银行数据治理案例（共5篇）
发布时间：1月13日 14:17
近来，国内外经济形势异常复杂，为促进银行业健康发展，有效防范风险，中国银监会积极推进国内银行逐步实施巴塞尔新资本协议(Basel II 和Basel
III)，并进一步提出了“CARPALS(腕骨)”监管原则，旨在推动国内各商业银行充分利用风险管理技术，提升风险管理内控水平，全面具备风险信息化管理能力，及时进行风险预警，调整经营策略，主动适应市场变化。
数据治理体系概述
具备高度信息化管理能力，是国内银行向“以客户为中心”转型的要求，是银行业务决策、客户营销、内控管理向精细化发展的要求，是发挥风险管理技术应用价值、共享全行风险管理经验、全面提升风险管理能力的要求。随着信息科技的日益发展，银行多年来为实现业务自动化处理建设了庞杂的IT应用系统，存储在这些应用系统中的海量数据为银行实现信息化管理提供了坚实的基础。比如非零售信贷风险中的违约率计算、财务分析等，零售信用风险中的催收打分卡、申请打分卡等，市场风险计量、操作风险事件识别等，高级风险技术中的经济资本计量、风险调整后资本收益率(RAROC)计算等相关指标考量，都需要银行对客户、客户集团、交易、合同、市场信息、产品、财务甚至IT系统操作信息等3～7年的数据积累以及整合与应用。如何为精细化管理提供高效、高质的数据支持，数据治理由此成为商业银行面临的重要课题。
商业银行数据治理的内容，主要包括建立数据治理机制、数据管理制度及流程，以及数据标准制定等。数据治理的最终目的是提升数据质量，通过有效的数据整合、数据应用与数据服务使企业真正具备业务信息化管理能力。其中数据应用与数据服务包括面向财务管理、风险管理、绩效考核、客户营销四个方面的支持。
构建全面的数据治理体系，需从组织架构、管理流程和操作规范、IT应用技术、绩效考核支持四个纬度，对企业数据模型、数据架构(包括数据仓库、数据应用)、数据管理(包括数据质量、数据标准、元数据管理、数据安全等)、数据生命周期等各方面进行全面的梳理、建设并且持续改进。可以简单概括为：明确数据治理主体、建立数据质量标准、加强数据生命周期的全过程管理。
银行数据治理实践探索
数据治理历程与规划
自2005年始，光大银行用六年完成了企业级基础数据平台(即数据仓库EDW)的建设，并整合了核心系统、对公信贷系统(CECM)、个贷系统、网银系统、国际结算系统等41个源业务系统数据，在有效整合全行数据的同时完成了银监会非现场稽核报表(1104)、人行大集中、信用卡BI、电子银行BI、信用风险集市、风险加权资产(RWA)、资产负债等19个数据集市和应用的建设。
伴随数据仓库和数据应用的建设，光大银行制定了数据标准的五年规划并展开实施，秉承定义、执行、监督检查三者并重的原则，先后完成了客户、产品、渠道、交易、关键统计指标、内部机构以及风险主题数据标准的定义。2009年基于客户数标准，推进全行对私统一客户管理系统(ECIF)的建设。2010年基于风险新资本协议相关数据标准推进了RWA数据集市建设。2011年完成了全行渠道类型数据标准在各交易系统中的落地改造。鉴于数据标准实施的难度，未来光大将持续落实数据标准实施规划，做好数据标准系统落地以及监督评价工作，并结合数据质量管理、数据应用与数据服务的要求准备下一个实施周期的规划。
数据治理组织与规范
为保障全行数据治理相关工作推进，光大银行从下到上由几个层面的组织构成：第一层面由数据使用相关各业务部门组成，它们负责本条线的数据标准制定和数据质量管理，例如风险管理部设立了数据管理岗，专门负责数据管理相关工作；第二层面是由计财部、科技部组成，它们是银行IT战略委员会下设数据标准小组的牵头管理部门，负责数据标准实施的管理和组织推动，以及数据质量的综合管理；第三层面是审计部，负责数据管理、数据应用、数据服务过程的审计、监督、评价；更高层面是董事会和行领导的关注，审计委员会和风险管理委员会的明确了相关职责。
随着数据仓库以及数据标准的实施，光大银行逐步制定了数据治理相关管理规范，最终落实在数据标准和数据质量的绩效考核指标上。只有合理制定数据治理相关考核指标并切实推进到业务基层，才有可能从数据产生开始实现对数据的真正治理。例如光大银行已经制定的风险数据补录质量考核指标、对公客户信息准确性考核指标等。
数据治理应用与管理
一般包括数据仓库、数据应用、数据服务、数据管理(包括企业元数据管理、数据标准、数据质量管理等)等技术平台的建设和应用。光大银行在建设数据治理相关应用过程中，充分结合数据标准的落地，使数据在整合、应用以及管理过程中实现统一标准管理(见图)。
数据治理助力风险管理
数据治理机制使风险管理有数据可依，也使高级风险技术发挥真正价值。首先，风险数据集市支持RWA的整合计算。风险数据集市是建立在数据仓库基础上面向全行风险管理主题的数据集合，是全行风险管理数据分析、业务决策的重要数据基础。同时，整合数据支持风险偏好评估管理。银行风险偏好计算评估是内部资本充足评估流程(ICAAP)的重要组成部分，风险管理通过风险限额、准入管理等方式对业务发展进行控制和调节，资本管理通过经济资本分配以及绩效考核等手段在各业务线、产品对资源进行最优配置。数据仓库以及风险数据集市为风险偏好计算评估提供了高效、准确、整合的信用风险、市场风险、操作风险以及计划财务的数据支持。
关于数据治理的思考
如何评估银行的数据治理能力，目前可以通过信息导向架构进行初步衡量。该架构包括数据文化、数据管理能力、数据应用建设能力三个方面，其中数据文化是衡量银行从组织层面是否具备信息化管理能力，也是数据治理体系实施是否成熟、是否成功的重要衡量标准。
培养业务管理信息化
银行高层管理人员应适应业务精细化管理的要求，培养依靠数据信息进行业务管理决策的意识和习惯；中层业务经理要养成用数据信息分析业务、分析客户，依靠数据信息进行业务创新思考的习惯，并具备基本数据分析的能力；基层业务人员要培养信息收集的习惯，应具备在日常业务操作中保证收集信息的数据质量和数据安全的意识；同时，人力资源和绩效考核部门需通过制定信息管理培训计划以及涉及信息管理绩效考核指标与相关奖励机制(如信息收集、数据质量提高等都需要通过绩效和奖励来激励一线员工执行)，帮助和促进信息化管理文化在银行各级机构层面的落实。
建立数据治理长效机制
管理层应对数据治理予以高度重视，在梳理并完善企业数据体系架构的基础上制订长效机制，确定适合银行文化、高效的数据治理管理组织架构。采用虚拟组织与实体部门相结合的管理模式，有利于数据治理过程中的横向协调和纵向有效落实；定期重检数据治理相关制度、流程、规范；规划与评价并重，合理规划是复杂的数据治理过程有序进行的必要保证，定期评价回顾规划落实，根据评价结果及时调整规划策略是数据治理真正发挥价值效能的必要手段。
坚持信息科技建设创新
将先进的科学技术快速应用于数据管理与数据服务中。例如，研究并建设集数据服务、数据管理、数据分析共享社区为一体的开放式数据服务平台，为实现全行业务信息化管理提供应用支持。
关键词：民生银行,公司治理,借鉴
一、公司背景概述
中国民生银行于1996年1月12日在北京正式成立, 是我国首家主要由非公有制企业入股的全国性股份制商业银行, 同时又是严格按照《公司法》和《商业银行法》建立的规范的股份制金融企业。多种经济成份在中国金融业的涉足和实现规范的现代企业制度, 使中国民生银行有别于国有银行和其他商业银行, 而为国内外经济界、金融界所关注。成立以来, 其业务不断拓展, 规模不断扩大, 效益逐年递增, 并保持了良好的资产质量。
