论行政执法监督机制（精选8篇）
【内容摘要】：执法监督是保障公安执法的必要手段。加强公安执法监督不仅是公安执法规范化建设这一系统工程不可或缺的一部分,也是统一公安执法思想、加强执法队伍建设、规范执法权力运行,实现执法规范化的必然要求。认真考察当前公安执法监督的现状,分析当前公安执法监督中存在的问题和不足,对于强化公安执法监督意识,保障公安执法规范化,实现严格、公正、文明执法具有重要的现实意义。
【关键词】：公安机关；执法监督；机制
公正是执法的灵魂,也是执法的价值追求。合理、有效的执法监督,是保障公正执法的必要手段。正如古罗马法学家西塞罗所说:“监察官维护法律的纯洁”①。公安机关作为国家重要的执法部门,代表国家行使行政处罚权和刑事执法权。这些权力一旦失去有效的监督,其后果要么造成违法犯罪得不到应有的惩治,要么使受处罚者面临合法权益被限制或被剥夺的侵害或危险,进而损害司法公正、破坏社会稳定。因此,如何构建合理、有效、公正的内部执法监督机制,保证公安民警正确行使执法权,已成为现代公安执法的一个重要课题。
一、对公安机关内部执法监督工作现状的认识
①（古罗马）西塞罗.论共和国法律【M】.北京：中国政法大学出版社，1997.260.根据《公安机关内部执法监督工作规定》第二条的规定,所谓公安机关内部执法监督,是指上级公安机关对下级公安机关,上级业务部门对下级业务部门,本级公安机关对所属业务部门、派出机构及其人民警察的各项执法活动实施的监督。其目的在于保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责,防止和纠正违法和不当的执法行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益。
我国《人民警察法》第六章对人民警察的各项执法监督工作作了专门的规定,是公安机关内部执法监督工作的法律依据。同时,各级公安机关以《人民警察法》关于执法监督的规定为中心,不断建立健全内部执法监督制度,使内部执法监督工作取得了长足的发展。从组织建设上看,初步形成了事前、事中和事后监督有机结合的层级监督和法制、纪检监察、督察与信访等部门互相配合、互相制约的内部执法多层次、多侧面、多方位的执法监督体系。从制度建设上看,近几年来,公安部先后制定出台了《公安机关受理控告申诉暂行规定》、《公安机关人民警察辞退办法》、《公安机关内部执法监督工作规定》、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》、《公安机关执法质量考核评议规定》以及《公安机关督察条例》、《内务条令》等一系列部门规章,各地公安机关也制定了大量的内部执法监督工作规定,建立了执法责任制、案件审核监督制、执法考评和执法过错责任追究制以及复议、国家赔偿等内部执法监督制度,将公安机关的内部执法监督工作逐步推向法制化、规范化轨道。
由于内部执法监督工作是深层次的执法活动,是对执法者的执法监督,其实质是维护和支持被监督者的正确执法活动,出发点和归宿都是对法律、对人民负责。因此,作为新时期公安工作的一项重要内容,公安机关内部执法监督工作不仅不能削弱,而且必须进一步巩固和加强,它对保障严格执法,提高公安队伍素质具有不可忽视的重要作用②。
(一)新时期加强公安内部执法监督是严格执法的关键,是搞好公安法制工作的保证公安法制工作是依法治国方略的重要组成部分,贯穿公安工作的方方面面,是一个系统工程,主要包括立法、执法和执法监督三个部分。其中立法是前提,执法是核心,执法监督是保证。而内部执法监督是做好公安法制工作的基础性、保障性工作。加强内部执法监督既是今后一个时期公安法制工作的主要任务,又是保证严格执法的关键。加强新时期公安法制建设必须以强化内部执法监督为切入点,在保证严格、公正执法这个核心问题上做文章,逐步建立健全内部执法监督机制,增强对公安执法活动的内部监督,从而为搞好公安法制工作提供坚强的法律保障。
