新型农村合作医疗实施情况的调研报告
根据县人大常委会办公室《关于开展省市县人大代表专题调研活动的通知》，我于今年8月初对我县新型农村合作医疗实施情况进行了专题调研。此次调研活动，我分别走访了金城镇及其周边的部分“新农合”定点医疗机构，实地查看了“新农合”开展的情况，并采用问卷调查的形式，对随机选择的100名农民患者进行了相关问题的调查。现将调查结果报告如下：
一、发展态势良好
1、我县今年参合情况良好。过去两年，农民参保得到了真正的实惠，信任度增加，农民“参合”积极性大大提高，共有87.6万参合农民，参合率为93.06%。上半年本级筹集资金876万元，补偿“参合”农民41.1万人次，医药费2480万元。
2、我县“新农合”管理进一步规范。今年我县出台的《新农合实施细则》可行性较强，实行了“日均费用、例均费用、病床使用率”三项指标控制，并规范了医疗行为，各定点医疗机构均实现了病人相关信息联网及网上审核报帐，不但提高了报帐效率，更体现了《新农合实施细则》中所包涵的公平、公正、高透明度的原则。
3、农民的健康意识明显增强。过去因为地方偏远，有病没时间看，以及生病没钱治而放弃治疗等死的现象在农民中屡见不鲜，现在“新农合”的实施让许多留守的`农民能就近看病、看得起病了，而补偿金在治疗结束就可以直接在当地兑现。3年为一周期的优惠常规健康体检，已于今年8月全面实施，这为疾病的防治打下了坚实的基础。因此“新农合”的实施让农民一方面打消了顾虑，另一方面开始重视自己的健康需求。
4、促进了“新农合”定点医疗机构的自身建设。随着近几年“新农合”的开展，各相关医疗机构为适应“新农合”的发展，无论从“硬件”还是“软件”都不断在努力提升和完善，这已逐步形成了医患双赢的良性循环。
二、存在的问题
1、“新农合”相关政策宣传力度不够，根据“新农合”相关问题的问卷调查结果分析：14%的农民对参保的基本条件和怎样参保不了解，12%的参保人对报帐程序不了解，32%的参保人对报销范围不了解，29%的参保人对报销的起付费及比例不了解，17%的参保人所持《新农合证》上的个人信息与《户口簿》上不相符，这些不但影响了农民的参保积极性，也给医患双方带来许多不必要的麻烦和误解。
2、部分乡卫生院医疗条件依然落后，部分偏远乡卫生院因为落后的工作条件和较差的待遇，依然是老的想走，新的不愿来，许多日常工作是一人承担多项事务，医疗水平的发展更无从谈起。
3、为利益驱动，个别卫生院假挂床住院以及按病人门诊经费标准乱开药的情况依然存在。
4、由于进城务工人员较多，留守人员稀少，大部分文化层次较低，这给“新农合”工作的开展造成了很大的困难。
三、几点建议
1、进一步加大“新农合”相关政策的宣传力度，让老百姓明白参保，安心治疗，关爱健康。
2、严格规范工作流程，公开报销项目、比例，简化报帐程序，加强“新农合”资金管理的监督工作。
3、《新农合证》的办理要严格查对并实行机打，防差错，以免给参保人造成不必要的麻烦。
甘肃省位于中国的西部地区, 此处的地势特点是海拔较高, 处于海拔千米之上的高山, 从最开始的交通不便等遗留问题到现在的西部大开发, 虽然政府给予了一系列的优惠措施来促使西部开发, 但是由于当地农村基本全部处于高山环绕中, 受当地土地条件限制“靠天收”仍是目前农业现状, 这就导致了当地农村居民的收入极低, 而经济的落后、农民的贫困使得农村合作医疗尤为重要。
2010年以来, 甘肃省全省参合率已稳定在95%以上, 且参合人数和参合率逐年提高, 其中2011年全省参合农民达到1918.27万人, 参合率达到96.52%;参合率在西部地区位于前列。由5个试点县到全面覆盖已取得了一定的成果, 在一定程度上缓解了农村看病难、看病贵的问题。然而, 甘肃省位于中国西部, 农村多山村, 长期以来, 经济不发达, 医疗卫生条件差, 农村保障覆盖率极低, 这就使甘肃省合作医疗的执行中就出现了许多具体的问题, 表现在管理机制、筹资机制、补偿模式等方面, 这些问题使得甘肃省医疗保险政策不公、制度缺乏效率, 同时阻碍了人力资本的自由流动和居民就医选择权利的实现。本项目的用途在于找出解决这些问题的途径。本项目拟以甘肃省20个农村调查案例为基础, 通过入户调查得到第一手资料, 旨在研究甘肃省农村合作医疗执行过程中出现的问题, 并针对甘肃省农村特色, 提出完善甘肃省农村合作医疗制度的建议。这对完善该省农村合作医疗制度、切实解决该省农民医疗保障之难、看病买药之困、大病救助之艰有重大意义。
2 调查的对象和方法
本次调查首先采用随机抽样的调查方法, 从甘肃全省中随机抽取20个村, 然后对所抽中的全村家庭进行普查。这些村寨主要位于武威市凉州区、定西市通渭县、定西市陇西县、天水市武山县、白银市靖远县、庆阳市合水县、白银市会宁县、平凉市静宁县、兰州市皋兰县、平凉市庄浪县、天水市甘谷县等地区。调查时间从2012年8月1日开始到2012年9月1日, 历时1个月。调查对象为甘肃省农户, 调查方法是入户调查, 具体操作在指导老师的指导下, 课题组主要成员一方面深入各自家乡附近的农村进行入户调查, 另一方面请甘肃各地的同学帮忙在所在的村寨进行调查, 获取第一手资料。设计问卷400份, 最后回收到的有效问卷386份。调查内容包括对报销手续、报销额度、报销范围、医院服务质量和服务态度等16项。
3 对合作医疗执行过程中的统计数据的分析
3.1 甘肃农村居民的医疗实际负担增加
虽然甘肃省不断提高报销比例但是农民自己负担的医疗费用绝对数较实行合作医疗前上升明显。在调查的386户家庭中, 有60岁以上的老人的179户家庭, 其中有两位60岁以上的老人的家庭有68户, 这些老年人基本常年服药, 或者需要常年服用药物, 除少数基本用药外, 医药价格较前几年有较大的增长, 有302户家庭都感觉到自己所负担的绝对数上升明显。
在调查的386户村民中, 家里有长期患病的人数的家庭有129户, 其中长期住院的有67户, 住院总花费在5000元以上的有42户, 住院的家庭全部都感觉近年来的自己负担的医疗费用绝对数在反而较合作医疗前没降反升。
3.2 虽然甘肃省提高了大病报销比例, 但是报销医药范围窄, 没有切实减轻农民负担
在调查过程中, 回答“合作医疗有没有在现实中减轻您的经济负担”这一问题时, 有344户作了回答, 感觉到投保切实在现实生活中减轻了经济负担的有24户占7%, 有20户约6%感觉到反而加重了经济负担, 有156户约45%村民感觉和原先没有区别, 有144户约42%感觉效果不是很明显。见图1。
3.3 乡镇医疗条件简陋, 设备匮乏
采用询问调查法和实证法, 了解到当地居民常去就诊的卫生机构是村卫生室和乡级卫生机构, 他们普遍认为当地医疗设备陈旧欠缺, 医务人员医疗水平差, 卫生室和卫生机构药物品种不齐全。简陋的医疗设施与医疗条件使得在当地只能看一些简单的感冒、发烧、拉肚子等小病, 一遇到稍微重症的病人连一些基本的验血常规检查都不能开展。
3.4 报销手续繁琐, 报销费用经常不到位, 报销满意度低
总体上来看, 对合作医疗制度的满意程度调查结果如下表所示。
(单位:%)
如图2所示, 村民对报销手续、报销范围和医院的服务质量总体满意度较低, 尤其是对报销手续和报销范围的不满意度较高。还有一部分是没有报销过或对报销程序不了解的群众。
4 对改进农村合作医疗制度的对策建议
4.1 建立保险费用的合理缴费额
从理论上来说, 农村合作医疗是一种非营利的事业, 但同时也不能出现赤字, 因此, 在对农村居明的卫生服务和费用进行科学调查和预测的基础上, 正确测算出能够保持合作医疗经费“收支平衡”的筹资额和补偿比, 才能保持合作医疗系统的正常运转。为科学测算中国农村合作医疗筹资额和补偿比例, 本文按照收支平衡的原则, 建立了农村合作医疗筹资额与补偿比例测算模型。
用文字表示:
筹资额=Σ (门诊就诊率×每次门诊医药费×门诊的补偿比例+住院率×平均住院医药费×住院补偿比例) +管理费+风险金
此模型中兼顾了医疗、预防和意外风险, 而且简单可行, 对甘肃省农村合作医疗筹资额提供了一定的参考作用。
4.2 建立乡镇基层医疗整合和医务人员的培养制度
