政府经营性项目

政府经营性项目（精选8篇）

政府经营性项目 篇1

第96号

〘韶关市政府投资非经营性项目代建管理办法〙（韶府规审〔2012〕7号）已经2012年7月19日韶关市人民政府第十三届7次常务会议通过，现予发布，自发布之日起执行，有效期5年。

市长 艾学峰

二○一二年八月一日

韶关市政府投资非经营性项目代建管理办法

第一条 为进一步深化投资体制改革，提高政府投资非经营性项目的建设管理水平和投资效益，加强廉政建设，根据〘国务院关于投资体制改革的决定〙（国发〔2004〕20号）、广东省人民政府〘关于印发广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）的通知〙（粤府〔2006〕12号）等规定，结合我市实际，制定本办法。

市本级政府投资资金投资的政府非经营性项目适用本办法。

第二条 本办法所称代建制，是指政府通过设立专门的代建管理机构，负责政府投资非经营性项目的资金管理和建设组织实施工作，严格控制非经营性项目投资、质量、安全和工期，项目竣工验收后交付使用单位或设施管理单位的制度。

市政府投资建设项目代建管理局（以下简称市代建局）是市政府投资非经营性项目的代建管理工作机构。

第三条 本办法所称政府投资资金包括：

（一）财政性资金（包括财政预算内资金、政府性基金、纳入财政专户管理的各项非税收入、政府资源性收入）；

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（二）政府性贷款（包括政府融资性资金、国债资金、国外政府贷款等）及各有关部门统借统还资金；

（三）各行政事业单位的自有资金（含单位来源于经营服务性收入、非经营性资产租金收入、资产处置收入、上级下拨收入、下属单位上缴管理服务费及其他收入的资金）；

（四）法律法规规定的其他财政性资金。

第四条 本办法所称政府投资非经营性项目包括：

（一）党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体的办公业务用房及培训教育用房；

（二）科教文卫体、民政、劳动社保及广播电视等社会事业项目；

（三）看守所、拘留所、戒毒所、收教所、监狱、劳教所、消防设施、法院审判用房、检察院技术侦察用房等政法设施；

（四）非经营性的环境保护、市政道路等基础设施项目；

（五）改扩建市政工程项目（应急抢险的市政工程除外）；

（六）其他非经营性公用事业项目。

第五条 立项总投资100万元以上（含100万元）的市政设施建设、维修项目，以及其他政府投资非经营性项目立项总投资在500万元以上（含500万元）的，应当实行代建制。

公路、水利及工业开发区的基础设施建设项目由其行政主管部门按照〘国务院关于投资体制改革的决定〙精神，比照代建制管理模式组织实施。

第六条 代建工作的开展，应遵循公开、公平、公正和专业化、市场化原则。

第七条 代建期间市代建局代行项目建设实施和投资管理的主体职责。市发改、财政、国土、环保、住建、规划等有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变，按照各自职责做好相关管理与服务工作。

第八条 代建项目建设实行建设项目法人责任制。市代建局可作为代建制项目的法人机构，以业主身份对代建项目的建设全过程进行组

织和协调管理。

第九条 代建局应当按照代建项目的立项、初步设计及概算审批文件的要求，严格遵守基本建设程序及法律、法规、规章的规定，严格执行有关基本建设的技术标准、规程，节约投资，确保工程质量和安全生产，按期完成建设任务。

第十条 业主（或项目使用单位）的主要职责：

（一）负责项目建设资金的落实，包括财政拨款、自筹资金、银行贷款、争取上级资金等；

（二）负责编制项目建议书，并根据项目建议书批准的建设性质、建设规模和投资总额，提出项目使用功能配置方案、建设标准，明确项目使用的绩效目标，书面委托市代建局对投资项目进行代建；

（三）参与项目设计审查，在初步设计阶段提出具体的使用功能配置要求，初步设计审批后，未经市政府同意，不得随意变更功能配置；

（四）负责办理用地、拆迁等手续，负责征地拆迁工作；

（五）负责办理项目环评、规划、用地、立项等报批手续；

（六）协助市代建局向有关部门提出项目投资计划和基建支出预算申请，向市代建局移交全部前期工作审批文件和资料；

（七）参与项目设计审查以及工程勘察、设计、监理、施工和设备材料选购等招标的监督工作；

（八）参与项目工程质量和施工进度以及资金使用的监督管理，参与工程阶段验收和竣工验收；

（九）协助办理项目产权登记和资产移交等手续；

（十）其他应由业主或项目使用单位完成的工作。

第十一条 市代建局的主要职责：

（一）向市发改部门提出项目投资计划申请，编制基本建设支出预算，参与市政府城市建设资金统筹使用计划的编制 ；

（二）会同项目业主（或使用单位）做好工程立项、规划选址、土地使用等前期工作，并按规定程序报批；负责办理项目建设开工前的各项审批手续；

（三）根据相关法律、法规开展工程建设项目的招投标工作，通过招投标方式确定建设施工单位，并签订有关合同，依法履行项目法人职责；

（四）按工程建设进度编制用款计划，对参（代）建单位的资金拨付申请提出审查意见，经有关部门批准后，办理资金支付手续；

（五）协调参（代）建单位和业主（或使用单位）的关系，将参（代）建过程中发生的违法、违规行为及时报告有关行政主管部门；

（六）组织工程的竣工验收，负责项目竣工决算及资产移交；

（七）应由市代建局完成的其他工作。

第十二条 项目业主（或使用单位）提出项目建议书，经市发展和改革局审查并报市政府同意后，按基本建设程序办理项目建议书审批手续。

市发展和改革局在批复项目建议书时确定项目实行代建制。

根据工作实际需要，市政府可指定市代建局从编制项目建议书开始进行全过程代建工作。

第十三条 项目建议书申请批准后，项目使用单位须书面委托市代建局对代建项目的建设以业主身份代行管理，在项目建议书基础上明确代建范围、建设规模、发改局核定的建设标准、建设内容、建设工期等相关内容，并同时提供项目建设的有关资料。

第十四条 市代建局根据项目可行性研究报告组织编制初步设计及概算，项目概算总投资1000万元以上（含1000万元）的，不超过可行性研究报告批准的估算总投资10%（含10%）时有效；否则，需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报批。

项目概算投资经批准后原则不得变动。如遇下列情况之一的，由市代建局提出，经市发展和改革局会同业主（或使用单位）、市财政局等相关部门进行核实并提出意见，报市政府批准后方可作调整:

（一）人力不可抗拒的自然灾害；

（二）国家重大政策或规范标准调整；

（三）设计方案或者设计有重大变更；

（四）受地质等自然条件制约，施工图设计有重大技术调整；

（五）经市政府同意的其它变更事项。

第十五条 市代建局应按有关规定委托具有相应资质的招标代理机构，依法组织公开招标，确定施工单位并签定相关合同。

第十六条 市代建局严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准、概算投资和交付使用时间，进行施工组织管理。

第十七条 市代建局应根据工程进度定期向市政府、发改、住建、财政、监察等部门和业主或项目使用单位分别报送工程项目进度报表。

第十八条 代建项目建成后，市代建局必须按国家有关规定和交接约定组织竣工验收，并由市财政局对竣工项目工程结（决）算进行审定。工程验收合格的，方可交付使用。

第十九条 市代建局按照城建档案管理规定，做好代建项目建设档案的收集、整理、归档及移交工作。

市代建局应自项目竣工验收之日起六个月内与业主或项目使用单位办结资产交付手续。

第二十条 市代建局应设立代建工程资金专户（以下简称代建专户），专户实行财政局与代建局双印鉴管理，严格执行国家建设单位财务会计制度有关规定，分基建项目单独建账核算，按照国家和省关于基本建设财务管理的规定执行，专款专用，严禁挪用、挤占。