(二)新时期加强公安内部执法监督,是公安机关树立执法权威,改善执法质量,创造严格公正文明执法环境的重要手段公安机关作为国家法律重要的执行机关,其执法权威来源于法律的尊严和法制的威望。树立执法权威既是国家意志的体现,又是人民的迫切要求。公安机关树立执法权威,最重要的一点就是保证执法质量,让执法活动符合国家法律的要求,切实维护人民的根本利益。而执法质量的保证离 ②参见谢山河《论完善公安机关内部执法监督机制》，载《江西公安专科学校校报》2005年第1期 不开严格的监督机制,包括内部执法监督。一方面,通过内部执法监督对民警的执法权进行严格、有效的监督和制约,既可以在全体民警中树立起对法律负责的观念,堵塞执法漏洞,切实解决执法不公、执法不严、越权办案、搞权钱交易、以罚代刑的问题,又可以作为一种预警措施,促使每个执法人员始终保持清醒的头脑,正确使用手中权力,防患于未然,从而提高执法质量;另一方面,公安机关的内部执法监督不仅是监督与制约,而且是监督与指导的统一。监督不仅是制约,还包括指导和服务。通过对执法工作的检查、对案件的审核、对有关制度的落实和把关,能够及时发现、纠正违法现象并提出整改的建议和意见,将监督渗透于指导和服务中,从而推动公安队伍整体素质的提高,保证执法质量,为树立执法权威、创造严格公正文明的执法环境奠定基础。
(三)新时期加强公安内部执法监督是铲除执法腐败,推进公正执法的客观需要失去监督的权力必然导致腐败。近年来,公安机关执法中的腐败问题时有发生,执法权威受到很大影响。对执法不能实行有效的监督是产生腐败的重要原因之一。因此,推进廉政建设,防止腐败现象的产生,很重要的一条就是强化公安机关内部执法监督,将公安机关的全部执法活动置于内部执法监督之下,优化内部执法环境,切实解决有法不依、执法不严的问题,杜绝腐败根源,切实做到“权为民所用,利为民所谋”。
二、当前我国公安机关内部执法监督工作存在的主要问题。经过多年的不懈努力,公安机关内部执法监督机制已经建立,监督体系也初具规模。但是,公安机关内部执法不公、执法不严甚至贪赃枉法现象仍时有发生,究其原因,内部执法监督制度不够完善,监督乏力、消极监督、监督效率偏低是其重要原因。从执法实践看,当前公安机关内部执法监督主要存在以下问题：
(一)监督体制问题。
1.监督主体的地位缺乏相对独立性和应有的权威。各级公安机关内设专门监督机构地位不独立,且与监督对象平级甚至低于监督对象,导致监督权力缺乏权威,监督效果并不理想。监督权的独立性是监督的本质特征和内在要求,是保证监督主体发挥监督效能、具有监督权威性的重要前提条件③。公安机关内部各监督机构当然不能独立于公安系统之外,否则也就不是内部执法监督,但是应当赋予监督主体相对的独立性,即将监督权独立于行政权之外,避免行政权的过度干扰,从而树立起监督主体和监督权力的权威性,以保证监督效果。但在实践当中,尤其是在对同级执法部门进行监督时,无论是督察监督还是法制监督,其最终监督决定都要由所在单位分管领导审批。而领导在审批过程中,如果执法部门的执法工作与监督部门的监督工作产生矛盾、特别是监督中发现的问题又不涉及实体性问题时,往往会选择执法优先,对执法中存在的程序性问题不管不顾,以致削弱监督权威, ③参见谢山河《论完善公安机关内部执法监督机制》，载《江西公安专科学校校报》2005年第1期 造成监督乏力。在监督主体地位低于监督对象时(如法制部门对同级公安机关各直属单位的监督),更难取得实质性监督效果。
2.内部监督分工不明。公安机关内设各执法监督部门,包括督察、法制、纪监、信访及政工、审计等,在内部执法监督工作中理应各行其职、各负其责,但现行法律法规的粗放式分工导致各监督部门之间职责权限不清,缺乏必要的沟通和协调,不仅没有形成“合力”,而且在实践当中还出现了一些不该出现的问题,致使这种监督机制并没有达到预期的监督效果。这些问题主要可以归纳为两类:一类是重复监督问题。对于执法部门存在的某些问题,各个监督部门多方插手,几路兵马一齐兴师问罪,造成重复性劳动。一个问题多方监督,不仅监督的作用得不到充分有效的发挥,而且也浪费了公安机关有限的人力、物力、财力,令执法办案部门无所适从。另一类是监督空白问题。对于有的问题,特别是一些实质性、关系到民警个人利害关系的问题,由于分工不明,再加上不愿得罪人的老好人思想作怪,导致几个部门相互推诱、扯皮、“踢皮球”,最后不了了之。上述问题的存在,不仅严重影响了监督制约机构的威信,也大大弱化了权力制约机制的整体效能,造成了监督效果的钝化④。
