城乡建设用地增减挂钩申报流程

城乡建设用地增减挂钩申报流程（共8篇）

城乡建设用地增减挂钩申报流程 篇1

一、增减挂钩实施方案申报

1、县国土资源局准备材料，向市国土资源局打请示报告；（国土局规划股）

2、市国土资源局审核材料、现场查看，向省国土资源厅打请示报告；（国土局规划科）

3、省国土资源厅审核材料并下发批复文件。

二、乡镇建设用地征收报批

1、增减挂钩实施方案省国土资源厅批复后，县国土资源局进行乡镇建设用地征收组卷并向临颍县政府请示，县政府批复后，材料报市国土资源局；

2、市国土资源局审核材料，相关部门召开土地会审，会审通过后向市政府打请示报告，市政府批复后，材料报省国土资源厅；

3、省国土资源厅审核通过后，向省政府打请示报告（省国土资源厅相关领导签字完成后报省政府）；

城乡建设用地增减挂钩申报流程 篇2

重庆市土地勘测规划院根据国土资源部《关于印发〈关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作意见〉的通知》 (国土资发[2005]207号) 精神, 制定了《重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施意见》, 对挂钩工作的开展做了明确的规定和要求, 并制定了《重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区规划编制要点》和《重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区实施计划编制要点》。2007年3月, 首期选定了九龙坡区、江北区、渝北区、沙坪坝区、北碚区、长寿区、大足县等7个区县为挂钩试点单位。由项目区所在地乡 (镇) 政府委托相关专业编制机构, 认真开展了挂钩试点项目区规划的编制。2009年, 受九龙坡区白市驿花卉苗木产业示范园区委托, 重庆市蓝德国土资源研究开发中心通过实地调查等方法, 编写了重庆市九龙坡区白市驿花卉苗木产业示范园区城乡建设用地增减挂钩试点工作的调研报告, 笔者也参与其中。

九龙坡区在过去几年里, 积极建设社会主义新农村, 全区农村基本实现经济社会发展, 群众生活富裕, 人居环境良好的局面。但是白市驿镇农村建设用地零星分散, 点多量大, 利用粗放。据2007年土地变更调查统计, 项目区农村宅基地人均用地达到175平方米, 户均近600平方米。为实现切实保护和节约、集约利用土地资源, 努力实现土地效益最大化, 盘活用好农村建设用地, 建设社会主义新农村的目标, 积极探索通过“拆旧建新”实现城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩周转使用建设用地势在必行。

本文以重庆市九龙坡区白市驿镇实施城乡挂钩项目为例, 采用实地调查的方法, 对项目的实施进行定性、定量、系统的分析, 通过介绍项目区的基本情况、开展挂钩的必要性和可行性、挂钩效益评价分析及实施过程中遇到的问题和相应的解决办法, 再现挂钩实施的全过程, 加深对挂钩的认识。并通过实施挂钩能够更好地协调城乡统筹发展, 更快更好地把重庆加快建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市, 为在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标而努力奋斗。

一、城乡建设用地增减挂钩的基本认识

(一) 城乡建设用地增减挂钩的内涵

城乡建设用地增减挂钩 (以下简称挂钩) 是指依据土地利用总体规划, 将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块 (及拆旧地块) 和拟用于城镇建设的地块 (及建新地块) 等面积共同组成建新拆旧项目区 (以下简称项目区) 。通过土地整理复垦等措施, 在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上, 最终实现增加耕地有效面积, 提高耕地质量, 节约集约利用建设用地, 城乡用地布局更合理的目标。

(二) 城乡建设用地增减挂钩的意义

1. 有利于城乡统筹发展, 推动社会主义新农村建设

通过挂钩政策的实施, 可以使分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变, 引导农民有序进城, 引导村庄聚并。通过政策的落实, 可以将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体, 不仅推进了村镇基础设施建设及农村环境卫生整治, 还改善了居民的居住条件。同时把城乡放在一个项目区内考虑, 有利于统筹安排城乡工作, 有利于城乡协调发展和推进社会主义新农村建设。

2. 为城镇建设用地, 尤其是重点建设项目用地拓展空间

随着经济的发展, 耕地总量减少和用地需求量增加的矛盾在一些地区越来越突出。通过“挂钩”把村庄建设用地整理出的结余指标用于城镇建设, 可以缓解当前建设用地指标紧张的问题。

3. 有利于加速农村城镇化、现代化进程

一方面通过农村建设用地的整理, 将有效推进“工业项目向开发区集中, 农民居住向城镇及中心村集中, 基本农田向保护区集中”。另一方面通过将整理所得到的新增耕地面积指标等量置换到城镇建设区, 可以为城镇发展扩展空间。

4. 有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施

现行土地利用总体规划暴露出空间布局不合理、规划实施过程中城乡建设用地总量同步增长等问题。大力推进农村建设用地整理复耕, 实行城乡建设用地增减挂钩, 可以保持耕地总量平衡, 确保土地利用总体规划既定目标的实现。

二、研究区概况

九龙坡区白市驿镇挂钩项目区总规模为93.59公顷, 其中拆旧区49.78公顷, 建新区43.81公顷。其中, 拆旧区分布在白市驿镇高田坎村、高峰寺村、清河村和石板镇梅乐村、黄家堰村5个村。涉及拆迁总人口4100人, 共960户。拆旧地块117个, 总面积49.78公顷, 通过整理复垦, 新增耕地43.81公顷, 其它农用地5.97公顷。建新区分布在白市驿镇高田坎村、高峰寺村、清河村, 总规模43.81公顷, 其中占用农用地43.81公顷 (其中:耕地38.55公顷, 其它农用地5.26公顷) , 包括农民集中安置区8.30公顷, 村集体经济发展用地5.33公顷, 城镇建新地块面积30.18公顷。通过本项目, 可以净增耕地5.97公顷。

三、重庆市九龙坡区白市驿镇项目区开展挂钩的必要性及可行性

(一) 解决土地供需矛盾的需要

根据九龙坡区白市驿镇项目区2005—2010年的土地变更调查资料, 对2005年到2010年各类土地面积变化情况和比重增减情况进行分析 (见图1) 。从图1中可以看出, 2005—2010年间耕地面积减少899.69亩, 减幅达15.78%;园地面积减少37.57亩, 减幅达5.67%;林地面积减少231.564亩, 减幅达到9.66%;农村居民点面积减少245.78亩, 减幅达20.53%;独立工矿用地减少2100.60亩, 减幅达86.45%。与之相反, 城市用地数量有较为明显的增加, 2010比2005年增加4500.01亩, 增加幅度达到100%。可见城市化是建设用地增长的重要原因。此外, 区政府对废弃工矿用地进行改造, 提高土地利用率, 未利用地的减少也同样反映了这一问题。

(二) 城市规划的要求

根据《重庆市城乡总体规划 (2007~2020年) 》;《重庆市九龙坡区国民经济和社会发展第十一个五年规划 (2006~2010年) 》。规划的核心区位于重庆市九龙坡区白市驿花卉苗木产业示范园区。白市驿花卉苗木产业示范园区是重庆市统筹城乡发展综合配套改革先行示范区、国家级农业现代化示范项目, 也是九龙坡区统筹城乡发展、实施都市农业战略、建设都市后花园的主战场, 是发展一、三产业相融合的新型园区。为加快落实九龙坡区城乡规划, 必须充分发挥园区的区位、政策等优势, 保障各类项目的用地需求, 优化区域用地结构, 科学合理的调整用地布局, 解决村域用地矛盾, 改善农民生产、生活和生态条件, 促进农业产业化和规模化经营, 提高农民生活质量, 增加农民收入, 推进城乡统筹步伐, 实现农村经济社会的可持续发展。实施城乡挂钩正是实现这些目标的有效措施。

(三) 园区经济发展的需要

白市驿都市花卉苗木产业示范园区是九龙坡区都市农业先导性工程、国家级的现代农业产业示范园区, 规划范围约为23平方公里。自2003年启动建设, 先后投入近2亿元, 征用土地500亩, 完成了重庆市农业展览中心、农转非安置房、白彭路景观绿化带、架设电力专线及修建园区公路等配套基础设施重点项目工程。根据《九龙坡区“十一五”都市花卉产业规划》和《白市驿花卉产业示范园区核心区控制性规划》, 结合花卉苗木产业示范园区建设发展的实际情况和近几年园区用地情况, 预计2012年城镇建设用地需求为150公顷。但由于建设用地指标不足, 极大地制约了招商引资和产业发展, 开展挂钩试点工作可以部分解决花卉苗木产业示范园区建设发展对建设用地指标的需求, 缓解建设用地不足的矛盾。