2000年12月19日, 中国民生银行A股股票 (600016) 在上海证券交易所挂牌上市。2003年3月18日, 中国民生银行40亿可转换公司债券在上交所正式挂牌交易。2009年11月26日, 中国民生银行在香港交易所挂牌上市。在《2008中国商业银行竞争力评估报告》中民生银行核心竞争力排名第六位, 在公司治理单项评价中位列第一。
二、公司治理模式发展始末
民生银行具有较好的公司治理架构, 从公司建立一开始便明确并严格规定了“三会”和高级管理层的职责: (见表1)
在上市过程中, 民生银行在公司治理方面最超前的举措就是在行业内率先聘请了独立董事。2004年, 民生银行高级管理人员实行新的年薪制管理办法, 进一步将管理人员薪酬收入与管理水平、经营业绩挂钩。2006年7月, 民生银行董事会换届选举完成, 民生银行进入形神兼备的治理阶段。新一届董事会围绕高效透明的董事会这一目标, 采取了许多有效的措施进一步改进公司治理机制。
三、治理特点优缺点
(一) 优点
民生银行前任行长董文标说过, “民生银行持续快速发展最根本的原因, 就是建立了良好的公司治理结构。”本文将令民生银行引以为豪的治理结构归为以下两点:
1. 股权结构多元化。
良好的股权结构是银行内部治理的基础也是确保公司绩效提高的重要保障。在股权设计上, 民生银行股权多元化, 其股权集散度既分散又相对集中。前期数据显示, 民生最大股东持股比例仅为5.90%, 前十大股东持股比例之和为44.35%, 这一数据说明不存在控制股东, 有效遏制了“大股东控制”现象。多元化、清晰的股权结构和运行规范, 确保了所有股东享有平等的地位并能够充分行使自身的权利。
2. 独立董事制度完善。
健全和完善公司治理, 在所有者和经营者之间有一种制衡关系, 核心是董事会。董事应充分行使股东大会授予的委托权。民生银行董事会下设六个专门委员会, 其中五个专门委员会的主席由独立董事担任。Beasly (1996) 研究了独立董事比例与虚假财务报告发生率的关系, 结果显示, 独立董事的比例越高, 虚假财务报告的发生率越低。民生银行独立董事比例并不高, 恰为公司法要求。但查阅详细资料得知, 该公司独立董事的经验与专业背景的搭配度极高。因独立董事大多是兼职, 公司为董事较好履行职责做了较多努力:
(1) 硬性。制定《中国民生银行股份有限公司董事履职尽责自律条例》, 于四届一次临时会议审议通过, 明确了全体董事的基本义务, 基本职责, 尽职要求, 不当行为及失职问责, 并对董事履职情况进行评价与通报。该条例为同期国内上市公司首创, 其中第二十一条的独立董事相关制度有很积极地尝试。
(2) 软性。公司规定董事每月上班1至2天, 并为独立董事配备专门办公地点, 即为亚洲最大的园林式四星级酒店——北京友谊宾馆一座独楼内。同时为每个委员会配备专职秘书。与国内很多上市公司独立董事“花瓶”的地位大有不同, 民生银行的独立董事使公司不再是“一言堂”, 议案也不再是“橡皮图章”。
(二) 缺点
民生银行作为我国第一家由民营企业发起成立的股份制商业银行, 其公司治理有其独到之处, 但也有诸多待完善之处。2008年5月27日, 《21世纪经济报道》报道了银监会检查组检查的结果, 发现董事会存在“违规”现象以及其他公司治理问题, 如董事长, 监事长和行长薪酬挂钩, 监事会职能没有得到落实等等。为何被树为典范的公司治理模式却存在这么多的问题, 现与上文相应作以下归纳:
1. 弃“一股独大”, 却“一会独大”。
从股权结构来看, 民生银行股权较为分散。股权分散本是公司治理的良好基础, 可以避免“一股独大”现象发生, 但是在我国的实际情况下, 股权太过分散可能会导致“一会独大”现象出现。所有的股东都不愿监督公司的运营, 都希望在公司的成长过程中“搭便车”, 导致股东大会不能有效地行使自己的权利, 监督董事会的运行, 致使董事会出现越权行为也没有得到有效的遏制。
2. 监事会职能空缺。
从监事会的职责来看, 监事会本应监督公司的一切经营活动, 以董事会和总经理为监督对象, 在监督过程中, 随时要求董事会和高级管理人员纠正违反公司章程的越权行为。但是, 在民生银行的运营中, 监事会明显处于缺位状态, 只是流于形式, 并没有起到对董事会的全面监督责任。举例来看, 东方集团作为民生银行股东单位之一, 向董事会和监事会同时派出了成员。监管部门还发现, 监事会对各专门委员会在风险管理、绩效考核, 特别是关联交易审批等方面是否尽职没有指定专门方案, 也没有展开评估。
3. 激励机制与约束机制不匹配。
民生银行的激励约束制度并不完善。有人将其激励机制比作一把为高层人员加薪的保护伞, 而约束机制却长期处于缺位状态。同样举一个例子:民生银行第四届董事会战略发展委员会第一次会议审议研究了激励政策:建立董事会奖励基金;建立融资和投资并购工作奖励制度;对第三届经营班子实施5000万元一次性奖励。在民生银行的公司章程中, 该委员会并没有这项权力, 这种做法明显属于越权行为。约束机制的空缺环境使董事会在谋取利益时如此的有恃无恐, 惹人反思。
四、启示与借鉴
民生银行在强化董事会职能方面的探索与实践, 在业界起到的作用是不容忽视的。针对监管部门现场侦查和公司自查出现的问题, 民生银行进行了改进和完善。2008年上半年, 公司先后通过实施了《董事、监事、高级管理人员持有公司股份及其变动管理制度》, 《董事会议事规则》等制度, 为公司的健康发展保驾护航。现从民生银行的公司治理存在不足, 以及我国商业银行的公司治理机制固有特点, 得到几点启示, 也是其他商业银行可借鉴之处:
(一) 改进激励机制, 加强自身道德约束
建立合理的激励机制意义重大, 加强自身道德约束是其中必不可少的环节。商业银行需要根据自身实际, 完善评价体系, 建立激励机制。提高被激励人员的收入标准无可厚非, 但应考虑马斯洛需求理论, 注意正负激励的结合, 才能达到激励的最优效果。欲形成有效的激励机制, 符合公司的长远发展, 应该奖惩并举:在董事会或经理层取得绩效时给予和其取得的绩效相一致的奖励, 如将高级管理人员收入与部门业绩挂钩、将员工收益与银行的长期效益联系起来等, 形成现代商业银行以工资、奖金、社会保险、公积金以及股权等多种方式在内的, 科学合理的收入分配新机制;在其越权损害股东和其他利益相关者的利益时处以相应地惩罚, 增加其谋取自身利益和违规的成本。提高职业人员的道德素质尤其不能忽视, 自身的道德约束应该是负激励的有力替代。对拥有决策权的董事会成员和高级管理人员应该有更高的道德价值准则, 才能避免有损股东利益的现象出现。
(二) 明确董事会作用, 推动监事会建设
董事会作为公司治理的中心环节, 必须加强“三会一层”之间的沟通交流工作, 对重要问题达成一致, 建立有效内部制衡。民生银行太过强化董事会的作用, 造成了2007年的越权事件。从民生银行各部门的权力义务来看, 董事会与管理层、董事会各委员会之间的权力界限不明确, 职责不清晰, 很容易导致权力的滥用。民生银行下设的董事会专门委员会之间的权力义务不明确, 致使董事会战略发展委员会做出明显越权的行为却没有得到有效制止。战略管理委员会本来的职责应是负责制定商业银行经营目标和长期发展战略, 监督、检查年度经营计划、投资方案的执行情况, 但民生银行的战略发展委员会却越权行使了股东大会的权力, 致使关系絮乱导致不良后果。
(三) 建立内部审计制度, 完善信息披露