3.单向的监督模式不利于对公安机关领导干部实施监督。根据《公安机关内部执法监督工作规定》给“公安机关内部执法监督”所下的定义,公安机关内部执法监督仅指上级对下级的监督,下级对上级没有监督权。现行法律法规中唯一赋予下级公安机关人民替察的权 ④参见 王月英，《公安机关内部执法监督之法理思考》中国知网2006年第2期 力只是“对超越法律、法规规定的人民替察职责范围的指令,有权拒绝执行”(《人民警察法》第33条),这并非实质意义上的监督权。实践中尽管纪监部门、督察部门可以对领导干部进行监督,但一般只是根据投诉或事后发现的问题进行的事后监督,不能直接在事前和事中进行有效预防和制约。下级人民替察是领导干部下达命令和指令的直接执行者,在一些领导干部违法违纪的案件事件中,又是最直接的旁观者,在工作中与领导千部有着直接而密切的联系,如果赋予下级人民警察监督上级领导干部的权力,无疑会是对目前监督模式不足之处的最好补充。
(二)监督意识问题。
主要表现为不能正确对待执法监督问题,没有把执法监督作为公安执法工作的一个重要的组成部分。这种意识在三类主体身上不同程度的存在: 一是公安机关领导人员对内部执法监督不够重视。根据《公安机关内部执法监督工作规定》第16条的规定,各级公安机关的行政首长是执法监督的责任人,公安机关各业务部门的负责人是本部门执法监督的责任人。但在实践当中,有些领导人员并没有充分认识到内部执法监督工作的重要性和必要性,主要表现为:在日常行政工作中不监督、轻监督;注重抓平时的业务工作,认为执法监督是“软件”,破案才是“硬件”,监督搞得再好也不如多破几个大案、要案,片面追求办案率而忽视监督;或者认为监督是专门监督部门的事情,忽略自身平时的监督,等等⑤。
二是监督人员缺乏监督的主动性、积极性。有些专职监督部门的人员认为监督是得罪人的工作,由于受当前“队伍建设和业务工作挂钩考核”等因素的影响,再加上当前选拔干部、评选先进、职务晋升等都必须经过民主推荐、民主测评、干部考察等程序,有些监督人员既怕得罪单位,又怕得罪民警个人,因此在工作中有畏难情绪,被动地进行监督,对在监督过程中发现的问题尽量“大事化小、小事化了”,不积极探索行之有效的监督措施,导致监督乏力,这一点从行政复议案件的高维持率就可体现出来。
三是监督对象主动接受监督的意识不强。部分被监督单位和民警认为监督就是“整人”、“治人”,是“挑毛病、找岔子”,对公安执法监督的目的、任务认识不清,把监督看作是一块“绊脚石”,是公安执法工作的对立面,对监督部门和监督人员有抵触情绪。意识指导着行动,上述这些不良意识问题的存在,在一定程度上阻碍了公安内部执法监督工作的有效开展。
(三)监督方式问题。
根据现行有关执法监督法律法规的规定,公安机关内部执法监督的方式是多种多样的,如督察部门的现场督察、警务评议,法制部门的书面审理、执法检查,信访部门、纪监部门、行政首长受理控告申诉等等,但是由于法律法规规定的比较笼统,在实际操作中监督效果并不理想,达不到有效监督的目的。主要表现在: ⑤ 参见张根瑞《完善内部执法监督机制提高公安整体执法水平》，载《浙江公安高等专科学校学报》（《公安学刊》）2003年第6期。一是重事后轻事前。在监督过程中缺乏全过程的监督,偏重于追惩性的事后监督而忽略事前的预防和事中对结果的控制。如纪监部门、信访部门往往是通过投诉、举报获取违法违纪案件线索,法制部门受理行政复议、国家赔偿案件及专项专案调查、追究执法过错等均属于事后监督,事后监督尽管有“亡羊补牢”作用,但“迟来的正义为非正义”,对于已经受到损害的公民权利来说,其造成的危害后果往往是无法弥补的。
