ppp项目的项目建议书（精选8篇）
根据世界银行下属机构ppiaf专题报告，民间自提（unsolicited proposal）是基础设施ppp（public-private partnership，公私协作）项目初始发起的一种方式，一般而言包括三方面含义：没有被邀请投标的提议；可能不在政府预算或政策框架范围内；项目需求及目标尚未被有效识别。
在澳大利亚、韩国、菲律宾、中国台湾等国家或地区，已经存在许多民间自提的实践。以台湾为例，截至2004年政府规划项目约占ppp项目的88%，由民间自提的占ppp总项目的12%。
民间自提项目中，私营部门投资人以自提的形式发起ppp项目，以期避免激烈的竞争过程，顺利获取项目。通过民间自提，如能成功获得排他性的谈判地位，私营部门通常可以直接与政府就项目详细信息进行闭门式谈判，进而获得更优惠的合同条件。
也因此，围绕民间自提向来争议不断，私营部门投资者声称在特殊情况下，某些项目由单一发起人提议开发有其必要性，主要体现在四个方面：
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● 项目开发商（私营部门投资者）拥有项目所需关键技术的知识产权； 由于项目规模小、位置偏远或政治风险等因素导致缺少对该项目感兴趣的私营部门投 组织公开招标的费用较大，对政府部门、私人投资者或对双方来说经济性较差； 通过邀请谈判的形式（民间自提）可以加快项目的开发速度。资者； ●●
但公众倾向认为，民间自提项目往往带有某种特殊利益目的，容易滋生腐败。因为项目以排他方式与原始发起人进行谈判，在投资人选择过程中缺少足够的透明度与竞争。鉴于这些关于民间自提的争议，国际上部分国家完全拒绝民间自提项目从而避免这一系列问题；有些国家则有选择地允许民间自提项目的存在，甚至在ppp法律体系中做出明确规定。
如果政府允许民间自提，关键是如何管理和促进私营部门积极地参与项目的概念设计并提出方案，同时又不失去公开招标模式所带来的提高透明度及效率的好处。
民间自提操作流程
在管理ppp民间自提项目方面，国际上目前没有统一的标准。大多数允许民间自提的国家没有特别的程序来进行管理，通常是就具体项目进行直接谈判，并可能同时涉及到几个部门或机构。
在准备民间自提时，私营部门投资者往往需要了解如下信息：
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● 项目建议书提交至政府哪个部门 项目建议书需要涵盖什么信息 政府对民间自提项目决策过程的时间安排 综合参考部分国家和地区有关于民间自提的管理程序，民间自提过程主要可分为两个阶段。
第一阶段与大多数项目类似，从私营部门向政府提出项目开始，一直到项目所有内部评估完成，做好了公开招标前的一切准备。通常，民间自提的第一阶段管理流程如图2所示。
第一步：私营部门首先向政府相关负责部门提交一份项目的初步描述性文件（项目意向书，或项目初步建议书），在有些国家和地区如阿根廷、智利、哥斯达黎加，该文件只包含项目的概念性描述，而在另一些国家如韩国、南非，该文件需要包含更为详细的信息。
第二步：经过一定时间的审查评估后（初评），政府部门会给出一个初步的反馈意见，包括该项目是否符合公众利益，是否符合国家及地方的基础设施发展规划等。在审查过程中，政府部门可能会要求私营部门提交更多的关于法律、财务可行性及环境方面的分析报告，私营部门需承担相关费用。第三步：如果项目的初步描述（项目意向书）审查通过，私营部门通常会收到正式的确认，同时需要继续完成项目建议书。此时，政府指定的主管部门及机构需要了解如下信息，（a）申请者在特许权公司的角色以及实施和运营项目的能力，（b）技术可行性研究，（c）总投资估算及财务计划，（d）运营收入及费用计划，比如收费计划，（e）项目论证，（f）环境与社会影响分析。有些国家中，需要在此阶段给出项目开发的费用补偿估算，如智利、哥斯达黎加和南非；有时政府也会要求在这一阶段提交投标保证金，以保证私营部门自提项目的可靠性。
第四步：对项目建议书的审查。通常政府有关部门会与私营投资人通过谈判将项目的主要边界条件确定下来（如南非，台湾）。有些政府主管部门会需要其它相关部门的批复（如韩国、菲律宾）。审查完成后，项目可能会被批复同时进入下一阶段，也可能被拒绝批复。如果被拒绝批复，私营部门可以重新提交修改后的项目建议书，或者政府部门在一定的规定期限后，可以采用私营部门的项目方案进行修改并进入公开招标的程序（例如在智利需要3年期限，在阿根廷则需要2年）。
如果项目建议书获得批复，项目将进入第二阶段——公开招标，旨在发掘不同于项目原始发起人所提出的有益的方案。第二阶段通常有三种模式：奖励模式、swiss challenge模式，或最后及最优的报价模式。
（1）奖励模式
智利和韩国政府为鼓励民间自提，在正式的招标过程中对原始项目发起人给予一定奖励。奖励可以采取多种形式，但最常见的是在标书评估过程中，原始项目发起人的技术分或商务分获得额外加分，或当项目原始发起人的报价与最佳报价的差距在一定的比例范围内，则选择原始发起人授标。
第一阶段的审查完成之后，在奖励模式下，接下来的项目开发流程如下：
第五步：一旦项目被正式批复，则原始发起人就正式获得该奖励，奖励的额度由政府的项目主管部门确定，通常有一个最高限额。（如在智利和韩国为10%）
第六步：在相关法律的框架下（如bot法，特许协议等），ppp项目会被正式注册并宣布公开招标。招标公告文件列明对原始发起人的奖励额度，以及对项目开发费用的补偿额度。竞争者可以在指定期限内提交投标文件。
第七步：在公开招标阶段，项目发起人可以选择使用奖励进行投标或选择不投标。在智利，原始发起人甚至可能将奖励额度转售给其他投标人。如果项目原始发起人投标失败或不愿意投标，中标者也可能需要补偿项目原始发起人的项目开发成本，在公开的招标文件会有明确的说明（例如在智利）。当原始发起人是唯一的投标人，则其将自然地获取项目。
譬如，项目原始发起人以民间自提的形式提议新建收费公路项目，并通过审批后获得了10%的奖励。作为交换，政府有权对收费公路项目建议书进行修改，并开展公开招标。在公开招标中，收费报价最低的投标人中标。假设公开招标中，最低收费报价是0.19美元每公里，原始发起人的报价是0.2美元每公里，则原始发起人中标，因为项目原始发起人的报价与最低报价相差在10%以内。
（2）swiss challenge模式
当民间自提项目进入公开招标程序后，最常见的是swiss challenge模式。这一模式与奖励模式类似，在指定期限内允许其它投资人进行投标，在菲律宾、印度、意大利及台湾等地广泛应用。该模式下，原始发起人没有预先设定的奖励，但是有权利与其它更优报价的投标进行一对一的比较竞争。
第一阶段完成后，在swiss challenge模式下，第二阶段程序如下：
第五步：在相关法律的框架下，项目会被正式提上议程并宣布公开招标。
第六步：在菲律宾，原始项目发起人需要提交与招标文件中规定的其它投标人相同的投标保证金。该投标保证金旨在保证原始发起人确实有意完成项目。政府部门有权公布原始发起人提交的项目建议书中的相关信息。第七步：在菲律宾和关岛，当一个较低的投标报价出现时，原始发起人可以在30个工作日内相应调整自己的报价，以匹配最优报价。
第八步：在swiss challenge模式下，如果原始发起人没有相应调整报价，则项目将授予最低报价的投标人。在菲律宾，如果原始发起人相应地调整了报价以匹配最优报价，则项目将直接授予原始发起人。在关岛，如果另外的投标人给出了更低的报价，同时原始发起人相应地调整了报价，则bot委员会将针对双方的技术方案向董事会（或执行委员会）给出推荐意见。
（3）最后及最优的报价模式
近来，在部分国家民间自提中出现了奖励模式与swiss challenge模式的其他变化形式。其中关键的变化在于多轮的投标过程中，原始发起人可以直接进入最后一轮的投标。南非采用了该模式，这种模式类似swiss challenge模式。阿根廷采用的方法同时包括奖励模式和swiss challenge模式的特点。哥斯达黎加采用了较为简单的方式并同时给予原始发起人较少的优惠。在大部分情况下，最终中标人都需要补偿项目原始发起人的开发费用，通常这一费用会在招标文件中说明。民间自提项目第一阶段完成后，项目建议书获得批复，政府会邀请其它投标人进行投标，接下来的程序如下：
第五步：在相关法律的框架下，项目将被正式提上议程并宣布公开招标。标底价不会泄露给其它投标人，原始发起人也需重新提交正式的投标文件。
第六步：评标。在南非，第一轮将选择最优的两个投标人，然后进行最后一轮的投标。如果原始发起人是其中之一，则其自然的进入最后一轮的投标，若不是，原始发起人也可以直接进入最后一轮的投标。在阿根廷，如果原始发起人的报价与最优报价相差在5% 以内，则原始发起人中标。但是如果原始发起人的报价与最优报价相差在5%至20%之间，则原始发起人可以重新给出调整报价并进入第二轮投标。
第七步：第二轮投标要求在第一轮中胜出的投标人给出最优的最终报价。标底价不会公开，中标人将在最后一轮（第二轮）投标中选出。在阿根廷，如果第二轮中标人不是原始发起人，则中标人需要补偿原始发起人的项目开发成本，相当于项目投资的1%，该费用会在招标文件中说明。在南非，同样，中标人需要补偿原始发起人的项目开发成本。
几个关键议题
找到一种行之有效的民间自提管理程序并不容易，政府的诸多挑战包括必须解决好如何补偿项目原始发起人的问题；项目审批上的时间限制及执行中的各种困难；协调好各个政府机构及部门；有效地规划整个行业的发展；制订促使私营部门有动力开发项目的激励机制等等。项目开发成本补偿
通常，如果项目私营部门（原始发起人）投标失败，他们会期望政府或中标人（或两方）补偿他们在项目上的开发成本。原始发起人声称自己在项目上投入了时间和资金，这些努力应该获得补偿。但有时候确定项目本身及其开发的真实价值并不容易，这些私营部门肯定会要求最高的补偿，而不合理的高额补偿可能会诱使他们随意向政府提出开发一些毫无用处的项目。
有趣的是，一些同意补偿私营部门开发成本的国家（比如阿根廷，智利，意大利，南非）迄今为止并没有批准多少民间自提项目。而不补偿这些成本的国家或地区（比如韩国，台湾，菲律宾）却批准了更多的民间自提项目。因此，在这些国家，补偿开发成本不一定能吸引私营部门提出更多的自提项目。设置时限
在很多国家，政府都会详细规定完成项目审批及进入招投标阶段的时间点。项目的原始发起人在参与招投标的时间安排上拥有明显的竞争优势。原始发起人已经花了大量的时间和精力为项目做准备，而且比其他投资者更加熟悉项目方方面面的特征。其他竞争者通常只有大约60天左右的准备时间（比如关岛及菲律宾），如果时间不充裕，很多竞争者可能并不愿意参与投标。协调政府机构或部门