建立内部审计的工作制度和完善信息披露制度是相辅相成的, 应该发挥其重要功能, 确保董事会和高级管理人员的权利得到合理控制, 同时完善信息沟通渠道, 要求管理层定期向董事会、董事报告银行经营事项, 以监测管理层在日常经营过程中是否有违银行的发展战略目标, 是否存在损害银行利益追求自身利益的现象。同时加强对外信息披露的真实性、透明性和及时性, 在构建和投资者的关系方面做良好有效的的探索。
参考文献
[1]郝臣.中国上市公司治理案例[M].北京:中国发展出版社, 2009
工商银行上市引起了世界瞩目，不仅因为这是今年以来全球融资金额最大的首次公开发行，更重要的是，这家中国最大商业银行迈出上市步伐是中国银行业深刻变革的重要标志。在工商银行A+H同步上市之前，我国有两家银行刚刚分别完成了这一动作，一家银行登陆H股，一家银行则回归A股。登陆H股的是招商银行。9月22日10时，招商银行在香港联合交易所挂牌上市，成为第一家在上海证券交易所挂牌又到香港上市的内地企业，完成了自己的A+H之旅。反方向迈步的是中国银行。7月5日，这家此前已在港交所上市的银行正式在上海证券交易所上市交易，回归A股。
中等大小的中信银行和兴业银行计划2006年内赴港上市，民生银行赴港计划也在紧张进行中。宣布上市战略的银行就更多了，北京银行已选定上市辅导投行准备上市，南京市商业银行和上海银行也启动了上市战略，本年度是个名副其实的银行上市年。
证券业分析人士认为，2006年是银行上市比较有利的时间窗口，香港市场对内地银行估值相对较高，A股市场经过股改洗礼后焕发活力，IPO(首次公开募股)也开始重启。
除资本市场的因素外，银行业人士认为银行掀起上市潮还有两个原因：一个是资本的硬性约束，目前监管层对银行资本充足率监管越来越严格了；另一个是国内银行要强健身体应对即将到来的激烈竞争，因为今年12月我国银行业入世过渡期将结束，中外银行将同台竞技。
在中国人民大学财政金融学院副院长吴晓求看来，上市对银行来讲有三个好处，一是在成熟市场上市利于逐渐提高公司治理水平，防范风险；二是补充核心资本，利于稳定经营；三是若是赴海外上市从长远看利于银行的国际化。
确实，实现A+H上市的商业银行将面临更为严格的国际监管标准要求，同时，基于境内外投资者的要求，也必须具备与市场规模相适应的基础管理能力和风险管理水平。
金融监管高层对银行上市持支持鼓励态度。刘明康不久前说：“不论是在国内外所有市场上市都可以，上市将使银行面对公众投资者与证券市场监管当局的监督，这对促进公司治理、加强信息披露、提高透明度都有好处。”
专家认为，银行上市尤其是境外上市前一般都会引进外国战略投资者，引进战略投资者不论从资金角度、还是引进国外先进的管理办法、改进商业银行的治理结构来说，都有非常重大的意义。
不过，对于商业银行尤其是国有商业银行来说，上市仅仅是第一步。央行行长周小川就对此有清醒认识，在最近接受《财经》杂志采访时他将金融机构改革分成“快过程”和“慢过程”。他认为，重组改制和发行上市是“快过程”，就像“上班搭错公共汽车，第二天就能改过来”，而公司治理、信贷文化、内控机制的建立和完善，是“慢过程”，就像“学习一门外语，提高外语水平”，“不用三五年是不行的”。
从改革路径上来看，国有商业银行改革选择的是“股份制改革和发行上市”。目前，“快过程”接近尾声了，但重塑竞争力的“慢过程”将是一个长期的过程。
政府改革与治理案例
一、教学目标与用途
通过本章学习，重点掌握政府治理的理论背景、政府改革与治理创新的难点、中国政府改革的突破口、政府治理创新的方法和路径。在进行案例研读之后，能够深入体会到民主、灵活、高效和廉洁的政府，对于一个国家或地区社会经济发展的重要作用。为适应变化着的社会经济环境，有效地履行其职能，政府自身也总是处于不断的改革与变化之中。
二、涉及知识点
（一）合作网络视角下的治理
1.全球治理 2.民族国家的治理 3.社区治理
（二）转型期我国的政府改革
1.我国政府改革存在的问题 2.政府改革的方向
（1）机构改革与其他配套改革的关系（2）实质理性和工具理性的关系（3）中央政府改革与地方政府改革
三、案例教学课堂安排
（一）案例教学重点
通过案例分析，能够理解我国政府在社会转型中面临的挑战，能够正确分析政府改革实践中存在的问题，在小组讨论后可以理性地提出政府为公众提供更满意的公共产品和服务的路径。
（二）课堂安排
课时安排：3课时（120分钟）/案例
案例阅读：30分钟 小组讨论及发言：1小时 要点分析：20分钟 随机提问及回答：10分钟
案例1 “网格连心、服务为先”的“仙林模式”
【引言】大量的组织参与到公共服务和社会管理实务中，能有效弥补公共服务及社会管理的“市场失灵”和政府“缺位”，形成政府与民间“共同治理”的结构，推动传统政府向现代公共服务型政府转变。我国现正处于社会快速转型、经济转轨的关键时期，社会组织作为沟通社会与政府的桥梁，是社会矛盾的“减震器”、政府治理的“减肥剂”、社会公平的“代名词”，对社会的平稳和谐运行起着至关重要的作用。而破解社会组织发展处于长期宏观鼓励与近期微观约束、现实空间广阔与制度空间狭小的尴尬局面，促进社会组织又好又快发展，对于当前我国社会管理的创新具有重要的理论和现实意义。
【案例】
南京市栖霞区仙林街道在社会管理和公共服务的实践中，创造性地摸索出了“网格连心、服务为先、多元联动、协同发展”的路子。不久前，由南京大学、南京市有关部门和栖霞区委区政府联合举办的一次高层论坛上，仙林街道的“网格化”社会管理被誉为“仙林模式”，受到与会者的极大关注。所谓“网格连心”，就是指强调以群众为关注焦点，建立横向到边、纵向到底的社会管理网格化体系，使社会管理服务覆盖到街道每一个区域、覆盖到各类人群、覆盖到所有社会组织，同时在社会管理中减少中间环节，缩短管理过程，实施“贴心、安心、暖心、知心、凝心”等“五心计划”，架起党委、政府与人民群众之间的“连心桥”；所谓“服务为先”，就是坚持以群众的需求为导向，通过街道干部制度化、常态化地下沉到底、深入群众、前移关口，更加准确地把握群众意愿、需求，及时发现社会管理中的矛盾和问题，强化风险应对、过程控制，不断增强工作的前瞻性、主动性和有效性，把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理；所谓“多元联动”，就是充分依靠群众的力量，优化街道内部干部岗责体系，打破机关干部与社区干部的条块分割，调动一切积极因素和可用资源，建立街道、社区、网格、驻街单位、社会组织、社会成员之间的联动机制，促进干部之间联动、干部与群众联动、政府与社会组织联动，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的管理格局；所谓“协同发展”，就是牢牢把群众利益放在首位，将经济发展、城市管理、平安法治、民生保障、科教人才、精神文明、区域党建等工作统筹兼顾、整体推进，促进街道经济、社会、政治、文化及人的全面协调可持续发展。
“仙林模式”创建并实施以后，街道从过去传统、被动、分散的管理模式转变为现代、主动、系统的管理模式，街道社会管理能力、服务水平明显提高。社会大局日趋稳定，不仅实现了到省市区“零上访”，甚至到街道上访的都很少；街道综合治安治理工作由过去长期的全区排名靠后，到 2010 年底综合考核位居全区第二； 街道的城市管理工作自实施新模式以来，在全市月度考评中始终位居前三名，被列为 2010 年南京市城市管理十大创新项目；经济建设和社会建设协同发展，2011 年以来，在全区月度综合排名中始终位居前两名。