二是重集中轻日常。把执法监督看作是“秋后算帐”,不注重日常监督。根据《督察条例》的规定,督察部门应以现场督察为主,现场督察又包括随警督察、重点督察、专项督察等方式。而实践中,由于多种因素的制约,现场督察并没有成为日常监督的一种方式,而多是以专项督察为主,即以一定时期的某项执法内容为主进行督察,失去了现场督察本应发挥的作用。法制部门的执法质量考评工作同样如此,在平时的执法工作上不重视,不认真抓,一般集中在年终进行,且由于考评方式以查阅案卷、台帐为主,被考评单位一般会在考评前突击整改应付检查,一方面给基层民警增加负担,引起民警对法制部门强烈不满,认为法制部门平时无所事事,就知道“挑毛病”;另一方面导致被检查单位弄虚作假,补填、涂改法律文书,增减卷宗材料,将问题案卷从台帐中抽出以逃避检查等,致使执法检查工作华而不实,达不到以执法检查规范执法行为的效果。
三是公开程度不够。公安内部执法监督应当坚持公开原则,应当依法将监督内容、监督过程、监督结果向监督对象和相关当事人公开。而实践当中,各内部执法监督部门的监督工作并没有依法充分公开。以法制部门办理行政复议案件为例。根据《行政复议法》第23条的规定,申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,行政复议机关不得拒绝。然而实践中申请人、第三人的这项权利很少实现,即使委托律师进行代理,也同样会被复议机关以涉及隐私等各种理由予以拒绝。《行政复议法》还规定:“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”实际工作中,负责复议工作的法制工作人员一般以书面审查为主,很少找当事人调查了解情况,致使当事人失去了当面陈述理由的机会。
(四)监督内容问题。
在监督内容方面,主要是广度问题和深度问题。广度方面的是在监督实践中重视行政执法监督而忽视刑事执法监督。我国《刑事诉讼法》把刑事诉讼过程中对公安机关监督的权利和义务赋予了检察院,但是既然公安机关的执法权主要分为行政执法权和刑事执法权,那么在进行内部执法监督的实践时也应该进行行政执法和刑事执法两方面的监督。然而在实践中,公安执法监督机构往往不重视刑事执法监督, 简单依赖检察院的监督,给内部执法监督造成了被动的局面。
深度方面的问题主要表现在发现问题和处理问题两个方面。一方面,多数内部执法监督行为都只注重对一些表面问题进行监督,对实质性的问题较少进行深入的监督,发现的问题大部分只是表面、肤浅的问题。另一方面,在对所发现问题的处理上也存在深度不够的问题。在追究民警责任时,出于保护思想,对违法违纪情节、危害程度往往从轻定性,不坚持原则的只纠错、不责人,惩罚措施也进采取写检查、批评教育等轻微的处罚措施,对违法违纪民警起不到应有的警示作用。在处理投诉、信访问题时,有些公安机关不愿意认真处理、解决问题,采用息事宁人的做法,甚至用钱来买“平安”,包庇袒护责任人,不但不能解决问题，反而产生新的信访问题。
三、完善我国公安内部执法监督制度的对策构想
如前所述,当前公安机关内部执法监督制度存在的问题,既有监督机制方面的原因,也有对监督工作的认识、监督方式和监督效率等方面的原因。为了从根本上解决监督不力、监督无为的问题,笔者认为,在横向监督方面,应当明确各个监督部门的职责和权限,使之互相配合,相互协调,形成监督合力;在纵向监督方面,应当着重理顺层级监督体制,摒弃不必要的“连坐”制度,真正构建“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行、制约机制,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
一、创新理念,提高素质,增强监督意识
“有什么样的法治理念,就必然会表现为什么样的执法行为。执法不公正、执法不文明、执法不严格、执法不规范的背后总是可以从深层次执法理念的角度找到原因。”⑥理念是行为的先导,是指人的思想、信念和观念。要想规范公安民替的执法行为,必须从其思想认识、执法理念上入手。所谓现代执法理念,是指以尊重和保障人权为核心,以程序意识、证据意识等为重点的符合时代发展要求的一种执法思维意识。其构成主要包括法律至上观、权利本位观、公正与平等观、秩序与自由观、人文主义思想观念等⑦。