在大多数国家，大型基础设施项目（比如能源及交通）的规划安排由不同的政府机构或部门来协同实施，地方政府和州政府可能也会牵涉其中。如果相关政府机构或部门缺乏必要的协调及沟通，提出自提方案的私营部门就会非常被动。有效的行业规划 允许私营部门针对某些基础设施行业提出自提方案可能也会导致一系列问题。理论上，私营部门只关心投资回报，他们可能不会在意项目所在国整体的福利或经济利益。为了解决这个问题，有些国家如智利，哥斯达黎加及意大利，只允许私营部门针对政府的战略性基础设施投资计划中的项目提出自提方案。在这种情况下，政府会在大框架上定期性地调整不同行业的发展重点，让感兴趣的机构去确定项目的各项细节。例如，政府认定有必要修一条路连接两座城市，他们会让项目开发商自己去估算交通流量，开发商还可以提出开发这条路沿线的商业设施。
制订合适的激励机制
要想让私营部门积极参与有意义的项目，同时又营造充分有效的竞争，以便让原始发起人之外的投资人参与投标并非易事。竞争者对中标机会的预测，理论上会影响民间自提项目的总体数量。
如果竞争者拥有和项目原始发起人同等的中标机会，原始发起人知道自己很容易被淘汰，他们自然就不愿意提出很多自提方案。
理论上，奖励模式及swiss challenge模式都给了竞争者合理的中标机会。但实际上，在一些国家，竞争者鲜有成功中标的，这一点从迄今为止韩国，菲律宾，及台湾数量有限的民间自提项目上就可以看出来，当然，有些机制可能也并没有给予项目原始发起人多大的竞争优势。
智利、阿根廷民间自提模式分析 智利（奖励模式）
上世纪90年代初期，智利政府迫切需要投资大型基础设施项目来发展经济。但政府缺乏资金及相关的专业知识来实施大规模的公共工程。在这种背景下，政府号召私营部门参与主要公共工程的建设、维护及运营。特许经营机制亦赋予私营部门关键性的角色，即私营部门可以投资盈利性的基础设施，并通过向用户直接收费而回收投资。
民间自提的管理程序在该国主要的特许经营法律中有详细规定，而程序的各项细节则由相关法规约定。交通部及电信部负责管理公私合作交易，包括私营部门提出的民间自提。公共工程部（不包括交通部及电信部）负责监督交通行业的特许经营方案，很多民间自提项目都集中在交通行业。
自1992年以来，约有200多个民间自提项目被提交到政府当局，其中12个实现了公私合作，14个通过了初步审批，正在接受进一步审批，其他的都被政府否决。
以民间自提的方式开发项目，并顺利实施的特许经营项目的总合同金额占特许经营项目总投资额的12%。自从1993年开始实施特许经营方案以来，已经有48个涉及私营部门参与的合同被政府部门批准并授予，投资总额超过70亿美金。在这48个合同中，12个项目由民间自提方案发起，投资额达8.51亿美金。首批的2个机场特许经营项目将原始发起人的奖励额度设定为20%，直接从原始发起人的财务报价中扣除（由此获得最低的乘客离境费）。但在1996年12月实施的第3个同类项目上，政府将额度调整为10%并一直沿用至今。令人惊讶的是，上述12个项目上虽然政府给与了原始发起人奖励，但在公开投标过程中原始发起人并没有太大优势。虽然享受奖励的原始发起人在公开招标失败时获得了开发成本的补偿，而且这种奖励本可以使其他竞争者对参与投标望而却步，但奖励在任何情况下都不能左右项目最后花落谁家（事实上，即使没有这种奖励，中标人依然可以中标。在大多数项目上参与公开招标的私营部门不止一家。
尽管大部分项目上中标方并非原始发起人，民间自提在智利依然非常活跃。截至2006年3月份，已经有价值超过10亿美金的14个项目被政府评定为符合公众利益，并获得了初步审批。另有价值约37亿美金的38个项目准备接受政府的初步筛选。
阿根廷（奖励模式）篇二：ppp项目建议书提纲
项目建议书
一、项目概况
（一）、项目名称
（二）、项目规模
二、项目必要性
（一）、项目现状及预测
（二）、项目必要性
三、项目规划
（一）、拟建地点
（二）、建设方案
（三）、项目进度安排
四、项目建设条件分析
（一）、政策条件
（二）、建设区建设条件
（三）、建设技术条件
五、项目投资估算和资金筹措方案
（一）、投资估算
（二）、政府与社会资本合作模式
六、经济效果和社会效益的初步估计
（一）、经济效果
1、财务评价
2、国民经济评价
（二）、社会效益
1、环境影响
2、社会影响
七、结论篇三：智慧城市公共基础设施综合提升ppp项目建议书 xx市xx产业集聚区
智慧城市公共基础设施
综合提升ppp项目
建
议
书
草
案
项目名称：xx市xx产业集聚区智慧城市公共基础设施综合提升ppp项目 项目地点：xx市xx产业集聚区
主管单位：xx市xx产业集聚区管理委员会 编制单位 ：中国ppp研究院
二o一五年六月 内容提要
一、项目背景（详见p6）
为落实公共资源节能减排工作，缓解政府基础建设财政压力，推动ppp项目合作，本着优势互补、科学运营、服从监管、盈亏自负的原则，根据国家《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等相关法规政策，以xxxx实业有限公司（以下简称xxxx）为主导拟与xx市人民政府xx产业集聚区（以下简称政府）采用ppp模式合作对集聚区内公共供暖与道路照明进行一体化能效提升改造实现集聚区内的智慧城市基础设施建设ppp项目（以下简称智慧城市项目），实现节能的同时，使集聚区内的经营管理更方便、更快捷、更先进、更科学。
二、项目合作模式（详见p7）
智慧城市项目是针对集聚区内当前供暖和照明现况由政府与社会资本合作，经过一体化能效提升改造并负责一定年限的经营而达到共赢的一种新模式，合作主体构成如下： 合作主体：政府主体＋社会资本主体；
政府主体：xx市人民政府（以下简称“政府”）；
社会资本主体：xx公共资源管理有限公司（拟成立，以下简称“项目管理公司”）；
1、管理公司构成： xxxx实业有限公司（持股50%）； xx城市发展投资集团有限公司（持股30%）； xx亿美电子有限公司（参股10%）；
新加坡美吉星数字科技有限公司（参股10%）；
中国ppp研究院（项目咨询机构）；
香港懋信国际投资集团（项目融资机构之一）。
三、项目实现目标（详见p18）
智慧城市项目采用 ppp模式，合作经营期按20年计算，可为政府带来经济效益如下：
1、政府若要一次性完成节能改造，采暖项目需要投入资金：2.17至2.64亿元，20年综合成本8.17亿至9.84亿元之间。
2、led路灯及施工（不进行智慧照明提升）需要投入资金：346.81万元，20年综合成本10.75亿元。
3、采用ppp模式合作进行智慧城市改造，由项目管理公司全额投资，20年管理期内直接为政府节约财政支出最小6.62亿，最大7.97亿。
四、项目实施方案建议
建议方案
一、由于现有灯杆存在老旧现象，很难做出折旧评价，项目实施前由政府出资进行一次性更换。
建议方案
二、如现有灯杆不做折旧处理，由项目管理公司承担更换而造成的亏损利益，由政府相应延长特许经营期限。
建议方案
三、如现有灯杆不做折旧处理，而造成的经营亏损，政府应根据实际产生的费用，一次性进行补偿。未看现场，不能做出分析。
五、《xx市“十二五”主要污染物总量减排实施方案》
总体目标：到2015年，全市化学需氧量和氨氮排放总量（含工业、生活、农业）分别控制在6.94万吨、0.69万吨以内，分别比2010年的7.75万吨、0.78万吨减少10.4%（其中工业和生活排放量减少11.0%）、12.0%（其中工业和生活排放量减少12.2%）；二氧化硫和氮氧化物排放总量分别控制在18.65万吨、14.84万吨以内，分别比2010年的21.24万吨、18.32万吨减少12.2%、19.0%。
本项目项目实施后，可实现：
年节约标煤：8836.45吨/年； 减排碳粉尘约6123.66吨/年； 减排二氧化碳约22091.13吨/年。
六、智慧城市项目付款方式：政府按月支付项目公司服务费用。项目公司内部按股份比例，分享节能收益。
目 录
目
录.............................................................................................................................................4 第一章：项 目 总 论...................................................................................................................5 1.1、项目背景..................................................................................................................................5 1.2、政策方向.................................................................................................................................6 1.4、合作模式.................................................................................................................................8 1.5、项目必要性...........................................................................................................................12 1.6、项目实施标准：...................................................................................................................13 第二章：初步设计方案.................................................................................................................14 2.1、设计主导思想.......................................................................................................................14 