第二十一条 代建项目资金实行统一管理。用于代建项目的各类资金均应“按计划、按预算、按合同、按进度”全部划至代建专户并按项目来源设置明细账。

第二十二条 参建单位根据工程进度和资金情况，按照工程建设资金拨付管理程序，提出资金书面申请，市代建局按程序报送相关单位审定和批准后，由代建专户直接支付到参建单位或用款单位银行账户。

第二十三条 市发改、财政、审计、监察等部门和业主或项目使用单位对项目资金拨付和使用进行监督。

第二十四条 市代建局应每季度向市政府、发改、财政、住建、规划、监察等部门和业主或项目使用单位分别报送项目资金进度报表。

第二十五条 实行代建制的项目，在概算投资中安排一定比例的费用用于支付代建管理服务费。

总投资10000万元以下（不含10000万元）的项目，代建管理服务费为批准概算总投资的2%；

总投资超过10000万元（含10000万元）的项目，代建管理服务费分段累进计算，10000万元以下部分按2%计算，超出10000万元部分按1.5%计算。项目代建管理服务费在项目使用单位与市代建局签订代建委托书或立项审批通过后预付20%；项目实施阶段按工程进度支付30%，项目建成交付使用后支付40%，工程保修期结束后支付10%。

第二十六条 代建管理费按1%比例计提部分由市财政局按规定拨付，其余部分根据代建工作需要核拨。

第二十七条 代建局未按规定对代建项目开展招投标工作的，由有关行政监督部门按照〘中华人民共和国招标投标法〙和〘广东省实施〖中华人民共和国招标投标法〗办法〙的规定进行处罚，市发展和改革局可暂停投资计划下达，财政局可暂停项目资金的拨付。

第二十八条 市代建局及有关行政机关不依法履行代建项目管理职责，由其上级行政机关或监察机关责令改正；造成代建项目投资失控、存在安全隐患、严重超工期等后果的，对直接负责的单位领导和其他直接责任人员依法给予行政处分或进行问责；涉嫌犯罪的，移交司法部门追究相关责任人的刑事责任。

第二十九条 市代建局工作人员与勘察、施工、监理、设备材料供应等单位串通、弄虚作假谋取不正当利益或降低工程质量等损害国家利益的，依法追究相关责任人的行政责任；涉嫌犯罪的，移交司法机关追究相关责任人的刑事责任。

第三十条 代建项目建设资金财务管理、代建项目投资节余奖励具体办法由市财政局、代建局另行制定。

政府经营性项目 篇2

长期以来，非经营性政府投资项目多数实行建设单位自行管理的单一模式，这就造成了“缺少专业化管理”，“‘三超’现象普遍”，“较易滋生腐败”三个主要方面的问题。

在Z政府项目的代建中，实现了投资人、使用人、代建人分离的作法。投资人是市发改委代表政府对项目进行投资管理;使用人是学校，提出使用功能需求及参与建设项目的监督管理;代建人是国有建设公司组织实施建设。Z政府项目的代建将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，割断建设单位与使用单位之间的利益关系。

2 比较传统的模式与代建制最大的差别在于以下六种

(1)以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价以及安全等方面人手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束;

(2)建立了三者之间的相互约束的监督机制，在项目施工发包、主要设备材料采购上均能严格执行国家招投标制、合同管理制、施工监理制、项目法人制等制度，有利于从体制上铲除腐败的土壤;

(3)克服了各参建单位的人为影响，基本杜绝超规模、超标准、超投资的现象，进一步提高了投资效益;

(4)使用单位无需再抽调人员成立基建班子，减轻了工作压力;

(5)投资使用不会偏离，项目建成后，形成资产可定时建帐入库，防止长期耗费或流失。

(6)项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。从这点看，不仅有别于以前的传统模式，同前几年的“交钥匙”工程也有本质差别。所以代建制是从管理体制上根本解决了上述三个问题。

3 项目代建工作中的要点分析

(1)前期工作深度把关。

前期工作的开展深度最能体现专业代建机构的优势，这主要是因为：

(1) 高度重视前期工作，专业单位都深知前期工作越深入，后面的工作就越顺利，风险越小。本项目的代建人就专门成立了由10人组成的前期工作部。

(2) 环境因素以及客观要求。只有专业机构才有必要长期设置这样一个部门，也只有专业机构才有机会长期有项目来培养锻炼这样一个部门。我们有句俗话说“就算是跑文件也是很专业的”。

(3) 熟悉国家基本建设程序。随着基本建设程序的完善，项目前期手续涉及行政管理部门越来越多，计划、规划、国土等20多个部门，如对基本建设程序不熟悉，难免走弯路。

(4) 研究策划是重中之重。传统的建设单位将前期工作理解为是简单的跑手续，其实不然，这是一个研究项目工程如何建设的过程。

(2)投资控制严把关。

(1) 执行限额设计规定。代建人深知加强对设计阶段的管理对于从根本上杜绝建筑工程“三超”现象及对资源的有效节约起到事半功倍的作用。

代建人不仅要求控制好总投资，对重要的分项施工图设计也要求进行限额设计，不能超过初步设计批复的范围。施工图完成后立即组织中介机构进行施工图预算的编制，审核施工图是否超过了概算，如果超过了概算将不能进入下一步工作。严格执行限额设计是Z政府项目代建过程中最成功一面。

(2) 概算、预算控制的手段。在Z政府项目的代建管理中，初步设计概算、招标工程预算、工程量清单是我们进行项目管理的重点，所以工作都是围绕这“两算一单”来开展。具体操作是：

(1)首先严格执行招标工程预算不能超概算这个原则;

(2)如果因种种原因，较招标预算和工程量清单发生变更，需待设计施工图深化编制预算后，报投资人审查认可备案后再施工;

(3)一次成功的为变更。2007年上半年，市委确定Z政府项目改制，学科设置变化，要求实验楼的功能相应调整，要求增加计算机教室、汽车教学车间。当时实验楼已完成主体和电气安装，要进行设计变更，返工量很大。代建单位立即请示投资人，投资人与使用人研究确定了功能调整方案，之后代建人与施工、监理、设计历经十余次调整优化电气施工图及设备基础图，通过这一系列措施，少增加了约90万元的返工费。

(3) 严格执行设计变更的规定。为防止施工单位恶意低价中标再变更设计的现象，在招标时约谈项目经理，重申招标文件并告知变更程序，促使有此打算的施工单位知难而退。施工中将概算、清单都印发施工单位，监理单位，每周例会进行核对，警钟长鸣。预计通过一系列的控制，代建制的实施可使Z政府项目较概算节约投资约3000万元。

(3)使用需求、功能的最后确定。

由于本项目代建人进驻时初步设计已由使用人完成，大的功能已成型，实施代建后主要是对细部的使用功能进行确定。

(1) 许多产品的选样发挥了代建单位专业的优势。如环境工程中，由于实施过多个城市广场的环境工程，了解各种树种在郑州的生长情况，这些专业知识不仅帮助了使用人的功能确定，还优化了设计方案。

(2) 对于大型的设备，如体育馆的电子计分牌，行政办公楼的电梯等，在报经政府采购前都要与使用人和设计院选定功能、色彩及各种技术参数。

(4)识别项目干系人，做了详细的管理计划。

(1) 委托人与使用人是最核心的干系人，他们的所有诉求都要重视，可是他们的诉求很多时时候是矛盾的。所以我们在此也做了很大努力，如定期报送简讯与报表，让委托人、使用人随时掌握工程进展情况;定期组织项目工作会，与委托人、使用人共同研究解决问题，甚至是些很具体的问题。

(2) 施工单位、监理、设计、设备供应商、地勘等参建单位我们视为直接干系人，他们是项目顺利完成的坚实基础，尽量为他们创造好的环境，让他们高效工作。统一工作计划、按时召开周例会是很好的方式沟通。

(3) 另外还有审计、财政等项目干系人的协调，主要是依靠代建人长期从事政府投资项目的经验，熟悉相关职能部门的办事程序、职能分工及相关要求。所以在拨款、政府采购、规划、建管等行政许可方面，发挥了自身的优势，提高了效率，争取了时间。

4 结语

通过Z政府项目代建，针对非经营性政府投资项目一般都存在时间紧，任务重，程序较多，接受审计的特性，还有以下一些建议：

(1)前期还应要保证充足的时间来讨论使用人的细节功能需求。

(2)对网架、音响等有专利性质，设计又不能完成大样的工程，应采取设计总承包方式进行招标，投次人和代建人的变更及投资如何控制上还有待商榷。

(3)在变更上，什么样的变更代建单位可以自行处理，什么样的变更必须报经委托人认定，应该明确一个规定。

参考文献

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[3]宋兵臣.政府投资工程项目代建制投资控制管理评价研究[J].科教导刊 (上旬刊) , 2010, (01) :172-173.

