式。第一种是传统农业社会，融合型行政模式与传统农业社会相适应，此时以农业生产力为经济基础，土地的分配与管理是政府的最重要事务，官僚的职位重于行政政策，政治与行政不分。第二种是现代工业社会，衍射型行政模式与现代工业化社会相适应。现代工业化社会政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一。界于传统农业社会和现代工业社会之间的是第三种，里格斯称之为过渡型社会，棱柱型行政模式与过渡社会相适应，这种社会形态有着独特的生态特色，高度异质性、重叠性和形式主义。
最后，重点讲解过渡型社会的行政生态问题。发展中国家处于过渡型社会，战后西方国家试图让发展中国家效仿西方的行政制度，均宣告失败，于是开始对发展中国家行政生态进行研讨。传统社会向现代化迈进的过程，也就是我们通常所说的社会转型期或过渡期，一切都处在“失范（注释为：‘一种准规范缺乏、含混或者社会规范变化多端，以致不能为社会成员提供指导的社会情境。）”[2]状态。旧文化被西方思想和文化打破甚至颠覆，新文化没有真正的形成，物质生活与精神生活出现了严重不协调，引发很多重大的社会难题。里格斯认为过渡型社会中，存在三个重要特征：异质性、重叠性和形式主义。
高度异质性。所谓异质性就是指一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性[3]。不协调、不完善、不彻底是此时社会的变革的突出表现。重叠性。过渡型社会中行政机构的重叠现象严重存在，即行政机构不一定产生其应当功能，行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定。形式主义。在过渡社会形态中，虽然各种法律制度都在不断的完善，但是政府所制定的政策和法令往往不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名，传统的思想和理念仍具有很大影响力。
2 行政生态学视阈下中国行政环境分析
从生态学的角度看环境是事物赖以生存和发展的条件，那么行政环境自然是行政系统赖以生存和发展的外部条件，因此，一个国家的行政管理模式要和行政生态环境保持一致。我国是世界上最大的发展中国家，1978年我国实施改革开放政策，十八届三中全会指出我国改革已经进入深水区和攻坚阶段，我国处在典型的过渡期，行政环境中的异质性、重叠性和形式主义的表现则尤为突出。
首先，我国行政生态环境的高度异质性。从改革开放到现在，中国的现代化进程仅有三十几年的时间。我们在基础差底子薄的情况下，要接受新思想新理念的同时摒弃根深蒂固的封建思想；要摆脱计划经济的干扰迅速掌握市场经济运行规律并保持经济高速增长；要迅速提高我们的国民素质及其民主意识，使经济、社会、文化等各方面都有一个质的飞跃。从社会一般发展规律来看几乎是不可能完成的任务。从经济运行机制来看，特色的市场经济已经显示出无比的优越性，但是市场化程度还不高，经济体制改革依然是全面深化改革的重点。从行政技术上来看，中国政府在领导能力和执政水平不断提高的同时，由于行政层级过多，导致的行政不力、腐败现象屡禁不止。
其次，我国行政机构的重叠性。以上介绍的中国行政生态环境的异质性，决定当前我国政府必须承担大量的社会职能。众所周知，建国后到改革开放前，我们实行的是计划经济，所谓的“大政府”对一切的行政事务大包大揽，机构迅速膨胀。尽管我们从改革开放之后经历了数次的机构改革，但老是进入“膨胀-精简”与“再膨胀-再精简”的怪圈。政府部门较多，职能不清楚。行政审批的环节众多，机构重复建设严重，行政效率低下。
最后，我国行政管理中存在的形式主义。中国几千年的封建社会历史决定，大众的“人治”[4]思想和“官本位”的思想根深蒂固，法治观念薄弱。再加上改革开放后近年来的拜金主义盛行，个人私利至上思想的影响，行政人员无视法律、知法犯法，于是出现权钱交易，寻租成风。法律只是一个口号性的东西而存在，有法不依，执法不严的现象普遍存在。
3 行政生态理论对我国进一步深化行政改革的启示
3.1 转变政府职能，正确处理政府与市场的关系
按照行政生态学理论，我们应该由过渡型社会向现代工业社会转变。而与现代工业社会相匹配的衍射型行政模式要求，市场经济应该是社会经济的基础。产品和服务的生产及销售完全由自由市场的自由价格机制所引导，而不是由国家所引导。这事关行政权力的界定，政府应该是“掌舵者”的而不是“划桨者”，在必要的时候实施宏观调控不可或缺，但是不要出现直接干预微观主体的行为。要想成功地让中国经济实现软着陆，政府必须避免依赖于严厉的行政调控手段。政府部门能不能按照市场经济的要求真正的转变政府职能，是我国经济和社会是否能够健康可持续发展的关键。所以，将行政权力关在市场经济体制的笼子里，避免不必要的政府干预，“不缺位不错位不越位”才能有效防止政府机构膨胀及政府官员的“寻租”行为，才能使市场竞争充分有序发展，保证市场机制有效运转。
3.2 消除公共行政中的形式主义
根据行政生态学的观点，形式主义是指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。宪法、法律、条例所产生的效果之间，组织、统计资料与政府和社会的实际、事实之间存在的差异的程度[5]。另外在我们国家，官员或部门通过做一系列表面工夫，而这些工作仅仅为了得到上级赞许，从而达到升官发财的目的也被认为是形式主义。我国目前处于典型的社会发展过渡期，公共行政同时受到新制度和旧传统观念的影响，具有较高的形式主义。这要求我们在下一步的深化改革中，将完整的科层制政府理念深入到每一位政府人员的实际行动上，要求公务人员真正做到“职业化”；在权力的实现上，充分发挥人民代表的作用，疏通和拓宽人民参与管理社会的公共事务的渠道，把权力真正的归还给人民。提高公务人员的素质的同时建立有效的监督机制，实现法治达到规范与现实之间的统一，杜绝形式主义，建立廉洁高效的政府[6]。
参考文献：
[1]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2009.