(四) 建设社会主义新农村的需要

国土资源部在《关于适应新形势切实搞好土地开发整理有关工作的通知》 (国土资发[2006]217号) 中明确要求:“当前和今后一个时期, 进一步丰富土地开发整理内涵, 突出区域综合性、多功能性、多效益性的特点, 重点在促进农业生产发展, 提高农民生活水平, 改善村容村貌上下功夫, 为新农村建设做出贡献。”要“结合发展特色农业、现代农业, 对项目进行科学设计、改善生态环境和农业生产条件, 提高劳动生产率, 为农业增效、农民增收奠定基础。”以农村建设用地为主的综合土地整理, 对建设社会主义新农村的影响是十分明显的。农村建设用地整理既是建设新农村的需要, 也是新时期建设新农村的重要平台。

四、九龙坡区白市驿镇开展城乡建设用地挂钩的有利条件

(一) 统筹城乡先行示范区的改革政策支持

九龙坡区是全市统筹城乡综合配套改革试验先行示范区, 目前正在开展土地制度、社会保障制度、社会公共服务体制、财政金融制度、行政体制等多项制度、体制改革, 为规划区土地利用规划提供了政策支持。

(二) 有利的自然社会经济条件

1. 优越的区域位置

近年来九龙坡区经济发展速度非常快, 连续几年经济总量居全市第一, 具备一定的“工业反哺农业, 城市带动农村”的基础。规划区地处重庆主城区一环和二环高速公路之间, 距离市中心20公里、机场40余公里, 是白市驿花卉苗木产业示范区的核心区, 具有明显的区位优势, 给规划区的产业发展带来了强大的经济支撑。

2. 便捷的交通体系

规划区占据便捷的交通体系。在建的重庆外环高速路与规划的中环快速干道将西部新城与主城各大片区连为一体;向东已有3条穿山隧道和规划中的2条穿山隧道与都市核心区相接;向西经成渝高速路连接渝西及四川内江地区;向南经渝泸 (滇) 高速路、规划中的渝滇快客铁路连接川南、黔北和云南东北地区, 走向东南亚;向北经襄渝铁路、遂渝快客铁路和渝遂、渝武高速公路与川北、陕南连结, 形成高速快捷的对外进出通道。规划区内有重庆铁路枢纽西环的西 (永) 铜 (罐驿) 联络线, 有规划扩建的白市驿铁路货站 (300万吨能力) 与土主铁路集装箱站互补;南部有长江铜罐驿、黄谦两个深水码头, 可与目前长江上游最大的集装箱码头九龙港构成主城西部综合物流交通运输体系。

3. 大型项目建设的推动作用

重庆市农科院及其系统工程, 是重庆市唯一的综合性农业科研机构, 具有省一级的以重庆市农科院为主体的农业科技系统集成和科技创新能力支撑, 是建设规划区的农科科技系统的重要载体。该项目发展过程中, 将会配备相应的基础设施, 并增加区域内的人口流动速度, 给规划区的经济发展提供有利条件。

4. 产业发展具备一定的基础

白市驿国家级花卉苗木产业园区包括高峰寺、高田坎、清河、太慈、真武、大河6个村, 本次规划涉及的高峰寺、高田坎和清河三个村的主要部分是该产业园区核心区。目前白市驿镇的花卉苗木产业已经具有一定的知名度, 规划区3个村的花卉苗木产业发展也已具备一定档次, 从事花卉种植的农民人口约占规划区人口的1/4, 覆盖规划区1/4左右的面积, 初步形成了龙头企业+农户的生产模式。花卉产业同时带动了观光旅游休闲产业的发展。

(三) 农村居民点土地整理潜力大

白市驿花卉苗木产业示范园区内农村居民点布局混乱、分散, 宅基地、道路、公共设施、坑塘水面、空闲地相互混杂, 建筑物缺乏统一规划设计, 容积率过低, 不少单层简易房屋占地面积大, 不同结构的新旧住宅交错;农村建房秩序混乱, 限制较多, 不符合实际情况, 建新不拆旧、一户两宅, 户口迁出、人在外居住但宅基地空置等现象普遍, 土地资源浪费严重。通过摸底调查, 花卉苗木产业示范园区所辖23平方公里内有农村人口19614人, 农户6802户, 人均占用建设用地 (农村居民点) 171平方米, 户均占用建设用地 (农村居民点) 599平方米。如果拆旧后全部按住宅小区模式安置, 容积率按1.5, 户均占用土地面积100平方米计算, 可以大量节约建设用地指标。根据《白市驿花卉产业示范园区核心区控制性规划》和《白市驿镇社会主义新农村建设方案》, 花卉苗产业示范园区将整理土地43.81公顷。

五、实施城乡建设用地增减挂钩效益的分析

挂钩项目的效益表现为挂钩项目实施后的经济、社会和生态效益指标的改善。在对研究区域的基础情况进行广泛调查的基础上, 考虑一般挂钩项目的共同特点。本着定量、可操作性强的原则进行指标的筛选, 确定经济效益指标3个、社会效益指标3个、生态效益指标2个, 构成挂钩项目效益评价指标体系 (见表1) 。

(一) 经济效益

根据上文分析, 选择项目区人均GDP增加值 (C11) 、农民年人均纯收入增加率 (C12) 、土地单产增加率 (C13) 三个指标来表征挂钩项目的实施给研究区域带来的经济效益变化情况。根据调研结果分析, 这三个指标的基本量化指标见表2。

1. 项目区人均GDP增加值

项目区人均GDP增加值=挂钩后项目区人均GDP-挂钩前项目区人均GDP

其中:人均GDP=项目区GDP/项目区总人口数

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区人均GDP为0.81万元/人, 挂钩后项目区人均GDP为0.92万元/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区人均GDP提高0.11万元/人, 提高比例为13.58%。

2. 农民年人均纯收入增加率

农民年人均纯收入增加率= (挂钩后项目区农民年人均纯收入-挂钩前项目区农民年人均纯收入) /挂钩前项目区农民年人均纯收入×100%

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区农民年人均纯收入为5940元/人, 挂钩后项目区农民年人均纯收入为6728元/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区农民年人均纯收入提高788元/人, 提高比例为13.27%。

3. 土地单产增加率

土地单产增加率= (挂钩后项目区每公顷土地的单产-挂钩前项目区每公顷土地的单产) /挂钩前项目区每公顷土地的单产×100%

其中:土地单产=项目区总GDP/项目区总土地面积

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区土地单产为6.88万元/公顷, 挂钩后项目区土地单产为7.50万元/公顷, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区土地单产提高0.62万元/公顷, 提高比例为9.01%。

(二) 社会效益

根据上文分析, 选择项目区农业劳动生产率增加值 (C21) 、人均交通面积增加率 (C22) 、人均耕地面积增加率 (C23) 三个指标来表征挂钩项目的实施给研究区域带来的社会效益变化情况。

1. 农业劳动生产率增加值

农业劳动生产率增加值= (挂钩后项目区农业劳动生产率-挂钩前项目区农业劳动生产率) /挂钩前项目区农业劳动生产率×100%

其中:农业劳动生产率=项目区年均总产值/项目区年均总有效劳动力数

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区农业劳动生产率为1.36万元/人, 挂钩后项目区农业劳动生产率为1.53万元/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区农业劳动生产率增加值为0.17万元/人, 提高比例为12.50%。

2. 人均交通面积增加率

人均交通面积增加率= (挂钩后项目区人均交通用地面积-挂钩前项目区人均交通用地面积) /挂钩前项目区人均交通用地面积×100%

其中:人均交通用地面积=项目区总交通用地面积/总人口数

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区人均交通用地面积为5.49平方米/人, 挂钩后项目区人均交通用地面积7.61平方米/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区人均交通用地面积增加率为2.12平方米/人, 提高比例为38.62%。

3. 人均耕地面积增加率

人均耕地面积增加率= (挂钩后项目区人均耕地面积-挂钩前项目区人均耕地面积) /挂钩前项目区人均耕地面积×100%

其中:人均耕地面积=项目区总耕地面积/总人口数

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区人均耕地面积为1.09亩/人, 挂钩后项目区人均耕地面积为1.13亩/人, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区人均耕地面积增加率为0.04亩/人, 提高比例为3.67%。