[4]易理中.关于基建投资绩效的审计思考——以地方高校为例[J].湖南工业大学学报 (社会科学版) , 2010, (02) :113-117.

土改难点在于政府经营土地 篇3

作为长期研究土地制度的专家，黄小虎对当前土改问题保持冷静态度。他认为，土地制度改革的根本性转变，要在2018年以后（即财税体制改革、户籍制度改革、政府机构改革等获得成效后）才能全面展开。

黄小虎曾长期在国土资源部系统工作，熟稔国土政策规划。他曾担任中国土地勘测规划院原党委书记、巡视员，并且是国土资源部咨询研究中心咨询委员。目前，黄小虎担任中国土地学会副理事长。

中国新闻周刊：当前土地制度改革的障碍在哪里？

黄小虎：我认为，土地制度改革一直没有实质性突破，障碍主要集中在三个方面：一个是法律障碍，主要是《宪法》的有关规定;二是思想理论障碍，主要是怎样理解和运用“涨价归公”理论;三是制度障碍，主要是政府经营土地制度。

《宪法》规定，土地所有权不得买卖，但土地使用权可以依法有偿使用，具体办法由国务院另行制定。1990年，国家出台了国有土地有偿使用管理条例，但集体土地有偿使用的办法始终没有制定。

1998年的《土地管理法》反而限制集体建设用地进入市场，严格说这是不符合宪法精神的。该法第43条和第63条的逐步实施，带来了许多预料不到的消极后果。

从农民和农村的角度来说，通往工业化、城市化的道路有三条：一是在自己土地上发展转型;二是进城打工，也就是被称为“农民工”的这批人;三是国家建设征用土地。前两条道路是农民主动参与城市化进程之路，第三条则是“被城市化”之路。但是新土地管理法颁布后，第一条道路被堵死了，“三车道”变为“二车道”，“交通”自然拥堵。

而剩下的两个车道又都不顺畅：农民进城打工，住房、社会保障、子女教育等问题不解决，就不能成为真正的市民，真实身份还是农民，城市里的社会矛盾因而日益凸显;国家征地，有关法规仍然沿用计划经济时期的补偿办法，不能妥善安置被征地农民的生产、生活，农村地区的社会矛盾更是越来越激化。

社会矛盾与冲突呈上升之势，原因固然是多方面的，但与新土地管理法的实施不无直接关系。

陕西，建设中的新农村。摄影/Andy Wong

从制度障碍来看，主要是政府经营土地制度。政府管理部门承担经营土地职能，集“裁判员”和“运动员”于一身，在市场上与民争利。

在上述三大障碍中，我认为政府经营土地是最深层次的、最根本的障碍。从上世纪90年代初一直到今天，社会各界探讨土地制度改革，争论焦点主要集中在征地制度和集体建设用地入市这两个问题。

土地管理部门既承担国有土地所有者的代表职能，又负责经营土地。而经营土地的收入，又成为地方建设的主要资金来源。为了保证地方建设资金最大化，需要压低征收农民土地的价格，扩大征地的范围，即不允许集体建设用地进入市场。

如果彻底改革征地制度，大幅度提高征地补偿费用，政府的收入将会减少;如果允许集体建设用地进入市场，政府可卖的土地将更少甚至无地可卖。在现行财税体制下，地方的建设与发展可能就没法去搞。

政府经营土地带来的问题越积越多，土地制度改革也就一直被拖延，成为土地制度改革的掣肘。

中国新闻周刊：未来土地制度改革的思路是什么？

黄小虎：实际上，中共十八届三中全会《决定》已经明确了未来土地改革的思路。《决定》在生态文明制度建设专题里，把土地管理纳入自然资源管理，明确提出要把所有者权利和管理者权力分开，“使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督”，这是国家治理思路的重大调整。

习近平在全会上专门对这项改革作了说明。按此付诸实施，政府的自然资源行政监管部门，将不再经营土地，而是集中精力做好“裁判员”，主要考虑如何编制好国土规划并依据规划实施空间用途管制，如何平等保护各类产权，如何规范和监督市场秩序，如何开展国土整治，等等。

新组建的代表国家行使国有土地所有权的部门，则专做“运动员”，在相关行政权力的监督下，与其他市场主体平等竞争。

但是实施这方面的改革要有一个创造条件、逐步推进的过程。例如，政府的自然资源监管部门不再经营土地，意味着政府没有了土地出让收入，而政府今后加大公共产品和公共服务提供的力度，所需资金要通过深化财税体制改革，才能加以解决。

此外，地方建设所需资金，则要通过进一步改革投融资体制，更多依靠社会投入。就是说，取消所谓的土地财政，必须要有新的“替代物”，才能尽量避免或减轻体制机制转换可能引起的阵痛。

对于农民承包地的流转方式以及宅基地能不能流转等，则与户籍制度紧密相关。建立与发展土地市场，还需要户籍制度改革的配合。

土地制度改革，实施所有者与管理者分开和一件事由一个部门来管的改革，必然对政府机构做重大调整，可能撤销一些原有的部门，组建一些新的机构。

从近一年全面深化改革的情况来看，中央综合改革领导小组审议通过了财税体制改革方案和户籍制度改革方案，我认为两三年以后可有明显成效。那时，再推出转变政府经营土地职能的改革，阻力会比现在小得多。

中国新闻周刊：从法律制度来看，你认为土地制度改革要做哪些工作？

黄小虎：我认为目前应该抓紧进行修改相关法律的准备工作。首先，《土地管理法》中，各项建设必须使用国有土地和农村集体土地不得用于非农业建设的表述，应改为各项建设可以使用国有土地，也可以使用集体所有土地，以及只要符合规划，集体土地可以用于非农业建设。

《土地管理法》中关于政府土地管理部门可以经营（出让、出租等）国有土地的有关表述也应撤销，改为行政管理部门不得经营土地，按照对国有和集体的土地平等保护的原则，对统一的城乡建设用地市场进行监管。城市房地产法、物权法等其他法律的相关论述，也都要相应修改。

其次，《宪法》和其他法律中关于城市土地属于国家所有的表述，应该改为：随着城市建成区的扩展，区内原属于农村集体所有的土地，可以转为国有，但土地使用权仍属于原集体组织成员，由他们按规划用途使用;也可以保留集体所有性质，由集体组织及成员，按规划用途使用;还可以部分转为国有，部分保留集体所有性质。

中国新闻周刊：在公有制不变的情况下，该如何构建土地产权体系？

黄小虎：在公有制条件下发展市场经济，土地所有权不能自由交易，但使用权、经营权乃至收益权都可以在限定的条件下进入市场，具有一定的处置权利。因此，土地私有制的土地产权体系已不能适应我们的发展要求，需要重新设定一套土地公有制的土地产权体系。

要明确界定土地产权的类别，及每一类产权具有什么样的权能。比如，农地的承包经营权作为土地使用权的一种，享有收益权和一定的处置权，权利人可以把经营权流转出去。而单纯的经营权虽然也有相应的收益权，但处置权则进一步受限，只有抵押、担保权，没有转让权。

设定公有制的土地产权体系时，对国有土地和农村集体所有土地必须一视同仁。只要是同一类别的土地产权，不管是国有还是集体所有，都享有同样的权能。只要是合法取得的土地产权，政府一律平等保护，不应该存在大、小产权之分。