2.2、主要技术原则.......................................................................................................................14 2.3、项目规划...............................................................................................................................15 2.4、融资方案...............................................................................................................................20 2.5、咨询单位情况.......................................................................................................................20 第三章 项目综合分析.................................................................................................................21 3.1、行业准入分析.......................................................................................................................22 3.2、经济效益分析.......................................................................................................................23 3.3、项目综合对比.......................................................................................................................32 3.4、社会影响分析.......................................................................................................................33 第四章
结 论..............................................................................................................................36 第一章：项 目 总 论 1.1、项目背景 当前，我国许多城市纷纷把智慧城市的建设提上日程，通过信息技术完善城市公共服务和改善城市生活环境，使城市变得更加“智慧”。作为智慧型基础设施，智慧照明是智慧城市建设中重要的组成部分。
在能源日益短缺，温室效应越来越严重，国家和地方政府大力号召节能减排、绿色照明的形势下，有效控制道路照明能源消耗，提高路灯寿命，降低维护和管理成本，是现代效能型社会建设的目标之一，也是城市智慧化建设的必然趋势。
城市公共照明系统是与人们生活息息相关的重要公共基础设施，随着城市化进程的加快，城市公共照明设施的需求量和建设规模日益增大，但城市公共照明的过快发展增大了对能源的需求和消耗，同时在管理方面也存在诸多不足，以致城市公共照明系统普遍存在设备维护成本高，灯具、线缆盗窃现象严重，能源浪费等问题。
当前城市公共照明系统面临的压力如下：
一、不断增加的人员及设施
二、逐年上升的费用支出
三、节能减排的压力
四、越来越严格的服务保障要求
其中节能减排的压力由为突出：
1、十二五规划节能目标：到2015年，全国万元国内生产总值能耗比2010年下降16%，比2005年下降32%；并将节能减排目标合理分配到各地区；
2、照明能耗巨大：照明在我们国家用电量占到12%。而道路照明更是占到其中的30%；
3、缺电现象日益严重：每个城市都存在或多或少的电力缺口问题，在电力高峰期大面积拉闸限电成为常态；篇四：无公害水产养殖示范园区项目建议书 ppp市ppp区ppp街道无公害水产养殖示范园区
项 目 建 议 书
项目管理单位：ppp市ppppppppp区ppp利局
项目建设单位：ppp市ppppppppp区ppp街道办事处 项 目 属 性 ：新 建
项 目 负责人：ppppp 项 目 地 点 ：ppp市ppppppppp区3万亩浅滩地内
联 系 电 话 ：ppp — ppp 申 报 日 期 ：2009年9月28日
目 录
一、项目概要
二、项目建设的条件，优势和基础
三、市场需求分析
四、项目建设地点、期限及目标任务
五、项目建设内容
六、项目投资估算和资金筹措方式
七、项目完成后的经济、社会及生态效益分析
附:项目投资概算表
一、项目概要
项目区所在地ppp区ppp街道办事处，东临ppp水库, 西与pppp市pppp镇接壤，南和pppp市ppp镇相连，北与pppp区pppp毗邻，共辖ppp个行政村，人口ppp人，人均收入ppp0元，民风勤劳淳朴，街道经济ppp、城镇建设等均位列全区首位。
随着社会ppp，人民生活水平不断提高，对无公害水产品的消费量与日俱增，为适应经济和社会ppp的需要，特提出本项目建议。ppp街道无公害水产养殖园区，位于ppp区ppp街道30000亩浅滩地内，占地150多亩，规划建设内容：无公害水产品养殖（南美白对虾），新品种的引进、研究和养殖推广等。
二、项目建设的条件，优势和基础
无公害水产养殖业是我国农业生产中的新兴产业、是适应社会经济ppp的产物。正在进行的社会主义新农村建设，大大激励着农民不失时机地调整农业生产结构，奋力开拓新的农业资源。无公害水产养殖既可适应市场ppp的需要，又可致富于农民。
1、项目区有丰富的淡水养殖水面和渔业资源优势。
项目区东临ppp水库，丰富的淡水资源为ppp渔业生产提供了得天独厚的条件。目前项目区浅滩地资源开发利用程度低，潜力巨大，利用率仅为30%左右，从已开发利用的浅滩地来看，大部分养殖水面以粗放经营为主，渔业生产潜力没有很好地挖掘出来；沿库有大量可开发利用的低洼易涝田以及淤积严重、设施老化的中低产池塘。此外，该区丰富的渔业资源是ppp具有我区地方特色水产养殖业的重要基
础，据调查，ppp区仅乌鳢养殖一项，年可向社会提供优质乌鳢成鱼 1.8万吨，还有多种淡水养殖鱼类、蟹类等，开发潜力非常大。
2、项目区有较好的水产养殖业ppp基础。
项目区有一支长期为渔业ppp服务的水产技术队伍和水产运销队伍，水产技术推广人员有20余人，有ppp三益水产食品有限公司等流通组织以及一大批从事水产品运销的人员。无公害池塘精养、生态循环养殖等一大批水产实用技术得到了较好的推广利用。
3、项目区有明显的区位优势和环境优势。
项目区与我区正在构建的“ppp湖观光区”和“ppp湖经济带”等不谋而合，是今后一个时期我区经济ppp的重要区域，区内有环湖路、景黄路等公路与外界相连，十分有利于水产品的运销。该区的水域生态环境优良，为ppp生态、无公害、绿色、有机优质水产品奠定了良好的基础。
三、市场需求分析 改革开放以来人民生活水平大大提高，人们对生活质量有了更高的要求，对食物结构的需求正在发生新的深刻的变化，已不满足于传统的食物组成，绿色、无污染、无公害、高蛋白、高营养、多功能的食物更受人们的亲睐，无公害南美白对虾更是供不应求、市场潜力和出口量非常巨大。同时南美白对虾具有个体大、生长快、营养需求低、抗病力强等优点，对水环境因子变化的适应能力较强，对饲料蛋白含量要求低、出肉率高达65%以上、离水存活时间长等优点，是集约化高产养殖的优良品种，也是目前世界上三大养殖对虾中单产量最高的虾种。南美白对虾壳薄体肥，肉质鲜美，含肉率高，营养丰富等优点，因此南美白对虾无公害养殖的经济效益不可限量。
四、项目建设地点、期限及目标任务
1、地点：ppp市ppp区ppp街道pppp老村以东新围堤以内的30000亩浅滩地中
2、期限：2009年10月－2010年9月底
3、目标任务：一年内建成100亩（养殖水面）的ppp街道无公害水产养殖园区，建成无公害、优质、营养的南美白对虾养殖基地，加速农业产业化结构调整，带动更多农户走上养殖之路，共同富裕。
五、项目建设内容
1、ppp街道无公害水产品养殖园区
①设施渔业建设：建设20亩（水面）的精养池塘，引进新品种和试养基地。
②建设80亩（水面）的南美白对虾养殖塘，进行养殖。
2、销售服务体系建设
加大无公害南美白对虾养殖的宣传力度，加大无公害绿色食品检测体系，保证产品质量，提高产品的知名度，建立自己的销售渠道，直销京、苏、沪等大都市，打好自己的品牌，立足于长远。
六、项目投资估算和资金筹措方式：
项目总投资约196万元，其中自筹46万元，申请扶持资金150万元，详见附表。
七、项目完成后的经济、社会及生态效益分析。篇五：某ppp投资项目可行性研究报告
某
ppp投资项目
可行性研究报告
目录
一、项目基本情况.................................1
二、工程概况.....................................5
三、合作模式.....................................6
四、投资建设范围.................................6
五、合作分工.....................................7
六、施工总承包中建安工程费及工程款支付............8
七、维修与养护...................................9
八、“政府补贴”费用的组成与确定原则..............9
九、“政府补贴”费用的支付......................10
十、保障措施....................................10
十一、实施方案..................................11
十二、投资计划及资金安排........................13
十三、资金筹措方案..............................14