实施合作医疗制度后, 在很大程度上激发了农民的医疗需求, 医疗机构的业务量都有一定程度的增长。在此种情况下, 卫生院也应该以需求定发展, 整合当地接近的医疗部门, 通过整合求发展, 引进较高水平的医务人员与医疗设备, 建立医务人员的经费编制制度, 开展卫生支农活动, 并且建立卫生人员的培养、准入、淘汰和更新机制来推进甘肃农村合作医疗的健康发展。
4.3 降低治疗和医药费用, 降低医院的寻租行为
治疗费用的上升使很多西部农民家庭因病返贫, 治疗费尤其是手术费的全面上升反而加大了负担。比如调查过程中, 一个小小的痔疮手术, 合作医疗前手术费医药费下来基本要600元解决问题, 这是农民自己负担的, 然而, 合作医疗后只要进医院至少要3000元以上, 假如现在报销60%, 余下的要自己负担1200元。农民的负担反而加重, 而医院的利润反而提高。因此应切实降低治疗费用。
除此之外还要调整县级医疗机构的收入结构。由于目前大多数医务人员收入高低与其医疗收入的多少直接挂钩, 而药品收入又是医疗收入的重要来源。因此甘肃省的农民在就医时经常遇到开出的大部分药物价格昂贵不能享受优惠或者在享受优惠的范围之外的情况, 这对于他们的经济状况无疑是雪上加霜。因此, 改革县级医疗机构的补偿机制, 实行医药分开, 切断医务人员与药品之间的利益联系, 是降低处方费用的根本性措施。必须在国家卫生政策的指导下有步骤、分阶段地进行。同时, 要完善对各级医疗机构的财政补助政策, 改变“以药养医”的状况, 促进合理用药。
4.4 针对老年群体设立专门的医疗保险, 给农民定时体检以避免大病产生
老年人的生理机能衰退, 由此患上复杂疾病的概率较高, 心脏病、高血压、脑血栓等慢性病尤甚, 其对医疗的需求量大, 这些病需要长期不间断的服药治疗, 而目前在只是住院享受一定范围比例报销的措施下, 他们受益不大, 导致因病致穷、因病返穷现象突出, 在我们调查过程中发现家庭中只要有一个患老年病的老人, 这个家庭整体经济状况就比较困难。根据我国第五次人口普查数据表明, 我国已经步入了人口年龄结构老年化的国家, 预计到2025年, 我国老年人将占到人口的12%, 2050年达到20%;2007年甘肃省老年人口比例达7.49%, 人口老龄化程度的加快, 进一步加重了赡养和社会经济负担, 对养老保障也提出新的挑战。老年人很可能就是未来医疗保险的主体, 为其设立专门的医疗保险会起到事半功倍的效果。
4.5 墨西哥和巴西的农村医疗保险制度及其对中国建立农村新型合作医疗制度的启示
建立新型农村合作医疗制度是新时期农村卫生工作的重要内容。墨西哥和巴西具有比较完善的农村医疗保险制度, 值得其他发展中国家借鉴。根据两国农村医疗保险制度的特点, 政府要大力支持, 建立贫困农民大病医疗救助制度, 这项制度对维持社会公平、促进社会稳定具有重要的作用。墨西哥和巴西的医疗保险制度并无城乡差别, 农民和城市居民参加同一个保险组织, 且都是在20世纪中叶在企业工人医疗保险制度的基础上逐步建立和完善起来的, 当时的国民经济状况和社会发展情况还不如中国目前的发展水平。
摘要：本文通过对甘肃省农村合作医疗实地调查得到第一手资料, 并分析出正在执行中的合作医疗出现的新情况、新问题, 力求找出解决问题的办法。
关键词：甘肃省,新型农村合作医疗,调查报告
参考文献
[1]陈健生.公共卫生发展的财政制度安排[J].财经问题研究, 2004 (10) .
[2]杨明洪.农业增长方式转换机制论[M].成都:西南财经大学出版社, 2009.
新型农村合作医疗制度是在政府不断努力解决“三农”问题、构建和谐社会背景下出台的一项重大惠农政策，自2003年试点以来，成效显著，得到农民的普遍拥护。本文通过调查河南省济源市坡头镇大庄村的新农村合作医疗工作开展情况，对新农合实施过程的现状和问题进行分析，并提出自己的合理建议，促进新型农村合作医疗制度的良性发展。
（一）村庄概况
济源市是河南省新农村合作医疗第一批试点，自03年起就推行新农合政策，参合率以每年平均7个百分点的幅度递增，在河南省省率先实现了农业人口的全覆盖。河南省济源市坡头镇大庄村位于坡头镇内部，地理位置较为偏僻。全村1300多人，共分为14个大队。村子整体经济水平较低，村民人均年收入在3000元左右。贫富差距较大，而且大队里的财产很少。全村有300多人外出打工，单纯靠务农维持生活的较少。全村参合率高达99%以上，群众支持率较高。
（二）调研目的及意义
本次调查以南省济源市坡头镇大庄村为例，探究新农村合作医疗制度施行现状，希望通过对河南省济源市大庄村的深入走访，获取新农村合作医疗在当地实施情况的第一手资料，掌握当地政府及医疗机构对新农合的统筹情况，切实反映新农村合作医疗在具体实施中存在的优点与不足，并根据所获得的资料提出具体的可行性建议，促进新农村合作医疗制度的完善与提高。
（三）调研对象及方法
调研对象主要包括大庄村村民、村卫生所医生、村支书、坡头镇卫生院新农合办公室负责人，并参照了济源市卫生局、坡头镇卫生院的有关信息。我们所用的调研方法有：深度访谈法、观察法、文献法、焦点小组等方法。
（一）新农村合作医疗改革落实情况
08年新农合进行了改革，个人交费由10元增至20元，国家、当地财政补贴由20元增至40元，报销上限由2万元增至3万元。这些改革政策在坡头镇得到了很好的落实。在访谈过程中，大庄村村民基本上都知道08年改革的内容，对改革后相关政策的变动也有一定了解。农民从08年以来都改为交纳20元，并且年末到卫生所看病划价金额由8元增至16元。
但是改革中存在村民只了解改革后村民交费、在村卫生所划价金额的变动，对于国家、地方财政要缴纳费用、报销比例的变动并不了解的情况。医疗机构、政府部门对新农合的政策宣传的力度较小，镇新农合办公室只对住院病人发放传单，村卫生所只负责收费；农民看到身边人确实受益，知道新农合是惠民政策，就响应参合，而自身对国家政策改革不主动了解。
个案A
大庄村村民，张金芬、王玉芬
张金芬和王玉芬是大庄村5队的两名妇女。王玉芬是一位农民，53岁，夫妻两人以种田为生，家庭经济水平中等；张金芬是一位73岁的老人，患白内障和高血压多年，常年用药，家境较差，常常因为经济问题而舍不得用药。
当我们问大庄村实行了几次医疗变革，每次变革的内容是什么时，她们回答：“04年以前没有医疗报销，花多少钱都要自己拿。04年到08年是每人交10元，村里补贴2元，国家、镇上交多少不清楚，能报销40%—60%。现在每人交20元，其他交多少不清楚，不知道报销比例怎么调整的。”
当我们问如果今年如果没有报销，交的20元钱能够挪用到明年累积使用时，她们回答：“一般20元钱到年底要花，去医疗队拿药可以抵20元钱。不知道来年能不能重复使用，因为人总会生点病，所以都去医疗队买点常用药。”
当我们问去镇级以上医院报销的程序时，她们回答：“去镇级以上的医院报销，把证件直接交给住院的医院就行。报销超过1000元的要拿到市里批准，10元钱的时候是300元以上的允许报，现在交20元报销的最低标准是多少还不清楚。”
我们发现她们只了解自己日常能用到的相关政策，而对新农合改革缺乏全面认识时，问她们“对新农合改革后的新政策不太了解，不去卫生所询问一下吗？”她们笑笑，回答：“村里的人都不问，国家政策已经颁布了，政府不会贪污这点钱，农民比较厚道。”
而当被问到对新农合政策满意不满意时，她们回答：“国家政策没有什么满意不满意的，不报也这样，报了更好些。国家的政策咋样都是会好一些的。”
（二）高参合率的背后：村民的态度与存在的问题
参合率的提高是一个逐步的过程。在新农合政策刚开始实施时，大庄村的参合率并不太高。很多农民看到刚出台的政策，都持观望态度。随着新农合的逐步开展，很多参合农民从中受益，这些受惠实例起到了定心丸的作用，越来越多的农民意识到新农合是一个惠民政策，积极参合，09年大庄村的参合率高达99%以上。
但是在高参合率的背后，仍然有少数没有参加新农合的人。据我们了解，不参合的人主要有两类：一种是年轻力壮的年轻人，常年在外打工，觉得自身身体条件好，不会生大病，不愿参合；当我们问镇医院新农合办公室值班人员“为什么有少数人不参加新农合”时，值班人员回答：“可能年轻人觉得自己在身体好，很少得大病，不需要。”一种是极为贫困的孤寡老人，实在没有能力支付20元的费用，而无法参合。在与大庄村14队的村民刘新道、刘开亮访谈过程中，当我们问他们大庄村的参合率如何时，他们回答：“99%以上的人都参加新农合了。大庄村14队有一个60多岁的老人杨西平，因为家里穷交不上钱所以没入。”