中国新闻周刊：在土地制度改革中，如何把握土地用途？

黄小虎：在集体土地上发展二、三产业，必须符合规划，实施用途管制，这是毫无疑问的。空间用途确定以后，各类资源的具体配置，由市场决定而不是政府决定。

首先，要改革规划体系。方向是把现在各个部门的规划整合为统一的国土规划，作为国家的中长期规划。同时，保留和改造现在的经济社会五年发展规划，作为国家的中长期规划。这两个规划中，县、乡级都要有大比例尺的规划图，作为实施空间用途和管制的依据。

这项改革的最终实现，可能要到2018年政府机构改革之后。现在首先要做的，是要求各部门规划采用统一的技术分类标准，解决规划之间的协调衔接问题。

其次，改革规划体制。我国目前的各类规划都由政府组织编制，并允许政府按照编制程序修改规划。结果，相当多数的地方政府在规划颁布实施不久，就要求修改规划，使规划的严肃性和制约作用形同虚设。

多头规划和多变的规划，使市场主体无所遵循，无从预期，行为必然短期化。改革的方向是公众参与规划制定，交由人民代表大会审议批准，实际上是把规划上升为法律，政府只有实施规划的义务，没有修改规划的权力。这样才能为各类市场主体提供基本的行动指南。

政府还贷和经营性收费公路区别 篇4

两种收费公路的主要差异有：

一、投资主体不同。政府还贷公路的投资主体是县级以上人民政府交通主管部门；经营性公路的投资主体则为国内外经济实体。

二、投资来源不同。政府还贷公路的投资来源为政府投资与市场融资；经营性公路的投资来源则为自有资本与市场融资。

三、收费主体不同。政府还贷公路的投资主体是县级以上地方人民政府交通主管部门或其不以营利为目的的专门机构；经营性公路的投资主体则为经授权的投资主体，以营利为目的。

四、车辆通行费的性质不同。政府还贷公路的车辆通行费是国家行政事业性收费，要纳入国家财政专户管理；而经营性公路的车辆通行费则企业经营收费，由企业进行管理。

五、收费用途不同。政府还贷公路的收费只能用于偿还贷款、集资款和必要的养护管理支出；经营性公路的收费则是为收回投资并取得合理回报，企业对其收益的支配，除有法律、法规、规章限定和合同约定的事项，以及用于养护管理支出外，其他基本不受限制。

六、收费期限不同。政府还贷公路的收费期限最长不超过20年；经营性公路的收费期限最长不超过30年。

七、项目要求不同。政府还贷公路对建设项目的收益要求较低；经营性公路对建设项目的收益要求较高。

八、享受的税费政策不同。政府还贷公路不缴纳营业税，而经营性公路要依法纳税。

公路根据功能和适应的交通量分为：

功能：

1、高速公路，专门为汽车分向、分车道行驶，并应全部控制出入的多车道公路。

2、一级公路，为汽车分向分车道行驶并根据需要控制出入的多车道公路。

3、二级公路，为供汽车行驶的双车道公路。

4、三级公路，为主要供汽车行驶的双车道公路。

5、四级公路，为主要供汽车行驶的双车道或单车道公路。

交通量：

1、高速公路

——四车道适应车流量（全部将各类汽车折合小型客车，以下同）日均25000～55000辆——六车道45000～80000辆

——八车道60000～100000辆

2、一级公路

——四车道15000～30000辆

——六车道25000～55000辆

3、二级公路

——5000～15000辆

4、三级公路

——2000～6000辆

5、四级公路

——双车道2000辆以下

政府经营性项目 篇5

摘要：依据国务院对政府后勤服务改革的相关要求，我国各级政府部门以及政府住宅区应当实施物业管理。然而在这项管理制度的具体实施过程当中，由于政府单位住宅区存在基础设施落后、居民观念陈旧、管理能力水平比较以及经费不足等问题，使得政府物业经营管理上面临很多难题。基于此，本文通过对这些问题的深入分析，从而提出相应的解决对策。

关键词：政府；物业经营管理；难点；对策

一、政府单位实施物业管理的难点

（一）基础设施落后

伴随着我国政府在住房制度建设与改革上的逐步深入，使得政府单位在住宅区的建设上有了长足的进步，比如人均居住面积比往年就增加了近30%。然而大部分政府单位住宅区依然。具体来讲，主要表现在三个方面：首先是水电管线老化严重，无法满足居民的日常用水用电的需求；其次是小区道路破损严重，甚至部分路段存在年久失修的问题，严重妨碍了居民的日常出行；最后是住宅区维修资金扩发，使得在居民漏水以及环境整改、供电设施更新上，没有足够的资金来解决这些问题。

（二）政府单位物业管理意识水平比较低 物业管理作为市场化运作的手段之一，而随着我国从计划经济向市场经济体制转变，这也就使得政府单位在物业管理上也开始引入市场化运作手段。但是由于管理者受到传统管理理念的影响，使得其在管理手段、管理内容上不能够实现创新。同时，随着我国居民的生活水平的不断提升，使得其对物业管理水平也提出了新的要求。而这也是我国政府单位在物业管理上最需要加强的环节。除此之外，居民对于物业管理认识存在偏见。比如大部分居民对于物业管理都停留在政府要全权负责小区的基础设施维修、环境清洁等工作，而除了居民个人只要承担水电费用。

（三）政府物业管理体系不完善

根据我国建设部所颁布实施的《加强政府住宅维修管理通知》中，就对政府公有住宅物业管理制度进行了明确的规定。比如《通知》中规定政府住宅可以运用政府物业部门引导、业主自治的方式，来将政府物业管理与企业市场化管理模式进行融合，以此来增强政府物业管理体系的管理水平与作用发发挥。然而，在我国政府公有住房在对传统物业管理体系进行改革以后，由于管理人员大都出身于政府后勤部门，而且很多都缺乏专业的物业管理知识。从而使得其在政府公有住宅在物业管理水平上受到管理人员职业素养的负面影响，最终无法满足居民的物业管理需求。

（四）缺乏充足的物业管理经费

充足的管理经费是有效保障政府物业管理部门维持日常运作的关键，同时也是完善住宅区基础设施的重要推动力。然而，由于当前我国在政府公有住房物业管理经费的收取与使用上还处于探索研究阶段，从而使得很多物业费用没有可参考的收费项目，进而其在物业费用收取上困难重重。管理费用没有具体指标、费用收取无法可依，这些都严重阻碍了政府公有住宅物业管理的可持续发展。

二、完善政府物业管理的解决对策

（一）加大物业管理宣传力度，提升居民认识水平

首先要在政府公有住宅加大物业管理宣传力度，从而使得居民以及管理组合都可以正确的意识到良好物业管理对住宅区以及政府单位物业经营管理水平提升的重要意义。同时，伴随着我国公有住房体系的不断发展，使得政府不可能再向其提供免费的物业服务，而这也就要求政府机关大院以及住宅区就要遵循市场化运作原则，向用户提供有偿服务；其次是要从住房制度深化改革角度上，在业主出售房屋时，要在各项服务项目上制定出相应的管理规范以及收费标准，从而使得住户可以逐渐的适应这种有偿的物业管理模式；再次是要增强政府物业管理部门要有效提升管理人员的职业素养，从容使得物业管理部门可以从传统的后勤服务工作模式向市场化的服务型工作方式转变，以此来为社区的广大住户提供更为优质的物业管理服务。

（二）加强物业经营水平，进一步补充运营经费 政府后勤服务部门应当从现代化物业管理角度上，多样化的来提升政府共有住在的物业经营收益，从而来有效的对物业管理经费进行补充。例如可以将闲置房屋进行出租，或者在后期服务部门中设立中介、配送等附加服务项目，从而实现既为本社区居民提供便捷的生活服务，而且也能够为本社区物业管理提供额外的运营经费。