[2]李卉群.里格斯行政生态学与中国行政环境分析[J].当代经济人，2006.6.
[3]杰克·D·道格拉斯，弗兰西斯·C·瓦克斯勒著.越轨社会学概论[M].皮艺军译.北京：中国政法大学出版社，2006.
[4]彭文显.行政生态学[M].台湾：三民书局，1988.
[5]唐兴霖.里格斯的行政生态理论述评[J].上海行政学院学报，2003.3.
摘要：本文在政府公共行政与社会公共行政两分的框架下，讨论了社会公共行政与行政法的关系。首先，文章对行政法介入社会公共行政领域的必要性作了阐述;接着提出并不是所有的社会公共行政都需要行政法的调整;最后讨论了行政法对社会公共行政进行调整时应注意到的两个重要问题。
关键词：社会公共行政;行政法;公共行政
行政法为何应介入社会公共行政领域呢?这个问题可以主要从两个方面进行理解。
第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。
政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。
社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力(如行政组织成员对行政组织公共权力的认可)，其权威性不能确立，其合法性也成问题。
在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。
第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。
社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定主权行使之限度与方式：君主或主权者直接行使其主权，或其所属之高级行政官吏之行使主权者授予或委托之部分主权。1英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如P·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。
在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。
无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。
把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。
另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”
我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3.既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的.法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。
可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。
在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢?这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。
凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。
“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂;在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。”7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。
从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在EvansV.Newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。
所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。
中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢?并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：
第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。
第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。
第三，社会公共行政管理手段的强制性程度。如果社会公共行政对相对人的强制性较强，理应将其纳入行政法的调整范围。
「参考文献」
1.李放：《比较法教程[M]，吉林大学出版社1993年版，第201页。
2.3.王名扬：《美国行政法》[M]，中国法制出版社%1995年版，第39、40页。
4.张正钊、韩大元：《比较行政法》[M]，中国人民大学出版社.年版，第11-12页。
5.于安：《德国行政法》[M]，清华大学出版社版，第61页。