(三) 生态效益

根据上文分析, 选择项目区森林覆盖率增加值 (C31) 、土地垦殖率增加值 (C32) 两个指标来表征挂钩项目的实施给研究区域带来的生态效益变化情况。

1. 森林覆盖率增加值

森林覆盖率增加值= (挂钩后项目区森林面积-挂钩前项目区森林面积) /项目区土地总面积×100%

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区森林覆盖率为8.72%, 挂钩后项目区森林覆盖率为9.17%, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区森林覆盖率增加率为0.45%, 提高比例为5.16%。

2. 土地垦殖率增加值

土地垦殖率增加值= (挂钩后项目区耕地面积-挂钩前项目区耕地面积) /项目区土地总面积×100%

根据表2中数据可计算:挂钩前项目区土地垦殖率为61.55%, 挂钩后项目区土地垦殖率为61.75%, 由此可知经项目区挂钩的实施, 项目区土地垦殖率增加率为0.20%, 提高比例为0.32%

六、挂钩中存在的问题及促进挂钩实施的建议

(一) 存在的问题

1. 对挂钩工作的认识有待进一步提高

“挂钩”是优化土地利用结构, 推进节约集约用地的一个重要措施, 也是新农村建设、促进城乡统筹的重要平台。一些地方对挂钩试点的目的和意义认识不够到位, 特别对政策规定的理解存在一定偏差, 未能较好地领会“挂钩”的内涵。

2. 资金投入比较大

挂钩项目的实施一般需要政府前期投入启动资金, 进行拆迁安置。从研究区域的情况来看, 其总投资为1.90亿元, 投资数额巨大, 地方政府财力有限, 要拿出这么一大笔钱十分困难, 同时还背负着比较大的风险。

3. 拆迁、安置是挂钩工作面临的长期而艰巨的问题

项目实施是对整个项目全面的统筹, 涉及拆迁人口较多, 搬迁户数为960户, 共4100人, 增大了挂钩项目的实施难度。

4. 挂钩规划与相关规划的衔接困难

挂钩规划属于新兴事物, 其理论和实践借鉴有限, 在开展挂钩试点工作中, 如何促使挂钩规划与产业导向、城镇建设、基础设施建设、土地整理、各类用地布局等多项内容融合为一体是比较困难的问题。

(二) 促进“挂钩”实施的建议

1. 实行周转指标扶持

挂钩周转指标是指通过预先下达一定数量的周转指标用于挂钩项目区建新区的建设用地指标。根据管辖区域实际情况, 可以下达一定数量新增建设用地占用耕地的周转指标, 专项用农村建设用地整理复垦成耕地来归还指标。在3年内用增加的耕地指标归还, 归还面积不得少于周转指标面积。

2. 建立农村城乡挂钩的资金保障体系

建立资金保障机制应以政府为主, 现有政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决, 在通过整理后的土地增值、挂钩建设用的指标出让金、相关税费等收益来平衡预算, 吸引开发商的投资。

3. 以人为本, 维护农民土地合法权益

在挂钩实施过程中, 始终坚持尊重农民意愿、保障农民权益, 充分调动农民群众参与试点的积极性, 使挂钩试点真正成为一项“德政工程”和“民心工程”, 工作过程中要做到:一是充分尊重农民意愿, 保证农民的知情权和参与权;二是切实维护农民合法权益, 严格按照国务院和国土资源部的规定, 对被拆迁农民都进行足额补偿和妥善安置, 提高农民的生活水平, 保障其长远生计。

4. 制定优惠政策, 明晰土地产权, 调整土地收益分配关系

坚持“谁整理、谁收益”的原则, 结合税费坚守的优惠政策, 调动农民对土地整理的积极性, 明细土地产权调整及土地收益分配关系, 把土地整理后的收益分配与土地整理改造相联系。建立农村居民点土地整理的激励机制, 从而调动农民积极主动地配合土地开发整理工作。

七、结论及展望

综上所述, 增减挂钩政策能够缩减农村建设用地, 规范居民点建设, 新增城镇建设指标, 从而有利于优化土地利用结构, 促进新农村建设, 统筹城乡发展, 提高土地节约集约度, 并为产业经济和城镇建设提供发展空间。但是城乡建设用地增减挂钩政策有利也有弊, 在实施过程中如果地方政府操作不当, 很容易造成不利的一面, 流于形式, 使农村和农民的权益很难得到保障。

因此, 在增减挂钩项目实施过程中, 应该处理好城乡统筹的关系, 要重视农民的意愿, 注意保护好农民利益;同时要避免为取得城镇建设用地指标, 只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生, 最终使政策初衷充分实现。

摘要：本文在对城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的内涵、操作方法、挂钩实施的意义及应该遵循的原则进行理论探讨的基础上, 以重庆市白市驿镇为例, 分析了开展城乡建设用地增减挂钩的必要性和有利条件, 并对研究区域开展城乡建设用地增减挂钩工作后的效果及效益进行了评价分析, 针对实施过程中出现的问题和困难, 提出了促进城乡建设用地增减挂钩的对策和建议。

参考文献

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城乡建设用地增减挂钩申报流程 篇3

关键词：工业强县；城乡建设用地；增减挂钩；邹平县

山东省邹平县为全国县域经济与县域基本竞争力百强县，2015年实现地区生产总值818.47亿元，三次产业结构比为4.8：59.9：35.3，是典型的工业强县，土地指标紧张，人地矛盾突出，对该县城乡建设用地增减挂钩的研究，将对其他类似区域有借鉴意义。

1.基本情况

邹平县2010年至2016年共申报并经省政府批准实施城乡建设用地增减挂钩项目区7个，涉及村庄20个，现已完成村庄拆旧1010亩，复垦耕地940亩，新建社区7个，安置村民4300人，投入资金35900余万元。挂钩结余指标除用于建新区、安置区及公共配套设施建设外，结余指标优先保障项目所在镇（街道）的用地需求，这对邹平县经济社会发展起到了良好的推动作用。

2.经验做法

2.1强化领导，保障有力。为切实加强对城乡建设用地增减挂钩工作的领导和组织管理，县政府成立了由县长任组长，分管县长任副组长，国土、发改、监察、审计、财政、建设、规划、民政、农业、劳保、人行等部门主要负责人为成员的增减挂钩工作领导小组，负责组织制定及审查项目实施工作计划和项目区实施规划，协调项目实施中的重大问题，研究制定相关政策等工作。明确了各部门要相互协调，通力协作，确保挂钩工作按计划、分步骤扎实进行。领导小组下设指导小组，由县政府办公室主任任城乡建设用地增减挂钩指导小组组长，具体负责方案制定、项目申报、项目监管和验收工作，为挂钩工作从组织和制度上提供了强有力的保障。

2.2科学选址，因地制宜。在进行城乡建设用地增减挂钩项目选址时，立足实际，认真研究，反复筛选，选择“班子能力强、工作热情高、群众基础好、整理潜力大”的村先行开展，积累经验后再逐步推开，以达到以点带面、稳步推进的效果。同时合理安排新村建设规划，做到选址符合城镇规划总体要求，水电路等设施配套完备，各项公共福利事业协调安排，使之符合社会主义新农村建设要求。编制补偿方案和权属调整方案时，本着“公开、公平、公正、透明”的原则，充分尊重农民意愿，做好拆迁村和安置村的协调工作，签订拆迁补偿协议和权属调整协议，保障农民的知情权和参与权。

2.3充分尊重民意，确保有情拆迁。在安置补偿过程中始终实行“公正、公开、公平”阳光操作。在拆迁过程中，坚持“为民着想、让利于民，尊重群众，有情拆迁”，通过召开党员会、村民代表会、村民大会等形式，与群众直接交流，征求群众对折旧区和安置區方案的意见，充分尊重群众意愿，最大限度满足群众要求。所有项目都在涉及拆迁户全部签字同意后才实施，确保项目开工至竣工无一强迁、上访事件发生。

2.4多方筹集资金，确保补偿到位。为扎实推进增减挂钩工作，县政府从土地经营收益中调配资金作为增减挂钩项目专项资金。2012年县政府出台《关于调整城乡建设用地增减挂钩资金补助标准的通知》，规定按增减挂钩节余指标30万/亩的标准包干补偿。