（三）各方对信息的掌握不一致、不全面
在访谈过程中，许多大庄村村民所说的报销内容中的费用与新农合办公室人员的回答不一致。对于报销手续是否繁杂，不仅村民内部的回答不一致，而且导致报销麻烦的原因，村民与新农合办公室负责人的解释也不统一。
村民原芬在接受采访时说：“报销最低限度是300元钱，检查费、医药费都不报销，住院费可以报销，报销比率是50%左右，不低。”但是当我们就报销哪些项目这一问题询问镇医院新农合值班人员时，她的回答与村民给出的答案不同：“医药费、检查费、手术费都能报销；急救费、车费、一次性用品的费用——比如注射器——等费用不能报销。”而镇医院新农合办公室的负责人李友芬的答案是：“住院费、检查费、治疗药物费用都能报销。新特药、试用药不报销。不在报销范围内的药要与病人签订协议。”
至于报销手续是否繁杂这一问题，村民原芬反映说：“一般是将手续交上去，一个月左右才能拿到钱。有熟人能快一点。办理出院手续，然后交上费用条，一二十天才能结算。”而当我们问村卫生所医生报销程序是否麻烦时，村卫生所医生回答：“去省级医院的手续必须直接拿回来到本市或本县报销，交到镇合作医疗管理办公室，去市里领取报销费用；去济源市的医院，手续直接给大夫，就能够报销。”
造成这种情况的原因，一方面是因为医疗机构、政府部门宣传力度不够。据新农合办公室值班人员说，镇医院只给来住院的人发宣传单，不会派专人去各村宣传；村民自身也不主动了解新农合政策，而是盲目跟从国家政策，糊涂参合。在访谈过程中，我们发现，住院报销“封顶线”、“分级按比例报销”、“有些药品不能报销”等设置，村民并不清楚。即使是卫生所的医生，对新农合也缺乏主动了解的态度。当被问及新农合政策还需要哪些改善的时候，卫生所医生回答说：“国家很重视新农合改革，这都是国家制定的政策，我们不懂，配合就行了。”
（四）部分村民对新农合的报销政策不太满意
虽然大部分村民对于新农合政策都持支持态度，但是部分村民对新农合政策仍有一些意见。村民对新农合的报销政策意见主要分为三个方面：一，报销的起付线较高，能报销的钱太少；二，报销的上限相对于高昂的手术费而言，对家庭的帮助太小；三，新农合报销多为事后补救而不是事前预防。
村民李友芬反映：“新农合报销的不够。乡、县一级的都给报销，但是钱太少。自己得了肾结石，花了100多，因为没住院不给报销。只有住院、生大病才能报销，但是医疗花费主要在平常看病，这部分钱却很难报销，而且报销的起付线高能报销的钱少，并且在村医疗队看病不能报销。”
有的村民认为，新农村合作医疗政策的报销只能是在手术完成后，交上手术费用等相关材料才能报销，却没能解决有的家庭手术前没有钱交纳手术费、无法及时进行治疗的问题。而且由于新农合规定了报销上限2万元，（08年改革后上限改为3万元），对于手术费高昂的家庭来说，报销的钱相对帮助较小。
个案B
村民张春来，四十多岁的中年男子，自家开一个小面粉店，生活拮据，是贫困户，领政府补助金。妻子患脑出血，为了给妻子做手术家里四处借债，但是还是没有及时筹够手术费，妻子第一次脑出血后没能在病情较轻的时候进行治疗，导致第二次脑出血，不仅手术费用增长了数倍，而且由于病情加重、手术不及时，治疗效果很不理想。妻子如今瘫痪在床生活不能自理，家里也因为四处借债，成了特困户。
张春来在回忆给妻子治病的曲折经历时，情绪仍然很激动。他说：“新农合报销只能在妻子做完手术后报销，却不能在动手术前解决没钱付手术费的问题。况且新农合报销上限两万元，而住院及维持到现在已经花费将近二十万，报销的那些钱对于这么大的支出，帮助并不大。新农合报销这么迟，等给了钱了，自家也成了特困户了，妻子的病还耽误了。”他一再向我们提议：“新农合应该能提前报销才行。”
（一）科学有效地使用新型农村合作医疗基金，使农民、尤其是贫困农民尽可能多地受益。
随着经济的稳步增长，适当降低起付线，提高封顶线。准确地测量农民疾病的风险，适当提前报销相应费用，以免出现没钱支付手术费无法看病的现象，让补助金真正能解参合农民的燃眉之急。落实“大病二次补助”政策，在帮助救助对象参加合作医疗的同时，对个人负担医疗费用过重、难以承担的部分，应给予适当补助。针对农村贫困人口家庭收入低、生活困难大的实际，在新型农村合作医疗试点工作中对农村救助对象应给予更多的政策优惠。通过新型农村合作医疗与医疗救助的协调互补，共同解决贫困农民看病就医难的突出问题。
（二）加强宣传，正确引导。
在宣传方式上注意做到集中宣传和经常性教育相结合，走村进户把道理讲清；把政策宣传与服务指导相结合，从而增强农民自觉参合的主动性。医疗机构要与村委会加强合作，通过举办新农合知识普及讲座等方式，让农民清楚明白新农合政策内容，保障村民能有效地运用政策为自身服务，引导农民加强对新农合运作过程的监督。
（三）加强各部门协调，形成合力。
“新农合”工作应在政府统一领导下，健全组织，明确职责，由卫生、财政、农业、食品药监、物价、民政等部门齐抓共管。在具体运作过程中，各部门要协调共进，互相配合，如卫生部门做好新农合的医疗服务；民政部门负责特困户、五保户农民的参合资金交纳等，从而在各部门之间形成一个高效的工作机构。
网
关于新型农村合作医疗工作开展情况的调研报告2010-06-29 18:38:14免费文秘网免费公文网关于新型农村合作医疗工作开展情况的调研报告关于新型农村合作医疗工作开展情况的调研报告(2)
关于＊＊＊＊新型农村合作医疗工作
开展情况的调研报告
——＊＊＊＊政协活动小组 ＊＊＊
新型农村合作医疗是国家在提出建设社会主义新农村的基础上，为加快建立农村医疗保障制度，提高农民健康水平，更好地促进城乡社会经济统筹协调发展而开展的一项庞大的系统工程。
为确保此项工作的顺利开展，＊＊＊＊在旗委旗政府的统一领导部署下，精心组织，狠抓落实，广大农村群众积极参与，我镇初步确立了大病统筹、医疗救助和农村医疗卫生服务的新型农村合作医疗体系。为切实巩固这一制度，进一步探索建立健康持续发展的长效机制，＊＊＊＊政协小组对新型农村合作医疗工作开展情况和运行情况进行调研活动。现将调研情况报告如下：
一、＊＊＊＊新型农村合作医疗工作现状与成效
＊＊＊＊是2005年乡镇机构改革后，由原＊＊＊＊三镇合一的大镇，共有村(居)委会＊＊个，常住人口＊＊人。其中农业户数＊＊户，人口＊＊人，农民人均纯收入＊＊元，乡镇卫生院3个，村卫生室＊＊个，乡村医生74人。截止今年4月底，全镇共完成参合人口＊＊人，参合率达%。
主要工作成效：(一)、加强领导。镇党委政府从实践“三
个代表”重要思想和统筹城乡发展重大战略出发，根据旗政府指导意见，结合本地实际，制定新型农村合作医疗实施方案及相关制度，成立了以镇长为组长，主管镇长为副组长，相关部门负责人参加的领导小组，各村(居)也相应成立了领导小组。为确保工作顺利开展，镇政府把实施进度和成效列入各村(居)目标管理责任制中，年终兑现奖惩。
(二)、精心实施。2006年2月23日，镇政府召开了全镇农村合作医疗工作动员大会，广泛宣传新型农村合作医疗制度的优越性，积极引导和动员广大农村群众参加。镇里又抽调58名干部深入到29个村中，会同村干部逐家逐户进行宣传动员。通过张贴标语，发放宣传手册等宣传形式，极大的调动农民参合积极性，确保筹资工作圆满完成和制度的顺利实施。
(三)、规范管理。为配合旗合算办工作，镇政府也相应成立了新型农村合作医疗办公室，各村(居)委员设立了联络
员，为农村合作医疗制度的规范管理提供了组织保证。不断完善新型农村合作医疗规章制度，规范镇定点医院的管理，简化结报审核手续，实施服务承诺制，努力为群众提供优质服务。同时加强基金管理，在财政所设立收支专门帐户，严格审核，杜绝不合理和不合法的补偿支出，定期通报并接受上级财政、审计部门和群众的监督。
(四)、新型合作医疗主要变化。从调查情况看：一是减轻了农民看病就医负担，在一定程度上解决了农民因病返贫，因病致贫的问题。截止2006年6月末，＊＊＊＊共为位患病农民补偿医疗费用元，其中门诊补人，兑付元；住院补人，兑付元；有人获得4千元以上补偿，最高的一位是＊＊村＊＊＊，医疗费用元，补偿了元。二是提高了农村产妇入院分娩率，据调查，目前以上的产妇都到医疗分娩，确保了母子平安；三是增强了农民自我保健意识。过去不少农民因家境困难，往往“大病拖、小病挨、到死才往医院抬”，看一次病往往万不得已。四是促进了农村医疗机构服务水平的提高。目前，＊＊＊＊的三个定点医院都能够积极改善软硬件环境，强化制度建设，公开药品价格，加强医疗管理，千方百计提高医院接诊水平和能力。通过改善服务、降低成本，门诊人次和住院人次都有大幅度上升，医院的经济和社会效益有了新的提高。