6.黎军：《行业组织的行政法问题研究》[M]，北京大学出版社版，第66页。
7.PeterCane，转引自沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社版，第417页。
8.12.13.沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社20版，第418、419页。
9.395U.S296(1966)。
10.赵立波：《浅说公共行政》[N]，《光明日报》-5-4。
1、有些学者从“三权分立“来界定公共行政范围，认为国家可以分为（）三种权力。
A.立法
C.行政
E.司法
2、从广义的管理的角度来界定公共行政范围的行政学家有（）。
A.西蒙
B.怀特
C.汤姆森
E.斯密斯堡
3、奠定公共行政学理论基础的代表人物是（），他们提出了政治与行政分离的观点。
C.威尔逊
D.古德诺
4、具体公共行政环境包括（）。
B.管理对象
E.组织文化
5、组织文化包括（）。
A.组织观念
B.法律意识
D.价值观
E.道德感情
6、下列属于文化环境要素的是（）。
B.意识形态
C.道德伦理
D.价值观念
E.教育
7、构成一个国家公共行政政治环境的因素主要有（）。
A.政治制度
B.政党制度
C.阶级状况
D.法律制度
E.政治文化
8、具体环境也叫组织环境，它包括的因素有（）。
A.组织文化
B.组织结构
C.组织的规章制度
D.组织的凝聚力
E.管理对象
9、里格斯将公共行政模式划分为（）。
A.融合型公共行政模式
C.棱柱型公共行政模式
D.衍射型公共行政模式
10、市场失效主要表现在（）。
A.市场垄断和专制价格
B.外部性问题
C.公共物品的提供
D.无知和非理性
E.不平等问题
11、要正确地界定政府职能，必须正确地处理（）的关系，同时也必须考虑到社会的发展程度和政治民主的发展的水平。
A.政府与市场
C.政府与社会
D.政府与公民
E.政府与社会组织
12、政府职能的特点是（）。
A.普遍性
B.不可替代性
C.服务性
D.系统性
E.强制性
13、政府的政治职能主要包括（）。
A.民主职能
C.政治统治职能
E.保卫国家主权的职能
14、从我国的实际情况出发，在市场经济条件下，政府的经济职能主要有（）。
A.直接生产和提供公共物品，弥补市场不足的职能
B.规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能
C.对经济进行宏观调控的职能，确保国民经济平衡发展的职能
E.管理国有资产的职能
15、从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为（）。
A.政治职能
B.文化职能
C.社会职能
E.经济职能
16、行政区划的类型可以分为（）。
A.传统型
C.特殊型
D.发展型
17、以行政权力的划分作为标准来进行分类，可以把行政体制分为（）。
A.中央政府体制
B.地方政府体制
D.行政区划体制
18、按社会制度划分，行政体制可分为（）。
B.奴隶社会的行政体制
C.封建社会的行政体制
D.资本主义社会的行政体制
E.社会主义的行政体制
19、行政体制的特点主要有（）。
A.历史的继承性
B.严格的系统性
C.鲜明的政治性
D.相对的滞后性
E.较强的稳定性
20、下列国家实行总统制的有（）。
A.墨西哥
D.埃及
21、地方政府体制的类型主要分为（）。
A.自治体地方政府
C.民主集中制地方政府
E.行政体地方政府
22、行政区划体制应遵循的原则有（）。
A.民族自治原则
B.政治原则
C.有效管理原则
D.有利于发展的原则
E.尊重历史传统的原则
23、巴纳德在行为科学时期提出的组织理论主要有（）。
A.新型领导能力理论
B.非正式组织理论
C.权威接受理论
E.组织平衡理论
24、韦伯认为的权力有（）。
A.传统的权力
B.魅力的权力
D.法理性的权力
25、非营利组织在提供公共服务中的作用表现在（）。
A.在制度建设方面有倡导作用
B.监督市场
C.监督政府
D.中介作用
E.维护良好的社会价值
26、梅奥在总结霍桑试验的基础之上，提出的组织理论有（）。
A.非正式组织理论
B.新型领导能力理论
D.社会人理论
27、政府对非营利组织的作用主要表现在（）。
A.减免税收
B.委托公共事务
C.辅导监督
D.补助
E.法律管制
28、行为科学时期组织理论的主要的代表人物有（）。
A.梅奥
B.巴纳德
E.西蒙
29、传统公共行政学时期的主要组织理论学派有（）。
A.泰勒的科学管理组织理论
B.韦伯的官僚制组织理论
C.法约尔的行政管理学派的组织理论
30、非营利组织的特点主要有（）。
A.非政府性
B.组织性
C.非营利性
D.志愿性
E.自治性
31、公共行政学的特点是（）。
A.公共行政学是一门交叉学科和边缘学科
B.公共行政学是应用性的学科
C.公共行政学是政治性较强的学科
D.公共行政学研究的广泛性
E.公共行政学的发展性
32、一般公共行政环境包括（）。
A.自然地理环境
B.政治环境
C.经济环境
E.文化环境
33、行政环境的特点是（）。
A.特殊性
B.复杂性
C.不稳定性
E.约束性
34、马克思认为政府的基本职能有两种，即（）。
A.政治统治职能
E.社会管理职能