一、网格化：单位制与社区制的“无缝衔接”
毋庸置疑，相比较各类改革，我国的经济改革比较顺利和彻底。在农村，实施家庭联产承包责任制，放手让农民务工经商办企业，解散人民公社，确立村民自治制度，极大地调动了亿万农民的积极性，解放了农村生产力；在城市，企业通过市场导向的改革，逐步变成了自主经营、自负盈亏的独立的经济实体，剥离了过去承担的一系列社会职能；农村人和企业人都变成了“社会人”。另一方面，政治改革和社会改革相对滞后，机关事业单位的改革徘徊不前，种种迹象表明，近期内加快机关事业单位改革的可能性又不大，机关事业单位的人员仍然是“单位人”。于是，中国进入了“单位制”与“社区制”并存、“单位人”与“社区人”共处的时期。看来这个两类制度并存、两类人员共处的时期还将延续不短的时日。
市场经济的发展带来了越来越频繁、规模也越来越大的人口流动。“单位制”下的各机关事业单位都有严格的编制管理，“社区制”下各社区的管理又都以户籍为基础，这就导致单位中有大量的“非单位人”(包括合同人员、临时雇用人员等)，社区中有大量的“非本地人”。长期以来，我们一直奉行“谁的人由谁管好”的原则。现在，“非单位人”算不算该单位的人？“非本地人”算不算该社区的人？各地社会管理的对象到底覆盖哪些人群？各级政府公共服务(特别是其中的基本服务要求实现均等化)的对象又到底包括哪些人群？这些都成了说不清、理不顺的大问题。
南京市仙林街道的“网格化”管理就是弥合并存的单位制与社区制，涵盖全体共处的单位人与社会人的好形式。它使政府的社会管理职能真正落到实处、公共服务职能真正普惠所有的辖区民众和驻街单位。单位制、社区制都是实行的“科层制”管理，它们有各自的等级级别，而且通常单位制的级别都明显地高于社区制。南京市仙林街道推出的“网格”彻底打破了等级制的束缚，按工作需要重新设置了 6 个一级网格、40 个二级网格、1144 个三级网格。其中作为三级的网格，大的有正厅级的大学或大型的广场、商场，小的则是一座楼栋甚至一个夫妻店。他们之所以能够打破等级束缚，将没有任何行政隶属关系、级别很高的驻街单位纳入其三级网格，依靠的就是“服务”、“互惠”。
二、网格化：管制型向服务型的“有效跨越”
诚然，实施“网格化”管理的并非南京市仙林街道一家，首次提出“网格化”管理的更不是南京市仙林街道。但据笔者所知，大多数地方基层政府构建的“网格”都是管制型的，主要由公安、维稳、城管等强力部门构建，执行社会治安、维护稳定、城市管理等相应的管制功能； 所不同的在于有的地方是不同的强力部门构建不同的管制功能网格，同一个地方(街道、区甚至全市)覆盖了好几张不同的网格，而有的地方不同的管制功能网格合一，实施信息互通、资源共享。而南京市仙林街道的“网格”则与众不同，它的功能是全方位的，几乎是所有的政府职能（社会管理和公共服务）都进了“网格”，既有管理功能，更有服务功能，而且是“服务为先”。他们建立了“服务下沉、预先管理、协调共建、责任监督、综合考评”五大机制，把群众工作贯穿到社会管理各个方面、各个环节，零距离、全方位地服务驻街单位和居民群众；他们开展“双枫十联”活动（“双枫”是栖霞区的标识，由两片枫叶合抱成“心”状，以示全区人民心连心，这一标识源于闻名于世的栖霞枫树；“十联”包括城市管理联抓、公共安全联防、平安法治联创、流动人口联管、群众工作联做、民生保障联帮、科教人才联享、发展平台联办、精神文明联建、区域党建联动），密切与社区群众、驻街单位的联系；他们引导各类社会组织、居民群众积极参与社会管理，从源头上减少社会不和谐因素，维护社会安全稳定，促进社会协同发展。
要理解仙林街道“网格化”与其他各地“网格化”的不同，真正把握仙林街道“网格化”社会管理与公共服务的真谛，就不能忽视他们“一张网络、四个中心”的整体格局。四个中心就是：网格服务中心、高校服务中心、物业服务中心、现代服务业发展中心。这四个中心结成一张网络，承载着各项公共服务的职能。这就突出了建制下设、重心下移、人财物和责权利联动下沉，构筑起基层社会管理和公共服务的新体制和新机制。
政府职能的有效转换，离不开政府工作人员作风的切实转变。仙林街道所有的干部都下到“网格”，承包一块自己的“责任田”； 他们个人的手机号码全部对自己承包的“网格”中的民众公开，老百姓有事要解决、有问题需咨询，就直接打电话给街道干部;他们“人往格中去，事在网中办”，每天都要身穿黄马夹下“网格”工作，完全是一副服务人员或志愿者、“义工”的装束；他们准确把握群众意愿和需求，及时发现社会矛盾和问题，强化风险的应对和管理，努力做到“问题第一时间整改、纠纷第一时间化解、安全隐患第一时间处置”。他们正是依靠这种真心的服务，密切了干群关系，赢得了没有行政隶属关系的驻街单位的信任、尊重和支持。
仙林街道的这一创造，顺应了我国政府“管制型→建设型→服务型 ”转变的大趋势，因而是有生命力的。
三、网格化：公共治理与社会自组织的“平台”
公共治理与社会自组织是需要平台的，网格就是仙林街道提供的平台，包括制度化的网格联席会议，常规化的“为民服务网格行”载体，多样化的嵌入（政府资源嵌入驻街单位和社区）、吸纳（基层民主、诉求表达、志愿者服务等）、参与（驻街单位、辖区群众、社会组织等）机制，变“政府独奏”为“社会合唱”。
在网格平台上，真正实现了管理主体多元化。他们大力培育社会组织，展开开发园区、行业协会、商务楼宇等党组织建设，充分发挥街道中房地产开发公司、物业公司、商业网点、科研院所、驻街单位等各类社会组织的积极性和作用，街道商品房小区开发商和物业先后腾出约1200平方米用房免费给街道作为社区服务中心；开辟“志愿者互助站”、“教育培训园地”等阵地，组织有一定特长、热心公益事业的老党员、老干部、老教师、老医生等，为社会居民提供便民利民服务；借助高校学生资源，组建了 40多支“文明”、“平安”等领域的志愿者队伍，成立“志愿者人才银行”，开展形式多样的志愿服务活动；积极发动、引导公众依法有序地参与社会管理，形成了街道、社区、网格、驻街单位、各类志愿者之间的协同，构建了“街道领导、社会协同、公众参与、多元互联”的社会管理新格局。
四、网格化：“云”概念在基层社会管理中的运用
“云”概念及其在管理中的运用是个相当新、相当时尚的事情，目前基本仍局限在 IT 行业。然而仙林街道的同志已经开始自觉将其运用到基层社会管理中，这是非常可喜的。在他们的网格化社会管理中，1144 个三级“网格”每个都是信息的“触手”和“处理器”，四个“中心”每个都是信息存储和共享的“平台”。他们建立了“每日点评、短信互通，每周小结、简报通报，每月考评、公开排名”的机制实现信息在“云”中的全方位、无障碍流通；通过四个中心对信息集中梳理，对资源综合协调、统一调度，对问题与需求及时解决、有效满足，实现“云管理”的循环往复与可持续发展。这样做，有利于管理环节精细化、管理流程高效化，也有利于防止在网格化管理中出现新的条块分割。
（案例资料来源：童星：《社会管理的组织创新——从“网格连心、服务为先”的“仙林模式”谈起》，《江苏行政学院学报》2012年第1期）
【思考题】
1.我国城市社区管理体制改革的动因是什么？ 2.如何将政府行政管理与社区自治有机衔接起来？ 3.“仙林模式”的成功对深化城市社区管理体制有何启示？
案例2 深圳城管外包为何引来害群之马
【引言】近两年，一些地方启动了城管外包的试点，将城管的部分职能如劝导流动摊贩、治理乱摆乱放等外包给物业公司或其他社会力量来打理。令人遗憾的是，多地“城管外包”都在实践中出现粗暴执法的情况，受到市民质疑，最后以被当地叫停收场。