二、新型合作医疗面临的新问题 新型农村合作医疗是一项长期的艰巨的社会保障工程，实施之初，还存在许多困难和问题，主要表现在六个方面：(一)宣传引导工作不够深入，农民参保积极性有待提高。由于在推行过程中，一方面由于时间紧、任务重，政策宣传和引导工作尚不够深入，另一方面农民对大病统筹为主的新型农村合作医疗工作缺乏经验体会，与老的制度相模糊，对长期实施信心不足，导致部分农民参保积极性不高，主动自愿参加的不多。(二)审核结算流程仍显复杂，便民服务尚
尊敬的李洪民主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市政府的委托，向本次会议报告我市新型农村合作医疗工作开展情况，请予审议。
一、基本情况
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。建立新型农村合作医疗制度，为群众提供了安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务，对不断提高人民健康水平，让广大人民群众共享改革发展的成果，人人享有基本卫生保健服务，促进社会公平、正义，努力实现卫生事业与经济社会的科学发展、和谐发展具有重大意义，是新时期农村卫生工作的重要内容。
2003年9月，太康县被列为全省第一批新型农村合作医疗工作试点县，项城市为第二批。目前我市已有六个县市（太康县、项城市、淮阳县、鹿邑县、沈丘县、扶沟县）实行新型农村合作医疗制度。六县市总人口699万人，其中农村人口614.29万人；共有县乡村三级定点医疗机构4873个。2007年参加新农合522.07万人，参合率84.98％。按照每名参合农民中央补助20元、省10元、市4元、县6元、个人10元的标准共筹集新农合基金26272.8万元（其中中央补助10587.2万元；省补助5398.7万元；市补助1732.4万元；县市补助3310.4万元，农民个人筹资5220.7万元）。截止2007年11月底，补偿人数183.3312万人次，农民共享受合作医疗补助16651.11万元。其中，享受住院补助30.2235万人次，补助13142.15万元；达到1万元补助封顶线的523人。
从总体情况看，我市新农合已基本形成良性运行态势，发展比较平稳，基本实现了“小病不出村，大病不出乡镇，重病不出县”，有效缓解了农民“看病难、看病贵”的问题。实践证明，新农合制度的实施，让广大农民群众切实得到了实惠，是深受广大农民欢迎的民心工程。
二、运行特点
（一）加强领导，狠抓落实，确保政策执行到位
省新农合试点工作会议召开后，市委、市政府高度重视，把新农合工作作为为群众要办的实事之一，列入政府重点工作，进行了认真研究、周密部署，及时协调解决工作中出现的困难和问题。市人大常委会也及时通过了追加财政预算的方案；自开展新农合试点工作以来，一是领导重视，全力支持。市委、市政府主要领导、主管领导高度重视新农合工作，深入调研，多次入村进户，了解和掌握工作开展情况，并提出指导性意见和建议。各级各部门相互协调，密切配合，始终把实施新农合作为“天字号”工程来抓，全力以赴积极推进此项工作的开展，切实发挥了政府的组织、引导、支持作用。二是完善制度，科学制定实施方案。按照中央、省有关政策规定和具体实施细则要求，各级卫生行政部门深入基层，认真做好宣传和基线调查工作，建立了规范的管理模式和行之有效的运行机制。在省新农合办每季度督导一次的基础上，市、县两级又建立了随机抽查暗访制和专家指导制，定期进行督察指导，针对存在问题及时提出意见，制定整改措施，并认真落实。三是借鉴先进地区成功经验，扎实推动工作开展。为借鉴外地经验，避免少走弯路，市政府先后组织试点县市200多人次，分14批到江苏、湖北、山西和河南信阳、洛阳、安阳、焦作等地学习外地经验，积极探索出了符合我市实际的新农合工作模式，有效地促进了此项工作的健康有序发展。
（二）健全组织，明确职责，切实提高服务能力
六县市分别成立了新农合工作领导组、合管办、监督委员会、督导检查组，县市主要领导亲自担任领导组组长，明确职责，制定严格的监督措施，确保这项利国惠民的好政策得到落实，健康运行。市卫生局成立了新型农村合作医疗专家技术指导组，对各个县市的新农合工作进行技术指导。为增强经办人员素质，提高服务水平和服务质量，各级政府在经费极度紧张的情况下，先后组织各试点县市经办机构工作人员进行新农合专题培训数十次，参加人员达600余人，大大提高了服务水平和管理能力。目前，我市新农合组织健全，规章制度完善，职责分工明确，便民措施得力，工作运行平稳。
（三）宣传得力，方法灵活，农民参合热情高涨
为把新农合这一惠民政策宣传到位，深入人心，市委、市政府要求各县市都要在宣传政策上狠下功夫，做到家喻户晓。一是印制宣传单和下发《致农民朋友一封信》；二是出动宣传车巡回宣传；三是制订宣传标语，村村都有固定标语、宣传横幅，县乡都张贴宣传标语；四是利用广播电视新闻媒体集中时间专题宣传；五是在农民就诊本上印上宣传口号、就诊须知、便民措施及报销办法等；六是让得到医疗补助的参合农民现身说法以亲身经历宣传大病保障的优越性。由于方法灵活，宣传到位，农民参合热情高涨。2007年六县市参合率突破80％，个别县市的参合率达90％以上。
（四）强化管理，注重监督，新农合运行规范
各试点县市认真贯彻上级有关政策规定，制定了新农合基金管理实施细则，并严格落实“六条禁令”，按照公开、公平、公正的原则管好、用好基金，采取各种手段确保基金安全。一是“三权分离”（使用权、管理权、审批权）锁定基金支出关。基金支出实行“两盖章、一签字”（县合管办、县财政局盖章、县长签字），做到收支分离，管用分开，封闭运行；二是坚持认真落实督导检查制度。在省新农合办每季度督导一次的基础上，市卫生局也经常督查并定期通报。县合管办对定点医疗机构、农民报销情况每月坚持一次定期或不定期检查，针对存在问题，提出整改意见。同时设立投诉电话，安装举报箱，做到有案必查，查必有果。几年来，先后查处违规违纪案件53起，处理46人；三是实行三级公示制度。对补助达封顶线的病人，每月在县电视台进行公示；以乡镇为单位对享受大额补助的病人在全乡镇范围内每月公示一次；以行政村为单位对享受大额补助的病人在村卫生所每月公示一次；四是建立网络管理系统。县乡两级实行微机网络化管理，参合农民的所有信息统一上网、一目了然，既提高了工作效率，又便于监管，保证了新农合的规范运行。
（五）简化程序，规范服务，竭力方便参合农民
在参合农民就医方面采取简化程序、规范服务的措施，为农民就医提供方便。一是实行“一卡通”。参合农民在全县范围内可自由选择定点医疗机构就诊，保证了农民自主就医的权利。二是落实“五公开、一公示”制度。即方案、政策公开，用药目录公开，药品价格公开，医疗项目价格公开，结算程序公开，门诊及住院医疗费用公开；公示举报电话和投诉信箱。三是制订便民措施。太康县坚持大额报销送款上门，补助达200元以上的，由乡镇合管办送款到户，对部分报销数额较大的，县领导亲自送款到户。四是实施医疗救助。市政府下发了农村医疗救助试点方案，进一步完善了我市对农村弱势群体的救助体系，对参合的特困户、五保户由民政部门拿出10元给予救助。据不完全统计，2007年六县市共救助特困户、五保户19万人，救助资金240万元。通过以上便民惠民措施，较好地缓解了农民看病难、看病贵的问题，达到了政府树形象、农民得实惠、乡村医疗机构得发展的良好社会效果。
三、存在问题
一是思想认识差距较大。个别地方对新农合认识不足，没有认识到新农合制度是党和政府解决“三农”问题，防止“因病致贫，因病返贫”，以人为本，构建和谐社会的重大举措，对新农合推行中出现的问题，不能及时研究解决。部分群众对新农合制度缺乏足够的认识和参与的热情，行动上有等待观望现象。