（三）拓展运营资金筹集渠道，解决欠费问题

由于当前国内大部分政府共有住宅的基础设施落后、标准比较低，从而使得实施市场化的物业管理制度的政府管理部门在对现有资金进行预算以后，发现现有资金难以满足整社区水电管、道路以及其他基础设施的维修问题。所以说，当前物业管理部门应当依据当前社区的运行情况，来发起居民们可以自愿为社区物业管理经费进行筹集，从而有效解决小区物业管理上的经费紧缺问题，从而顺利解决书店路线维修以及基础设施更新等问题。另外政府物业单位还要创建出更多的现代化公共设施和物业管理资金的合理分配制度，以此来提升经费的利用率。比如社区内的各项体育设施以及水电等生活基础设施的维修都要从物业的公共维修资金中指出，从而提升整个资金的利用率。

（四）创建物业管理企业来负责政府共有住宅的物业管理工作

依据我国建设部的《物业管理规范》的相关要求，在政府公有住宅中进行物业管理，应当规划为一种市场化的企业经营行为。具体来讲，政府公有住宅物业管理资质必须要按照企业资金来进行确认，从而政府公有住宅物业管理部门可以按照市场需求来向用户收取服务费。总而言之，政府住宅要想实施市场化的物业管理，必须要创建出由企业型的物业管理公司来承担相应的管理工作。比如我国各级政府所实施的》物业管理条例》当中就对政府公有住宅的物业管理作出，可以通过聘请或则组织政府与企业合作型的物业管理公司，从而完成对住宅区的有效物业管理。

（五）加大对物业管理人员培训力度，提升职业素养 由于我国政府公有住宅不论是在基础设施建设上，还是在其他物业管理上，其费用以及建设都是由政府主管部门负责的。这样的工作环境就直接造成物业管理人员在工作模式上过于行政化和官方化，从而不利于新型的政府单位物业管理工作的顺利开展。因此，增强对物业管理人员培训力度，全面提高其职业素养，才是有效提高政府单位物业管理的水平。具体来讲，可以从三个方面着手：首先是要物业管理中的中级以及高级管理人员要求具有建设部所颁布实施的上岗证，并且3年上岗率要达到50%；其次是普通的物业管理人员，应当自觉地进行岗位知识学习，并且在参加相应的学习与考试，来获得相关职位的上岗证，而整个物业管理人员的上岗率应当高于60￥；最后是要运用多样化的手段来鼓励职工参与到培训活动中来，并且经常组织居民走进物业管理、物业管理者走进居民家中等相互交流的活动，从而不仅可以便于物业管理者了解到居民的诉求，而且也便于居民对物业工作的了解。除此之外，运用培训以及制定工作流程、标准以及规范的方式，来培养出职工良好的工作方法与态度，这样才可以提高整个小区物业管理水平与服务意识。

（六）多样化筹集物业管理费用

通常来讲，政府单位物业管理费用，应当由居民个人承担。但是由于政府公有住宅是经历政府全权负责的免费物业服务模式向市场化运作的有偿服务转变的特殊物业管理问题，这也就要求物业管理部门应当从实际情况出发，分多个步骤来解决物业管理费用问题。充足的物业管理费用，不但能够有效的促进物业管理工作的顺畅开展，而且也可以解决因经费不足所造成的各种利益矛盾问题。这里需要注意的是，如果物业管理部门并不能及时的补充物业管理费用，可以向政府部门申请补贴，从而实现政府单位物业管理公司的自给自足，以此来促进其可持续发展。

结语

总而言之，随着我国住房制度的不断完善，尤其是公有住房管理制度的深化改革，使得政府单位物业管理部门所面临的新问题、新挑战不断增多。基于此，本文通过对这些存在的问题的分析，来从多个方面提出相应的解决措施，以此来为促进我国共有住房的物业管理水平的提升提供一定的理论参考。

参考文献

[1] 彭希乔.积极拓展物业经营收益途径探索[J].南昌高专学报.2011(02)[2] 虞德林.对症下药控制物业经营风险[J].城市开发.2009(15)

[3] 鲁军.紧扣客户 极致服务 创新经营——港联物业集团物业经营的探索[J].城市开发.2008(Z1)

政府经营性项目 篇6

经营的意见(市委〔2009〕13号)

原文链杭州市人民政府公报2009年第05期接 >>网页快照 >>

中共杭州市委 杭州市人民政府

关于加快推进农村土地承包经营权流转和规模经营的意见

市委〔2009〕13号(2009年3月20日)

为贯彻落实党的十七届三中全会精神，进一步深化完善我市农村基本经营制度，加快农业经营方式转变，大力发展现代农业，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规的规定，结合我市农村实际，现就加快推进全市农村土地承包经营权流转和规模经营(以下简称土地流转和规模经营)提出如下意见。

一、充分认识加快推进土地流转和规模经营的重要性

加快推进农村土地流转和规模经营，是深化完善农村家庭承包经营制度的重要内容;是促进农业集约化、规模化、专业化，减少土地抛荒，提高土地利用率，确保粮食安全的迫切需要;是促进土地、资金、技术等生产要素优化配置，改善农业设施，发展现代农业，提升农业市场竞争力的根本途径;是促进农民分工分业，加快农村劳动力转移，增加农民收入的有效措施。近年来，在各级党委、政府的重视和努力下，我市农村土地流转和规模经营已有一定基础，但与农业现代化、国际化的要求相比还有较大差距。各级党委、政府和有关部门要进一步统一思想，加强宣传引导，加大工作推动、政策扶持和服务指导力度，加快推进农村土地流转和规模经营，促进我市现代农业发展。

二、指导思想、总体目标和基本原则

(一)指导思想和总体目标。以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，以科学发展观为统领，以农业增效、农民增收和现代农业发展为目标，着力创新土地流转和规模经营机制，着力培育规模经营主体，着力构建土地流转和规模经营的政策支撑和服务保障体系，进一步完善我市的农村家庭承包经营制度，优化农业生产要素配置，提高土地利用率和农业生产率，使土地流转和规模经营水平基本适应现代农业发展和社会主义新农村建设的要求。到2011年底，农村土地流转面积达到80万亩，土地规模经营面积达到100万亩，市级粮食生产功能区内土地基本实行规模经营，全面完成乡镇以上土地流转和规模经营信息化服务平台建设。

(二)基本原则。

1、坚持“稳制活田”、依法流转的原则。推进土地承包经营权流转必须以稳定和完善农村基本经营制度、保持现有土地承包关系稳定并长久不变为前提，不得改变农村土地的家庭承包关系，不得改变土地所有权的性质和土地的农业

用途，在此基础上双方依法签订流转合同，搞活经营权。

2、坚持尊重民意、自愿流转的原则。推行土地承包经营权流转必须充分尊重农民群众的意愿，涉及村内大部分农户或整村推进土地流转的，必须经本村集体经济组织三分之二以上成员(或成员代表)表决同意，承包农户愿意委托村级或其他服务组织流转的，应当签订委托流转协议。同时，要通过广泛的政策宣传、政策鼓励和典型示范等手段，积极引导农民转变思想观念，自愿流转土地承包经营权。

3、坚持维护民权、有偿流转的原则。土地流转的收益归流转出土地的承包农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。按照当事人之间的约定，集中连片流转的收益由流入方与发包方统一结算的，发包方应当将流转收益如数发放给流出土地的有关承包农户。要完善土地流转收益的结算方式，确保农民土地流转收益与当地经济发展同步增长。

4、坚持分类指导、有序流转的原则。积极鼓励农户采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地。对农村劳动力转移较充分的村，要大力引导整体集中连片流转，并提倡由农户委托村进行流转。要强化乡镇、村的引导、协调和组织功能，认真调处承包纠纷，促进土地流转关系稳定。要把土地流转与培育规模经营主体结合起来，与农业产业布局、特色农业产业基地建设、土地整理及农业综合开发结合起来，实现生产要素的优化配置，提高土地产出率和劳动生产率。