2.5实时监督、及时报备。项目区自申报到实施、验收实行全程监督制度，一月一统计、三月一督导，及时了解项目区实施进展情况，建立周转指标使用台账，按时上报季度报表，根据在线监管制度要求，按时报备，及时更新。

3.成效显著

3.1旧村改造步伐加快。旧村拆除后，安置区内配套体育休闲设施、亮化路灯、硬化道路，配套商场、饭店等设施，让农民享受到与城里人一样的待遇。

3.2农民增收实现新突破。复耕后的土地与周边农用地连接成片，利用周边水利灌溉设施和农村道路，项目区内的耕地得到有效灌溉，基本形成了“旱涝保收”的高效标准农田。

3.3经济发展得到有力支持。我县将结余指标使用在省市重点建设项目上，有利于弥补建设用地用地空间不足的问题，促进了社会经济发展。

4.存在问题

4.1启动资金难以保障。实施增减挂钩项目时间紧、任务重、资金投入高。项目区资金紧张造成瓶颈制约，项目实施期限较长，挂钩指标产生的政府收益无法产生社会效益，不能及时用于社区建设，这样就出现社区建设融资难、资金短缺现象，致使拆迁安置工作实施难度较大，给工程推进造成很大的压力。

4.2拆迁工作难度逐步加大。农村居民点的拆迁安置、土地复垦成本高、实施难度大，再加上部分农户受传统“故土难离”思想禁锢，不愿轻易搬迁，很难做通农户思想工作，少数群众认识不够，有可能借机漫天要价，不达目的不罢休，即使当时签字同意，事后反悔不同意搬迁的情况也存在，拆旧工作进展较为困难，造成部分拆旧区无法按原批准的拆迁范围完成。

4.3安置区建设面临困境。群众办理土地证的愿望强烈但缺少办理土地征收的费用，需要尽快出台完善安置区土地手续的意见并减免部分税费。

5.对策建议

5.1加大宣传力度。进一步加大宣传力度，创新宣传方式，充分运用电台、电视台、报纸、网络、宣传画廊等方式使广大农民都能了解城乡建设用地增减挂钩项目实施的重大意义，并保证房屋拆迁、农民安置、拆旧复垦等工作公开透明，随时接受农民的监督。

5.2保障农民权益。在项目实施过程中，要给予农民实惠，注重改善农民生产、生活条件，并保证农民生活质量有提高。注意加强小区配套基础设施的建设，对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。

5.3加大资金扶持。建议政府加大资金扶持力度和税费优惠力度，制定增减挂钩项目资金管理办法，协调减免安置区建设中的各项费用。

参考文献

[1] 邹平县统计局.2015年邹平县国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. [2016-04-19]. http：//60.215.8.13/zwgk_zouping/ showView.aspx？tablename=TJGB_Page_TJGB&guid={4df47523-7b1e-4303-8169-628f28da8da3}&visitPath=%20>%20邹平县政府%20>%20组配分类%20>

城乡建设用地增减挂钩政策解读 篇4

政策解读

（一）一、城乡建设用地增减挂钩的涵义

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

通俗地讲，城乡建设用地增减挂钩试点工作（以下简称“挂钩试点”）就是将农村低效、空闲的建设用地置换到城镇去。概括地说，就是“拆、还、垦、建”四个字。“拆”，把空心村、空置屋、废弃工矿、砖瓦窑等拆除搬掉；“还”，对被拆迁的妥善安置，特别是搬迁农民的住宅用地必须依照法律的规定进行还建；“垦”，将拆除后的土地进行复垦，优先复垦成耕地，也可以复垦成其它农用地；“建”，将节余的面积（挂钩周转指标）用于城镇发展，增加城镇建设用地规模，同时解决新增建设用地计划。

二、全国开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的发展历程 2004年10月，国务院颁布《关于深化改革土地管理的决定》（国发［2004]28号)，明确“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。为了贯彻落实28号文件精神，2005年，国土资源部研究制定了《关于规

范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资[2005]207号）；2006年4月，国土资源部下发了《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》，部署在山东、天津、江苏、湖北、四川等5省（市）开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。截至目前，全国参与试点的省、市已达到27个。从全国各地开展增减挂钩试点工作情况来看，不少地方已探索出了大量成功经验，同时，也客观存在一些不足和问题，2011年7-8月份，国土资源部组织对各省市增减挂钩试点工作进行了检查，对发现的问题要求落实整改，全国各地增减挂钩工作将进一步规范。

目前，全国增减挂钩工作开始进入了有序开展、严格管理、规范操作的轨道。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持“局部试点、封闭运行、规范管理、结果可控”，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。

湖北省大部分市州先后开展了增减挂钩试点工作，我市是湖北省第三批增减挂钩试点地区。

三、已出台的相关政策文件

中央、部委出台了如下文件：（1）国发〔2004〕28号《关于深化改革土地管理的决定》；（2）国发〔2010〕47号《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治的通知》；（3）国土资发〔2005〕207号《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》；（4）国土资发〔2007〕169号《国土资源部关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》；（5）国土资发〔2008〕138号《国土资源部城乡建设用地增减挂钩管理办法》；（6）国土资发〔2009〕27号《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》。

省委、省政府、省国土资源厅出台了如下文件：（1）鄂发〔2011〕7号《中共湖北省委湖北省人民政府关于加强农村土地整治工作的意见》；（2）鄂土资办文〔2011〕24号《关于认真做好城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作的通知》；（3）鄂土资发〔2011〕71号《省国土资源厅关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见》；（4）鄂土资发〔2011〕77号《湖北省城乡建设用地增减挂钩项目竣工验收办法（试行）》；（5）鄂土资办文〔2011〕95号《省国土资源厅办公室关于城乡建设用地增减挂钩建新区用地报批有关问题的通知》。

四、城乡建设用地增减挂钩试点有关政策解读

（一）周转指标的理解。城乡建设用地增减挂钩周转指标是指开展增减挂钩工作置换出来的新增的建设用地面积，也就是扣除了还建区之后的建新区的面积。另外，挂钩周转指标按计

划管理模式进行管理，每年下达周转计划指标，周转计划指标不能滚动使用。

（二）基本程序。

1、申报项目。首先申报拆旧还建实施方案，明确归还指标的期限，由省厅批复后，下达增减挂钩周转指标。

2、申请使用周转指标。在挂钩指标归还期内，可以先期使用周转指标的80%。

3、拆旧复垦。要求及时实施拆旧复垦工作，归还周转指标，对未能按时归还挂钩指标的试点县市，停止下达下一挂钩周转指标，情节严重的，停止试点县建设用地审批。

4、验收。由市（州）国土资源行政管理部门依据相关规定, 组织农业、水利、财政、交通、环保、林业等部门及省级专家库中的专家等共同组成验收工作小组对项目区内的还建和拆旧区实施情况进行验收。

（三）资金筹措。城乡建设用地增减挂钩工作是一项全面、系统的工程，是实现城乡统筹发展的平台，各种惠农政策可以通过挂钩试点项目的顺利推进而发挥更大的惠农益农效益。县（市、区）人民政府可有效整合中小水利、农村交通、村镇建设、农村扶贫、中低产田改造等各类资金，加大对农村土地整治的资金投入。开展增减挂钩试点工作的资金来源主要包括:（1）使用增减挂钩周转指标报批新增建设用地应收取的相当于耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费的价款;（2）使用增减挂钩周转指标出让新增建设用地产生的土地增值部分的收益;（3）城镇土地出让平均纯收益中用于农业土地开发的资金;（4）各部门配套的涉农项目资金;（5）项目实施企业投入的资金;（6）各县（市、区）通过挂钩指标融资或其它方式筹措的资金。

（四）资金使用。通过增减挂钩置换的建新区用地报批，不需要向省、中央缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费。开展增减挂钩工作的资金来源主要是建新区土地增值收益和通过项目的惠农资金。挂钩指标土地出让增值收益用于拆旧、复垦和依法补偿，剩余资金可用于新村和小城镇基础设施、公共设施建设。按照鄂土资发〔2011〕71号《省国土资源厅关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见》的规定，用于农村拆旧补偿、土地复垦整理、农村基础设施建设的投入不得少于耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费之和。结合我市的实际，耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费加起来每亩达3万元左右，拆迁补偿后，可以将剩余资金返还农村，用于还建区基础设施、农村道路改造、医疗卫生环境改善和教育设施等公益事业方面的投入。建新区上缴的耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费部分，要足额返还或用于项目区建设。