【案例】
政府部门服务外包也就是从社会上购买公共服务，这本不新鲜，但城管服务外包却还比较少见，而且目前它不可避免地面临诸多挑战和现实难题。
深圳城管服务外包的最初动因就是执法人手不足，目前深圳全市正式在编的城市管理执法人员共1531人，与全市1500多万的实际人口相比，人手依然严重不足。最先于深圳西乡街道发端的城管服务外包，曾经一度被认为是城市公共管理和公共服务的创新之举而被推荐向深圳全市推广，2007年起，深圳市政府便以政府购买社会服务的方式在全市配备使用城市协管员，并逐渐形成“政府主导、企业协同、公众参与”的格局。“西乡创新”模式最初还得到各方好评，但推广过程中出现了所谓“异化”。
深圳警方日前在开展“三打两建”活动过程中，打掉的一个黑社会性质组织，其成员就涉嫌利用城管协管员合法外衣，越权“执法”，大肆收取保护费，肆意敲诈小贩。而在此前，深圳就由于城管外包引发多起恶性事件而使城市管理者形象受到损害。
2011年9月9日22时30分许，龚波等人驾驶标有“南山城管”字样的电动车，对被告人赵某强的烧烤摊档进行清理。工作中，龚波将被告人烧烤摊掀翻。双方因此发生争执，其间赵某强用刀刺死龚波。事发后，为此龚波家属向街道办提出包括赔偿费、帮其遗孀找工作、给予龚波“烈士”称号等一系列诉求。龚波一度被渲染为英雄。
2012年7月10日，赵某强刚刚被判无期徒刑，但数日后，南山警方却宣布，龚波为涉黑团伙成员。警方破获案件时发现，龚波竟作为犯罪团伙骨干成员赫然在列。他们披着城管协管外衣，对辖区商贩大肆敲诈勒索收取保护费。该新闻引发热议，众多网友表示震惊。
“实在想不到，在深圳那么先进的城市，政府部门的人竟然有黑社会性质组织的。”日前，当得知以前一再欺负自己的辖区城管竟然因为涉嫌黑社会组织而被警方抓捕调查之后，56岁的小贩胡先强对此深感震惊。
公开的资料显示，黑社会团伙头目张强与汇运丰实业有限公司合作，利用该公司物业管理资格，采取“围标”等方式竞标到粤海街道的城管外包业务。2010年4月，粤海街道与该物业公司签约取得清理乱摆卖的权力后，该公司20多名“马仔”开始对粤海街道辖区的商贩收取保护费。
事实上，街道办显然对这支以张强为首的队伍失去了控制，更何况这是一支带着使命寄居进来的涉黑势力。在监督缺失的背景下，这些身穿迷彩服、脚蹬“城管”车的城管协管员，开始在当地为非作歹。每月2000来元的正规收入，不是涉黑团伙想要的“菜”，这支20多人的队伍，借城管之名，大肆驱赶小贩，霸占摊位，向摊贩收取“保护费”，攫取非法利益。而当地老百姓，也将这些身穿迷彩服的壮汉看成了城管执法队员，要么按月缴纳一笔保护费，得以在协管员的庇护下从事乱摆卖，要么就赶紧收摊走人。许多没有选择权的小生意者，只得忍气吞声地逐月缴纳数百至千元不等的保护费。
针对上述情况，近日深圳市城管局法制处处长冯增军对外作出回应，深圳市城管局将在两周内出台新政策取消城管服务外包。冯增军表示，今后深圳市将以街道的名义从正规的保安公司挑选一部分人员纳入执法队，对其培训后再上岗。同时，冯处长也表示，该类人员作为协管员执法时一定会有正式的执法队员在场，以保证执法公正、严明。
问题的要害在于，在当前的监督和约束机制下，城管系统是否有能力搞好外包？从深圳城管服务外包出现的“异化”来看，还是招标及监督和约束出现了重大漏洞。深圳外包来的协管员本无执法权，只能通过告知、提醒、劝导“六字诀”协助实施城市管理。但“六字诀”异化为越权执法、欺行霸市，则明白无误地表明，对于所授出的权力的监督和规范出了大问题。而如何在机制上予以补救，则成为城管服务外包能否健康持续下去的关键。
就当前城管系统给人的普遍印象看，城管的服务外包必定面临巨大的舆论压力。而舆论其实来源于现实中城管的所作所为。哪怕有不明真相的群众在妖魔化城管，有关部门所能做的，也只能是通过自己的行为来为自己正名。
【思考题】
1.何为公共服务外包？有无国际或国内经验可以借鉴？
2.从行政职能角度分析，“城管外包”为何被叫停收场，对于公共服务市场化有何启示？
3.从政府职能转变来看，城管服务外包是否可行？应如何实行？
案例3 广场舞大妈与居民的持续摩擦如何降温？
【引言】十八大过后，社会主义文化建设掀起了新高潮，各类文化活动如火如荼地开展着，但其中也出现了一些不和谐的音符，例如广场舞扰民问题。多地广场舞大妈与广场周围居民的摩擦持续升温，政府部门能否妙手回春，将广场舞引入社会主义文化规范建设的正轨？这个问题看似只是市井生活中的一个微小矛盾，却是对政府处理特殊事件能力的一个重大考验。
【案例】
从社会意义上来说广场舞是当下市民闲暇时间增长，健身、交流等诉求增加的一种自发行为，是在群体舞蹈、体育锻炼等形式下形成的小众文化，对于社区和谐、中老年人健康均有益处。市区广场舞多是临时组织，其组织形式主要有两种：一是在广场、公园等距离居住、机关等区域较远的公共场所开展，由组织者落实音响设备，市民自愿交纳一定费用形成的流动性强、集聚性强的组织形式，由于距离较远，干扰较小；二是在居住区附属绿地、宅旁广场以及社区周边空地开展，由组织者自愿提供音响设备，社区内邻里间形成的流动性弱、集聚性弱，队伍多、人数少的组织形式，鲜见收费现象，由于分布于住宅等区域周边，干扰大，投诉现象多，极易造成广场舞冲突。
一、广场舞文化引热议：大众还是低俗？
近年来，在中国的城市农村、大街小巷，广场热舞现象如雨后春笋般涌现。跳的人自得其乐，不跳的则大多嗤之以鼻。跳的人认为，广场舞能让他们结交朋友、锻炼身体、排遣寂寞，是一种新颖的集体活动形式，一种新的大众文化；旁观者认为，广场舞播放的音乐多为网络神曲，缺乏美感，噪音极大，影响他们的正常生活，并且广场舞大妈为了捍卫她们跳舞的权利做出的事也近乎疯狂，这种缺乏理性、不考虑他人感受的集体活动实在难以引起他们的认可和好感，也难怪他们将广场舞看作低俗文化。
港媒则称：“大妈广场舞是反体育的体育，是对奥林匹克精神的猥亵，我们该提倡的是乱哄哄的低俗表演，还是健康多元的力与美追求？相信中国体育文化、体育氛围、体育产业、体育信仰真正成熟建立的那一天，广场舞作为特殊时期的怪胎会永远尘封在历史的阴暗角落里。”部分网友则痛批港媒小题大做，认为体育没有高低贵贱之分，实在不必把广场舞和信仰缺失联系起来，也不必因为几个害群之马就把整个群体抹黑，许多跳广场舞的队伍还是很有秩序的。
一时间真理难辨，广场舞发展至今，受众之广、势头之猛却又不容小觑，并且它是以潜移默化的文化形式深入许多人内心，直接用强制手段遏制管理肯定是不行的，政府只能先搁置争议，从技术层面着手处理。例如，2014年第二届上交会上，复旦大学科学家表示已成功发明出广场舞噪音“逼停神器”——有源定向扬声器，它能把声波控制在特定区域内，在这个区域内的声波很强，而出了这个区域，声波就会很弱，甚至没有。
二、居民抗议广场舞噪音：从无奈到极端
广场舞丰富了群众的文化生活，但也影响了广场周边居民的日常生活。由于音乐声音过大，全国各地曾出现过各种抵制广场舞的行为。2013年3月，南京雨花南路邓府山村小区，广场舞活动场地被泼粪。2013年11月，郑州郑汴路与未来路交叉口一小区，跳广场舞大妈遭到居民泼水警告。
2014年3月29日傍晚时分，和往常一样，温州市中心去松台广场上歌舞升平，成群结队的大爷大妈们从四面集结而来，散成几个方阵，随着音乐跳起舞步。突然，在一阵急促的警报声后，松台广场上空不断地回荡着一段字正腔圆的男声：“请遵守中华人民共和国环境噪声污染防治法，立即停止违法行为！”声音是从松台广场对面新国光商住广场C幢4楼平台发出的。平台上架了6个大喇叭，正对着松台广场。从当天下午2点开始，“警告声”一直播放到傍晚5点多。一些广场舞大妈实在受不了了，陆续打道回府。