三、因地制宜，大力推进土地流转和规模经营

(一)发展多种形式的土地规模经营。各地要根据当地农业资源和农业生产实际，开展多种形式的土地规模经营，达到农业增效、农民增收的目的。一是积极发展土地流转规模经营。对农村劳动力转移较多、农民非农收入较高且稳定的地区，要积极引导开展土地流转工作，促进土地规模经营。二是积极发展土地合作规模经营。在二、三产业欠发达，土地还是农民重要的收入来源和就业平台的地方，要积极引导农民按照自愿联合、民主管理的要求，组建农民专业合作社，由农民专业合作社通过统一布局、统一品种、统一生产技术和标准、统一品牌等措施，实现土地规模经营。三是积极发展土地服务规模经营。在土地承包经营权不变的情况下，通过农业社会化服务组织(如农机租赁、植保服务组织)为农户提供机耕、机插、植保、机收等几个生产环节或全程的服务，实现土地规模经营。要鼓励和支持农村种养大户、农民专业合作社、农业龙头企业等经营主体通过土地流转、土地合作和土地服务等形式积极发展粮食规模经营。市级粮食生产功能区要全面推广“五统一”和代耕、代育、代种、代管、代收等社会化规模服务。

(二)创新土地流转方式。各地要根据当地实际，在依法、自愿、有偿的前提下积极创新土地流转的方式。一是继续推行土地租赁。要积极培育农业企业，吸引工商资本投资效益农业。要完善租赁方式，实行由乡镇或村级组织委托流转。要稳定土地流转关系，引导经营业主增加投入，发展现代农业。要完善租

金计算方法，提倡实物计价、现金结算方式，维护农民利益。二是积极推进土地股份制。要总结推广试点经验，引导农户土地承包经营权折价入股，建立土地股份合作社，年终土地收益按股保底分红。三是积极探索土地银行。在有条件的地方，可以乡镇为单位组建土地银行或土地信托中心，接受农民自愿“存”入的土地(经营权)，并支付相应“利息”，然后通过招商引资，将土地(经营权)再“贷”给有需求的经营主体，实现土地流转和规模经营。

(三)培育流转服务组织。乡镇要建立土地流转服务中心(可与乡镇农办等机构合署办公)，具体负责土地流转信息的收集发布、对外招商引资及土地流转的指导、协调等服务工作。有条件的地方可建立土地流转交易市场，促进土地流转和规模经营供求双方信息畅通，为农村土地流转搭建服务平台。大力支持各种社会力量参与创办土地流转服务机构。

四、加大对土地流转和规模经营的扶持力度

土地流转形成的规模经营业主开展土地整理、农业基础设施建设、低产田改造、新品种新技术应用推广、现代农业设施建设、特色农业产业基地(园区)建设、农业综合开发的，享受各级已有的相关优惠政策。在此基础上，为加快推进土地流转和规模经营，自2009年起的3年内，市财政每年安排不少于500万元的专项资金，用于推进农村土地流转和规模经营，具体办法由市农办会同市财政局制定。

(一)鼓励农户流转土地承包经营权。为鼓励农户积极主动、长期稳定地流转土地承包经营权，各区、县(市)财政要安排专项资金，对当年委托村级组织流转或在村级组织登记备案、手续齐备，且流转期限5年以上的农户予以奖励。市财政对参加土地股份制、土地信托及土地流转市场交易等土地流转机制创新的农户给予每亩80元的奖励，分西湖区、萧山区、余杭区，富阳市、临安市、桐庐县、建德市及淳安县三档，分别按30%、50%和70%予以补助，其余由区、县(市)承担。

(二)扶持土地股份制及土地信托等经营组织。为鼓励各地积极探索创新农村土地流转方式，对推行土地股份制、当年土地承包经营权折价入股面积300亩以上的土地股份合作社或股份公司等组织，对开展土地信托服务、当年实现土地信托面积500亩以上的土地银行等服务组织，给予8万元的奖励，今后视农户入股或入托土地面积增加的情况再给予适当奖励;对推进当地农村土地流转工作示范带动作用大、群众受益明显、土地流转面积500亩以上、当年新增流转面积100亩以上的规模经营主体，给予3—5万元的奖励，各区、县(市)财政予以相应配套。

(三)支持乡镇、村推进土地流转工作。为支持乡镇及村级组织加快推进农村土地流转和规模经营，对当年新增土地(含耕地及坡度25度以下的土地)流转面积，西湖区、萧山区、余杭区在2000亩以上的乡镇、300亩以上的村，其他县(市)1500亩以上的乡镇、200亩以上的村，且流转期限5年以上、工作扎实、成效显著的，视流转规模经营情况，分别给予5—7万元和2—3万元的“以奖

代补”，由市及区、县(市)财政各承担50%。

(四)加强对规模经营主体用地支持。对流转期限5年以上、流转合同规范、规模经营面积100亩以上的规模经营主体，在不影响耕作层恢复的前提下，允许其在流转土地范围内按流转面积3‰—5‰比例的土地，建造生产需要的简易仓(机)库、生产管理用房、晒场等农业生产配套设施，不得改变用途。其用地视作农业生产用地，按农用地管理，经县级农业行政主管部门审核同意后，由乡镇国土所协调用地选址，并到县级国土资源主管部门备案。具体实施办法由各区、县(市)政府根据本意见精神制定。各级政府和有关部门要安排一定的用地指标，专门用于经营规模大的专业合作社、农业龙头企业等经营主体就地建设农产品加工等永久性基础设施。

(五)加强对规模经营主体的信贷支持。农村合作金融机构要把规模经营主体作为信贷支持三农的重点，尽量满足经营者的资金需求，对实力强、资信好的规模经营主体，要优先安排所需的信用贷款，并享受利率优惠。要积极探索农户土地承包经营权、农业生产管理设施经营权等抵押贷款的办法。各地要加快推进农村小额贷款公司建设，有效解决农村中企业和农民的融资难问题。农信担保机构要积极为规模经营主体提供信贷担保，对各地的土地流转交易市场、土地信托中心(土地银行)建设所需信贷资金予以重点支持。

五、落实土地流转和规模经营的保障措施

(一)加强协调指导。各地要建立农村土地承包纠纷仲裁机构，对土地承包和流转纠纷开展调解和仲裁，所需工作经费纳入同级财政预算。各级农办要切实承担起农村土地流转和规模经营的指导、协调、服务和管理等职责，各级国土资源、科技、财政、农业、工商等部门要根据各自的职责，研究制订相关实施办法，确保各项政策落实到位。要建立健全土地流转登记备案制度，及时准确地掌握土地流转情况。

(二)加强农业基础设施建设。各地要进一步加大土地整理、标准农田建设和特色农业产业基地建设的力度，增加对农业基础设施的投入，并把土地整理、标准农田建设、特色农业产业基地建设、农业综合开发项目与土地流转和规模经营结合起来，对已形成规模经营的地方，有关部门要优先立项。

(三)不断完善社会保障机制。积极探索有效的农村社会保障机制，加快建立以农民缴费为主、政府补贴为辅、村级集体经济组织适当补助的农村养老保险制度。对已迁入城镇定居，且有稳定职业和固定住所的农民，各地可开展以农民土地承包经营权换城镇社会保障、以农村宅基地使用权及其房屋产权换城镇社区住房试点，促进农村土地向规模经营发展、农村人口向城镇社区转移。

(四)加快农村劳动力转移。各地要根据当地二、三产业发展情况，有针对性地开展农村劳动力的职业技能培训，提高农村劳动力就业能力，拓宽就业渠道，加快农村劳动力的转岗转业，为农村土地流转创造条件。

六、加强对农村土地流转和规模经营工作的领导

(一)加强组织领导。推进农村土地流转和规模经营工作涉及面广、政策性强，关系到广大农民群众和各经营主体的切身利益，事关农村改革、发展和稳定的大局。各级党委、政府必须高度重视，切实加强领导，把推进农村土地流转和规模经营作为当前深化农村改革的重要内容，列入对各级新农村建设的考核，特别是区、县(市)对乡镇政府的综合考核。