二是管理经费不能保障。《河南省卫生厅、河南省财政厅关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作有关问题的通知》（豫卫基妇[2004]17号）明文规定“经办机构的人员和工作经费要列入同级财政预算，予以保证，严禁从合作医疗基金中提取”。我市六个试点县市的经办机构人员和工作经费除项城外均未列入同级财政预算，只能靠要一点花一点，经费无保障，工作难开展。
三是人员编制尚未落实。目前，六个试点县市（除项城外）均没有统一的新农合管理机构和人员编制。有的县人口在100万以上，管理人员却只有20-30人，难以承担新农合的监管重任，工作处于应付状态。甚至个别乡镇卫生院，在本院内抽调监管人员，自己管自己，监管形同虚设。
四是技术人员严重不足。在新农合中起着重要作用的乡镇卫生院业务知识老化，技术水平落后。从执业资格上看，乡镇卫生院具备执业医师、助理执业医师资格的仅占11％，而村卫生室具备医师资格的更是寥寥无几，这与新农合承担的繁重医疗任务要求很不相适应。
五是医疗设备落后陈旧。我市虽实施了中心乡镇卫生院和国债卫生院建设项目，但仍有一部分乡镇卫生院的业务用房和基本医疗设备还不能满足农民群众基本医疗和预防保健需要。而一些村级卫生室更是设施简单、装备落后，很难承担新农合所赋予的职责和任务。六是服务管理有待加强。经检查，目前个别医疗机构和医务人员，只顾经济利益，乱开药、乱检查、乱住院，多收费等现象时有发生。造成小病大治，医疗费用攀升，加重了农民负担，也扭曲了新农合惠民政策的初衷。对于以上问题，我们将在实际运行过程中努力解决，也恳请各位领导及时帮助协调，争取尽快予以解决。
四、今后工作重点
（一）拓宽渠道，深入宣传，提高农村群众参合积极性
通过报纸、电视、网络等各种渠道，广泛深入地开展政策宣传，把参合办法、参合人的权利和义务以及审核结算流程等宣传到千家万户，使广大群众真正了解、熟悉这一制度；积极争取社会各界对新型农村合作医疗工作的关注和支持，营造良好的工作氛围。
（二）认真研究，科学筹划，探索建立可持续发展机制
出台新农合中长期的发展规划和阶段性的指导意见，加强对基层的指导，宏观把握发展方向，建立可持续发展机制；探索新的个人筹资模式，降低筹资成本；建议有关部门在制度设计和实践相对成熟的基础上，出台相关的地方性法规，从法治的角度加以规范。
（三）结合实际，积极协调，解决好新农合管理机构的困难和问题
要结合全市的实际情况，制订统一编制和人员标准，健全机构、落实经费。把素质高、懂业务、能负责、善管理的骨干力量充实到合管办，按照《豫卫基妇[2004]17号》文件规定拨付足额经费，改善办公条件，以适应新农合形势发展的需要，为新农合的顺利开展提供组织和经费保障。
（四）健全制度，加强管理，促进三级医疗机构规范化建设
新农合制度实施的好坏与否，规范化建设是关键。一是要加强制度建设。从制度层面上加以规范。二是要加强硬件建设。通过多种渠道筹集资金，改善医疗设备条件；积极争取上级信息网络建设专项资金，逐步实现县乡村三级医疗网络宽带的衔接，实现“网上新农合”。三是要加强人才队伍建设。首先从大专以上毕业生中考选，把高素质的优秀人才充实到基层。其次要实行市县乡医院协作制度，向基层倾斜卫生人才，提供技术支持。再次要通过组织基层医务人员轮训、进修等方式提高医疗服务水平。四是要规范定点医疗机构医务人员的服务行为。提高医务人员为病人服务、为社会服务的意识和职业道德水准，为新农合健康有序的开展夯实基础。
（五）注重监督，透明运作，提高对新农合的监督管理水平 一是充分发挥新型农村合作医疗协调小组或管理委员会职能，切实履行职责，定期汇报，主动接受监督；二是加强经办机构建设，加强规范管理；三是完善基金监管机制，制定监督管理规定，形成定期审计监督制度，保证制度公开公正；四是加强医疗服务，规范定点医疗机构的管理，合理分流病源，减少不合理的医疗支出。
（六）提高认识，强化服务，推进新农合卫生服务体系建设
一是加强农村卫生服务机构建设；二是结合新型农村合作医疗和农村卫生体系建设，不断完善农村计生指导和残疾康复卫生服务，逐步开展慢性病动态管理、健康教育、健康体检等服务；三是建立推广小病受惠机制，增强新型农村合作医疗制度的吸引力；四是逐步开展农村社区卫生服务示范点建设，分阶段推进农村社区卫生机构和功能建设，真正缓解农民“看病难、看病贵”的问题。
网
人大关于新型农村合作医疗运行性情况调研报告2010-06-29 18:27:33免费文秘网免费公文网人大关于新型农村合作医疗运行性情况调研报告人大关于新型农村合作医疗运行性情况调研报告(2)
**县人大常委会关于新型农村合作医疗运行性情况调研报告
——2008年11月12日在**县第十六届人大常委会第六次会议上 **县人大常委会教科文卫工委 根据年初工作安排，9月份县人大常委会组织相关人员对我县新型农村合作医疗开展了专题调研，现将调研情况报告如下：
一、我县新型农村合作医疗运行现状 本次调查采取县乡人大联动的方式进行，县人大常委会分四个调研组重点对红椿镇、高桥镇、洄水镇、蒿坪镇、部分医疗机构、县合疗办进行了调研，在调研过程中，到村、组座谈，到相关单位听汇报、查资料，全面了解我县新农合运行的现状。瓦庙、绕溪、界岭、燎原、双安、向阳、高滩8个乡镇人大分别就本乡镇新农合运行情况进行了视察调研。从视察调研情况看，绝大部分农户认为新农合是一项惠民的好政策，有效缓解了农民就医难的问题，农民就医有了最基本的制度保障。但在实施过程中，由于宣传不够深入细致，体制机制有待完善，人口数据不实，政策惠及面窄，干部工作方法简单等因素，致使这一政策在落实中打了折扣，出现了一些矛盾和问题。具体表现在：群众满意度较低，参合积极性不高，干部垫钱较多，乡镇合疗办机制不健全等。在政策宣传方面，被调查的农户对新型农村合作医
疗制度有一定的了解，不知道新型农村合作医疗制度的几乎没有，但对政策大都是一知半解，不知道参合、报销等一些运行程序和细节。在参合方面，被调查的农户中，占一半的农户认为是自愿参合的，30%的农户认为是上级政府规定要参加才参加的，还有20%农户认为是乡村干部硬压才参加的。在看病就医选择上，一半以上农户想在乡卫生院及村卫生室看病，一部分农户反映身体健康，一般不住院，住院也自己掏钱看，认为合疗报销手续繁琐、医药费高、少数人反映报销的钱不够车费。还有一部分农户不看病，能拖则拖，能扛则扛。在合疗政策受益面上普遍偏窄，实际受益的农户不多，受惠程度不高。如红椿镇2007年参合14340人，基金配套总额573600元，2007年实际报销205人，报销186243元，占基金总额%，全镇总受益率为%；高桥2007年参合17326人，基金配套总额693040元，2007年实际报销302 人，报销277835元，占40%，全镇受益率为%。由于本次调查农户的样本量较少，实际各乡（镇）参合农户的受益面更小。
二、我县新农合在运行中存在的主要问题
（一）、政策宣传不够深入细致。一是宣传的主体不明确。在调研过程中乡（镇）合疗办工作人员反映，镇、村两级主要任务是按县上下达的收缴任务筹资，一些具体的合疗政策如报销的病种，报销比例，报销程序他们自己也一知半解，所以他们在农户收钱时也给群众说不清楚。然而实施合疗的主要“窗口”——医院，对合疗政策的宣传更少，只是按照上级有关文件执行有关政策，因此导致了看似都在宣传，可效果并不理想，使老百姓对合疗政策一知半解、含糊不清，给合疗工作的开展带来诸多不利因素。
二是宣传口径不统一。在合疗证和参合发票上，明确写着群众有参合自愿的权利，但在执行上要求90%以上的参合
率，这种参合自愿和高参合率之间的矛盾使乡村两级在工作中处于两难境地，甚至村干部在收钱时挨骂，说是政策在下面走了样，给基金的收缴带来了阻力。在宣传口径上，收钱时说的农民交10元钱看病可以报销，但乡村干部讲的又根本兑现不了，比如高桥龙潭村任支书反映去年讲的报销人均6元的门诊费，村卫生室垫了600多元，至今未核报，最后村卫生室不得不终止执行这一政策。三是宣传的形式单一，力度不够。走访时农户普遍反映，只是在收钱时才给他们宣讲合疗政策，其次就是王县长致广大农户的一封信，再没有其他宣传途径和形式，造成老百姓对合疗政策抱过高的期望值，这种高期望值与以农村大病统筹为主的合疗制度之间的矛盾、加之基层干部政策宣讲不到位，在一定程度上挫伤了农民参合的积极性。
（二）配套政策不够到位。乡镇合疗办没有专职工作人员，全是其他工作岗位的同志兼职，无办公场所，无办公经