35、著名经济学家萨缪尔森在《经济学》（第十六版）中，认为政府的经济职能主要有（）。
A.执行国际经济政策
B.通过宏观经济政策稳定经济
D.提高经济效率
E.改善收入分配
36、下列国家实行半总统制的有（）。
A.葡萄牙
B.坦桑尼亚
C.奥地利
D.芬兰
E.苏联解体后的俄罗斯联邦
37、下列国家实行内阁制的有（）。
B.比利时
C.加拿大
D.斯里兰卡
38、具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部和外部环境的总合。它包括组织文化、组织结构、组织规章制度、组织凝聚力和管理对象等。
A.是
39、行政环境具有约束性、差异性、特殊性、不稳定性和公共性。
B.否
40、里格斯将公共行政模式分为融合型公共行政模式、衍射型公共行政模式
B.否
41、政府的政治职能有：1、政府的政治统治职能
；2、保卫国家主权的职能；3、民主职能；4.发展科学技术和教育职能
B.否
42、政府职能普遍性、强制性、系统性、不可替代性、服务性的特点。
A.是
43、马克思主义认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和协调管理职能。
B.否
44、地方政府体制的类型主要分为自治体地方政府、民主集中制地方政府两种。
B.否
45、行政体制的特点主要有：鲜明的政治性、较强的稳定性、严格的系统性、相对的滞后性、历史的继承性。
A.是
46、行政区划体制应遵循的原则有：政治原则、尊重历史传统的原则、有利于发展的原则、有效管理的原则、民族自治原则。
A.是
47、行政区划的类型可以分为：传统型、特殊型、发展型。
A.是
形考二
1、从权力的性质上，一般把行政领导权力分为（）。
B.权力性影响力
E.非权力性影响力
2、美国学者西拉季和华莱士提出领导者除应具有身体特点特质外，还应具备（）等特质。
A.社会背景
B.智力
C.个性
D.任务定向
E.社会技能
3、下列不属于委任制的优点的是（）。
B.公开平等，有效防止任人唯亲
E.择优录取，在竞争基础上鉴别人才
4、行政领导者素质的构成主要有（）。
A.政治素质
B.文化素质
C.道德素质
D.心理素质
5、较为常见的行政领导者产生方式主要有（）。
A.选任制
B.委任制
C.考任制
D.聘任制
6、下列属于行政领导者素质特点的是（）。
D.层次性
E.时代性
7、行政领导权力的来源主要有（）。
B.归属权
C.专业知识权
D.奖惩权力
E.合法权力
8、按工作性质或所处管理层次的不同，行政领导者可以分为（）。
A.高层领导者
B.中层领导者
C.基层领导者
9、在四分图理论的基础上，（）于1964年提出了领导方格图理论。
C.莫顿
E.布莱克
10、从工作性质和职责以及产生方式角度划分，行政领导者的类型划分为（）。
A.政务类行政领导者
C.行政类行政领导者
11、我国公务员调配的基本形式是（）。
A.调任
B.专任
C.轮换
D.挂职锻炼
12、人事行政应遵循的基本原则有（）。
A.德才兼备原则
B.知人善任原则
C.公平竞争原则
D.功绩原则
E.依法管理原则
13、我国公务员的考核内容包括（）。
A.德
B.绩
C.勤
D.廉
E.能
14、人事行政的特点可以归结为（）。
A.法治化
B.专业化
C.现代化
D.职业化
15、人力资源具有的特征主要有（）。
A.时效性
B.时代
C.能动性
D.再生性
E.增值性
16、西方各国国家公务员制度的共同之处主要是（）。
A.公开考试、择优录用
B.严格考核、功绩晋升
C.政治中立、职务常任
D.人事分类、依法管理
17、世界上通行的人事分类制度是（）。
A.品位分类
B.职位分类
18、我国公务员制度规定应回避的亲属关系包括（）。
A.夫妻关系
C.三代以内旁系血亲关系
D.直系血亲关系
E.近姻亲关系
19、下列属于人事行政机关类型的有（）。
A.部外制
B.部内制
C.折中制
E.党统一领导制
20、我国公务员的培训主要有（）。
A.初任培训
B.任职培训
C.业务培
E.更新知识培训
21、人事行政的专业化特点主要表现在（）。
B.人事行政理论专业化
C.人事行政机构专业化
D.人事管理方法专业化
E.国家公务员职业专业化
22、机关行政的作用主要表现在（）。
A.发动作用
B.枢纽作用
C.效率作用
D.保障作用
E.联系作用
23、科学合理的机关日常工作程序应注意的环节有（）。
A.计划安排工作
B.组织实施工作
C.协调控制工作
D.检查总结工作
E.奖惩教育工作
24、办公自动化的发展过程大致经历的阶段有（）。
A.单机操作阶段
B.数据处理阶段
C.网络运行阶段
D.知识管理阶段
25、一般说来，办公自动系统的开发大致分为如下阶段（）。
A.系统需求分析
B.系统设计
C.系统实施
D.系统维护
E.系统评价
26、机关行政的特征包括（）。
B.机关行政的综合性
D.机关行政的事务性
E.机关行政的时效性
27、机关行政的职责可以概括为（）。
A.参与政务
B.处理事务
C.搞好服务
28、现代行政决策体制应该包括（）。
A.领导决策系统
B.公民磋商与参与系统
C.专家咨询系统
D.信息支持系统
29、从决策主体采取决策的方法上来讲，行政决策可以分为（）。
B.经验决策
E.科学决策
30、从决策的风险程度来讲，行政决策可以分为（）。
A.确定型决策
B.风险型决策
D.不确定型决策