(二)建立工作机制。要建立健全乡镇主导、村级组织、企业主力、农民主动的工作推进机制。自2009年起，市政府将在农村经济发展奖中增设土地流转规模经营“十佳乡镇”奖，每年评选十个推进力度大、管理规范、成效显著的乡镇进行表彰奖励。要健全土地流转倒逼机制。对土地集中流转地块上少数不愿流转的农户，为便于统一布局和规模经营，可按照“就便、同质、等量”的原则，由村级组织给予承包地置换。对弃耕撂荒半年的农户，乡镇政府要给予警告;对弃耕撂荒一年以上的，由村级组织流转。市级粮食生产功能区内严禁全年抛荒，逐步消灭季节性抛荒。

政府特许经营权及其确认与计量 篇7

一、政府特许经营权的财产定位

(一) 政府特许经营权是一种财产

首先, 特许经营权的权利客体是一种稀缺资源。从政府特许经营权的内容来看包括两个方面, 一是对有限自然资源的开发利用, 主要是矿产和非矿产自然资源, 因为这些资源并非取之不尽、用之不竭, 基于对这些资源利用的效益性考虑, 需要进行特许经营;二是对经营性资源的特许, 包括: (1) 能产生巨大经济利益的资源, 由国有公司直接或控股垄断经营, 烟草、电信、传媒即是实例; (2) 关系到社会成员公共利益的以及涉及社会成员人身安全的特殊行业, 由特定的经营主体进行经营, 如城市供水、供气、供电、食品、药品、化肥、农药、种子等; (3) 出于经济秩序安全考虑的政策性经营资源, 如进出口配额、许可证贸易等; (4) 需要特殊资信的经营性资源, 如银行、保险业。其次, 特许的资源为全体社会成员所共有。自然资源包括人类生活的环境是先于人类存在的, 在私有制产生之前由于没有以强力做后盾的国家或组织对其进行控制, 因而人人皆可取用。近代以前国家对自然资源的垄断经营是出于利益的动机而进行垄断, 近现代对自然资源的国家垄断是基于合理利用的动机或者效率的动机, 但本质上的共有属性并未改变, 只是国家对社会成员的任意利用进行了限制。至于经营性资源也是如此, 其原始状态是全社会成员都可以加以利用, 由于国家和政府意识到这些经营性资源的随意使用会导致社会秩序以及经济秩序的极大混乱, 因而需要对其进行垄断。由此可见, 无论是自然资源还是经营性资源都是属于全社会共有的资源, 但为了合理利用这些资源, 保证经济秩序的稳定, 产生了国家对其垄断的必要。再次, 特许资源具有巨大的财产价值。一旦市场主体取得了某种特许权, 那么对这种特许权的使用将直接带来巨大的经济利益。

(二) 政府特许经营权是一种无形的财产权

权利一词是舶来品, 它是清末法律改革的产物, 中国古代的权利一词是由权势和利益合成的, 与法律上所使用的权利并不一致, 权利在本质上体现为人依其意思实施行为的自由, 即能做什么, 不能做什么。权利本身是社会秩序对自由的肯认和保障, 是不可剥夺的正当利益在法律上的定形化。人类社会有两种最基本的社会关系, 一是人与自然的关系, 一是人与人之间的关系, 人类要生存发展必须协调好这两种关系。人的意志是自由的, 客观地看, 人可以在其想象力、自身能力能够达到的范围内任意行为, 但每个个体如果都完全按照自己的意志行为, 必然导致极大的混乱, 这样, 人们的行为需要有一个客观。此种客观要求引导并强迫人们遵循一种规范, 在这些规范界定的范围内, 人是自由的, 当法律把这个范围明确后, 权利就产生了。因此, 本文认为权利纯粹是一种观念上的产物, 是一种制度产品, 本身属于意识的范畴, 是无形的, 而平时所讲的有形权利或无形权利是权利所指向的对象, 即从权利客体意义上讲的, 如果权利客体为有形物时称之为有形权利, 如果权利客体是无形的称其为无形权利。政府特许经营权是一种特权, 是政府将某种资格、某种行为自由确定给特定的主体, 这种资格和行为自由是无形的, 因此政府特许经营权是一种无形的权利。因此, 应将政府特许经营权界定为无形财产权, 即无形资产。目前, 政府特许经营权已广泛使用, 但在其确认和计量方面却存在诸多问题。

二、政府特许经营权的确认与计量

(一) 政府特许经营权的确认

《企业会计准则第6号——无形资产》规定, 无形资产是指企业拥有或者控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产。资产满足下列条件之一的, 符合无形资产定义中的可辨认标准:能够从企业中分离或者划分出来, 并能单独或者与相关合同、资产或负债一起, 用于出售、转移、授予许可、租赁或者交换;源自合同性权利或其他法定权利, 无论这些权利是否可以从企业或其他权利和义务中转移或者分离。政府特许经营权的主体是国家或政府, 只有权利主体才有权处分该财产, 取得特许权的企业只有使用的权利, 而无处分的权利, 因此无法用于出售、转移、授予许可、租赁或者交换。会计准则中有关无形资产的概念并没有涵盖政府特许经营权, 这就导致了权利主体对资产计量依据的缺失, 但特许权人对该项资产的认识清晰, 使得企业处于两难境地。以上市公司为例, 有上市公司在招股说明书中将政府特许经营权作为重要事项说明, 但在年度报告中未将其作为无形资产予以确认, 甚至未予以披露。政府特许经营权给企业带来了巨大的经济利益, 而这些经济利益的取得如未加说明将导致会计信息失真, 企业资产被低估, 净资产收益率虚增。目前, 对于同为特许经营权的商业特许经营, 我国已有《商业特许经营管理条例》予以明确规范, 会计准则中也将商业特许权作为无形资产予以确认, 但我国财产法律体系对政府特许经营权的财产权地位未予以明确界定, 会计准则也没有对此做出明确规定。制度缺失导致了操作规范的不周, 从权利界定的立法层面和计量的操作规范层面对政府特许经营权予以规范是一个亟待解决的问题。

(二) 政府特许经营权的计量

政府特许经营权未作为无形资产确认的另一原因是政府特许经营权难以合理计量。笔者认为, 政府特许经营权的计量可采用成本法和收益法。成本法是以在取得政府特许经营权的过程中发生的人力、物力等投资成本为确定评估价值的方法。根据目前政府特许经营权取得的方式, 特许权人取得特许经营权的成本是极其有限的, 依照我国法律规定, 申请人提出使用申请, 政府予以许可, 许可的依据是申请人的生产经营能力、各种技术手段等, 大多数特许权人不需要支付使用费, 即使是有限自然资源的开发利用等特许权需要支付的使用费也极为有限。采用成本法计量需要政府特许权授予方式的改变, 政府特许使用权既然是一项无形资产, 就应将其作为政府的财产进行有效使用, 或将其作为投资, 或向企业收取手续费, 无论采用哪种方式, 均需要相关机构做出合理评估。随着政府特许使用权使用方式的改变和评估方式的完善, 企业可以使用成本法进行计量。收益法按照政府特许经营权所取得收益的未来现金流量现值进行计量。政府特许经营权具备无形资产价值, 其具有创造超额收益的能力, 因此也可以采用其未来收益现值确定其价值。该方法是先估算出政府特许经营权的未来预期收益现值, 再考虑政府特许经营权价值的影响因素, 对其收益现值进行调整, 而后得出合理的政府特许经营权评估价值的方法。计算政府特许经营权未来收益现值的一般公式为P=n t=1!R/ (1+i) t。