费，无信息化设备，但合疗涉及千家万户，工作量大面广，在如此情况下，很难完成县合疗办按政策下达的各项任务。我们从合疗办了解到止9月底还有10个乡镇（城关、洄水、红椿、蒿坪、高桥、班桃、东木、绕溪、界岭、苗河）参合人员登记表、10个乡镇（焕古、双安、金川、燎原、城关、蒿坪、洄水、班桃、界岭、苗河）合疗基金票据都没有报上来，给合疗办在审核报销时增添了工作难度，也不利于今后全县合疗工作开展。
1 宁波市新农合保障政策制定情况
宁波市地处我国东南沿海地区, 经济比较发达, 为配合国家新农合工作的开展, 宁波市新农合制度明确目标, 即同步推进农民大病统筹、医疗救助和农村社区卫生服务三大体系建设, 最终建立与社会经济发展相适应的农民基本医疗保障制度, 实现构筑城乡一体化的社会医疗保障体系[1]。宁波市先后出台了“关于建立新型农村合作医疗制度的指导意见” (2003年) 、“关于进一步加快发展农村卫生工作的若干意见” (2005年) 、“关于实施新型农村合作医疗门诊补偿的指导意见” (2006年) 、“宁波市城乡基层卫技人员素质提升工程实施办法” (2006年) 和“宁波市人民政府关于进一步完善新型农村合作医疗制度的实施意见” (2007年) 等政策文件。
2 宁波市新农合保障政策实施情况
自2003年宁波市开展新农合试点工作以来, 宁波市新农合制度建设工作进展顺利, 已提前达到中央关于2008年基本建立农村合作医疗制度的工作要求, 补偿、筹资水平居全省首位[2]。
2.1 农村居民参合情况
自2003年宁波市根据国家有关政策和部署, 不断调整完善新农合制度建设的方针政策, 分步骤推进新农合工作。尽管2004—2007年参合率有所波动, 但总体保持上升水平。2007年资料显示, 各区、县横向比较参合率较平衡, 北仑、象山、大榭和江东参合率最高, 为98.00%, 慈溪较低, 也达到了90.00%, 普遍超过了全省平均89.00%的参合率。
2.2 筹资情况
宁波市新农合筹资水平快速发展, 各县、区筹资额逐年提高。人均筹资水平2004年为83元/人, 结余率为21.62%, 个人缴费比例为29.58%;2007年已达到120元/人, 结余率为23.49%, 个人缴费比例为22.36%。从2008年起, 宁波各县 (市、区) 新农合筹资水平提高到最低175元的标准, 中央和市级财政对奉化市、宁海县、象山县和余姚市经济欠发达地区每年每人补助标准为50元, 其他县 (市、区) 每年每人补助标准为29元。原则上个人缴费 (含各类社会资助) 不低于人均筹资额的35.00%, 其中中央财政给予每人4元的新农合补助, 筹资水平达到2007年农民人均收入的1.74%。目前, 各县 (市、区) 年人均筹资额达到2008年农村居民人均纯收入的1.50%以上。
2.3 基金使用情况
新农合为保障农民基本医疗服务、解决群众“看病难、看病贵”问题发挥了积极作用。宁波市严格执行新农合基金财务管理和会计核算办法, 及时足额核拨政府财政补助基金, 设立基金财政专户, 实行“钱账分离、封闭运行”。经办机构事业经费单独列支, 确保基金专项补偿农民的医药费用。市财政、审计等部门定期开展基金专项审计并公开基金收支情况。据统计, 截至2005年年底, 全市累计住院补偿21.4万人次, 补偿金额39 312.8万元, 人均补偿1 837元, 平均补偿水平为25.90%;医疗救助7 333人次, 救助金额2 066.7万元, 人均救助2 818元;小病门诊受惠26.8万人次, 补偿金额677.1万元。
2.4 农村居民受益情况
宁波市新农合受益情况良好, 成效稳步提升。2004—2007年总补偿水平分别为23.94%、27.39%、28.52%和31.90%, 补偿水平逐年提高。截至2007年年底, 全市累计住院补偿55.3万人次, 补偿金额为112 132万元, 占基金总支出的92.06%, 人均补偿额度逐年提高, 平均达2 026元, 平均补偿水平为29.56%;医疗救助1 888 628人次, 救助金额为7 564万元, 人均救助40元;小病门诊受惠271万人次, 补偿金额为4 794万元, 人均补偿18元。住院结报率4年间变化不大, 但门诊结报率在2007年达到77.68%, 这与2007年宁波市开始实行新农合门诊补偿制度有关[3]。
3 宁波市新农合保障政策实施存在的问题
目前, 新农合在宁波市的发展总体情况良好, 广大农村居民从中获得了的实际利益。但是调研也发现, 因为政策的保障程度不够, 致使新农合在实施过程中仍然存在一些问题。
3.1 对提升农村居民医疗保险意识的作用有待增强
目前, 新农合政策尚不能有效提升农村居民医疗保险意识, 宁波市农村居民健康意识有待增强, 从自身认识角度还存在潜在因病致贫的风险, 部分农民过于重眼前、重实惠, 缺乏风险防范意识。一些青壮年农民偶尔感冒发烧不算病, 慢性病、大病又很少发生, 一年到头很少花钱看病, 所以有钱也不愿参加新农合;一些患慢性病、大病和年老体弱的农民想参加新农合, 又出不起钱;一部分富裕农民虽然有钱, 但认为参加新农合补助那点钱解决不了大问题;在经济条件较好的乡村, 新农合补贴一般要高于经济条件较差的乡村, 但一些经济条件较差的农村居民越是不愿意参加新农合, 越无力或无法按时筹集资金, 由此造成越是贫困其抵御疾病侵害的能力越不足, 医疗费用有大幅度增加的可能性。
3.2 新农合制度筹措基金难度较大
随着新农合制度的全面实施, 宁波市财政每年用于新农合的资金也不断增加。考虑到经济差距问题, 2008年起宁波市财政在中央财政给予每人4元的基础上, 新农合补助对奉化市、宁海县、象山县和余姚市及经济欠发达地区年人均补助增加到30元, 其他县 (市、区) 年人均补助增长到20元, 但因经济欠发达地区贫困人口基数较大, 个别贫困地区财政负担仍然较重。个别地区由于农民外出打工较多, 为提高参合率, 一些乡村集体垫资代缴, 但集体等其他组织出资比例一直不高。所以, 基金筹措问题直接影响到新农合制度的稳定性。
3.3 新农合基金管理和使用水平有待提升
目前, 宁波市绝大多数地方都成立合作医疗管理办公室, 少部分地方因没有编制, 属临时性机构, 工作人员大都是从卫生部门内部调剂或从其他部门暂时借用的, 而且大部分乡村的管理人员为兼职, 且人员偏少, 缺乏经费保障, 造成了工作上疲于应付、效率不高;基金管理过高的结余率和超额使用等问题均不利于新农合可持续发展, 如果对定点医疗机构的服务行为和医药费用的控制缺乏有效监管, 可能会造成基金透支, 使新农合难以为继, 如控制过紧, 报销补助比例偏低, 又会造成基金沉淀, 使新农合的优越性大打折扣, 如宁波市2004年、2006年和2007年基金结余率均超过了20.00%, 与浙江省要求将结余率控制在15.00%以下的目标还有距离。
3.4 新农合制度受益面有待扩大
现有的新农合补偿模式还存在一定的缺陷, 部分农民通过新农合购买药品的价格较高, 致使他们遇到小病不愿意去医院开药, 而选择自行购药或不购药;一些参合农民并没有使用保险账户资金支付门诊医疗费用, 自费仍然是农村居民支付医药费用的主要形式, 尤其是在患小病时难以从新农合中获益;在医疗保险中存在着逆选择, 即身体健康的人不想参加新农合, 健康状况不太好的人积极参加, 为解决这一问题, 不少地方采取以户为单位整体参合, 但农村人口的流动性很强, 流动人口参合难以管理, 以户为单位整体参合与农村人口流动、迁移之间存在较大矛盾, 由于新农合的报销一般局限在当地的指定医院住院等多种原因, 这样一来, 以户为单位整体参合的办法实际损害了那些流动人口多家庭的利益, 从而直接影响了新农合的受益面。据目前情况分析, 新农合受益最大的群体是中等收入以上经济条件的家庭。目前, 我市参合农民大病医疗补偿比例约为30.00%, 也就是说, 如果花费1万元的话, 农民自己要负担7 000元左右, 这7 000元对中等收入以上的家庭也许还拿得出, 而对于贫困家庭来说还是比较困难的。如果花费再大的话, 新农合的优越性就更难体现, 因为除了政府的资助外, 剩下的部分农民还是无力承担。因此, 新农合对农村居民抵御大病侵害的能力仍有待提升。
3.5 医疗费用报付标准有待科学合理