其实这也是业主的无奈之举。“新国光大厦”小区建成十余年了，以前跳广场舞的人少，没想到近两年来愈演愈烈。小区业委会主任吴先生说，“从早上6点左右开始，到晚上10点多结束，多的时候几百人在跳，业主们苦不堪言。”
一位业主说，今年他的儿子要高考，但是家里太吵，去年底他就把孩子送到了姐姐家，让孩子安静地复习。
为了避免近距离的纠纷，业主们想到了“远程音响对抗”。2013年10月，在业委会的牵头下，新国光商住广场600余位住户一起出钱，凑了26万元，买了一套扩音设备“还击”广场舞音乐。这套设备叫做远程定向强声扩音系统，可以把声音集中到一个方向远距离传播，并保持足够的声压强度。这么专业的设备，一般是用来强声驱暴、灾害事件（地震、洪水等）指挥调度的，很少有私人会买。
事件的结果是居民成功逼退了广场舞大妈。2014年3月31日，鹿城区委宣传部门已召集相关部门举行“广场噪声”协调会，确立以公安牵头，环保、行政执法、市公园管理处、街道等部门为主体，成立联合执法行动小组，各部门派专人在广场内巡查。3月31日下午，新国光业主委员会拆除了这套“远程定向强声扩音系统”，宣告这次“反击战”取得初步胜利。
但众所周知，在全国各地，广场舞大妈与居民的战役都是持久战，更有业主采取极端行为对抗广场舞而触及刑法，这类摩擦何时是个头？
2014年4月中旬，北京一物业公司在广场上撒下大量的渣土碎石，以对抗每晚来这里跳广场舞的人群。时值5月末，高考在即，广场舞噪音让一些考生家长很心烦。由于接到不少业主关于“广场舞扰民”的多次投诉，武汉市汉阳区新长江香榭琴台小区物业公司要求舞群暂歇或者另外选址，却遭到对方的拒绝，无奈之下只好在广场上拉起了百余米长的铁丝网，以阻止跳广场舞。但仅过了两天，舞迷们剪断并挪走了铁丝网，再次“占领”广场。
据媒体报道，2014年5月，广西北海市发生一起相关案件。一名年轻男子与家人发生争吵后，觉得广场的跳舞音乐太吵，持刀砍伤3名正在跳舞的市民。此前，2013年8月，56岁的北京市民施某在与广场舞大妈发生争吵后，拿出家中藏匿的双筒猎枪朝天鸣枪发泄，还放出自己饲养的3只藏獒冲散跳舞的人群。施某后因犯非法持有枪支罪获刑6个月。
三、政府执行力遭质疑：“公约”成摆设
2014年1月，“高音炮”对抗事件中的广场舞队伍就与鹿城区相关部门签订了《XX广场文明活动公约》，对于广场文化活动在场地、时长、时段、音量等方面都作了具体规定。公约签订后一周内，天天有政府部门工作人员来检查，拿着分贝仪测试，不过，一周后，工作人员却无影无踪了。待到三月底“高音炮”事件一出，他们才再次出动。政府执行任务挑日子，这种“选择性执法”的现象不禁令人怀疑其“为人民服务”的诚意，缺少诚意，执行力自然低下，公约便成了一纸空文。
区政府人员表示，公约执行过程中确有很多困难。一方面，公约本身不具法律效力，即使有人违反公约，惩处力度很弱；另一方面，执行过程中的“取证环节”也遇到了较大困难，往往执法人员一到，广场舞团体就把声音调小，执法人员一走，声音又调高了。
3月29日事发，4月1日区政府就召开了专题研究会，提出多项整治措施，如：使用场地登记制；在广场周围设置分贝仪和电子显示屏，方便广场舞团体自律，也方便周围居民监督；探索大型广场使用音响由政府掌控的办法等等。鹿城区委相关负责人表示，将以松台广场的这次噪音治理为契机，专题研究广场文明管理长效机制，并逐步向其他广场、公园、住宅区等公共场所进行推广，从而全面提升城市管理水平和效能。
事发不到三天时间，政府就提出了一系列对策，应该肯定政府的高效率，但由于《公约》执行情况的前车之鉴，加之新对策无疑比之前更需要调动人力、物力、财力，对于新对策的执行效果我们还需拭目以待。
站在和广场舞斗争多年的受害者角度，业主们给政府部门提了个建议：最好将广场分成不同的区块，跳广场舞的、唱卡拉OK的都在各自区块活动，由公园管理部门按规定的分贝数统一播放音乐。市民可以提供播放的内容，但不能自带音响。
吴先生说，对抗不是目的，他们只想引起政府部门的重视，寻找一条科学合理的解决途径。“如果解决不了，那以后他们放，我们也放。”
四、地方政府的关注：试点及专项整治
广场舞等社会生活噪声扰民现象，引起了部分地方政府部门的关注。据媒体报道，2014年4月，成都人民公园购买了100个无线调频耳机，让广场舞的团体戴上耳机跳舞。但还不到一月，试点就匆匆结束。有跳舞者表示，市民认为跳舞讲究的是气氛，不把音乐放出来，对着空气起舞，感觉“太奇怪”。
四川省社科院教授胡光伟表示，因为耳机数量、费用问题，以及人们追求广场舞的氛围等原因，“无声广场舞”是不可能长期持续的。还是需要政府颁布一份地方性的法律法规，确定广场舞是否扰民的最高分贝，对各广场舞区域进行强力的监管。
广西南宁警方表示，于2014年5月22日至10月31日，在全市范围内开展社会生活噪声专项整治工作。警方将按照先教育后处罚的原则，对屡劝不止、民众反复投诉、社会反映强烈的社会生活噪声违法行为，拒不服从和不按要求整改的单位和个人，可依法暂扣涉案物品、传唤单位负责人和相关责任人到公安机关进行询问，并依据《治安管理处罚法》、《南宁市环境噪声污染防治条例》等法律法规的相关规定从重处罚。
（案例资料来源：改编自《还击广场舞两天 温州高音炮被拆除》，《新京报》2014年4月3日A21版）
【思考题】
1.广场舞争端的根源是什么，反映了社区治理的哪些问题？ 2.本案例对政府提升执行力有何借鉴和启示？
存折被掉包诈骗，起诉银行获赔偿 文/陈红岩 金博大律师事务所律师
一、基本案情 2006年11月16日，一自称是郑州炮院的张志峰警官等几人找到中牟县银山加油站的原告李银山，说部队后勤部有若干油，价格便宜，问是否需要，李表示可以考虑。17日，经过商议，张让李到银行设立一个帐户，以便打入油款。18日，李用自己的身份证在被告郑州市邮政局下属的郑州市邮政局京广南路邮政所开设了个人存款帐户***XXX。之后双方再次洽谈买油事宜，应对方的要求将存折交给张过目，张看后又将“存折”交还给李。19日李将16万元人民币存入该“存折”。20日，李还未收到油，遂去查询，发现存折上的16万元只剩下10元钱。经调查发现，张志峰于原告李银山开户的当天，又在被告郑州市邮政局京广南路邮政所以“李银山”的名义开设了另一个“实名制”存款账户***YYY，并办了邮政储蓄卡。在洽谈购油事宜时张趁机将该存折与李的存折掉换，李的16万元实际上存入了被调换的存折中。11月19日即李存入16万元的同日，张等人用手中的邮政储蓄卡以“李银山”的名义从被告郑州市邮政局下属的郑州市纬五路邮政所取走现金10万元、郑州市邮政局郑大市场路邮政所取走现金5万元、郑州市邮政局东太康邮政所取走现金1万元。
原告认为，由于被告多处违规操作给自己造成了巨大经济损失，前将郑州市邮政局、郑州市京广南路邮政所、郑州市纬五路邮政所、郑州市邮政局郑大市场路邮政所、郑州市邮政局东太康邮政所等五被告一起推向法庭，要求五被告赔偿原告人民币16万元及相应利息。
二、分析意见
受托律师经过认真分析，就本案事实及法律适用作了如下分析：
（一）、被告郑州市邮政局下属的郑州市邮政局京广南路邮政所违反《个人存款账户实名制规定》等规定，违规操作办理个人存款账户和邮政储蓄卡而应承担过错责任。