（五）可以有效地解决“三大指标”问题。城乡建设用地增减挂钩工作实质是将建设用地、耕地在城乡之间实现空间上的置换、数量上的平衡。我们在开展增减挂钩的工作中，要求建新区、还建区新增的建设用地不得大于拆旧复垦区面积，占用的耕地不得大于复垦整理出来的耕地面积。这里面就包含了耕地占补平衡和建设用地总量平衡的关系。通过挂钩试点置换的建设用地，不占计划指标，也不增加规划期内新增建设用地规模指标。开展挂钩试点工作可以解决建设用地规模、用地计划和耕地占

补平衡三大重要指标制约。

一是挂钩试点工作可以有效解决城镇建设用地规模指标问题。在土地利用总体规划确定的城镇村有条件建设区内的建新区可以随建新区建设用地一并报批土地利用总体规划局部调整方案，这样可以适度地扩大建设用地规模。在不突破土地利用总体规划确定的建设用地规模的前提下，通过农村建设用地的减少来增加城镇建设用地规模。

二是挂钩试点周转指标是新增建设用地计划指标的有效补充。拆旧还建实施方案报批后，可以使用80%的挂钩周转指标用于建新区的建设，验收后可以全额使用挂钩周转指标。

三是挂钩试点工作可以有效解决耕地占补指标不足问题。各项建设占用耕地需要通过土地开发复垦整理增加的耕地，实现占用耕地与补充耕地的平衡。目前正处于跨越式发展时期，各项建设占用的耕地数量在不断加大，单一的、原始的土地开发复垦整理增加的耕地远远不能补充建设占用减少的耕地。挂钩试点工作内涵之一就是项目区内部实现了耕地占补平衡，所以建新区用地的报批不需要编制耕地占补平衡方案，有效地解决了耕地占补指标不足的问题。

（六）复垦标准。在拆旧区土地复垦过程中，我们要因地制宜，结合复垦区周边环境，优先复垦为耕地，但不是必须将拆旧区复垦为耕地，可以复垦为园地等其它农用地，要结合实际情况，灵活处理。复垦的标准由市国土资源局参照有关政策另行规定。最基本要求是要达到耕种的基本条件。

五、开展挂钩试点的意义

挂钩试点是一项含金量极高的工作，从一定程度上解决了耕地保护“缺动力”，工业化城镇化“缺土地”，建设用地“缺计划”，新农村建设“缺资金”，统筹城乡发展“缺抓手”等诸多现实难题，尤其是对作为传统农业大市、经济欠发达的黄冈而言，具有极强的现实意义。

（1）开展挂钩试点，破解土地规划、计划瓶颈制约，为我市经济社会发展拓展新的空间。

（2）开展挂钩试点，加大国土整治力度，有利于增加耕地数量、提高耕地质量。

（3）开展挂钩试点，充分挖掘土地潜力，有利于提高农村土地的节约集约利用水平。

城乡建设用地增减挂钩申报流程 篇5

近年来，随着经济社会的快速发展和工业化、城镇化水平的不断提高，土地供需矛盾日益突出。“城乡建设用地增减挂钩”模式为解决这一问题提供了新的思路。如何做好城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作，对于我们国土资源部门来说又是一个新的课题。笔者认为应重点抓好以下几个方面的内容。深入调查 科学选址 “城乡建设用地挂钩工作”是一项涉及面广、政策性强，牵涉到多方的利益和矛盾的工作。试点项目区的选择是否科学、合理，会直接影响到挂钩工作的是否顺利进行以及最终的成效。所以所选择的项目区应具备以下几个条件：一是具备一定的农村建设用地整理潜力，这是开展挂钩工作的前提；二是项目区所在乡镇政府和村委会要有过硬的组织和协调能力，这是挂钩工作的保证；三是农民群众理解、支持、并积极配合，这是挂钩工作实施的基础；四是具有资金筹措保障能力，这是挂钩实施的关键。充分尊重民意保护农民合法权益。

城乡建设用地增减挂钩试点工作，必须将保障项目区农民权益作为出发点和落脚点。充分尊重农民意愿，保障农民的知情权和参与权，不得违背农民意愿，借机搞政绩工程，强行拆迁,给当地农民带来不必要的经济负担。因此，在试点城乡建设用地增减挂钩试点工作的推进中，要想方设法让群众满意，尽量把每一项工作做细、做实，积极争取各方面的支持和配合。在开展挂钩工作之前要采取多种形式进行广泛宣传，把挂钩试点工作的意义、措施，特别是将相关补助政策讲清、讲透、讲到位。在实施过程中要严格按规程阳光操作，同时还要充分听取群众的意见建议，确保工作稳步推进。加强组织领导 搞好部门协调。

领导重视是做好各项工作的前提。挂钩试点工作是一项复杂的社会系统工程，涉及群众的切身利益，离不开各级党委、政府和领导的强力支持。在挂钩试点工作中，要经常组织分析检查和调研，遇到问题要及时汇报，争取各级领导的支持。建议政府成立由国土、监察、建设、农业、林业、财政等相关单位主要负责人为成员的挂钩项目领导小组，落实任务，明确责任分工。加强与乡镇政府的沟通,并与乡镇签订增减挂钩工作目标责任状,坚持一票否决制，确保试点工作顺利进行。落实资金 规范运行挂钩试点的开展需要一定的资金作为保障，资金的筹措能力是挂钩试点能否顺利启动和推进的关键因素。由于当前政府没有此类专项资金，资金来源主要依靠使用挂钩周转指标所实现的土地净收益，但是由于当前土地市场、房地产市场不够繁荣，且大部分指标主要用来解决工业项目用地，土地收益不高，给挂钩项目资金的筹集带来了一定困难，从而会影响试点的稳步推进。建议由政府牵头，整合各路资金给予大力支持，统一投入挂钩区，使城乡建设用地增减挂钩试点工作能顺利推进。在资金管理中实行专款专用，封闭运行。项目工程施工全部采取阳光操作，严禁出现豆腐渣工程。科学规划注重实效。

城乡建设用地增减挂钩申报流程 篇6

工作实施方案

为顺利推进全镇城乡建设用地增减挂钩工作，根据《关于开展城乡建设用地增减挂钩工作的通知》等有关文件规定，结合我镇实际，特就我镇开展城乡建设用地增减挂钩工作，制定如下方案。

一、指导思想

以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护资源、保障发展为出发点和落脚点，积极推进田、水、路、林、村综合整治，促进经济社会又好又快发展。

二、组织领导

根据上级要求，这次全镇城乡建设用地增减挂钩项目具体由镇政府组织实施，区国土分局土地整理中心负责项目实施的技术指导。为加强对全镇城乡建设用地增减挂钩工作的领导，协调、解决挂钩工作中存在的问题，切实有效推进挂钩工作开展，镇政府决定成立“城乡建设用地增减挂钩工作领导小组”，由镇长任组长，分管领导镇政法委书记任副组长，城建、国土、财政、农业、规建、民政等为组成部门及各村支书、主任为成员，负责协调实施中的重大问题，研究

制定相关的政策。领导小组办公室设在镇国土资源所，具体负责挂钩工作的组织协调。

三、基本原则

1、坚持科学规划的原则。按照土地利用总体规划要求，科学规划，合理布局。

2、坚持增减平衡的原则。建新地块总面积不得大于拆旧区地块的总面积，建新区集约用地水平高于拆旧区建设用地水平，拆旧区复垦耕地大于建新区占用的耕地。

3、坚持先易后难，分步实施的原则。对近期具备条件投入少，整理难度小的项目先动工，对投入多、整理难度大的项目后实施，积累经验，以点带面，逐步推广实施。

4、坚持依法自愿，保障权益的原则。在实施过程中应取得相关集体所有权者同意，切实保护组织和个人的合法权益，以获得群众认可与信任，利于工作的开展。

5、镇、村、相关部门统筹安排，规范操作。对水利条件较好的地块，要求尽可能复垦成水田，水利条件差的地块可复垦成旱地。在规划设计时，要科学合理布局好沟渠路，尽可能将沟渠路综合考虑，以方便当地群众的生活生产，复垦后的耕地耕作层必须达到60厘米以上，保证耕地质量。复垦后要做到沟成行、路要直、田成方，项目区的复垦面积不得减少。