31、从决策主体的行为方式来讲，行政决策可以分为（）。
A.集体决策
D.个人决策
32、从决策对象的结构性程度来讲，行政决策可以分为（）。
A.程序性决策
B.非程序性决策
33、决策方案一般有（）。
A.积极方案
B.临时方案
C.追踪方案
D.应变方案
34、行政执行的一般过程可以分为（）。
A.准备阶段
B.实施阶段
E.总结阶段
35、根据控制的方式划分，行政控制分为（）。
C.直接控制
E.间接控制
36、按沟通的信息流向划分，行政沟通可分为（）。
C.下行沟通
D.上行沟通
E.平行沟通
37、按沟通的线路划分，行政沟通可分为（）。
C.双向沟通
E.单向沟通
38、根据控制的时序划分，有（）。
A.事先控制
C.事后控制
E.事中控制
39、按沟通工具划分，行政沟通可分为（）。
A.口头沟通
B.书面沟通
D.网上沟通
40、根据控制的范围划分，行政控制分为（）。
A.微观控制
B.宏观控制
41、行政组织内部的协调可以分为（）。
A.层级结构的协调
B.横向部门之间的协调
C.各种资源的协调
E.人际关系的协调
42、行政组织中的沟通存在的障碍主要有（）。
A.心理与语言障碍
B.组织结构障碍
D.职位与专业障碍
43、按沟通的确定性划分，行政沟通可分为（）。
A.正式沟通
E.非正式沟通
44、行政执行的准备工作应该本着（）的原则，既不能准备不足，也不可铺张浪费。
A.必要
B.适当
D.预防
E.节约
45、工作控制是对具体执行工作的各方面的控制，它包括（）。
A.计划控制
B.标准控制
C.程序控制
D.成本控制
E.质量控制
46、行政指挥的方式主要有（）。
A.书面指挥
B.口头指挥
C.会议指挥
E.现代通讯指挥
47、行政评估准备阶段的主要任务包括（）。
A.确定评估对象
B.明确评估目的C.选择评估标准
D.培训
E.撰写评估方案
48、公共组织与外部环境之间的协调包括（）。
A.转变政府职能
B.建立社会反馈体系
C.民主参与
49、行政控制的控制对象有（）。
A.行政工作人员
B.财务
C.工作
D.信息
E.组织绩效
50、根据控制的组织机构划分，行政控制分为（）。
C.集中控制
D.分散控制
E.分级控制
51、行政实施阶段的环节主要包括（）。
A.行政指挥
B.行政控制
C.行政沟通
D.行政协调
52、较有代表性的领导行为理论有（）。
A.四分图理论
B.领导系统模式
C.领导方格理论
D.PM型领导模式
E.领导作风理论
53、世界上通行的人事分类制度是（）。
A.品位分类
B.职位分类
形考三
1、我国行政监察机关的基本职权包括（）。
A.检查权
B.调查权
C.建议权
D.行政处分权
2、社会监督的主体是（）。
A.政协
B.各民主党派
C.各社会团体
D.新闻机构
E.公民个人
3、舆论监督具有监督机关所不具有的特点，它们是（）。
B.监督方式的公开化
C.监督效果具有社会效应
D.监督表达形式的直接性
E.监督效应的及时性
4、权力机关监督的内容主要包括（）。
A.工作监督
C.法律监督
D.政治监督
5、司法权的特征主要有（）。
A.终结性
B.专属性或不可转授性
C.中立性
E.独立性
6、国家审计的强制性特点表现在（）。
A.地位上的强制性
B.审计立项上的强制性
C.审查权限上的强制性
E.审计处理上的强制性
7、依监督的主体划分，行政监督的类型有（）。
A.权力机关的监督
B.司法机关的监督
C.社会监督
D.行政机关的监督
E.执政党的监督
8、下列属于一般行政监督工作报告的有（）。
A.工作简报
B.报告
C.专题报告
D.临时报告
E.综合报告
9、事中监督的主要形式是（）。
C.跟踪监督
E.现场监督
10、按照不同的政府级别，公共预算可分为（）。
A.地方公共预算
E.中央公共预算
11、在我国，根据国家职能的区别，将财政支出区分为（）。
A.经济建设费
B.社会文教费
C.国防费
D.行政管理费
E.其他支出
12、按照公共预算内容的分合程度，公共预算可分为（）等子预算。
B.经费预算
C.公共投资预算
D.社会保险基金预算
13、政府采购的基本程序一般分为（）等阶段。
A.确定采购需求
B.选择采购方式
C.签订采购合同
D.履行采购合同
E.效益评估
14、按照税制结构的单一性与复杂性来划分，可分为（）。
A.单一税制
C.复合税制
15、按照税收的征收办法或税额的确定方法，可分为（）。
B.定率税
D.配赋税
16、按照税收管理权限，可将税收分为（）。
A.中央税
B.中央与地方共享税
C.地方税
17、法治行政的特点包括（）。
A.职权法定
B.法律保留
C.法律优先
D.依据法律
E.职权与职责统一
18、行政方法的基本手段主要有（）。
B.行政指令手段
C.法律手段
D.经济手段
E.思想工作手段
19、行政程序从纵向可分为（）。
A.行政计划准备
B.决定计划
C.执行计划
D.检查监督
E.考核奖惩
20、按照行政计划的主体划分，行政计划的类型可以分为（）。
A.地方计划
B.中央计划
D.基层计划
21、按照时间划分，行政计划的类型可以分为（）。
A.短期计划
B.中期计划
E.长期计划
22、标杆瞄准的流程是（）。
A.整体规划与标杆项目的选定
B.内部数据的收集与分析
C.外部数据的收集与分析
D.标杆项目的绩效改进
E.持续改进
23、行政方法的内容包括（）。
A.基本手段
B.行政程序
E.技术方法