加强培训,培养公安机关领导和民警的法律至上观法律至上观是现代执法理念的重要内容。美国著名法学家伯尔曼教授有句名言:“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。⑧”作为执法者,公安机关人民警察必须树立起法律至上的观念。法律至上观的形成,依赖于法律素质的高低。法律素质越高,越容易形成法律至上的观念和意识。提高法律素质首先必须熟练掌握相关的法律知识,一个对与其工作有密切联系的法律法规知之甚少的民替很难成为合格的执法者。因此,公安机关必须加强公安机关领导和民警的法律法规知识的培训。根据《公安机关人民警察训练条令(修订稿)》的规定,目前我国公安机关人民替察的训练形式主要包括新录用人民普察的初任训练、专门业务与岗位能力训练和职务、替衔晋升训练三种,训练基本内容包括政治理论、政策法规、业务知识和体能、技能战术训练等内容。但是,培训制度的落实情况却不尽人意。笔者深深感到,目前的教育太过于形式化,无论是平时的教学、管理,还是考试考核,都不能严格要求,公安 ⑥⑦ 转引自鞠旭远、刘学屏《论公安工作中公平正义理念的树立》，载《山东警察学院学报》2006年第6期。
参见韩迎光、陈少辉《公安机关现代执法理念的思考》，载《辽宁公安司法管理十部学院学报》2007年第1期。⑧ 转引自程竹松《法律必须被信仰，否则它将形同虚设》，载融资网。机关的培训机构、培训力量无法施展作用,教育失去了其应有之义。究其原因,仍是教育体制问题。培训考核结果不具有强制性,影响不到培训学员的切身利益,不能引起学员对培训的重视:培训时间、课程设置不尽合理;教学内容陈旧,教官自身知识得不到循环更新等等。这些不合理因素的存在,严重影响着培训的效果,达不到培训目的。
二、完善立法,建章立制,健全监督制度
“在法律统治的地方,权力的自由行使受到了规则的阻碍,这些规则使掌权者受到一定行为方式的约束。⑨”要真正规范和制约权力的行使,最重要的还是依靠完善的法律,实行依法制权。公安内部执法监督权的行使也是一样。加强内部执法监督工作,必须首先建立和完善相应的执法监督法律法规体系。
(一)制定统一的公安机关内部执法监督行政法规内部执法监督工作之所以显得“杂”,主要原因就在于没有统一的“章”可循。目前,尽管有一个《公安机关内部执法监督工作规定》(简称《规定》),但是,在法律体系中,它属于公安行政规章,在内容上,它与作为行政法规的《督察条例》内容上重复,并由此导致监督中的重复监督和“扯皮”现象。因此,应当将现有《督察条例》、《规定》及《公安机关信访工作规定》等有关公安内部执法监督的法规、规章内容一致起来,制定一部统一的公安机关内部执法监督行政法规,名称上可定为《公安机关内部执法监督条例》,统一规定内部执法监督工作的基本原则、⑨ 转引自谢山河《论完善公安机关内部执法监督机制》，载《江西公安专科学校校报》2005年第1期 基本内容、部门分工、基本程序和责任追究等内容。
1.统一规定内部执法监督基本原则
可以在原有“以事实为根据、以法律为准绳”、“有错必纠”、“监督与指导相结合”、“教育与惩处相结合”原则的基础上,增加公开、公正、公平原则和各监督部门分工合作原则。公开原则,要求把内部执法监督工作的监督内容、监督过程、监督结果等向监督对象、相关当事人和社会公开,当然,由于内部监督的特殊性,公开原则并不排除采取某些隐敝手段,如督察中的暗访,尽管其手段是隐敝的,但这一监督方式是由法律法规公开规定的,而且其监督结果也是公开的;公正原则,要求监督主体对待监督对象要一视同仁,不得因身份、地位等的不同而作出不同的处理结果;公平原则,要求监督主体在执法监督中,对于有利害关系的双方或多方之间(如在行政复议中),要依法平衡各方利益,不能有所偏颇。各监督部门分工合作原则,要求各内部执法监督部门在分工明确的基础上,基于相同目的,加强彼此合作,以防止出现重复劳动和“扯皮”现象。