上式中:P为政府特许经营权的未来收益现值;n为政府特许经营权的有效使用期限;R为超额收益, 即采用被评估政府特许经营权所能带来的超过其他同类产品的收益增加额, R受目标产品市场占有率及其发展趋势影响;i为折现率, 一般包括风险利率、风险报酬率和通货膨胀率三方面, 确定折现率必须谨慎。被评估政府特许经营权未来收益现值可作为初评结果, 进而考虑政府特许经营权成本、法律保护、持续投资及发展状况等因素, 通过专家协调测评出相应的权数或用因素分析法推导出相应权数, 以便对初评结果进行修正和调整, 最后计算出相对更加科学、合理的政府特许经营权评估价值。

三、政府特许经营权的披露

现代企业理论认为, 企业是一系列契约关系的结合, 以股东权益最大化的财务目标已转变为考虑相关方利益 (包括股东、经营者、职工、国家、顾客等) 的财务目标。因此提供的信息在满足企业内部需要的同时, 也要满足外部利益相关方的需要。即财务报告应能帮助投资者和债权人进行合理决策;反映管理当局的受托经营责任;评估和预测未来现金流动;促进社会资源的最佳配置;有助于政府管制和经济稳定。因此, 政府特许经营权应作为一项重要的无形资产在财务报告中予以确认和披露。其具体披露方法如下:在资产负债表中, 作为无形资产予以确认;在会计报表附注中列示;在无形资产的构成中列示政府特许经营权的具体数额, 并说明政府特许经营权的内容。

参考文献

[1]杨明、曹明星:《特许经营权:一项独立的财产权》, 《华中科技大学学报》 (社会科学版) 2003年第5期。

政府经营性项目 篇8

【关键词】政府还贷；高速公路；经营资金管理；问题与对策

政府还贷高速公路是县级及以上的地方政府交通主管部分通过向个人或者企业有偿集资或者贷款形式所建设的公路叫做政府还贷公路。与经营性公路相比，政府还贷公路不以营利为目的，不缴纳营业税，收取的费用大都用于公路养护、集资款与贷款偿还方面。政府部门要加强还贷高速公路的资金管理，紧随经济新常态步伐，满足国家财务改革客观需求，充分发挥高速公路多样化作用，要综合分析主客观影响因素，客观分析政府还贷高速公路经营资金管理现状，通过不同采取有效的措施有效解决存在的问题，优化资金管理方式，提高其利用率。

一、政府还贷高速公路经营资金管理现状

政府还贷性高速公路收取的车辆通行费用属于国家行政事业性收费，必须纳入到国家财政专户中管理。资金的流入流出需要根据财政国库集中的统一规定进行。主要包括了公路日常管理资金、通行费用的收入、养公路养护的资金以及三产收入资金的管理与使用。其中公路日常管理资金的应用范围包括定额管理商品与服务、个人与家庭补助支出、工资福利支出。此部分资金会归纳到预算管理中，在车辆通行费用中财政部门作出统一支出与安排。车辆通行费用全额上缴到省级财政部，属于是基金收入，根据收支两条线的模式管理。通行费用收入是高速公路养护与日常管理资金的来源，同时也是政府还贷的资金来源。通行费用涉及到的范围比较广、金额大，需要对其进行控制与管理。公路养护资金可以分成养护专项资金与小修保养资金，前者一般应用于基本建设支出预算当中，后者通常是在服务支出与项目管理商品中安排支出。三产收入是服务设施经营权、广告经营权的收入，例如加油站、餐厅自营收入、沿线广告收入、出包收入、出租收入、服务区经营权转让收入等。高速公路管理处的产业部门管理此部分的收入。根据收费公路条例固定，三产收入应该归纳为时收费公路权益转让的收入中，主要应用到公路日常维护、改扩建、大中修、新建中。

二、政府还贷经营资金管理策略分析

1.做好预算管理工作，提高预算管理水准

（1）对收入预算的管理。高速公路管理收费的部分需要参照上年度车辆种类、车流量以及不同类型车辆占总车流量的比例、同比增加率等因素估算出本年度的车辆通行费用收入目标，将具体收费指标、标准落实到高速公路的每个收费站点，甚至班组。根据收费公路管理的相关条例，公路三产收也是国有资产有偿收入的一部分，应该符合单位预算、统一核算与管理的要求，将三产收入全额归属单位预算管理中，围绕国有资产权益维护等多个方面实行全面预算管理。

（2）对支出预算的管理。管理支出预算过程中，应该重视预算的编制。单位财务部门要根据财政部基本要求，合理安排与部署预算编制工作。各个收费站点要详细统计业务用车行使的里程、用水量、用电量等，参照执行价格计算公路日常维护的基本支出。高速公路养护部门要根据预算年度的计划，细化公路养护的项目。单位财务部门需要分解出预算指标，将其分配到各个部门与项目中，明确支出的进度，制定使用资金的具体计划书。有关部门与站区必须严格按照资金使用计划执行，根据资金使用审批程序，在保证公路正常运行的基础上科学控制支出标准与范围，减少资金浪费。根据ABC管理方法重点控制管理薄弱、潜力较大的支出项目。此外，养护部门要严格控制促设备材料采购、监理、设计等工序。在小修保养工程中也需要进行分段招标，在提高养护标准的同时缩减养护成本。

2.完善资金管理制度，注重资金内部控制。

政府还贷高速公路因为涉及的环节较多、金融巨大、范围较广，资金风险问题较大。相关部门需要做好资金管理制度的建设工作，优化完善资金管理制度，资金审批制度、支出流程制度等，完善公招招投标制度、预算编制执行细条例、集体决策制度等，把资金管理掌控在能够承受的范围中，分离不相容岗位，比如，执行与监督岗位、业务办理与会计记录岗位。还要动态控制内部授权审批，借助集体决策及审批制度，科学监控大额资金使用、重大项目决策等工作，要按照金额大小，资金管理的重要性，明确授权批准层次，加强单据管理，报销的单据必须完全符合财务会计的规定，需要会计、负责人、报销人签字。专人负责管理预留银行印鉴以及空白凭证。

3.提高收费公路的设置门槛，健全资金管理模式。

针对政府还贷高度公路经济资金管理方面存在的问题，政府部门必须以社会市场为导向，适当提高收费公路设置门槛，严格控制收费公路设置，高速公路之外的收费里程，优化调整相关规定，对原来中西部经批准二级公路进行收费，不得对新建和改建技术等级为二级以下（含二级）的公路收费等，为实现只对高度公路收费的目标做好铺垫，要提高独立收费桥隧设置标准。比如，统一调整原二车道800米、四车道500米标准，提高到1000米以上。此外，要健全资金管理模式，完善高速公路资金结算方式，将全部资金（除三产收入除外）纳入到国库支付系统，减少授权支付额度、资金使用频次。收费站点不设置银行账户或者财务部门，采用小额备用金方式，配备报账员管理收费站点的经费。在车辆通行费用方面，做好收费票据与收费票款结算的控制与管理以及三方核对工作等，尽可能避免出现漏收现象。

4.加强收费公路监管

在加强收费公路监管方面，政府部门要优化完善收费公路方面的收支纳入预算管理，提高对收费公路资金利用率，动态监管公路技术状态、通行服务水平等，要借助特许经营协议明确经营者的权利与义务，使其特许经营行为更加规范化，避免出现不合理的收益，提高公路服务整体质量。在此基础上，政府部门要根据高速公路运营情况，采取合理化的措施，比如，收费公路养护应急保通、治理超限超载措施，降低其出现病害的几率，延长其使用寿命，优化自身乃至经营者的服务职能，制定“科学、合理”的收费公路信息公开制度，将收费公路相关信息向社会公示的主体、内容、形式及相关责任落到实处，避免形式化，采用联网收费、电子不停车收费等方法，尽可能减少收费站，提高高速公路的通行效率、服务水平。

三、结束语

不管是经营性高速公路还是政府还贷性高速公路，资金均是管理单位运行的关键。为了保障政府还贷性高速公路的正常运行，需要明确高速公路经营性资金的现状，运用科学合理的措施加强资金的控制与管理，保证资金运行的良性循环，促进高速公路相关管理单位健康发展，确保高速公路在国民经济发展中发挥更大作用。

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