24、标杆瞄准的类型主要有（）。
A.内部标杆瞄准
B.外部竞争对手标杆瞄准
C.行业内标杆瞄准
D.跨行业标忏瞄准
E.内外部综合标杆瞄准
25、下列属于行政费用测量法的方法有（）。
A.单位费用测量法
B.计件费用测量法
E.人均费用测量法
26、从公共组织层次上来考察，行政效率可以分为（）。
A.组织效率
B.管理效率
C.工作效率
27、下列不属于公共组织绩效管理基本内容的是（）。
A.经济指标
D.公平指标
28、行政改革的动力主要来自（）。
A.政治体制改革和政治权威的推动
B.经济基础变革的要求
C.社会演变的要求
D.科学技术发展的推动
E.新思想、新价值的推动
29、与政府模式的理论基础有（）。
A.参与管理
B.对话民主
D.公民社会
E.承认公共组织中基层官员是组织有效运作的核心
30、在新公共管理运动中，彼得斯提出的政府模式主要有（）。
A.市场政府模式
B.参与政府模式
C.解制式政府模式
D.弹性化政府模式
31、事中监督的主要形式是职务犯罪监督、跟踪监督、现场监督。
B.否
32、国家审计具有强制性，表现为：①地位上的强制性；②审计立项上的强制性；③审查权限上的强制性、审计处理上的强制性。
A.是
33、社会监督的主体不包括公民个人
B.否
34、依监督的主体划分，行政监督的类型有：权力机关的监督、司法机关的监督、社会监督、行政机关的监督、执政党的监督。
A.是
35、政府采购的基本程序一般分为确定采购需求、选择采购方式、签订采购合同、履行采购合同、效益评估等阶段。
A.是
36、税收的基本特征有强制性、无偿性、固定性。
A.是
37、行政复议的合法性审查不包括法定依据的审查。
B.否
38、标杆瞄准的流程是整体规划与标杆项目的选定、内部数据的收集与分析、外部数据的收集与分析、标杆项目的绩效改进、持续改进。
A.是
39、行政方法的特点有科学性、技术性、系统性、创新性、民主性。
A.是
40、行政程序的特点主要有稳定性、完整性、简便性、合法性、强制性。
1、平行沟通不宜采用命令或指标的沟通形式，而只能通 过协商合作的办法 A
1、按照里格斯的划分棱柱型是农业社会向工业社会过渡 期间的公共行政模式 B
5、部外制是美国用法律制度把政党制度排除在政府之外 而产生的一种人事行政机构。C1、20 世纪 70 年代开始﹐西方发达国家相继开始进行 从 行政改革﹐然后许多发展中国家因为实行市场化也进地 不同程度的行政改革。D
1、对涉及非中国共产党党员的国家公务员的案件，需要 给予处分的则只由行政监察机关给予政纪处分。
2、对涉及国家行政机关以外的中国共产党党员的案件﹐ 需要给予处分的﹐则只由党的纪律检查机关给予党纪处 分。
3、对监督对象未构成犯罪，仅构成违反政纪的案件，由 行政监察机关调查处理。
4、对监督对象构成犯罪的案件由检察机关追究刑事责 任。
5、对具有公务员身份的中国共产党党员的案件，需要给 予处分的由党的纪律检查机关和行政监察机关给予处 分。
6、对于一般的省市县乡而言，实行民族自治的自治区、自治州、自治县、自治乡就是特殊型的行政区。
7、德国著名的政治学家、社会学家、经济学家和宗教学 家马克斯韦伯提出官僚制理论因而被称为组织理论之 父。
8、第一位试图建立公共行政学体系的是怀特
9、典型的行政体地方政府是德国的地方政府。E 1、20 世纪 30 年代，古立克把管理职能概括为计划、组 织、人事、指挥、协调、报告、预算 F
1、发表了公共行政学的开山之作《行政之研究》的是威 尔逊
2、法国第五共和国宪法所确立的一种中央政府体制是半 总统制
3、非执政党和非国家机关对行政活动的监督称为社会监 督 G
1、公共行政学研究的核心问题是政府职能。
2、公共行政生态学的代表作 《公共行政生态学》 1961 于 年发表﹐该书的作者是里格斯。
3、公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境 之间的差异性上。
4、公共行政的首要特点是它的公共性。
5、国务院常务会议任命各部委领导者的副职，直属机关 和办事机关的正、副职领导者的制度均属于委任制
6、国家预算中占主导地位的是中央预算
7、根据《立法法》﹐行政法规和规章应当在公布后的 30 天内报有关部门备案。
9、高斯发表于 1936 年，提出了公共行政和公共行政环 境之间的关系问题并予以研究的行政学论著是《美国社 会与公共行政》。
10、构成公共组织结构的基本要素是行政职位它是公共 组织结构的支撑点和联络点 J
1、“法治” 据考 一词是古希腊人毕达哥拉斯最早提出的。H
1、回归后的香港行政区和澳门行政区属于特殊
7、在我国﹐根据国家职能的区别﹐将财政支出区分为经济建设费﹐社会文教费﹑国防费﹑行政管理费﹑莫顿；布莱克
9、市(组织观念、法律意识、价值观、道德感情)
新公共管理是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式,也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为理论基础,主张将市场竞争机制引入公共管理,打破政府对公共产品与服务的垄断;更多地注重管理的结果,而不是只专注于过程,重视政府绩效的考核;把公众视为顾客,将顾客满意程度作为衡量的标准。新公共管理运动首先发端于英国,以撒切尔夫人上台为标志,随后波及到澳大利亚、新西兰、英国、加拿大、荷兰、法国等经济合作发展组织国家,在相当程度上提高了这些国家的公共管理水平,促进了经济与社会的发展,增强了整个国家在国际社会中的竞争能力。