四、工作步骤及时间安排 1、2011年 月 日前，组建好相应领导机构和工作机构，开展宣传工作。通过召开群众会和个别谈话等方式，积极宣传和推进项目拆迁工作，做到“四到位”，即宣传工作要到位、思想工作要到位、补偿安置协议要到位、公告公示要到位，达到农民自愿、欢迎、得到好处。2、2011年 月 日前完成地籍调查。组织测绘人员、土地权益人员及相关工作人员，进入项目区开展权属和地籍调查。3、2011年 月 日前制定拆迁补助方案和标准。在充分调研和征求意见的基础上制定拆迁补助方案和标准。4、2011年 月 日前签订协议。根据地籍调查结果，补助标准以及项目进程安排签订协议。5、2011年 月 日前及时拆迁和合理安置。协议签订后要及时拆除旧区内房屋等建设物，按协议妥善安置群众。

6、把握时间，及时复垦。2011年 月 日前拆旧区拆迁完毕，由镇政府及时组织实施“增减挂钩”项目，各成员单位协调配合，及时完成项目。

7、按时完成验收和报批工作。项目区实施期限为一年，截至2011年 月前拆旧和建新区应及时完成验收和报批工作。

五、实施对象

全镇各村（社区）将农村集体建设用地复垦成耕地的土

地：即农村零星宅基地（居住条件差且大而破烂的农户搬迁建新后的旧宅基地；异地扶贫、危房改造、地质灾害等搬迁户的旧宅基地；已居住异地经商或者从事其他行业，不再回村居住的农户的宅基地；已建“黔北民居”不需要安置而未拆除旧房的宅基地）、村庄整治空心村（空心住房）用地、废弃学校用地、废弃公路用地等，通过复垦增加耕地面积。

六、经费保障

为保证该项目顺利实施，在资金保障方面，由镇人民政府调配资金，保证项目资金专款专用，及时足额到位，全面监督，确保项目建设高标、高质完成。

1、砖混结构按 元/平方米补助，木结构按 元/平方米补助，对按时按质完成的农户给予 元/平方米的奖励。

2、工程施工工费：拆旧区按每亩平均 元（混泥土地面 元/亩，泥土地面 元/亩）安排复垦经费。

七、工作要求

1、确保按时完成。根据全镇对“增减挂钩”试点工作的要求，试点项目一年内实施完毕，项目拆旧区土地复垦必须在2012年 月底完成。因此，项目要结合各自项目实施的特点，及时制定周密、详细的项目实施方案，确保补助、安置、复垦以及复垦以后的土地权属落实到位，确保项目按时、按质、按量完成。

2、确保复垦质量。对拆旧区的土地复垦必须严格按照

设计方案要求进行，确保拆旧复垦地块的耕地与建设地块占用的耕地相比，数量不减少，质量不降低。

3、确保验收过关。“增减挂钩”项目区，不论是拆旧区还是建新区，必须按照规划确定的位置实施，既要保证复垦耕地的数量和质量验收过关，同时又要保证项目实施的位置不改变、规模不突破。

4、思想高度重视。开展“增减挂钩”工作是当前解决经济发展中土地瓶颈问题的一项重大举措。实施“增减挂钩”试点工作的村要高度重视项目实施工作，要选派强有力的班子具体落实。要让好事办好，实事做实，即要让项目通过验收，又要让群众满意。

成都市城乡建设用地增减挂钩研究 篇7

一、城乡建设用地增减挂钩的内涵及本质

我国大部分城市按照杜能论的城市中心发展模式, 已形成了严重的城乡分割发展格局, 由此也产生了马克思级差地租理论中所提及的城市地租和级差地租。而农村土地制度又对农民宅基地的使用做出了严格的限制, 限制其仅用于“建设居住的房屋和附属设施”并禁止其流转。城乡建设用地增减挂钩将农村集体建设用地复垦为耕地;在增加耕地数量的基础上, 将原农村集体建设用地使用权转换成周转指标, 指标部分用于农民集中居住区的建设, 其余的通过指标交易用于城镇建设。对于只享有农村土地使用权的农民来说, 周转指标的价值正好体现为集体建设用地转为农用地的代价, 指标收益也正好是对这种代价的补偿。当然, 这种补偿仅仅是一种不完全补偿, 主要是由于目前集体建设用地和城市建设用地还未实现真正的“同地、同价、同权”, 但在一定程度上, 也达到了运用“工业剪刀差”实现城市建设反哺农村发展的效果。

二、成都市城乡建设用地增减挂钩的基本情况及主要做法

(一) 成都市城乡建设用地增减挂钩的基本情况

1.“挂钩”项目立项情况。

截至2010年12月, 国土资源部和省厅批准成都市立项458个挂钩项目, 批准挂钩周转指标共计26.59万亩, 其中, 国土资源部批准的第一批挂钩试点项目14个, 挂钩周转指标0.67万亩;国土资源部批复的第二批挂钩项目31个, 挂钩周转指标1.73万亩;国土资源部批复的土地综合整治项目6个, 挂钩周转指标0.39万亩;灾后重建挂钩项目407个, 挂钩周转指标23.81万亩。项目区涉及全市除武侯区外19个区 (市) 县。

项目区涉及各区 (市) 县情况, 如图1所示。

目前看来, 全成都市已立项最多的为都江堰市, 总共为107个项目, 最少的为高新区, 只有1个项目, 武侯区还未立项。从调查情况来看, 建设用地整理主要分布在成都市的二三圈层, 如图2所示。

从挂钩周转指标规模来看, 彭州市、都江堰市的周转指标较多, 主要是由于512地震后实施灾后重建所需;而双流县、新津县等经济基础较好、建设用地整理潜力较大的地区, 其挂钩周转指标也较多。具体如图3所示。

2. 项目实施进展情况。

(1) 第一批项目。国土资源部批准的第一批挂钩项目14个, 批复挂钩周转指标6684亩。目前, 13个项目已经全部实施完毕:其中, 已经省厅批准验收的项目9个, 归还挂钩指标3357.21亩;上报省厅待验收的3个 (温江万春镇、寿安镇, 郫县花园镇涌泉村) , 归还挂钩指标1475.09亩;已经市局初验即将上报省厅验收的项目1个 (青羊区康河马厂片区项目) , 归还挂钩指标463.8亩。另有郫县1个项目, 规划挂钩周转指标360.0亩。 (郫县友爱农科村项目, 因为农民意愿变化暂未实施。)

(2) 第二批项目。国土资源部批复的第二批挂钩项目31个, 批复挂钩周转指标17343亩。目前, 有31个项目已经实施完成, 四川省国土资源厅已验收的项目9个, 归还指标4763.0亩;上报省厅待验收的12个。其余10个项目正在实施中。

(3) 土地综合整治项目。国土资源部批复的土地综合整治项目6个, 批复的挂钩周转指标3934亩, 其中成都市金堂县共计4个, 批复的挂钩周转指标2663亩, 蒲江县共计2个项目, 批复的挂钩周转指标1271亩。目前, 这些项目均在实施中。

(4) 灾后重建项目。2008年汶川发生地震后, 为支持灾后重建, 解决受灾群众的住房安置问题, 经省厅批准立项共计407个项目, 挂钩指标23.81万亩。目前灾后重建项目已经四川省国土资源厅验收11个项目, 归还挂钩指标14342亩 (锦江区柳江、成龙、三圣项目, 双流与彭州丽春项目一期, 彭州红岩镇灵石村项目, 邛崃市南宝山农场, 邛崃市天台山镇, 大邑县王泗镇, 都江堰市中兴镇九龙村项目等) 。正在实施的124个项目, 规划归还挂钩周转指标101112亩。其余项目暂未实施。

各类型挂钩试点项目实施情况如图4所示。

3. 实际建新情况。

成都市城乡建设用地增减挂钩试点项目按照先建农民居住新区, 再拆旧复耕, 最后城镇建新的工作程序实施。截至目前, 全市建新区已使用挂钩周转指标5.64万亩, 其中, 农村建新使用3.03万亩, 城镇建新使用2.61万亩。