银行应对客户的身份证件进行实质性审查而不是形式上的审查。《中华人民共和国商业银行法》第六条规定：“商业银行应保障存款人的合法权益不受任何单位和个人的侵犯”。国务院《个人存款账户实名制规定》第五条明确规定：“本规定所称实名，是指符合法律、行政法规和国家有关规定和身份证上使用的姓名。”第六条规定：“个人在金融机构开立个人存款账户时，应当出示本人身份证件，使用实名”。第七条规定；“在金融机构开立个人存款账户的，金融机构应当要求其出示本人身份证件，进行核对，并登记身份证件上的姓名与号码。代理他人在金融机构开立个人存款账户的，金融机构应当要求其出示被代理人和代理人的身份证件，进行核对，并登记被代理人和代理人的身份证件上的姓名和号码。不出示本人身份证件或者不使用本人身份证件上的姓名，金融机构不得为其开立个人存款账户。”中国人民银行发布的《关于加强金融机构个人存取款业务管理的通知》第一条规定：“办理个人存取款业务的金融机构在为储户开立具有通存通兑功能的账户（包括存户、银行卡户）或基于已有账户申领银行卡时，必须要求储户出具有效身份证明（包括身份证、军官证、护照等）和设置个人密码”。《人民币银行结算管理办法实施细则》第九条规定：“银行应负责对存款人开户申请资料的真实性、完整性和合规性进行审查。”以上规定充分说明银行应对客户的身份证件进行实质性审查而不是形式上的审查。否则，银行就不能保障存款户的合法权益不受侵犯。
郑州市邮政局京广南路邮政所（以下简称京广南路邮政所）具有一定过错，应对原告的存款损失承担一定责任。依据《商业银行法》的有关规定，保护储户的存款安全是储蓄机构的法定义务，本案被告未尽到谨慎审查和正当付款义务。京广南路邮政所于原告开户的当天，又为他人以“李银山”的名义开设了另一个“实名制”存款账户，并办了邮政储蓄卡，京广南路邮政所的工作人员未要求开户人提交军官证复印件，而且登记的军官证件号码又是虚假的，银行工作人员对存款人的开户申请书填写的事项和证明文件的真实性、完整性、合规性未进行认真审查，以致未能识别申请开户人伪造的身份证件，而开立了***15YYY虚假账户，办理了邮政储蓄卡。京广南路邮政所的违规操作，为他人冒领原告的存款创造了条件，提供了方便，因为如果没有银行开立的虚假存折，那么就不可能有原告的存折被“调包”的情况出现，所以京广南路邮政所具有一定过错，应对原告的存款损失承担一定责任。
（二）、被告郑州市邮政局下属的郑州市邮政局纬五路邮政所（以下简称纬五路邮政所）、郑州市邮政局东太康邮政所（以下简称东太康邮政所）存在违反《关于大额现金支付管理的通知》等相关规定，致原告的大额存款被冒领，应承担赔偿责任。
根据中国人民银行[银发（1997）363号《关于加强金融机构个人存款业务管理的通知》第六条规定“办理个人取款业务的金融机构一日一次性从储蓄帐户中提取5万元（不含5万元）以上的，储蓄机构柜台人员必须要求取款人提供有效身份证件，并经储蓄机构负责人审核后予以支付……。其中一次性提取现金20万元（含20万）以上的，要求取款人必须至少提前一天以电话等方式预约，以便银行准备现金。”中国人民银行（银发[1997]339号）《关于大额现金支付管理通知》第三条规定，对一日一次性从储蓄账户（包括银行卡户，下同）提取现金5万元（不含5万元）以上的，储蓄机构柜台人员必须要求取款人提供有效身份证件，并经储蓄机构负责人审核后予以支付。该规定虽然是针对储蓄机构内部操作行为进行的规范，但柜台业务员未执行该规定，造成储户存款被冒领，足可以说明，储蓄机构没有很好履行其对存款支付采取审慎的态度，确保储户的存款安全，对此储蓄机构应负赔偿责任。
在本案中，纬五路邮政所、东太康邮政所在向取款人支付大额现金时，没有很好地按《信用卡业务管理办法》规定，建立严格的授权审批制度，也没有提供取款人提前一天预约的相应证据，履行其对存款支付采取的审慎态度，确保储户的存款安全，应对原告的存款损失在各自支付的存款范围内承担主要责任。
（三）、纬五路邮政所、东太康邮政所、郑大市场邮政所未能识别出伪造、变造的身份证件而错误付款，属于重大过失。
根据《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第六十九条规定，付款人及其代理付款人未能识别出伪造、变造的票据或者身份证件而错误付款，属于《票据法》第五十七条规定的“重大过失”，给持票人造成损失的，应当依法承担民事责任。我们可借鉴该规定中付款人有审查义务及重大过失承担责任的原则精神。
中国人民银行《关于加强金融机构个人存款业务管理的通知》规定，对持伪造存款人的身份证以代理人身份冒领的，储蓄机构也应承担赔偿责任。理由是金融机构在审核冒领人提供的身份证时，未尽到仔细审查原存款人的身份证件真伪之责，致使冒领人用伪造的原存款人的身份证取走了原存款人的存款。目前对身份证真伪的辩别，金融机构以现有的工作条件不但可以由工作人员用眼睛察看、询问储户、实地调查，还可以用其他特别方式来鉴别身份证的真伪，比如与公安机关人口登记信息联网等。在取款时审验身份证件的目的在于保证银行支付行为的真实无误，银行不能以自己不能快速辩明身份证的真伪而将错误支付的后果转嫁到储户身上。银行只有针对出现的问题不断改进工作方法，加强工作人员的责任心，确保对储户款项的正确支付，保证储户的合法权益得以实现，只有这样才能维护银行信誉，促进其自身发展。因此，取款人提供的身份证是否有效储蓄机构应该有判断的义务，储蓄机构应具备识别取款人提供的身份证件的真伪的责任能力。
在本案中，纬五路邮政所、东太康邮政所和郑大市场邮政所未能识别取款人伪造的身份证件，也未能按严格授权审批制度付款，导致原告的存款被冒领，具有明显过错，应对原告的存款损失在各自支付的存款范围内承担责任。
三、法院判决
郑州市管城区人民法院认为，原告李银山对自己的财物保管不善，导致存折被人调换，其对存款被人冒领存在一定过错。储户在金融机构办理开户存款，双方就建立起储蓄存款合同法律关系，金融机构有义务保障储户存款安全。金融机构在与储户建立业务关系或与其进行交易时，应当根据有效的证明文件或其他可靠的身份识别资料，确定储户的真实身份，完整地记录存款人的开户和交易资料信息。被告郑州市京广南路邮政所在为军官“李银山”办理开户手续时，未留存军官证复印件，无证据证明其已经按照相关法律规定对该“李银山”进行了实名制审查，为原告存款被冒领埋下了安全隐患，其对原告因此遭受的损失负有一定责任。原告与该被告应以7：3的比例承担责任为宜。被告郑州市邮政局应对此承担连带责任。郑州市纬五路邮政所、郑州市邮政局郑大市场路邮政所、郑州市邮政局东太康邮政所在为军官“李银山”办理取款业务过程中，并未违反操作规程，不应承担责任。
四、由本案引起的思考
在办理本案的过程中，笔者深刻体会到邮政储蓄管理系统的混乱！“外人”很难获悉邮政储蓄系统的隶属关系。在一般人看来，郑州市邮政局应该具有企业法人资格，可经查询工商档案，发现它仅仅是国有分支机构；邮政储蓄所和邮政所应该是不同的，前者的业务是储蓄，后者的业务是邮递，可经调查发现，两者本质上是一样的！郑州市邮政局下属的各储蓄机构原名为“郑州市邮政局XX路邮政储蓄所”，在郑州市工商局的官方网站上查询，显示的是正常经营，查询工商档案，也显示正常经营，可实际上已经被注销，全部重新注册为“郑州市邮政局XX路邮政所”，一字之差，却是天壤之别。让人哭笑不得的是，邮政所与邮政储蓄所的人员、经营场所都不变，却是不同的两家机构，而且这些邮政所的经营场所要么不悬挂任何经营证件，要么仅悬挂金融业务经营许可证，证件模糊，根本看不清显示的是什么名称。笔者试着存少量钱开户，以便从存折上所盖的公章来获得其全称，可存折上盖的只有各该储蓄机构的简称，问工作人员，可工作人员非常警惕，拒绝回答。被告代理人也以名称不符为由抗辩，导致此案撤诉后再重新起诉，前后历经一年半之久。笔者及当事人均被案件拖得筋疲力尽。