十四、退出机制..................................16
十五、财务评价..................................16
十六、项目审计..................................18
十七、项目风险分析及应对措施....................19
十八、结论与建议................................21
一、项目基本情况
（一）项目名称
某ppp投资项目（以下简称“本项目”）。
（二）项目实施机构与参股机构
本项目由某市政府授权某市财政局作为实施机构，并委托某市城市建设投资（集团）公司（以下简称“某市城投”）作为项目公司参股机构。某市城投成立于2002年9月16日，2004年5月经某市人民政府批准，对原公司进行了重组增资。截止2011年底，集团公司注册资本12.96亿元，总资产85.1亿元，净资产47.6亿元，是直属某市市政府领导的，具有一级独立法人资格的城建投融资和国有资产运营企业。
（三）项目背景 1.城市背景
某市是安徽省的省辖市，位于安徽省最南端，西南与江西省交界，东南与浙江省为邻。总面积9870平方公里，人口147.28万。某市境内有着丰富的自然资源与历史人文遗迹，是古徽州地区的主要组成部分，徽派文化源远流长，旅游资源丰富多彩。某市已经逐步发展成为一个以旅游产业为主导的新兴旅游城市。
近年来，某市综合经济实力稳步攀升。2014年实现地区生产总值507.2亿元，按可比价格计算，比上年增长7.9%；全年财政收入90.2亿元，比上年增长11.3%，其中：地方一般预算收入68 亿元，增长14.5%。
近四年某市gdp及财政收支情况表
注：数据来源于某市统计局。2.建设背景 g205国道改建项目是中心城区“一环五枝”快速路网的东环和北环部分，南起屯光大道，向北绕行在徽州文化园东侧跨越皖赣铁路，接至徽州区永佳大道，向西延伸至新城区新城大道，与快速西路共同形成环绕某市主城区绿脉金竹山的一条“环形”快捷通道。新城大道规划为城际快速通道，北连合铜黄高速公路（潜口下站口），可达某地风景区，南接中心城区（篁墩），经王村镇与徽杭高速公路连接。
梅林南路项目是联系黎阳片区、现代产业园与经济开发区、徽州区的快速通道。改建后的g205国道与梅林南路将形成城市组团间沟通的快捷通道，对于拉开城市框架，完善城市路网，增强组团间联系，促进“一体化”发展起着重要的作用。3.对接情况 2014年12月9日，时任某市市长、现任市委书记任泽锋，市委常委刘孝华一行在合肥市与我局总经理王传霖、副总经理汪志成等就某市基础设施投资建设进行了良好的沟通，并达成初步合作意向。2015年3月8日，我局副总经理汪志成就《某工程改建与梅林南路ppp项目合作建议方案》向股份公司投资发展部进行了汇报。2015年3月11日，我局副总经理汪志成就《某工程改建与梅林南路ppp项目合作建议方案》与某市政府领导进行了深入交流与讨论。2015年3月23日，某市市委常委刘孝华与我局副总经理汪志成等在合肥市会晤，就某工程改建项目、梅林南路项目进一步商讨，形成了会谈备忘录，锁定了部分合作条款。会谈备忘录见附件一。2015年4月1日，我局再次派员赴某地，与某市有关领导、市建委等单位负责人就某市ppp合作备忘录细节进行了沟通。4.投资背景 通过多次调研，项目的市场条件、资源条件、技术条件、环境条件、社会条件、施工条件以及外部配套条件、投资环境相对较好。参与本项目投资的主要背景如下：（1）具有良好的合作关系
目前，我局在某市设有某地中铁旅游公司，并开发了“中铁滨江名邸”房地产项目，参与建设了京福铁路与黄杭铁路等许多大型工程项目，资金实力和建设管理能力得到某市政府的高度认可。某市政府对我局参与本项目的投资建设尤为重视。（2）投资返还资金有保障
根据财政部PPP中心综合信息平台最新发布的数据显示,自2013年推行PPP项目以来,截至2016年2月29日,全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台,项目总投资约8.3万亿元,涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业。加上发改委推出的4万多亿PPP项目,全国推出的PPP项目总投资额近14万亿元。
与此同时,因为PPP项目的实际签约率并不高,市场一度质疑PPP“叫好不叫座”。笔者认为,PPP项目签约率低、落地难,成因复杂,不宜简单下结论。
二、PPP项目落地难的成因分析及对策建议
(一)缺乏PPP专门法律,立法层级低
1、现有PPP法律框架对PPP项目实施的法律保障作用有限
目前,国务院及中央部委针对基础设施和公用事业领域的PPP模式,相继颁发了数十部文件,但文件主要限于规范性文件及部门规章,至今尚未出台任何PPP基本法(包括法律和行政法规),并且现有调整PPP项目的规范性文件间及与上位法之间存在不衔接或冲突的问题,对PPP项目实施的法律保障作用有限。
由于基础设施和公用事业领域的项目,具有自然垄断性质,并且PPP模式本身的全生命周期较长,投资资金量大,项目风险不可预测性大,仅仅依靠法律位阶较低的办法、通知、意见等规章和规范性文件,保障力度远远不够,难以有效树立社会资本的投资信心。
2、对策
对于当下我国PPP立法存在的“缺乏PPP专门法律,立法层级低”问题,可以应当坚持“问题导向”的立法原则、通过制定高位阶的专门PPP法律予以解决。现行的PPP规范文件最高法律位阶的是部门规章,应当提高PPP规范文件位阶,加快PPP基本法的立法工作,在制定法律(由全国人大或人大常委会制定)条件还不成熟的情况下,可以先出台《暂行条例》、《条例》等行政法规等(由国务院制定)。
对于现有PPP规范文件的在适用存在冲突的问题,可以采取定期或者专项进行PPP相关规范清理,理顺PPP规范文件关系、清除项目实施壁垒。当然,制定专门PPP法律也是实现法律清理的有效方式之一。进行PPP相关规范文件清理时,由于涉及到不同部门的规范文件清理问题,比如如何确定清理主体、如何启动清理、如何设定清理时限、如何设计尊重法治的清理程序、如何确立民主参与机制、如何评估清理效果、高位阶的法律清理如何与下位法清理相衔接等都应当充分考量。
(二)地方政府信用风险
1、地方政府的市场契约精神不强
PPP模式是政府和社会资本就PPP项目签署PPP项目合同而建立的一种“风险共担、利益共享”的合作机制,强调的是项目全生命周期内的平等合作,以彼此间的信赖为合作基础。因此,被业界形象的称作“PPP不是一场婚礼,而是一段婚姻”。
在PPP项目实施过程中,很大程度上政府方能否践行市场契约精神、兑现己方承诺对项目的成败至关重要。在已有的PPP项目案例中,政府方未按照PPP项目合同约定履约,既挫伤了社会资本投资PPP项目的积极性、给社会资本造成较大损失,又造成了项目合作因缺乏信赖而难以为继的局面。如中部某省一高速公路BOT项目中,省政府曾在特许经营合同中做出了限制竞争的承诺,但后来该省又相继修建了另两条收费高速公路,因此分流的客流量近40-50%,投资人主张损失补偿,政府则否认限制竞争条款的效力,双方的对话由此陷入僵局。笔者前不久参与的一个投资额达210亿元的地铁PPP项目,最初采用的是BOT+EPC+TOD模式,执行过程中,因市区两级政府产生分歧,市政府只能单方提出变更原协议,改为按BOT+EPC模式实施。模式上的改变,对投资人的收益预期、风险管控等合同目的都产生了非常大的影响。
2、对策
针对政府信用度低的现状,应当构建起完善的信用体系,培养政府方的契约精神和法治精神。目前,可以采取由PPP项目所在地的上级政府或中央部委层面建立PPP项目失信公示平台,对地方政府未按照PPP项目合同约定履约等失信行为进行公示,督促地方政府守约。另一方面,应当尽早研究并落实上级财政对下级财政的结算扣款机制,对失信的地方政府进行实实在在的经济惩戒,降低地方政府违约的风险。
(三)PPP项目策划不到位
1、推出的PPP项目自偿率不足
(1)绝大多数项目自偿率较低
目前,地方政府推出的PPP项目多是无收益来源或者自身收益不足、缺口较大的项目,该类PPP项目中,社会资本收回投资成本及获取收益很大程度上依赖地方政府的财政补贴,而地方财政又较为吃紧,这些项目对于社会资本的吸引力低也在意料之中。
(2)对策
对此,地方政府在推行PPP模式时,应当推出适宜采用PPP模式的项目即优先考虑对投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目采用PPP模式,如污水处理项目、垃圾焚烧项目、收费高速路桥项目。对于地方政府推出的项目自身无收益或收益较差的,应当确保政府财政对该等PPP项目有充分的财政可承受能力。另外,在PPP项目运营模式设计上,应当结合金融机构的融资要求,从“以丰补歉”角度推行项目组合,达到项目模式与项目本身特点相结合、匹配,实现项目自身投资与收益的平衡。
2、项目前期论证工作不到位
(1)缺少项目前期论证工作
地方政府为降低负债,盲目的在基础设施和公用事业领域推行PPP模式,甚至部分地方政府大搞“假PPP”,缺少PPP项目的物有所值和财政承受能力等前期论证工作,亦未将项目所需财政支付或补贴金额纳入财政预算、中长期财政规划。
PPP项目未经前期论证、将PPP视为单纯的融资工具来降低地方政府负债的做法,无疑将使得社会资本承担巨大的投资风险,这种做法也在很大程度上影响了社会资本投资PPP项目的信心。
(2)对策
对此,为确保地方政府推出的PPP项目能够顺利开展,项目实施机构应当客观地进行项目的可行性研究,并按照规定进行PPP项目的物有所值和财政承受能力论证工作。对通过物有所值和财政承受能力论证、验证工作的,报政府审核通过后再确定采用PPP模式招选项目社会资本,进而签署PPP项目合同,明确合作方的权责关系。
3、政府方对PPP认识不足
(1)政府方对于PPP的认识不到位
PPP机制注重通过市场机制的引入,社会资本在项目管理过程中优势经验的充分发挥,转变政府职能,提高项目管理效率,降低全生命周期成本。但不少政府将PPP作为融资工具,对PPP缺乏基本认知。以公司治理为例,现有PPP规范文件中对于政府股比、政府对于项目公司的控制管理等公司治理事宜都做了限制。但不少政府要求控股,以及董监高等管理岗位设置人数上占优势。
(2)对策
对此,在PPP项目合作过程中,应当坚持以“利益共享、风险共担”的原则,地方政府在PPP项目的策划过程中,应当及时、全面的考察社会资本的合作意愿及合作能力,摒弃政府投资项目中一贯的强势态度。在股权合作、项目定价及调价机制、公司治理等事关项目收益的事项,应当放权给项目公司进行操作,政府方只需在绩效付费、政府监管等方面进行宏观管理即可,以建立平等的契约合作关系。