新公共管理的的主要特征体现在七个方面。首先,新公共管理重新对政府职能及其与社会的关系进行定位,即政府不再是高高在上的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。其次,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量。第三,新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制,而实现严明的绩效目标控制。第四,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本-效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性。第五,新公共管理强调公务员不必保持中立,而应让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任。第六,新公共管理主张对某些公营部门实行私有化。第七,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性。
虽然新公共管理也存在其自身的缺陷,比如无视公营部门与私营部门的根本差别,盲目采用私营部门的管理方法;把政府与公共的关系完全等同于供方与顾客的市场关系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势,因而对我们进一步深化税收行政管理的理论和实践不无借鉴意义。
2 新公共管理理念的成功实践
新公共管理理念是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物,体现了公共行政发展的趋势和方向。公共管理改革的浪潮在传统的西方国家和新型的工业化国家中普遍展开,已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平,满足了更多的公共服务需要,促进了经济和社会的发展。通过国外税务管理部门对新公共管理理念的运行就可见一般。
美国国内收入局在1998年实施了重组与改革法案,其新使命被描述为“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税义务,并通过使税法公平适用于所有纳税人,来为美国纳税人提供最高质量的服务”。在组织形式上,收入局建立了一个类似于在私营部门中广泛应用的组织,即面向顾客需求的组织。在这里,税务机构的顾客是纳税人。利用先进的信息化技术,收入局同时减少了管理层次和主要单位数目,以有利于降低成本,提高效率,促进对顾客的培训和服务。在绩效评估方面,美国国内收入局建立了一套平衡评价体系,对收入局内部各级组织及其员工进行评估。
新加坡国家收入局提出的目标是“税务管理在国际上要居于领先地位,由受到良好培训的、专心工作的税务人员提供优质的服务”。新加坡国家收入局从1992年开始改革进程,将部门式的收入管理改为独立的收入局。独立的收入局有利于提高税务管理的灵活性,并能雇用到高技术的职员。同时,新加坡国家收入局把没有完整性的以税收为基础的组织结构,改为以功能为基础的为纳税人一站式服务的组织结构。这一新结构减少了以税收为基础的原有机构中存在的功能重复问题。
韩国国家税收服务局保证以1999年9月1日作为一个新起点,开始为纳税人提供公平、透明的税务管理服务。为此采用功能导向型管理制度进行根本性机构改革,并实施高效、公平的税务管理。同时,采取从外部评价国家税收服务局的绩效等措施。
新公共管理理论给西方税务机构改革带来的变化,是西方政府管理改革的缩影,为世界各国特别是向市场经济转型的国家加强税务机构内部管理提供了经验。这些经验归纳起来有三点:一是引入企业经营管理思想,注重结果、激励和绩效评估,放松严格的行政规制,实行严明的绩效目标控制;二是把纳税人视为顾客,将政府的职责定位在根据纳税人(顾客)的需求向纳税人(顾客)提供服务,以顾客满意度作为衡量绩效的标准;三是重视税收管理活动的结果和产出,关心提供服务的效率和质量,并能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化做出富有成效的反应。
3 借鉴新公共管理理念、完善税务行政管理的启示
我国目前正处于经济全球化的浪潮中,我国的经济更加深入地融入到全球经济中。近年来,我国也积极借鉴公共管理理念,作为加快行政管理改革的有益参照,并取得初步的成效。因此,作为政府公共部门的税务机构,很有必要借鉴新公共管理理论与实践的成果,按照“调动人力,减少成本,优化服务”的基本方针,逐步推进我国的税务行政管理改革。
3.1 完善组织机构,进行合理布局
税收组织结构是实现税收职能的组织保证,没有科学的组织结构,就会影响税收职能的实现。传统的税务机构体系纵向结构是按行政区划设立的层级制结构,有一级政府就有一级税务机构;横向结构则是下一级比照上一级,基本对称。税务部门信息化程度的迅速提高,为组织机构的扁平化奠定了良好的基础。所谓组织机构扁平化,就是通过减少行政管理层次,裁减冗余人员,从而建立起一种管理层次少、管理幅度大的组织机构。实现扁平化,就要对目前的组织机构进行改造重组,建立横向的信息交流机构,便于信息的沟通。要利用依托信息化的税收管理机制,减少中间环节,压缩管理层级,按照实际需要,收缩没有必要存在的税收机构,前移各项税收业务,简化工作程序。按照流程再造理论,摸清税收信息管理的内在规律,按照信息的流向和结转的方式归集税收业务,从而对机构进行合理布局,找到效率和制约的最佳平衡点。