原告通过判决获得的赔偿也许很少，但我们希望通过法院的审判对原告、被告及对社会均有一定的警示意义。如果原告保管好了自己的存折，不贪图小利，那么他就不会被掉包；如果京广南路邮政所认真审核了犯罪嫌疑人的身份证件，严格执行国家实名制的规定，犯罪嫌疑人就不能顺利开户；如果纬五路邮政所、东太康邮政所等哪怕有一家严格执行大额取款的有关规定，认真审核了犯罪嫌疑人的身份证件，原告就可能避免了巨额损失；如果邮政储蓄等金融机构能够健全自己的内部管理机制，就可能使更多的储户避免遭受损失！
被告不服一审判决，上诉到郑州市中级人民法院，该院维持一审判决。被告自动履行二审判决，本案已经终结。
存折被掉包诈骗，起诉银行获赔偿
一、基本案情 2006年11月16日，一自称是郑州炮院的张志峰警官等几人找到中牟县银山加油站的原告李银山，说部队后勤部有若干油，价格便宜，问是否需要，李表示可以考虑。17日，经过商议，张让李到银行设立一个帐户，以便打入油款。18日，李用自己的身份证在被告郑州市邮政局下属的郑州市邮政局京广南路邮政所开设了个人存款帐户***XXX。之后双方再次洽谈买油事宜，应对方的要求将存折交给张过目，张看后又将“存折”交还给李。19日李将16万元人民币存入该“存折”。20日，李还未收到油，遂去查询，发现存折上的16万元只剩下10元钱。经调查发现，张志峰于原告李银山开户的当天，又在被告郑州市邮政局京广南路邮政所以“李银山”的名义开设了另一个“实名制”存款账户***YYY，并办了邮政储蓄卡。在洽谈购油事宜时张趁机将该存折与李的存折掉换，李的16万元实际上存入了被调换的存折中。11月19日即李存入16万元的同日，张等人用手中的邮政储蓄卡以“李银山”的名义从被告郑州市邮政局下属的郑州市纬五路邮政所取走现金10万元、郑州市邮政局郑大市场路邮政所取走现金5万元、郑州市邮政局东太康邮政所取走现金1万元。原告认为，由于被告多处违规操作给自己造成了巨大经济损失，前将郑州市邮政局、郑州市京广南路邮政所、郑州市纬五路邮政所、郑州市邮政局郑大市场路邮政所、郑州市邮政局东太康邮政所等五被告一起推向法庭，要求五被告赔偿原告人民币16万元及相应利息。郑州市管城区人民法院认为，原告李银山对自己的财物保管不善，导致存折被人调换，其对存款被人冒领存在一定过错。储户在金融机构办理开户存款，双方就建立起储蓄存款合同法律关系，金融机构有义务保障储户存款安全。金融机构在与储户建立业务关系或与其进行交易时，应当根据有效的证明文件或其他可靠的身份识别资料，确定储户的真实身份，完整地记录存款人的开户和交易资料信息。被告郑州市京广南路邮政所在为军官“李银山”办理开户手续时，未留存军官证复印件，无证据证明其已经按照相关法律规定对该“李银山”进行了实名制审查，为原告存款被冒领埋下了安全隐患，其对原告因此遭受的损失负有一定责任。原告与该被告应以7：3的比例承担责任为宜。被告郑州市邮政局应对此承担连带责任。郑州市纬五路邮政所、郑州市邮政局郑大市场路邮政所、郑州市邮政局东太康邮政所在为军官“李银山”办理取款业务过程中，并未违反操作规程，不应承担责任。
二、分析
（一）、被告郑州市邮政局下属的郑州市邮政局京广南路邮政所违反《个人存款账户实名制规定》等规定，违规操作办理个人存款账户和邮政储蓄卡而应承担过错责任。
银行应对客户的身份证件进行实质性审查而不是形式上的审查。《中华人民共和国商业银行法》第六条规定：“商业银行应保障存款人的合法权益不受任何单位和个人的侵犯”。国务院《个人存款账户实名制规定》第五条明确规定：“本规定所称实名，是指符合法律、行政法规和国家有关规定和身份证上使用的姓名。”第六条规定：“个人在金融机构开立个人存款账户时，应当出示本人身份证件，使用实名”。第七条规定；“在金融机构开立个人存款账户的，金融机构应当要求其出示本人身份证件，进行核对，并登记身份证件上的姓名与号码。代理他人在金融机构开立个人存款账户的，金融机构应当要求其出示被代理人和代理人的身份证件，进行核对，并登记被代理人和代理人的身份证件上的姓名和号码。不出示本人身份证件或者不使用本人身份证件上的姓名，金融机构不得为其开立个人存款账户。”中国人民银行发布的《关于加强金融机构个人存取款业务管理的通知》第一条规定：“办理个人存取款业务的金融机构在为储户开立具有通存通兑功能的账户（包括存户、银行卡户）或基于已有账户申领银行卡时，必须要求储户出具有效身份证明（包括身份证、军官证、护照等）和设置个人密码”。《人民币银行结算管理办法实施细则》第九条规定：“银行应负责对存款人开户申请资料的真实性、完整性和合规性进行审查。”以上规定充分说明银行应对客户的身份证件进行实质性审查而不是形式上的审查。否则，银行就不能保障存款户的合法权益不受侵犯。
郑州市邮政局京广南路邮政所（以下简称京广南路邮政所）具有一定过错，应对原告的存款损失承担一定责任。依据《商业银行法》的有关规定，保护储户的存款安全是储蓄机构的法定义务，本案被告未尽到谨慎审查和正当付款义务。京广南路邮政所于原告开户的当天，又为他人以“李银山”的名义开设了另一个“实名制”存款账户，并办了邮政储蓄卡，京广南路邮政所的工作人员未要求开户人提交军官证复印件，而且登记的军官证件号码又是虚假的，银行工作人员对存款人的开户申请书填写的事项和证明文件的真实性、完整性、合规性未进行认真审查，以致未能识别申请开户人伪造的身份证件，而开立了***15YYY虚假账户，办理了邮政储蓄卡。京广南路邮政所的违规操作，为他人冒领原告的存款创造了条件，提供了方便，因为如果没有银行开立的虚假存折，那么就不可能有原告的存折被“调包”的情况出现，所以京广南路邮政所具有一定过错，应对原告的存款损失承担一定责任。
（二）、被告郑州市邮政局下属的郑州市邮政局纬五路邮政所（以下简称纬五路邮政所）、郑州市邮政局东太康邮政所（以下简称东太康邮政所）存在违反《关于大额现金支付管理的通知》等相关规定，致原告的大额存款被冒领，应承担赔偿责任。
根据中国人民银行[银发（1997）363号《关于加强金融机构个人存款业务管理的通知》第六条规定“办理个人取款业务的金融机构一日一次性从储蓄帐户中提取5万元（不含5万元）以上的，储蓄机构柜台人员必须要求取款人提供有效身份证件，并经储蓄机构负责人审核后予以支付……。其中一次性提取现金20万元（含20万）以上的，要求取款人必须至少提前一天以电话等方式预约，以便银行准备现金。”中国人民银行（银发[1997]339号）《关于大额现金支付管理通知》第三条规定，对一日一次性从储蓄账户（包括银行卡户，下同）提取现金5万元（不含5万元）以上的，储蓄机构柜台人员必须要求取款人提供有效身份证件，并经储蓄机构负责人审核后予以支付。该规定虽然是针对储蓄机构内部操作行为进行的规范，但柜台业务员未执行该规定，造成储户存款被冒领，足可以说明，储蓄机构没有很好履行其对存款支付采取审慎的态度，确保储户的存款安全，对此储蓄机构应负赔偿责任。
在本案中，纬五路邮政所、东太康邮政所在向取款人支付大额现金时，没有很好地按《信用卡业务管理办法》规定，建立严格的授权审批制度，也没有提供取款人提前一天预约的相应证据，履行其对存款支付采取的审慎态度，确保储户的存款安全，应对原告的存款损失在各自支付的存款范围内承担主要责任。