另外,在PPP项目合作期间,政府方需要就特许权的唯一性、税收等优惠条件、负责或协助获取项目相关土地权利、提供相关配套设施和程序审批等事项作出相应的承诺,以提供相应的投资保障。
(四)项目融资方式单一
1、项目融资不到位
目前,大多数的PPP项目融资时主要依靠银行贷款,项目公司为融资主体的情况下,银行往往要求投资人提供担保等增信措施。换言之,现实中的PPP项目融资主要体现为企业融资,银行对于投资人享有的是完全追索权,而非项目融资意义上的有限追索权。此外,银行对项目还有比例不低的资本金到位要求,加上银行贷款是间接融资,融资成本较高,相对较短的贷款期限与较长的PPP全生命周期也难以有效匹配。有的项目中基于项目特点银行对于融资模式、土地使用权等等也会提出特殊要求,而地方政府不愿或无法配合。种种融资难题,无疑加大了社会资本PPP项目投资的顾虑。
2、对策
对此,首先,社会资本应当积极拓宽融资渠道,对于项目自有资本金的资金缺口,社会资本应灵活借助基金、信托等融资工具,降低项目资本金融资风险。其次,应邀请金融机构前期尽早参与到项目中来,结合金融机构的意见合理确定合作模式、设计融资方案和交易结构。再次,社会资本应当高度重视PPP项目交易模式和建设手续的合法性(该类合法性审查为金融机构融资的基本前提),以免遭致融资风险。最后,政府方应当在社会资本融资过程中充分支持,通过积极协助降低社会资本融资成本和融资风险。
(五)相关配套政策不到位
当前中央各部委虽然以通知、意见等形式出台PPP模式的规范性文件,但是,PPP项目涉及领域较广,在相关领域的税收、收费、土地等方面的配套支持政策尚未到位。
1、税收配套政策
(1)税收优惠支持有限
虽《关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题的补充通知》(财税〔2014〕55号)规定符合条件的企业可以享受企业所得税“三免三减半”优惠,一方面前述政策适用的项目领域有限,另一方面三免三减半的优惠政策未能有效覆盖PPP数十年的合作周期,较高的税负也加大了项目公司或社会资本的投资成本。另外,根据现行规定,为了严格税收管理,涉及税收或中央批准设立的非税收入优惠政策,尚应报国务院批准后执行,法定程序要求也会使得地方政府对于税收优惠的支持极为有限。
(2)对策
对此,一方面,各地政府应当根据相关国家的相关规定,出台详细的关于PPP项目税收减免的优惠政策;另一方面,企业在申请相应的税收返还、财政资金发放或税收减免时,也需要结合自身具体情况与当地有关部门进行充分的沟通,并争取获得相关书面协议或政府的支持性文件。除此外,鉴于PPP项目税收对于项目成本的重要影响,在PPP项目的前期阶段就应当尽早进行税务筹划。
2、收费配套政策
(1)PPP项目收费机制不健全
对于准经营性项目及经营性项目,项目自身的收益能否实现预期直接影响着投资人的投资热情。但是,目前的PPP项目收费机制尚不健全,有的收费标准一旦确定后长期执行不作调整,社会资本和项目公司承受着巨大的投资压力,有的项目则缺乏收费机制和有效的配套支持政策。以国家力推的地下综合管廊项目而言,目前为止,无论是中央还是地方层面,尚未有较为成熟、合理的入廊收费标准出台。另外,保障各管线单位付费入廊的强制配套政策亦未出台。配套政策的不到位,导致对于使用者付费的预期可能将落空,一旦财政无力承受巨额的管廊投资届时将面临相当大的风险。笔者目前经手的正定新区、长沙等地的多个管廊项目都面临这一难题。
(2)对策
对此,涉及到以使用者付费作为收费来源的PPP项目,如采用政府定价或指导价的,应当在项目建设运营单位(如项目公司)正式收费前就出台具体的收费细则,明确项目的收费主体、收费标准,并允许收费主体根据PPP项目合同安排进行收费调价。同时,尽早出台保障稳定收费来源的相关政策。
3、土地配套政策
(1)土地配套制度不到位
土地问题是这一轮PPP热潮中最令人头疼的问题,包括项目用地和资源配置用地。PPP项目用地取得方式分为无偿和有偿。尽管对于基础设施建设等公益性项目用地,《土地管理法》规定可以通过划拨方式取得,但各地在PPP项目中对此态度不一,有划拨,也有协议出让,租赁,还有以划拨地或出让地出资入股到项目公司的不同做法。对于社会资本而言,是有偿取得还是无偿取得,既关系到项目投资成本,也关系到后续的项目融资风险和融资成本。项目用地取得方式对于PPP项目实施方案也有很大的影响。
以土地资源开发性收入平衡PPP项目投资的资金缺口,在这一轮PPP推广过程中从国务院到发改委、财政部、住建部等多个部委发布的政策文件中多次被重点提及。但由于用以配置的土地资源都是经营性用地,鉴于现行法规政策对于经营性用地招拍挂的强制性规定,将PPP项目与经营性用地资源加以捆绑的思路,在操作过程中不同程度遇到了现实性障碍。此外,建设用地开发还受国家和地方用地指标的限制,这给此类项目操作无疑又进一步增加了不确定性风险。
(2)对策
由于PPP项目是应用于基础设施和公用服务领域,符合土地划拨条件以及划拨目录的项目,可以在经批准后将项目用地直接划拨到项目上。当然,通过“招拍挂”方式获得项目用地也不存在任何法律障碍。但是,PPP项目用地的关键点在于“土地开发权与PPP项目捆绑开发”问题。
由于准经营性项目和非经营性项目采用PPP模式进行开发建设,对于项目社会资本而言,能够覆盖项目投资及收益的主要来源就是“政府补贴”,而当下地方政府的负债率居高不下,恐难以在财政部规定的本地当年一般公共预算支出10%的财力范围内承受巨额的财政补贴。对此,如果能以项目周边一定范围内的土地作为“资源补助”由项目投资人进行投资开发,的确有助于实现项目内部投资与收益的平衡。但目前仅有铁路领域可以实行这一做法,其他领域尚不能将PPP项目与经营性土地资源直接捆绑招选社会资本。因此,可以在专门PPP法律中对此作出规定或者对土地管理法的相关规定加以调整,以利于更多PPP项目的及时落地。
(六)地方政府推行PPP的能力建设问题
1、地方政府推行PPP的能力不足
部分地方政府将PPP模式视作单纯的融资方式及作为减轻地方负债的工具、过分注重参与项目公司治理而忽视宏观管理、将PPP项目一味按照政府投资项目审批PPP项目等系列做法,很大程度上体现了地方政府推行PPP能力建设不足,缺乏能够操作PPP项目的具体管理人员、对PPP政策不熟悉、缺乏PPP项目宏观把控。由于地方政府推行PPP能力建设不足,人为的增加了社会资本投资PPP项目的难度。
2、对策
对此,加强地方政府PPP能力建设是解决该问题的关键。第一,可适时借力外脑增强PPP能力建设,如通过采购专业PPP咨询机构来提供PPP专业咨询服务,并加大前期费用支持,保障咨询机构咨询费能够及时到位。第二,加强主管部门人员培训,通过专题会议或研讨等形式定期组织PPP文件、政策学习,提升政府PPP项目管理能力。第三,加大PPP示范项目成熟做法的推广,借鉴同类或相似项目经验做法,提高地方政府在项目识别、入库、准备、采购、执行、移交等流程上的运作能力。
(七)建筑企业参与PPP项目能力不足
1、PPP人才储备不足
(1)建筑企业缺乏PPP专门人才储备
2013年中下旬,我国掀起一轮新的PPP热潮,国务院及中央各部委相继出台PPP相关的指导意见,财政部和国家发改委推出各自的PPP示范项目及项目库,主推政府和社会资本合作(PPP)模式,由此导致传统的基建项目建设模式发生巨大变化,而建筑企业作为PPP项目中积极响应的社会资本方参与到PPP项目中,但是PPP是一项综合性非常强的投融资模式,涉及投资、融资、法律、财务、税务、项目管理等多个知识层面,由此也带来了对于建筑企业的现有人才结构提出了很大挑战。在笔者为政府方和社会资本方提供PPP咨询服务时,接触了大量的社会资本,发现不少施工实力较强的建筑企业均缺乏胜任PPP项目管理的人才,最为典型的就是过于聚焦施工利润,对于全投资成本的管理和如何利用资本运作降低项目融资成本和融资风险等应有的角度较少涉及。
(2)对策
对此,传统施工优势较为明显的建筑企业应当充分把握本轮主推PPP模式所带来的机遇,注重PPP专业人员的培养与储备,形成懂PPP、精于PPP业务的团队,为建筑企业业务转型提供智力支持。在PPP人才储备中,可通过培训、引入专业PPP咨询服务机构合作等多种途径,健全法律、税务、投融资领域的PPP专业人才。
2、PPP项目全生命周期意识不强
(1)建筑企业缺乏PPP项目全生命周期的统筹
传统基建项目中,建筑企业涉足最多的就是工程施工部分,但,PPP模式是设计项目设计、投融资、建设(施工)、运营维护及移交等多环节内容的。施工优势是建筑企业在主推PPP模式中的优势,但是,长期的施工优势也造就了其在其他领域(特别是在项目融资环节能力建设不足)未形成下游产业链,也形成了其过分注重项目施工、忽视PPP项目全生命周期的统筹观念。该等局域性,宏观上讲,会影响其占领PPP市场的战略及政策的制定,微观上会落实到其具体项目谈判及文本的签署,对企业的发展方向会形成不正确的导向,与真正意义上的PPP模式也是背道而驰的。
(2)对策
对此,PPP模式要求建筑企业需进一步提高对全产业链资源整合能力,需要统筹考虑PPP项目全生命周期的设计、投融资、建设、运营维护及移交的各层面。同时,建筑企业在承包商向投资人的转型过程中,在增质提效的基础上,可通过与其他环节的供应商进行“强强联合”,弥补自身业务短板,在主推PPP模式的大潮中保持有利的竞争优势。
三、结语
面临当下我国PPP项目签约率低、落地难的现状,除立足于现有的PPP规范性文件,展望将来的专门PPP法律,作为提高法律位阶的规范文件,应当统筹考虑PPP项目全生命周期范围内各重要因素,并重点关注PPP项目用地、PPP项目前期工作、PPP项目争议解决机制等方面。另外,通过及时的专项PPP立法清理,梳理PPP规范文件之间的关系,理顺开展PPP项目的合法、合规依据。
4月8日，由《经济》杂志社主办、中国智慧城市经济技术合作组织与中经互联（北京）信息技术有限公司联合承办的2016年国家智慧城市智库沙龙暨投融资项目信息交流会在北京举行。《经济》杂志社社长兼总编辑陈志强、中国城市科学研究会智慧城市联合实验室首席科学家万碧玉、中国管理科学研究院政府和社会资本合作促进中心主任郑志峰、《经济》杂志社副社长陈颖、《经济》杂志社社长助理王磊以及40余位企业、金融机构代表参加会议，并就城市投融资建设问题进行了讨论。
主持人：张健（《经济》杂志社事业发展中心副主任、中国智慧城市经济技术合作组织副秘书长）
朱德东（中国智慧城市经济技术合作组织常务副秘书长）
对话嘉宾：万碧玉（中国城市科学研究会智慧城市联合实验室首席专家）
郑志峰（中国管理科学研究院政府和社会资本合作促进中心主任）
范都都（四川省德阳市投资促进局驻外分局副局长）