3.2 改进工作运行机制,保证机构高效运转
运行机制包括各种岗责体系、规章制度、工作流程等。良好的工作运行机制是做好工作的可靠保证,是整个工作的基础,是实现税收职能的关键。没有机制的保证,税收职能的实现就会受阻,甚至难以实现。因此,必须按照整个税收工作的各个环节设定岗位,因事设岗,以岗定责,将各项工作分解落实到具体工作部门、具体工作环节、具体工作岗位、具体工作人员,使每一项工作任务都有明确指标、完成时限和基本要求;根据工作实际的需要,及时调整岗责,确保每一项工作特别是新增工作有人负责,有人管理,构建专业化的岗责体系。完善规章制度,加强制度建设,理顺工作流程,对工作运行的原则、具体工作的程序、手续做出明确规定,形成从一般规则到具体规则的层级结构和依法、简约、科学、高效的制度体系。进一步强化内部管理,完善具体制度,搞好部门配合,加强部门间信息的传递和交接,避免错位、缺位,消除“管理空档”和“真空地带”,建立起部门职责明确、工作程序规范、运转顺畅、文明高效的政务管理体系。同时,牢固树立税收成本观念,将税收成本观念引入税收政策制定和实际征管工作中。尽快建立规范、系统、科学的税收成本核算制度,明确成本开支范围、成本核算方法、成本管理责任等内容,加强成本控制和成本分析。定期对税收成本进行统计分析,对纳税成本进行测算,向社会公开,接收舆论监督,构建科学的衡量税收成本的指标体系。
3.3 优化税收服务,提高工作实绩
首先,创新服务理念。牢固树立“服务就是管理”的观念,把国家赋予的税收执法权更好地体现在为纳税人服务上,实现由传统执法意义上的“执法队”、“审判长”、“检察员”向体现全方位纳税服务的“服务员”、“导航员”、“裁判员”转变,从而通过优质的纳税服务引导纳税人的自觉纳税遵从,创建良好的征纳关系和税收环境。其次,创新服务载体。对现有服务资源和服务手段进行有效整合,逐步搭建纳税人质量认证、开业登记、注销、税种划分及税款入库的纳税服务外部平台和热线咨询、税收管理、税务登记、纳税申报、税款划转及税务稽查统一的纳税服务内部平台,实现以信息技术为支撑的服务手段的新突破。再次,创新服务内容。在依法治税的前提下,以纳税人的需求为总目标,进行具体细化,达到“六化”的标准,即纳税服务环境最优化、服务内容的标准化、纳税人办税成本最少化、纳税人待遇的公化平、办税效能的快捷化和服务过程的全面化。
3.4 实施人本管理,充分调动人力资源
一方面,根据注重结果、灵活性和激励的原则,在公务员招聘、工资、培训、晋升和解聘等方面,设计强有力的税务人员激励约束机制,真正做到“能者上,庸者下”,使税务人员的行为与税务机构的战略目标统一协调起来。创新人才评价机制,把品德、知识、能力和业绩等要素作为评价人才的主要指标,完善推荐、测评、评议制度,逐步建立上级考核、同级评比、下级评议、自我评价相结合的税收专业人才绩效考核体系,完善资格考试考核、业内同行评议相结合的专业技术人才评价体系。创新人才激励机制,建立待遇与贡献相对应的分配制度,采取诸如以岗定级、竞争上岗、岗绩结合等多种方法确定报酬,逐步完善职务与能级相结合的工资、奖励制度,综合考虑工作职责、能力、业绩、年功等因素,适当拉开收入差距,增强能级的激励功能。另一方面,必须充分重视行政管理环境的培育,加强税收文化建设,用先进的文化来培育人。有意识地培育适应现代社会发展要求的积极奋发、健康向上的税务行政文化,创造良好的行政管理环境,在税务人员中形成一种共有的思想观念、价值观念、道德观念、行为标准,使这种文化意识渗透到税务机关的行政管理中,潜移默化地影响和制约税务人员的行政行为。同时,通过开展丰富多彩、有益身心健康的活动,营造有特色的行政文化氛围,推动行政机关的精神文明建设,增强全体机关人员的群体性和凝聚力,从而更好地开展各项工作,推动行政管理现代化建设。
3.5 综合运用定性和定量指标体系,完善绩效评估机制建设
绩效评估机制的设计要以税务机构的战略目标为基础。具体可分为组织绩效评估和个人绩效评估两套机制。组织绩效评估机制要设计定量指标,在内部评估的基础上引入外部力量评估机制。个人评估机制不宜采用定量指标,应在实现与人力资源管理的结合的基础上,由直接上司和部门负责人来评估下属的绩效。要以目标管理考核为总抓手,充分发挥考核的评价和导向作用,突出抓好对月季工作计划及年度工作亮点完成情况的考核。逐步探索建立以工作难度系数、工作数量和质量及目标管理考核为依据,以定岗定责,按劳定绩,绩效结合的激励约束机制。
摘要：本文从研究新公共管理的内容和特征入手,分析借鉴美国、新加坡、韩国等国家税务管理中新公共管理理论的应用和实践,从而提出借鉴新公共管理理念,完善税务行政管理的具体举措。
关键词：公共管理,税务行政管理,借鉴
参考文献
[1]周敏,彭骥鸣.税务行政管理学[M].北京:社会科学文献出版社,331-346.
注：本文为网友上传，旨在传播知识，不代表本站观点，与本站立场无关。若有侵权等问题请及时与本网联系，我们将在第一时间删除处理。E-MAIL：iwenmi@163.com
扫一扫微信支付