目前新农合的筹资总额和保障水平与经济社会发展水平、农民医疗需求、城镇职工医疗保险标准和医疗服务费用的上升相比, 还有较大差距, 还难以达到从根本上减轻农民医疗负担的目的。从宁波市的新农合起付线和封顶线标准看, 确实体现了“以大病统筹为主”的原则, 但健康农民毕竟属于大多数, 而且年年有大病、重病的机会并不大, 如果常年得不到实惠, 其参加新农合的积极性就会受到严重影响, 这也是在今后完善新农合保障制度所需要考虑的。
4 对策思考
宁波市新农合医疗保障政策的完善应在以下几个方面予以考虑:
4.1 实现新农合参合农民的全覆盖
政府部门应以政策法规形式保障新农合的宣传工作, 做到政策信息供给充足, 传播渠道畅通, 与目标群体形成良好的互动机制, 提升农民主体的参与程度, 促进农村居民关注自身健康, 提高医疗保险的意识。并可以进一步尝试提高补偿比例, 因地制宜、因人而宜制订保障制度, 以较好的受益吸引广大农民参加, 积极探索流动人口参加新农合和城镇居民医疗保险或农民工医疗保险的办法, 解决异地居住的参合农民跨地区缴费、跨地区报销等问题。
4.2 拓宽新农合基金筹集渠道
各级政府应加大农村医疗救治和保障的基金投入力度, 有条件的乡村街道应逐步承担起更多保障农村居民健康的责任, 在经济上予以更多支持, 尤其对于贫困人口可减免其保险费用。但基金筹集仅仅依靠政府加大投入还是不够的, 也应提倡慈善捐助等多种筹资方式, 个别条件好的地方, 集体经济补充、商业保险等也应是筹资的一个渠道。
4.3 提升新农合医疗保障的受益程度
政府职能部门应通过加强农村医疗卫生网络建设, 建立和完善农村医疗卫生服务保障体系, 并随着城乡差别的进一步弱化的社会发展趋势, 推进城乡一体化医疗保障制度建设, 逐渐实现个人与政府分担缴费责任的城镇居民医疗保险与新农合并轨, 统一为城乡一体化的居民办理医疗保险。在此基础上, 针对现在疾病谱的变化及人口老龄化问题, 积极研究慢性病和特殊病种的补偿方式, 增强制度的保障程度。
4.4 提升新农合管理工作水平
新农合医疗保障政策应进一步明确各政府部门的分工, 建立一支具备医疗、社会保障和财务管理等专业知识的高素质新农合管理队伍, 按照以收定支、收支平衡及略有结余的原则管理基金, 做到专户储存、专款专用;要实行账目公开, 接受群众监督;要建立合作医疗管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制, 规范医疗机构的诊疗服务行为和新农合基金的运作, 提高基金的利用率, 建立各项监督审计和公开制度, 监督基金使用的安全。
参考文献
[1]陈健尔.宁波市新型农村合作医疗制度设计研究[J].中国农村卫生事业管理, 2005, 25 (4) :5-8.
[2]谢永康.宁波市发展蓝皮书 (2009) [M].宁波:宁波出版社, 2009:153.
关键词：基础；道德风险；逆向选择；资金筹集；法律法规
中图分类号：F840 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）08-0134-01
引言：新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、中央和地方政府多方筹集，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。主要是解决农民看病穷、没钱看病的问题。该合作医疗基金主要用来补偿参保农民的金额较大的医疗费用或者住院费用。新型农村合作医疗是我国政府第一次参与的合作医疗制度，表明我国社会政策向从城市向农村的倾斜。新农合自2003在我国局部地区试点以来，在政府的支持和推动下发展迅速，并在一定程度上缓解了农民看病费用问题。作为一项关系着广大农民健康的惠民政策，新型农村合作医疗还面临着一些问题，需要我们去探讨去解决。
（一）基础不扎实
我国新型农村合作医疗制度以保大为主，俗称“保大不保小”，把主要精力放在“大病统筹”方面。有人认为，新型农村合作医疗制度“保障目标定为保大病，事实上放弃了对大多数人基本医疗需求的保障责任”"，农村缺医少药，这种现象自新农合开始试点以来并没有得到根本性的改善。很多实行新农合的地方，依然有农民生病了拖着，导致最终拖成严重的疾病。在”保大不保小”制度下，很多农民会报销医药费，小病也去住院，小病按照花费大的方向去治疗，这也导致了医疗资源的浪费。在广大发达地区，新农合的根本性障碍不是经济问题，而在广大中西部地区，经济问题却成为新农合发展的首要问题在对河南省汝州市温泉乡侧崆庄的调查中发现，2006 年，该社区（村）总人口1080人，参保708人，未参加372人，参合率为65.55%, ，低于全国2004年10月统计的72.6%, 的平均参合率及汝州市81.9%的参合率。在未参合的农民中，除在外打工和年轻者不愿参加外，其余的12 户人家均属经济问题。郏县堂街镇退保的农民中67% 归因于经济原因"。这表明新农合的拓宽基础的工作并没有有效地落实。
（二）“道德风险”和“逆向选择”问题突出
新农合的实施过程中存在着道德风险问题。主要表现在：一些医生为获取回扣，则常常通过多开些药甚至开贵的药给患者，这给农民消费了成本过高的医药，增加了其肩上的医疗负担，也造成医药资源的浪费。还有一些定点医院为追逐过多的利润，提高医疗服务的收费，服务和医药的高价格也抵消了新农合给农民带来的优惠，农民的利益遭受到损害。逆向选择的问题主要表现在：往往是风险高的患者比风险低的患者更愿意参加医疗保险。一些容易生病或者身体状况很不佳的人群往往更倾向于参加新型农村合作医疗，而身体健康的人群参与的积极性却不高。同时，对参保农民的费用控制目前也缺乏一些有效的方法，很多时候出现小病大看，无病骗保现象。这些逆向选择一旦产生，将对新农合的可持续发展产生很不利的影响。
（三）筹资难度大
资金筹集对于我国新型农村合作医疗保险来说是十分重要的，是保证其持续顺畅运行的基础。就目前的情况来看，新农合资金的筹集在总体上看到位情况是不错的，达到90%。揭开高到位率的面纱，隐含筹资的可持续性问题又会浮现出来。
新农合实施过程中，有部分农民虽有能力但却没有缴费参加保险，这可能由于新农合实施的年限不长，农民对于它的前景还没有足够的看清楚，同时农民对于很多干部及政策也存在着不大信任的因素。新农合已经筹到的资金，好多是基础执行人员上门收取，甚至采取谈判的形式来筹集，还有一部分甚至采取强制性的措施。这样筹资方式只能保证一时能筹集到所要的资金，但对可预见的未来能否持续筹集到稳定的资金并不能起保证作用。
政策规定的筹集资金程序是一层一层来的，中央补助资金是要在地方政府补助资金到位后拨付，地方补助资金是在农民交费后再拨付。而由于农民对地方政府存在着不大信任的因素，很多时候不愿意先交钱，担心地方政府收费不透明，这样筹集资金就不大顺利。一些基层干部为完成规定指标以追求政绩，强迫农民参加新农合，还强迫一些卫生院和乡村医生代收费用。再者，基层出现财政紧张时无法兑现对农民的资金补助，从而导致中央和上级财政拨款未能按时到位。
（四）法律法规不健全
新农合制度从试点到实行已经有几年时间，但是目前国家还没有将其纳入强制实施的法律范畴。国家有出台《国务院关于建立新型农村合作医疗制度的指导意见》，但是还没有一些具体的法律法规来指导新农合的实践，使得人们对新农合的认识并不能达到统一。很多地方采取签订责任书的形式以期加大基层干部参与合作医疗的责任心和统一他们的思想，但是这些措施随意性较大，也容易受到各种因素的干扰。同时，农民、医疗机构和政府和商业机构之间四方并没有建立起合同关系，农民在权益受到损害时往往申诉无果，大大削弱了农民参加新农合的积极性。政府、商业保险机构和惨加保险的农民三者之间的法律关系并不明确，商业保险在与政府签订委托协议时，与参加保险的农民之间也存在着某种程度上的关系。这样，这三者之间的权利义务关系便不能合理确定，这增加了商业保险机构参加新农合过程中的风险。再者，由于缺乏配套的政策制度和法律法规，对于保险公司、政府和政府主管机构之间权利、义务和责任无法区分清楚，这也大大影响到保险公司参与保险的积极性。
作者单位：安徽大学经济学院
参考文献：
[1]刘军民.农村合作医疗存在的制度缺陷"[N].华中师范大学学报.2006,(3):37-41.
[2]王芹萼.新型农村合作医疗的可持续发展支持探讨[J].消费导刊,2008(2):38-39.