王宁（中国邮政储蓄银行北京大兴区黄村西大街支行行长）
王莉莉（中国光大银行北京四季青支行行长）
李昕（兴宏金融服务有限公司风控总监）
尚金明（中城建第十工程局有限公司市场营销部经理）
《
经济》：经过一段时间的发展，我国智慧城市评价标准体系建设取得了重大进展，那么在投融资方面又建设得如何呢？
万碧玉：2015年政府工作报告中提到，要“发展智慧城市，保护和传承历史、地域文化”；2016年政府工作报告中又一次提出，要“打造智慧城市，改善人居环境，使人民群众生活得更安心、更省心、更舒心”。可见，智慧城市已成为未来城市发展的重要趋势。
我国各相关部委也相继开展了智慧城市建设工作，其中住建部3批国家智慧城市试点共计277个，工信部信息消费试点104个，科技部和国标委联合发布国家智慧城市试点20个，发改委信息惠民试点80个，工信部与发改委共同开展的“宽带中国”示范城市39个，国家地理信息测绘局示范城市9个。目前，智慧城市建设正快速向二三线城市发展，地级以上城市中提出智慧城市建设的已经超出60%，呈现遍地开花之势。
2015年我国智慧城市投资规模和增速也进一步加快。以住建部试点为例，3批试点共将建设3600多个项目，总投资预算约为1.3万亿元，已投入资金1145亿元。从资金来源来看，财政资金仍是智慧城市项目建设的主要来源，在已投资的项目中，62%的项目涉及财政投入，投资金额为204.7亿元，占总投入的17.9%。
社会资金的投资金额最大，约为598亿元，投资方向多为盈利可运营的项目。与其他资金投入相比，社会资本的资金到位率较高，目前已有62.2%的资金完全到位，但从另一角度来说，其参与项目建设的难度也比较大。
与社会投入相比，银行贷款的比例并不是很高，约为216.1亿元，占总投入的18.9%，共涉及项目140个。从盈利角度来看，PPP项目的投入应占该区域GDP的3.5%最为适宜。
就地方城市而言，选择一个智慧城市的总承包商或运营商，必须要满足4个条件，第一，具备设计与规划能力、良好的执行能力，可以为城市做好规划和顶层设计；第二，要有投融资能力，可以为智慧城市建设提供强大的资金支持；第三，建设能力要强，能够从多个领域、多个角度规划建设城市项目；第四，具备运营和维护能力，保障城市健康可持续发展。
《经济》：在智慧城市乃至城市发展中，资金是绕不开的话题。现如今我国城市建设已从政府主导开始转向引入社会资本，PPP模式是一种新的尝试，目前发展情况如何？
郑志峰：PPP是现阶段城市建设发展的核心模式，自2014年9月至今，已有近百项政策颁布。经过一年多的发展，PPP模式已从研究阶段进入到执行落实阶段。但是由于操作相对复杂，程序多且专业性强，大多数地方政府和社会资本特别是国企，还没有完全适应这种转型。
就发展情况而言，PPP模式主要存在以下几个问题。第一，无效的发起。地方政府发起的PPP项目很多，落地的却很少，目前全国入库的项目已有7700多个，但是真正开工的只有351个，占比不足5%。第二，无效签约。框架协议签的很多，但是真正能开工的项目很少。例如在四川，政府发起的项目有736个，一年多来签署实施协议的只有29个，真正开工建设的仅在10个左右，效率非常低。第三，无效招商。各城市的项目招商推介会很多，能达成实质协议的却很少，并且一般而言，招商会上签署的都是意向性协议，不一定能落地。第四，无效投资。想进入PPP行业的资金很多，但能把钱投出去的资金方很少。银行等金融机构都有PPP项目资金，很多省例如江苏、山东也都成立了PPP基金，但是这些钱都无法投出，因为资金是要用在项目上的，项目落不了地，钱自然也投不了。第五，无效咨询设计。咨询公司正在设计的项目很多，能实施的却很少。对于咨询公司而言，5万、10万、100万的设计咨询都可以做，但是除非业主对设计的质量有判断，否则其可实施率绝对是不一样的。之前我们接触过一个四川的项目，咨询费是20万元，咨询公司在北京，按照调研的通常规律，从北京到四川往返花费大约两天，调研时间为一天，调研团队至多调研两回，然后提交设计报告，有的甚至连数据都不核实，设计的方案也都比较空。
规范操作是PPP项目顺利实施的前提。对于政府方来说，不能脱离效率谈融资，也不能忽略规范搞投资招商；在购买咨询服务时，不能只顾价格低廉，要判断可实施性。对社会资本方而言，不要一味地忽悠政府搞BT（政府利用非政府资金进行非经营性基础设施建设项目）。其实，PPP项目对企业的实施能力要求很高，因为运营风险是由企业来承担的，如果企业的技术不过硬，设备只能用几年，一次性卖给政府是可以的，但是一旦采用PPP模式，项目时间可能会持续很久，企业的风险也会增加，这要求企业在运营方面必须有真本事，否则很难回本、盈利。就咨询公司而言，要分清楚什么是咨询、什么是服务，根据客户需求，提供咨询服务。
nlc202309090022
总而言之，如何采用PPP模式来解决现阶段的融资和建设效率问题，促进城市建设和经济发展，是地方政府的当务之急；如何采用PPP模式拓展市场也是企业需要思考的问题。
《经济》：随着国家政策的不断变化，在PPP项目建设方面，银行有何优惠政策？对于一些不产生收益的公益类项目，要以政府名义进行贷款，银行需要进行哪些方面的考量？
王莉莉：由于各地区发展水平不尽相同，我们会采用分区域、分城市的方式，根据地域特色来制定相关的金融政策，不能一概而论，也不能一同对待。
就目前来看，落地的PPP项目数量并不多，各金融环节还不够成熟，在企业方面也存在一定的风险，银行要想介入，就必然会依托政府来获取一定的保障，例如是否能出示担保函、是否拥有优先分配资产的权利等。银行最主要的还是要考虑回报周期及未来收益的问题，要衡量最终收益和初期投入的比例是否合理。就金融领域来讲，在面对项目时，光大银行会做出一些相应的调整，针对不符合贷款条件的项目，光大银行总行还设立了资产管理通道。同时，银行也会给企业和地方政府设计相关的金融产品。
对于公益类项目，如果是以地级市政府名义进行贷款，我们是可以考虑的；如果是县级市，一般是不会考虑的，因为县级市的财政发展还不够成熟。当然，具体到项目上，我们也会根据城市级别和城市财政情况而作调整。
王宁：近几年，邮储银行对一些PPP项目、政府债务和产业基金等进行了清理。如何对待PPP项目，一个重要的关键点就是PPP项目和BT项目是完全不同的两种模式。以前基础设施建设和公共服务等采用的都是BT模式，这意味着有财政担保，但结果就是直接导致政府债务增加。对此，中央也在2012年出台了相关政策进行规范整改。基于以上情况，我们看待PPP项目，首先在于其商业模式，对于以盈利为目的的项目，我们都会测算其模式是否合理合法，配套资金和设施能否支撑运营，这是核算是否出资的前提。如果项目购买了公共服务或者有财政补贴，就会被直接纳入财政预算，这也是今后我们投资PPP项目时，主要关注的点。
对于邮储银行而言，资金量大是一个优势，经国务院特批，邮储银行一共要购买1.3万亿元的政府专项债，用于支持全国基础设施及其他方面的建设；在自有资金投资方面，如果主要项目、建设主体可控，我们也可以提供一次性资金。第二个优势是效率，邮储银行的所有资金均由总行统一调配，实行“总分支”联动，能在短时间内评估出项目的可投性。第三个优势是，作为国有制银行，服务三农、服务中央企业、服务民生是邮储银行的职责，在成本可控的情况下，也会给予这些领域一些相应的优惠。
《经济》：在PPP项目投资方面，都有哪些金融模式？
李昕：我们在探寻这样一个模式，即让一些优质的项目可以不用政府财政来担保，而是以项目自身为主来建设，并最终通过在香港发行永续债来退出。这样既不会增加政府的财政负担，也能激发起大家的兴趣。在我看来，京津冀的项目都是很有潜力的。对于差一些的项目，只要找对切入点，也是可以进行运作和开发的。同时，我们也会引入一些险资来进行投资建设。
尚金明：其实现在市场上的模式基本上都是一样的，即发起一个产业基金或成立项目公司，用股权加债权的方式进行投资，然后与政府签署购买协作协议。当然，我们的这种模式也多是针对于地级市。
《经济》：就地方政府而言，在对项目和企业的招商引资方面有什么样的要求？
范都都：截至目前，德阳市共推出了6批PPP项目，数量在一二百左右，参与建设的企业共有100多家，但是真正落地的也就几十个。究其原因，一方面是地方政府对PPP模式的理解和认识有偏差，其推出的能够让企业参与的成熟项目较少；另一方面，企业等社会资本投资方缺乏诚意，甚至扭曲PPP的概念，将其换成BT模式发展。
如果企业想要参与政府PPP项目的建设，我们建议应该由上至下来推动，即先与当地政府的一二把手进行沟通，由他们来主抓推动，这样成功的几率会比较大。（本文图片由栾梦雨提供）
设项目建议书
相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：
1、提高公共财政使用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。
2、保障项目和公共服务质量 评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。
3、实现合作双方互利共赢 合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。
PPP项目在第一个项目识别阶段，项目发起时需要提供《项目建议书》。项目建议书是建设项目前期工作的第一步，尤其对于投资规模大、社会影响广泛的基础设施建设类项目。项目建议书主要是从项目自身的客观条件方面考察项目建设的必要性，一般由项目发起人向发改委部门报送，提出立项申请，发改部门审查通过后下达项目建议书批复文件。经批准的项目建议书是编制可行性研究报告和作为拟建项目立项的依据。项目建议书的批复单位应为国家或地方发改委。
项目建议书大纲
一、文化馆建设项目概况
（一）、文化馆建设项目名称
（二）、文化馆建设项目规模
二、文化馆建设项目必要性
（一）、文化馆建设项目现状及预测
（二）、文化馆建设项目必要性
三、文化馆建设项目规划
（一）、拟建地点
（二）、建设方案
（三）、文化馆建设项目进度安排
四、文化馆建设项目建设条件分析
（一）、政策条件
（二）、建设区建设条件
（三）、建设技术条件
五、文化馆建设项目投资估算和资金筹措方案
（一）、投资估算
（二）、政府与社会资本合作模式
六、经济效果和社会效益的初步估计
（一）、经济效果
1、财务评价
2、国民经济评价
（二）、社会效益
1、环境影响
2、社会影响
相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：
1、提高公共财政使用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。