(二) 成都市城乡建设用地增减挂钩的主要做法及经验

1. 适时适地推进土地整理及复垦。

成都市开展城乡建设用地增减挂钩选取的是经济发展良好, 具有土地整理潜力, 同时又有政策优势的地区, 主要集中在二三圈城市, 特别集中在地震受灾区, 例如都江堰市、崇州市、大邑县以及新津县等。

2. 以土地规模经营发展高新现代农业。

(1) 以土地股份合作制为基础, 大力推动规模化经营。崇州市桤泉镇依据农户自愿、折资量化、股份界定、公司运作、保底分红的原则, 引进成都市绿盛农业发展有限公司与新建村第十四农业合作社杨贵清等17位股东共同组建崇州市绿泉农业开发有限公司。实行土地承包经营权股份合作, 发展土地适度规模经营, 促进农村土地资源向资本转变。从而实现农民资产性增收, 推进农民向农业产业工人、非农城市产业工人转变并转移向城镇集中居住, 提高统筹推进“三个集中”的综合效益。该公司以市场运作为基础, 实现了由原来的以行政管理为特征、以地缘关系为纽带向以企业管理为特征、以资产联结为纽带的组织形态的转化。帮助农民建立起利益保障平台和按市场要求运作的经济组织, 通过明晰产权、规范资产运作保障农民权益, 舒解了农村内部和农村与城市的矛盾, 拓展了农村经济参与社会分工的内容和形式, 从而改变了农村经济在全社会分工体系中的地位。

(2) 以品牌为依托, 创新现代农业生产模式。桤泉镇通过打造“大型连锁超市+有机果蔬基地”农超直通车, 加强与市场对接, 减少流通环节、实现利润最大化, 并以“创品牌、拓市场”为目标, 实行“公司+基地”的模式进行生产, 提高农产品的质量、增加产品附加值。其以“技术人员+公司+农户”的运作机制来提升产品的品牌和质量。08年底, 以“提升品牌、增加利润”为目标的润和果蔬专业合作社成立, 它由1个技术员、2个公司 (生产资料公司和销售公司) 、49个农户、53个社员联合组建。技术员和公司各出资1万元, 农民各200元, 共5万元注册资金。科技人员负责抓标准化生产, 提升品牌和产量;两个公司保证正宗肥料种子、微利销售、解决产品积压和市场风险等问题。质量安全主要通过建立生产档案和病虫害防止管理, 将无公害的绿色食品生产与检验环节对接;市场销售方面与成都巨禾、信息技术学校、餐馆对接, 并探索在崇州市区的三元街和学府街设立果蔬直销点, 商品全部采用“润和”果蔬的品牌。

3. 建立市场机制, 引入社会资金。

新津县兴义镇坚持变资源为资本, 算好经济账。在开展土地整理之前, 首先对全镇的农村建设用地进行全面的摸底调查, 认真分析土地整理潜力和可行性。全镇共有集体建设用地8436.8亩, 如果以集中24000人测算, 扣除农民集中居住新区人均综合用地65平方米和本村发展用地外, 能够节余建设用地指标4150亩左右。兴义镇根据土地利用总体规划, 拟将节余的建设用地指标调剂到兴义镇城镇发展区使用。为广泛吸引社会投资者参与, 兴义镇将指标收益定价为每亩25万元, 可筹集资金10亿余元, 基本可以实现资金的自求平衡。在充分算账的基础上, 通过多方筛选, 确定了有一定综合实力、发展有机农业经验丰富的翔生公司为投资方, 总投资20多亿元, 在3年内完成农村新型社区、农村基础设施建设、农业产业发展等工作。

4. 结合产改实施利益分配。

农村集体建设用地整理项目, 其核心是充分运用农村产权制度改革成果, 实现农村闲置资源资本化。都江堰市鹤鸣村将二者紧密结合, 依据省、成都市以及都江堰市城乡建设用地增减挂钩相关政策及“7+1”参考方案, 多次召开户代表会、村民代表会、村民议事会专题研究, 最后由村民代表大会表决通过, 制定了符合本村实际的增减挂钩项目实施方案及“7+1”方案, 并把农户参加建房的实际建房补贴与集体建设用地使用权证面积紧密挂钩。方案同意引入社会资金在鹤鸣村开展增减挂钩项目, 整理节约出来的集体建设用地指标按照30万元/亩包干支付, 其中15万元/亩给参与项目的农户, 用于项目立项、规划设计、复垦以及建房补助等;剩余15万元/亩则主要用于房屋建筑立面装饰和安置点的水电气、道路、电讯、网络等基础设施建设, 主要由村委会组织, 交由全体参与农户表决, 确定施工单位实施集中安置点风貌及基础配套建设。

在具体的建房补贴分配中, 以国土部门颁发的集体建设用地使用权证面积为依据进行核算, 确权面积大小决定了各项目参与户的建房补贴多少不一。即以鹤鸣村人均集体建设用地面积0.2亩为基数, 家庭成员人均建设用地达到134平方米的项目参与户发建房补贴1.8万元, 人均建设用地不足134平方米的, 每平方米少补助100元;人均建设用地超出134平方米的, 每平方米多补助100元。参加项目家庭在人均占地30平方米建房面积的基础上, 扣除建房实际占地后, 结余的面积按每平方米200元进行奖励。

议定建房补助标准和发放办法后, 经全体参与户召开会议一致同意, 鹤鸣村8组全部采取统规自建进行房屋建设, 即委托规划单位统一设计, 在符合市、镇、村规划的前提下, 设计方案初稿反复征求参与户意见, 以确定房屋户型及房基地位置, 然后由农户自行选择施工单位进行建设。

三、成都市城乡建设用地增减挂钩存在的主要问题

(一) 农民集体缺乏对预留集体发展用地的使用能力

成都市城乡建设用地增减挂钩把农民通过土地整理和复垦形成的建设用地周转指标预留5%给农民集体, 作为农民集体的发展用地。农民由于信息和文化水平等因素的限制, 在决定预留发展用地的用途上往往有心无力。这就限制了农民集体在参与城乡建设用地增减挂钩之后更为长远的发展。

(二) “挂钩”补偿或收益分配有限

成都市规定其增减挂钩周转指标不能跨区县使用, 这样一来, 即使通过建立市场机制, 引入社会资金, 指标价值也不能完全体现。现在的工商业企业大都不愿到发展较为滞后的城郊地区发展, 很多地方为了吸引企业 (尤其是工业企业) , 从而带动地区经济发展、促进大量当地城镇居民就业, 甚至采取无偿供地的方式招商引资。这种做法既剥夺了农民在土地上的所有潜在收益, 也限制其各种发展可能性的权利。

(三) 建新区配套建设基金不足

目前大部分实施城乡建设用地增减挂钩的地区都为其项目建新区作了合理的规划, 其中, “1+13”模式即以社区为单位, 全面搞好水、电、气、视、讯、排污管网等基础设施和学校、医务室、警务室、阅览室、休闲广场、社区超市等公共配套建设。实际操作中, 不管采取何种形式开展城乡建设用地增减挂钩, 大部分地区都将指标收益的10%分配给农村集体, 用于该集体建新区的配套基础设施建设。而这个比例还远远不足以按规划对建新区实施配套建设。

(四) 土地调整难度大

现行农村土地制度下, 土地利用呈现出极其零碎化的现象, 城乡建设用地增减挂钩不管是在拆旧区还是建新区都面临着极其复杂的土地权属调整问题。首先, 土地调整成本较高。在“土地产权集体所有, 人人均等共享”的土地制度下, 社区民众习惯地认为这些土地是“大家”的, 实践中一般采取了“均田制”的做法。一般情况是留有机动土地, 随着家庭人口增减“随时”调增调减承包地。增人的家庭多了若干份土地承包权, 减人的家庭少了若干份土地承包权。由此出现无条件的权利增加和无补偿的权利退出, 初始的“人人平等”受到破坏。另一种情况是在土地承包期内不随人口增减“随时”调增调减家庭承包土地的数量, 那么几口人种一口人的土地或者一口人种几口人的土地的现象就会出现。这种人地矛盾不断产生、累积、激化, 最终还是会导致承包土地的调整。调整是上一段累积矛盾的解决, 同时又是下一轮矛盾的开始。如此周而复始, 增大了频繁调地的工作压力, 而且每次调整都必须重新核查人口和地块并在各成员之间调和协商, 需要投入大量的人、财、物力。