议的调查报告
按照区人大常委会专项工作评议活动安排，8月至9月，评议调查组对全区新型农村合作医疗实施工作情况进行了专题调查。调查组先后深入到各镇街卫生院、区直医院、部分村居，发放了调查问卷，分别召开了人大代表座谈会和镇街、村居干部座谈会，走访了部分参合农民群众，征求了有关方面的意见。现调查情况报告如下
近年来，区政府及主管部门高度重视新型农村合作医疗工作，采取有效措施，扎实开展工作，报销比例逐年提高，农民参合率达%，促进了新型农村合作医疗制度的平稳运行，提高了农民群众医疗保障水平，受到了广大农民群众的普遍欢迎。主要特点是：
(一)领导重视，部门协作，新农合基本履盖全区农民。为了加大对新型农村合作医疗制度的实施，切实保障广大农民的根本利益，区、镇(街道)两级党委、政府高度重视这项工作，把其作为一项德政工程、民心工程和构建和谐社会的一项重要内容来抓。区政府成立了新型农村合作医疗管理办公室，编制为副科级事业单位，专门核定了人员编制，连续两年为区新农合办考选2名本科生。区财政每年都把区新农合办公经费列入预算，还拨专款为区新农合办配置了全市首辆监管专用车。镇街政府充分发挥各自的职能作用，按
照属地化管理要求，组织做好新型农村合作医疗的宣传动员、资金筹集、费用报销和数据统计工作，有针对性地对农民进行新型农村合作医疗政策宣传和健康知识普及，注意总结本地区农民参加新型农村合作医疗的受益事例，使农民真正认识建立新型农村合作医疗制度的意义和好处。目前，我区参合农民已达到万人，参合率达%。
(三)改善设施，提高服务，医疗卫生事业加速发展。一是农村医疗卫生设施有了很大改善。今年，区政府拨付专款45万元，实施了张山子和马兰卫生院国债扶持改扩建项目续建工程。健全完善一个中心、四个站配套设施建设。截至目前，区政府已全面完成卫生室标准化建设任务，三年共建成标准化卫生室110个，顺利通过了省级验收。二是提高了农村医疗机构的管理水平。区、镇普遍加强了对定点医院的管理，实行定期检查制度及医疗信息公示制度，促进了定点医院管理水平的提高。三是促进了服务水平的提高。区人民医院总投资1000万元、总建筑面积为7000平方米的外系病房楼投入使用。启动了区中医院老年托抚中心工程项目建设。同时，通过不断加强卫生技术人员培训、开展城市支援农村卫生，加强卫生院服务能力建设和区、镇、村三级医疗卫生服务网络建设，提高了医院的医疗服务水平。
新型农村合作医疗是一项政策性强、涉及面广、长期而复杂的社会性工作，区政府及主管部门虽然做了许多工作，积累了一定经验，取得了明显成效，但工作中仍然存在一些问题和不足。
(一)新农合宣传工作还不深入。20xx年，新型农村合作医疗在涧头集镇试点以来，虽然区、镇逐年加大了新农合政策宣传力度，但宣传和引导工作尚不够深入，极少数乡村干部对新农合政策落实不重视，自身政策不熟悉，无法给群众正面宣传，还有相当数量的农民群众对新农合不是很了解，对具体政策知之甚少，哪些病能报，报销比例是多少，以及报销手续、用药目录等还不了解、不清楚。
(二)新农合政策尚不完善。一是报销比例还需要进一步调整，使其更加科学化、合理化。二是用药目录限制过死。目前，我区村级卫生室用药目录仅为250种左右，不能满足群众的看病需要。三是报销层级设定较复杂，群众具体办理很麻烦。四是定点医院审核结算人员构成不够合理，审核结算程序、告知制度的执行不严格。
(三)医疗服务水平有待提高。一是由于多年的欠帐，部分合作医疗定点单位的卫生基础设施比较差，房屋老化、设备陈旧、服务功能不健全等问题较为突出，近两年虽有所改善，仍不能适应农民群众日益提高的就医需求。二是基层医疗机构缺乏专业技术人才，镇(街)医院医务人员学历低，专业技术水平不高，服务能力和服务水平不能满足农民群众的基本医疗需求。
(四)管理体制还需理顺。新农合是政府主导的医疗保障制度，各级政府是新农合管理的主体。但我区管理体系仍不完善，镇、村两级只负责每年的筹资任务，平时对新农合缺乏监督管理，没有固定的工作人员，无办公场地、无办公经费。现在镇街新农合医疗管理都由镇街卫生院代管，这样就出现了医院管医院、医院既是裁判员又是运动员的局面。新农合网络化管理程序尚在运行初期，需及时进行完善规范。
(五)违规违纪现象还时有发生。一是冒名报领医疗补助。由于身份确认措施不力，未参保的群众在需要时可以借用亲友的证件住院治疗和报销费用。二是部分医疗机构和医务人员在执行新农合政策中存在趋利行为，只顾追求自身经济利益，对证(合作医疗证)下药，开大处方、不合理用药，人为加重了患者医疗费用负担。三是非法行医现象还未杜绝。有的药店存在前门卖药、后门行医的现象。今年，涧头集某村甚至出现了非法行医致人死亡现象。
(六)镇街医院发展环境堪忧。一是医务人员报酬低。镇(街)卫生院普遍反映基层卫生院医务人员工资低，导致基层卫生院医务人员工作不安心，服务意识差。二是医患纠纷多。调研座谈中，医务工作者普遍反映当前医闹事件比较突出，医务人员工作压力大，甚至有职业恐惧感。三是可持续发展能力不强。大部分乡镇卫生院收入低，只能勉强维持人员工资，没有资金用于投入医疗设备购置、人员业务培训，影响
了医院的发展。
新型农村合作医疗受益者是最基层的广大农民群众，这是党和政府实现以人为本、构建和谐社会的重要举措。区政府及主管部门要进一步推动新型农村合作医疗工作，让广大农民群众分享改革开放成果。为此，提出以下建议：
(一)深入宣传，保护和调动农民参合积极性。着力在宣传新农合政策的灵活性、实效性上下功夫，做好典型事例的宣传;紧紧围绕如何树立和提高农民的互助共济意识、疾病风险意识、自我保健意识、医疗机构服务意识进行宣传;要结合好日常宣传与重点时期的宣传，树立参合农民受益典型，以现身说法的形式让新农合政策在广大农民群众心中生根开花，进一步巩固和提高农民的参合率。
(二)调整政策，切实让农民最大程度得实惠。好的政策是实现新农合目标的关键。一是核心政策要稳定。大病住院报销和门诊统筹这些政策对缓解农民因病致贫、因病返贫发挥了重要作用，因而要维持基本稳定，适度调整。二是实现三个逐步扩大。即逐步扩大新农合基本用药范围，把那些疗效高、价格相对较低的药品纳入报销范围;逐步扩大单病种报销范围，合理确定报销费用，更加有效地减轻患者负担;逐步扩大大病统筹的范围，可适当的把一些慢性病纳入报销范围，最大限度地提高农民的受惠水平和新农合的吸引力。
(三)加大投入，认真抓好医疗卫生基础设施建设。要积
极争取国债项目和省专项资金项目，加大政府投入力度，吸纳社会资金，加强镇街卫生院、村卫生室的基础设施建设和诊疗设备配置，通过两、三年的努力，使全区的镇街卫生院和村卫生室的就医条件和环境有较大的改善，诊疗能力和服务水平有较大的提高，能够满足农民群众的就医需求，真正实现小病不出村，常见病、多发病不出镇，大病不出区。
(四)强化措施，积极引进和培养基层医疗卫生人才。要建立健全医护人员安心在基层从事医疗卫生服务的激励机制，引进专业骨干和吸收大学毕业生到乡镇卫生院和村卫生室从事医疗卫生服务，逐步解决基层卫生医疗机构人才匮乏的问题。要加强对现有的镇、村医生的执业技能培训，继续实行区直医院医师下派到农村卫生机构进行传、帮、带，逐步提升农村卫生机构人员的整体素质和服务能力。
(五)结合实际，创新完善新农合运行管理体系。要进一步完善区、镇、村三级医疗卫生机构的新农合报销制度、转诊制度、二次补偿制度，优化工作流程，为农民提供安全、有效、便捷、经济的医疗卫生服务。要积极推进新农合信息化建设，全面实现新农合信息管理系统与医院管理信息系统有效对接，提高服务效率。借鉴先进地区经验，采取多种手段，尽快建立区、镇、村三级新农合定点医疗机构和监督管理机构的网络监管体系，全面实行微机、信息卡管理，堵塞监管漏洞。
(六)完善机制，注重医疗服务机构的监督管理。要健全完善定点医疗机构的长效监管机制，拿出具体措施，配备专门的镇街合管员，实行在区级合管办的统一组织下，履行监督职责，真正发挥其监督作用。要开展定点医疗机构资质的审查，严格准入管理和退出机制，进一步规范定点医疗机构服务、收费行为，促进其合理检查、合理用药、合理诊疗、合理收费。要加强对医疗机构的行风建设和经常性的督促检查，有效制止和查处医生点菜、病人买单等开大处方或小病大治的行为。要加大对农村巫医、游医和非法行医行为的打击力度，整顿规范农村医疗卫生市场。