2、保障项目和公共服务质量 评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。
3、实现合作双方互利共赢 合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。
PPP项目在第一个项目识别阶段，项目发起时需要提供《项目建议书》。项目建议书是建设项目前期工作的第一步，尤其对于投资规模大、社会影响广泛的基础设施建设类项目。项目建议书主要是从项目自身的客观条件方面考察项目建设的必要性，一般由项目发起人向发改委部门报送，提出立项申请，发改部门审查通过后下达项目建议书批复文件。经批准的项目建议书是编制可行性研究报告和作为拟建项目立项的依据。项目建议书的批复单位应为国家或地方发改委。
项目建议书大纲
一、公交场站一期工程（八个场站）项目概况
（一）、公交场站一期工程（八个场站）项目名称
（二）、公交场站一期工程（八个场站）项目规模
二、公交场站一期工程（八个场站）项目必要性
（一）、公交场站一期工程（八个场站）项目现状及预测
（二）、公交场站一期工程（八个场站）项目必要性
三、公交场站一期工程（八个场站）项目规划
（一）、拟建地点
（二）、建设方案
（三）、公交场站一期工程（八个场站）项目进度安排
四、公交场站一期工程（八个场站）项目建设条件分析
（一）、政策条件
（二）、建设区建设条件
（三）、建设技术条件
五、公交场站一期工程（八个场站）项目投资估算和资金筹措方案
（一）、投资估算
（二）、政府与社会资本合作模式
六、经济效果和社会效益的初步估计
（一）、经济效果
1、财务评价
2、国民经济评价
（二）、社会效益
1、环境影响
2、社会影响
相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：
1、提高公共财政使用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。
2、保障项目和公共服务质量 评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。
3、实现合作双方互利共赢 合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。
PPP项目在第一个项目识别阶段，项目发起时需要提供《项目建议书》。项目建议书是建设项目前期工作的第一步，尤其对于投资规模大、社会影响广泛的基础设施建设类项目。项目建议书主要是从项目自身的客观条件方面考察项目建设的必要性，一般由项目发起人向发改委部门报送，提出立项申请，发改部门审查通过后下达项目建议书批复文件。经批准的项目建议书是编制可行性研究报告和作为拟建项目立项的依据。项目建议书的批复单位应为国家或地方发改委。
项目建议书大纲
一、主干道过街地下通道及人行天桥项目概况
（一）、主干道过街地下通道及人行天桥项目名称
（二）、主干道过街地下通道及人行天桥项目规模
二、主干道过街地下通道及人行天桥项目必要性
（一）、主干道过街地下通道及人行天桥项目现状及预测
（二）、主干道过街地下通道及人行天桥项目必要性
三、主干道过街地下通道及人行天桥项目规划
（一）、拟建地点
（二）、建设方案
（三）、主干道过街地下通道及人行天桥项目进度安排
四、主干道过街地下通道及人行天桥项目建设条件分析
（一）、政策条件
（二）、建设区建设条件
（三）、建设技术条件
五、主干道过街地下通道及人行天桥项目投资估算和资金筹措方案
（一）、投资估算
（二）、政府与社会资本合作模式
六、经济效果和社会效益的初步估计
（一）、经济效果
1、财务评价
2、国民经济评价
（二）、社会效益
1、环境影响
2、社会影响
一、我国PPP项目现状
新一届中央政府对地方债务治理明确,将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能,推广使用PPP模式。顶层设计层面给予PPP模式的利好政策也接踵而至,如鼓励产业基金入股、财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年第25号令)等。
财政部和国家发展改革委分别管理PPP公共服务领域和传统基础设施领域。传统基础设施领域主要包括:能源、交通运输、农林、水、环境保护、重大市政工程等。截止2016年7月底,国家发展改革委公开推介的两批PPP项目中,已有619个项目签约,总投资10019.1亿元。在第一批1043个PPP项目中,因多种因素变化而不再采用PPP模式的项目为254个,占原推介项目数量的比例为24.4%,其余789个项目中已签约456个、总投资8151.7亿元,占比分别为57.8%、56.6%。由此可见,第一批推介的PPP项目质量较高,在各地政府积极推动下,项目签约率较高。在第二批PPP项目中,除部分不再采用PPP模式的项目外,其余项目已签约163个、总投资1867.4亿元,占比分别为16.8%、12.2%。该批项目公开推介时间较短,从发起、谈判到签约需要一定时间,此外一些条件更为成熟的PPP项目已在第一批中推介,因此签约率稍低。以下主要对第一批签约项目进行图例说明,其中,图1、图2、图3分别是国家发改委第一批签约PPP项目的涉及行业领域、投资规模和分布区域。
由图1所示,国家发改委第一批签约项目主要集中在市政、交通等基础设施领域以及学校、医院、体育等公共服务领域。
从图2可以看出,第一批签约项目投资规模在1-10亿的数量最多、所占比例最大,有243个,资金需求量十分巨大。
图3中,第一批签约项目的二十五个省份按照东部、中部、西部顺序排列,东部地区共161项,中部地区共103项,西部地区共192项,说明PPP项目在西部地区发展潜力巨大。
二、PPP项目融资的特点
项目融资是一种为大型或特大型项目筹措长期债务融资的方法。它是基于项目未来所产生的现金流量进行借贷,融资过程还取决于对项目建设、运营管理、收入风险等事项的详细评估,以及通过合同和其他融资方式的组合,安排风险如何在投资方、贷款方和其他各方之间进行分配。因而,它非常适于为PPP项目进行融资。学术界一般认为PPP项目的增长与项目融资技术的发展是密切相关的。
资料来源:中国经济网。
资料来源:中国经济网。
资料来源:中国经济网。
项目融资主要集中在自然资源、能源和基础设施部门,这在该学科近三十年的快速发展中可以看到。2007年,在世界范围内通过项目融资方式投资的大型项目就达3000亿美元,此后的十年间虽然受金融危机等因素的影响PPP项目的数量减少,增长速度放缓,但是项目融资仍然是PPP项目采用的最适合的融资方式。
虽然每一个PPP项目都不尽相同,但是PPP项目融资都有一些共同特征:第一,针对特定PPP项目,我们通过成立一个为特殊项目而存在的载体SPV(special purpose vehicle)来运作该项目,这个载体我们也称作项目公司。项目公司是使用项目融资的核心,它使PPP项目中所有合同和财务关系独立的“集中”起来;第二,项目融资一般更适用于新设项目而非改扩建项目,PPP项目亦是如此;第三,PPP项目融资具有高财务杠杆特征,即债务资本所占比例是非常高的。项目公司所产生的债务,对投资者(发起人)只有无追索权或有限追索权。项目合同是贷款方(或债权人)提供贷款的主要依据。出于安全的考虑,贷款方通常喜欢借款人(即项目公司)以公司的形式出现。贷款方会对PPP项目公司的经济活动进行严格控制,以保证项目合同有较高的履行率,因为贷款方主要是依靠项目未来的现金流量来收回本息,而不是项目的历史资产。
三、PPP项目的融资结构分析
项目的融资结构就是投资于项目的债务和资本金(股本)的比例,不同的债务和股本比例意味着项目债权人和投资人面临着不同的风险。PPP项目融资的特征之一就是负债占所需融资额度的比例非常高,发起人希望在贷款人可接受的范围内尽量最大限度的增加债务比率、降低股本的比率,最终实现发起人自身收益的最大化。
(一)债务比率
PPP项目融资的一个特征是债权人通过未来现金流量收回本金和利息。有一些PPP项目,比如我国的供水、供热等项目,因为政府或者项目的使用者和项目公司之间签有项目协议,所以这类项目能够获得合理稳定的收入,所产生的现金流可以保证偿还债务,获得贷款的难度小。而像美国的某地商业电厂PPP项目,竞争对手众多,市场需求难以预测,未来收入存在不确定性,这类项目就无法像前者一样得到相同力度的贷款。所以,债务在项目资本结构中所占比例的大小主要取决于PPP项目的类型以及项目提供商品或服务的市场风险等因素。
总结PPP项目制度和运行体系比较成熟的美国、日本、法国、加拿大等国家的经验,债权人其所能提供的贷款的最高比例一般为:1.对于签署协议的基础设施项目,如果没有市场风险,债务与股本金比例可以达到90:10(如公立医院或监狱);2.对于有包销协议的电厂或加工厂,比率可以达到85:15;3.对于有市场风险的基础设施项目(比如收费公路或大型交通项目)比率可以达到80:20;4.对于自然资源类项目,比率可以达到70:30;5.对于没有包销协议或价格对冲安排的商业电厂项目,一般比率为50:50。
通常而言,自身盈利能力较强、投资者信用等级较高的项目倾向于具有较高的债权股权比例;债权股权比例也在一定程度上体现了项目的投资规模,固定资产投资较大的项目,具有较高的债权股权比例。
(二)PPP项目债务资金的融资渠道
PPP项目融资所需的债务资金一般是由贷款方提供或者通过发行债券获得,基于我国的具体情况,融资渠道主要有以下几种:
1. 国内渠道。
商业银行,我国商业银行数量众多,是PPP项目融资的主要来源。目前,国内资金实力比较雄厚的商业银行都有项目融资、银团贷款等,银行贷款业务可以为PPP项目提供资金。在为项目贷款之前,银行会组织内部团队或者聘请外部专家对项目进行评估考察,基于谨慎性和追求贷款利息的动机,银行提供PPP项目的融资业务是一个耗费人力、物力、财力的过程,所以PPP项目只有达到一定规模才能获得商业银行贷款的支持。另外我国还有一些投资银行、非银行金融机构(如保险公司、券商旗下的投资公司等)、还有资产证券化、承销债券等各种业务为PPP项目提供资金;政策性银行,我国三大政策性银行为配合国家产业政策或者政策性项目会提供期限长、利率低的贷款;丝路基金,用于“一带一路”有关的项目和能力建设,包括相关产业行业的发展,也包括通信、道路等基础设施建设;融资租赁,以购买设备为主的PPP项目,设备生产商、提供商为了销售其商品会提供更加具有竞争力的融资条件。
2. 国际渠道。