其次, 土地规模不经济又极大地增加了承包制的运行成本。多数地方对集体土地实行在各农户间好坏远近搭配的做法。其后果直接导致土地零碎分散, 不能连片种植, 严重制约了土地的正常经营, 规模效益更无从谈起。

另外, 集体土地人人均等共有的土地制度无法考虑每个农户在经营方面的人力资本差异。许多经营水平低、经营条件差的农民, 其所承包的土地面积并不比别人少;而许多经营水平高、经营条件好的农户, 其所承包的土地面积却不比别人多。

四、推进成都市城乡建设用地增减挂钩的对策建议

(一) 推进成都市城乡建设用地增减挂钩的原则

成都市城乡建设用地增减挂钩的目的在于以城市建设带动农村经济的发展。在实施过程中, 应严格以维护农民利益为出发点, 平衡政府、投资者和农民三者的利益, 在达到利益均衡的条件下, 循序推进。

(二) 发展现代农庄推进成都市城乡建设用地增减挂钩

1. 农庄的构建。

现代农庄的构建可以根据《公司法》的具体规定, 形成项目实施有关决议。召开村民会议制定公司组建方案和增减挂钩实施方案;选举产生股东代表。召开股东代表会议, 制定公司章程, 选举产生董事会、监事会;完成工商注册和税务登记手续。通过农户自筹或借资的方式筹集公司注册资本金, 并按要求完成工商注册和税务登记;自愿参与农户将确权的集体建设用地使用权以及项目区范围内股份量化到户的集体建设用地使用权流转 (入股) 给公司, 并签订土地整理协议。公司向有关部门申领集体建设用地使用权证。

2. 农庄的管理及运营。

城乡建设用地增减挂钩的实施让农村土地规整地分成了农用地和建设用地两大类。农用地可通过土地规模经营发展现代农业;而建设用地则可考虑通过修建乡村旅游度假村或新型产权式乡村酒店加以利用。

(三) 实施“挂钩”项目与运营现代农庄的对策建议

1. 土地产权“按份共有”, 解决确权难题。

由于现行农村土地制度运行成本高, 土地调整难度大, 实施城乡建设用地增减挂钩可以将农村土地产权统一收归集体所有, 也就是构建的新型农庄所有。具体可以按照以下方式操作:集体将所有的土地产权股份化之后, 按原来的比例, 分配给每个农户。而这个股份可继承甚至转让, 这样一来还可以解决部分农户打算长期进城发展而退出其在农村的所有财产;或者其子女在外地求学务工而居无定所、收入难以购买城市商品房等问题。

2. 集中安置、按股分红, 满足农民长期发展。

现代农庄的构建为农户统一修建新的居住区, 多余的建设用地用于投资者进行乡村旅游度假村的开发或新型产权式酒店的修建。而后者的土地产权仍然归农民所有, 只是房屋所有权归投资者所有, 投资者可以对其再次转让。农民可以从转让收益中按其土地股份分取红利, 从而满足农民日后的长期发展需要。

3. 资产盈余持续用于农庄发展建设。

无论是发展现代农业产生的收入, 抑或是乡村旅游度假村、产权式酒店的运营收益, 农庄在进行收入分配时, 都得基于整个农庄来考虑, 留有足够的资金持续用于农庄日后的发展建设。

参考文献

[1].李明义, 段胜辉.现代产权经济学[M].知识产权出版社, 2008.

[2].段浩.农地整理的产权调整和收益分配研究[D].南京农业大学, 2008.

城乡建设用地增减挂钩申报流程 篇8

关键词：城乡建设用地；增减挂钩；财政；监督；支持

一、堵住收入缺口，坚持“收支两条线”原则

作为财政资金监管部门，财政部门在增减项目实施过程中应将建新区地块产生的土地出让收入，包括利用增减挂钩节余指标供应土地形成的土地出让收入，一律及时足额缴入国库；另外，利用增减挂钩土地节余指标交易流转的，其流转收入可以作为耕地开垦费收入或其他出让收入，纳入专户管理或全额缴入国库，不能直接作为土地部门工作经费在库外循环。财政部门应当通过交易平台，联动主要代理征地事宜的乡镇、主管业务的土地部门等各个环节，堵住收入缺口，将“收支两条线”管理政策坚持到底。

二、严格项目资金管理，确保资金用在刀刃上

土地部门应及时将项目支出预算报送财政部门，财政部门录入台账，项目资金实行专户管理。项目单位依据经批准的预算，严格招投标程序，参照专项资金管理办法，按项目实施进度申请拨款。对于未列入预算的增减挂钩支出项目，比如乡镇村两级工作经费等，财政部门一律不安排资金。项目实施中，土地部门应当协同财政部门定期向县区政府进行项目的工程及资金使用进度汇报。项目实施年度终了，财政部门应将项目资金使用情况及余额报同级人民政府，并将资金余额转入国库，统筹管理。

三、紧密结合当地实际，适当举债扩大建设规模

在土地开发中，有的地方为了实现“占补平衡”，将一些宜林地甚至已经退耕还林的土地进行开发，一方面，开发补偿大大增加了资金的负担，另一方面，也未尊重土地利用的生态需要，导致了水土流失。而实施增减挂钩，不但能促进土地在城乡之间的协调，还能充分激发乡镇街及老百姓进行新农村建设的热情，也大大节约了开发成本。另外，将复垦的耕地开展规模化经营，一定程度上解决了我国农村大部分地区耕地细碎分耕、农户粗放式经营、土地利用效率低下，农业生产效益不佳等问题。我认为，在财力允许、债务规模适度的条件下，对新农村建设及城镇化建设要求强烈、老百姓建设积极性高的乡镇，我们可以适当举债，有计划地扩大增减挂钩建设规模。

四、落实相关税费优惠政策，减轻项目负担

《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知 》（财综[2014]7号）明确了增减挂钩项目哪些环节税费可优惠，哪些环节不能优惠，财政部门要跟踪了解，该优惠的优惠到位，不该优惠的决不含糊，折旧安置区的税费优惠尤其要及时足额到位，充分调动当地政府与百姓的积极性，确保复垦质量，鼓励乡镇将土地流转、土地整治、农业产业化与增减挂钩结合起来，找准项目、资金、土地资源三者的最佳契合点，发挥土地资源、资产、资本“三位一体”整合优势，提高增减挂钩项目的综合效益。

五、充分发挥财政杠杆作用，加大对项目的支持力度

增减挂钩是实现以城带乡，以工补农，改变农村落后面貌，解决城市缺地、农村缺钱的矛盾局面，促进城乡协调发展的一项战略性举措，因此，在增减挂钩项目实施过程中，我们要做好农村居民的拆迁补偿安置工作，各地政府不能随意降低补偿标准，将拆迁补偿安置费用挪作政府行政运行之用，对于增减挂钩建新区上缴收入不足以支付补偿安置费用的，我们要灵活调动财政杠杆之手，利用级差收益，增加投入，支持项目发展。折旧区农村居民老旧住宅（无须新建）拆迁补偿所需费用，可以按照“谁用地谁负责”的原则，主要由建新区来承担；若需要新建农村居民安置住房，以及新建农村居民安置住房社区中的“三通一平”等公共基础设施建设和学校教育支出，不足部分可由土地基金各项收入以及从土地出让收益中计提的水利资金和教育资金来安排。

六、实行全过程跟踪监督，建立增减挂钩绩效指标评价体系

针对增减挂钩实施过程中出现的任意降低拆旧区农民补偿标准、复垦耕地走过场、片面追求指标最大化等问题，财政部门应当加强增减挂钩项目及其相关收支的全过程跟踪监督，切实保障拆旧区老百姓合法权益，鼓励民间投资，鼓励产业化经营，落实相关税费优惠政策。同时，也要联合纪检监察和审计部门，一起来加强对项目实施过程及善后的监督，建立增减挂钩绩效指标评价体系，最终达到增减挂钩政策的最终目标。

七、结论

县区城乡建设用地增减挂钩的财税支持，实现以城带乡，以工补农，改变农村落后面貌，解决城市缺地，农村缺钱的矛盾局面，促进城乡协调发展。但是在具体的实施过程中，还是要注重过程监督与检查，建立增减挂钩绩效指标，确保整体工作有序规范开展。

参考文献：

[1]温家宝.中国农业和农村的发展道路[J].求是.2012（02）.

[2]鲍家伟，陈霄.城乡建设用地增减挂钩的三个平衡[J].中国经贸导刊.2011（16）.