外国政府贷款、国际货币基金组织贷款、世界银行贷款,贷款期限较一般商业银行长很多,一般对贷款人主体有限制、贷款程序严密、审批时间长,为发展中国家提供数量有限的不附带条件的贷款。亚洲基础设施投资银行贷款、出口信贷、亚洲开发银行贷款,通过这些多边组织渠道可获得的一揽子贷款并避免一定的政治风险,这类贷款的利率低于市场利率,通常也是不附带条件的贷款,但数量有限,较难取得。国际金融机构参与的PPP项目规模很大,它更加关注东道国的经济政治环境,如果项目能够获得国际金融机构的资金支持,对PPP项目的投资者来说也是一种保证。
3. 发行债券。
发达国家市场获取PPP项目债务资金除了银行贷款外还可以采用发行债券的方式,债券的发行条件严苛、手续复杂,需要对发行主体进行资信评级,偿还期长,但是具有一定的流动性,可以使借款人直接从个人和机构处获得借款,资金成本要低于银行贷款,更加受参与PPP项目的人寿保险公司和社保基金机构的追捧。
(二)股本比例
一旦项目能够获得的最高贷款额被确定下来,用项目的总投资减去贷款金额就是需要投入的股本金额。PPP项目公司未来获得的净现金流量优先用来偿还贷款等债务,剩下的再用于支付投资者的回报。股权因为在偿还顺序上落后于债权,获得投资收益的风险更大,投资人(股东)为了保证得到长期投资的高额回报,就会通过获取一定股份,参与公司治理,提高投资收益的确定性。PPP项目投资资金规模巨大,花费的时间长,不像一般商业项目能够赚取“快钱”,但是社会资本能够获得长期、合理、稳定的收益。从上文中债权和股权的比例中我们能够看到,PPP项目中股东投资只占项目全部投资金额的很少部分。
还有一种极端情况,就是没有股本的项目。如果项目通过各种合同组合把PPP项目存在的风险全部转移,这就意味着项目有非常稳定的未来现金流量,能够按期偿还所有债务,理论上来说就不需要股本的投入,其所产生的现金流足以支持获得100%的债务融资。不过这是一种特例,很少有PPP项目使用这种比例。因为银行作为贷款人希望项目公司至少存在一定比例的股本,以分担未来可能存在的风险。
投资者通常把最低股本内部收益率作为衡量是否投资PPP项目的标准,低于最低股本收益率的项目一般会被舍弃。投资者参与项目的时间不同所获得的股本收益率也不一样,理论上来说,PPP项目建设之前投入股本和开始正常运营之后投入股本,前者股本内部收益率明显高于后者,因为PPP项目建设之前的融资阶段风险远大于正常运营之后,投资者希望就其所承担的最高风险给予补偿。在项目正常运营之后,投资者转让其股权可能会快速实现收益目标。PPP项目融资中债务和股本的比例关系能够在很大程度上规避风险,所以股本内部收益率和债务杠杆之间会相互制约。E.R.Yescombe(2012)提出,对于一些使用风险较低的基础设施PPP项目,股本收益率一般在12%-20%的范围内(税前名义收益率)。北京地铁4号线PPP项目合约规定股本内部收益率为10%,投资回收期16年;新汉普郡大学的风险投资研究中心对新英格兰地区投资软件和高科技行业的天使投资者调查发现,投资平均回报率是32%,最高可达65.6%,投资回收期一般为7年;经过比较,我们发现PPP项目投资的股本回报率较低,投资回收期长,主要是因为其投资风险低,项目未来市场价值较为确定。这也进一步证实了PPP项目融资的高财务杠杆特点。
不同类型的PPP项目会有不同的融资结构比例,融资结构比例是项目成功的关键,也会对债权人、投资者的利益产生不同影响。债权人可以合理利用国内国际不同融资渠道进行债务融资,降低资本成本。投资者可以通过计算最低股本内部收益率来决定是否投资,也可以选择在PPP项目的不同阶段投资,调整股权结构。最终实现降低债权人风险,最大化投资者未来收益。这些经验对我国目前大力推进PPP项目具有重要的参考价值。
摘要：PPP项目已经成为我国基础设施建设的一个非常重要的组成部分,而项目的融资结构是PPP项目能否成功的关键。文章先从我国PPP项目的现状着手,然后剖析PPP项目融资的特点,最后归纳出不同类型PPP项目的债务股本比例,并进一步总结出债务资金融资渠道和影响股本投资规模的因素,以期对我国目前大力推进PPP项目提供重要的参考价值。
关键词：PPP项目,债务结构,股权结构
参考文献
[1]E.R.Yescombe.王锦程译.项目融资原理与实务[M].北京:清华大学出版社,2010.
[2]E.R.Yescombe.公共部门与私营企业合作模式:政策与融资原则[M].杨欣欣译.北京:中国社会科学出版社,2012.
今年8月，我作为专家评委参加了财政部第二批PPP示范项目评审，主要是对申报的交通类项目进行评审。结合评审情况谈谈这一轮示范项目申报材料几个突出特点，以及对相关PPP项目准备工作的建议。
PPP示范项目申报材料呈现出来的特点主要有：
1、申报项目数量多，质量参差不齐
项目总数达到700多，单交通类就有157个，相比第一批的两类项目（新增和存量转换共计120多个），第二批数量上有了大幅度增加，反映出地方政府对运作PPP的热情高涨，认识在加深，动员工作也更扎实。有的项目申报材料准备精心，内容要素齐备，方法深度符合规范，质量很高；但也有的项目申报材料极简单，要素缺失，甚至出现实施方案只有一页的！
2、咨询机构作用彰显
从评审情况看，有咨询机构参与协助的申报项目，材料质量明显要高过无咨询机构参与的申报材料。本次示范项目申报是在财政部76号文发布近一年，第一批示范项目清单发布后大半年，地方政府和市场参与者在经过比较充分的动员后进行的。借助市场提供的机会，参与PPP服务的咨询机构数量得以充实、专业能力获得快速成长，为政府方客户运作PPP提供了良好的专业服务支撑，总体上切切实实提高了项目准备的质量。
3、政府方实施机构主体合规性差
这批申报项目近1/3在第一阶段的定性筛选中出局，重要原因是项目确定的实施机构主体不符合规范。财政部113号文第十条规定“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”但是，相当一部分申报项目，将国有平台公司或其他国有企业，定位为项目实施机构，这是完全错误的一种项目结构设计。我们知道，实施机构是在PPP项目中代表政府方的主体，是公权力的代表，应该由具有公权力代表资格的政府机构出任。但是，由于我们长期以来形成的政企不分，政府和国有企业之间的边界模糊问题，使得大量基建项目的前期工作由国有企业承担和完成。当项目运作方式转换成PPP时，地方政府仍然习惯性认为，下属部门及国有企业应按“谁家孩子谁抱”的原则，把PPP项目简单视为分配任务，交由原先负责项目前期工作的国有企业继续负责，后者自然“被动”成为实施机构。
4、存在变相融资
虽然财政部57号文明令禁止将变相融资包装为PPP项目，我们还是遗憾地从第二批申报项目材料中发现多起名为PPP，实质是固定回报、明股实债的变相融资。当然，经过博弈，地方政府变“聪明”了，他们即便想通过PPP变相融资，在实施方案等书面材料上包装更加隐蔽，识别难度大了。我认为，单靠项目入选评审这一道关筛选判断还不够，今后应结合建立动态跟踪检查机制，对PPP全过程进行监管，让“假、伪”PPP无处遁形。
5、按绩效付费意识弱
申报材料中，不少项目实施方案似乎直接脱胎于可行性研究报告，对于PPP实施方案应该包含什么内容，这些要素如何展开和设计不甚清楚。例如，编制人对“产出说明”不能正确理解，常常将其描述为硬件设施的工程、技术指标，而没有意识到PPP的产出说明是专指以绩效指标反映的项目综合产出—服务能力及其效果。导致的直接结果是，申报项目的回报机制中按照绩效付费思路设计很少，即使提到内容也不准确。大多数项目体现的还是“建设工程+融资回报”的思路。
6.两个评价论证的责任主体不清
由于发布了有关操作指引和填报要求，第二批申报项目的PPP物有所值评价和财政承受能力论证至少内容形式上有了，完全缺失两个评价论证的申报材料很少。但是，究竟应该谁来做PPP项目的评估论证，认识和操作方面尚存在误区。我认为，物有所值评价（VFM）和财政承受能力论证（FAA）可以看作项目按PPP模式运作的可行性研究，由综合部门如发改、财政在一个区域/一级财政的层面上根据项目重要性、优先度以及一定时期内的财政承受力总盘子进行综合权衡和取舍更为合理。
申报项目中屡见不鲜的由某个行业管理部门甚至国资平台公司自行委托咨询机构做VFM+FAA的做法，很容易让两个评价论证流于形式：谁也不会让咨询机构评价出一个不可行的结论！更进一步，项目单位及行业管理部门也无法掌握评价论证所需的优先顺序、综合财力等关键数据和信息。承接的咨询公司同样很难保持独立公正性，这个问题应该引起重视。
7、社会资本中民企外资少
在进展比较快的、有披露投资人的申报项目中，多数是央企和其他地方国企扮演社会资本角色，民营企业、外资企业作为社会资本的很少。这一现象反映出地方政府PPP项目的潜在投资人市场还有很大的拓展空间，但需要政府注意民营外资参与PPP项目的关切，真心诚意地引商、兴商和稳商。
给政府PPP项目准备及采购工作提几条建议：
一、过去半年多，各级地方政府出于规范中介服务机构市场，引导更多有经验有能力的专业服务机构有序进入PPP咨询服务，同时也提高政府方采购咨询服务的效率，建立了许多不同层级的咨询机构库，有省级、地市级，甚至还有县级。存在大量重复的报名、提交资料，有的地方还提出交纳投标保证金、履约保证金，或者先免费编制一个PPP项目的实施方案来测试水平等闻所未闻的奇招、怪招，让咨询公司不胜其烦，苦不堪言。同时，重复建库也浪费了政府的大量行政资源。强烈建议在国家层面推动建立一个分类别的咨询机构库和专家库，实行动态管理，各级政府需要时都可以引用。
二、建议在PPP实施方案中及PPP综合管理信息平台上，将PPP运作时间计划（至少涵盖项目识别、准备及采购三阶段的时间表）作为一项重要的必填要素和考核标准。明确的运作时间计划一方面对政府行为提出了约束性要求，形成所谓按时序的项目储备库（pipeline）；另一方面也给潜在投资人提供接触项目、开发项目的重要指示性信息。这在国际上是通例，在我国大范围推广应用PPP的今天，有必要考虑它的作用和管理意义，尽快推行。
三、建议示范项目应该要求申报地方政府签署承诺函，承诺入选项目后续实施时，未经同意不得对项目申报方案做重大改变，若有违背，视做放弃示范/退出示范名单处理，返还享有的优惠扶持等等。以此约束过去常见的申报材料写的天花乱坠，实际执行走调离谱的情况。
四、加快推进PPP基金设立，尤其鼓励发展市场化的PPP投资基金。建议中央级的PPP融资支持基金中，划出部分资金设立母基金（FOF），选择优秀的市场化PPP基金以LP投资人身份提供支持，以尽快丰富社会资本的市场结构，改变现在主要是承包类企业（特别是央企）作为PPP社会资本的单一局面。笔者认为，专业化的PPP基金有利于扩大基建投资人队伍，发挥专业性长期资本的引导作用，让PPP更加注重项目前期开发质量，更规范有力地整合全寿命期的各种参与方，构建合理融资结构、提高项目可融资性。
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