2.统一规定内部执法监督基本内容根据《人民普察法》、《刑事诉讼法》及其他相关法律、法规中有关公安机关及其人民警察职责的规定,将公安机关及其人民警察所承担的行政执法工作、行政管理服务工作、刑事司法工作全部纳入内部执法监督范围,将监督内容深化、细化、全面化。另外,根据公安机关内部有关内务管理的规定,根据《公务员法》及《人民警察法》有关行政纪律和警务纪律的规定,将内务管理和遵守纪律的事项也一并纳入《条例》规定的内部执法监督范围。考虑到党纪只适用于党员内部等特殊情况,而且其只属于党的纪律检查委员会的监督范围,可以仍按现有的监督模式进行监督,不必列为《条例》内容。
3.明确划分内部执法监督各部门职责这是统一立法的最主要的目的之一。通过制定统一的公安机关内部执法监督《条例》,将监督内容划分为若干种类,每一部分监督内容都明确划分到相应的监督部门,这样,既可以防止部门之间的重复劳动和相互推该,又容易发现和补充监督空白,从而为实施监督提供明确具体的法律依据。
4.完善内部执法监督基本程序严密的程序是公正执法的保证。内部执法监督同样需要建立严格、规范的监督程序。目前,我国有关公安内部执法监督的法律法规及规章中,一般都主要规定了监督内容、监督方式和对发现问题的认定处理等,很少涉及监督程序,由此导致监督过程中的混乱状态。笔者建议,对于不同的监督部门,其在监督工作中应当遵循的特别程序由专门的部门规章作出具体规定,而一些基本的重要的监督程序,由《条例》明确作出规定。如对投诉、举报和控告取消多头受理,严格规定此类案件的受理、调查和督办程序;行政强制措施、行政处罚、刑事强制措施统一由法制部门审核把关;任何监督案件都必须有严密的调查程序;调查处理决定必须在民主的基础上作出,以及告知、听证、回避、辩解等程序,均需要统一作出规定。
5.明确规定监督主体的监督责任 “无责任的行政权力势必会出现权力主体滥用职权的情况。”⑩作为内部执法监督权力的行使者,监督主体承担着比一般执法主体更重要的责任。因此,必须严格规定监督主体的监督责任。现行《公安机关内部执法监督工作规定》中第24条虽然也有相关规定,但是过于笼统,操作性不强。应当详细规定监督主体承担责任的情形、原则、责任种类以及从重、从轻情节等内容,对超越法定监督权限,疏于履行法定监督职责,违背法定监督程序以及监督中的腐败行为,严格追究法定责任,以督促监督者积极负责地行使监督权,创造性地开展监督工作。这是制约监督者滥用权力的有效机制。
(二)制定配套的公安行政规章公安内部执法监督具有范围广、头绪多、程序复杂等特点,不同的监督内容在具体的实施过程中需要不同的监督方式和监督程序,一部统一的监督《条例》只能起到基本法的作用,具体的操作实施还需要根据监督内容的特点制定配套的部门行政规章。根据公安内部执法监督的范围,可以把原有的《公安机关督察条例》及其实施办法、《公安机关信访工作规定》、《公安机关执法质量考核评议规定》、《公安机关人民替察执法过错责任追究规定》、《公安机关追究领导责任暂行规定》等规章内容进行修订,删除与《条例》冲突、重复以及经过实践证明不符合监督需要的内容,根据《条例》的授权补充相应的内容,对可以保留的内容尤其是监督方式、监督程序进行细化,增强可操作性。根据行政规章的规定,各省级公安机关还可以根据本地区的特点制定适用于本地区公安系统的内 ⑩ 转引自谢山河《论完善公安机关内部执法监督机制》，载《江西公安专科学校校报》2005年第1期 部执法监督的规范性文件,但需要上报公安部审批,这也属于公安内部执法监督的方式之一,可以有效地防止各地各自为政,以维护公安内部执法监督法律依据的统一。
三、理顺体制,合理分工,优化监督力量
任何监督机制能否发挥实效,首要的是其自身体制结构是否完善,各组成部分之间分工是否合理,能否相互配合、相互制约。公安内部执法监督机制也不例外。从上述对我国公安内部执法监督现状的分析中我们可以看出,目前内部执法监督制度中存在的体制问题已经成为实现监督目的的主要障碍。因此,要保证监督效果,必须优化内部结构,理顺体制,合理分工,以确保监督效益的最大化。
(一)理顺体制 整合力量
公安内部执法监督毕竟只是“内部”监督,其主要目的是增强公安机关及其人民替察的自律意识,把问题解决在系统内部,以保证执法效果,维护公安机关的整体形象。因此,目前我国公安内部的督察、法制、纪监、信访等监督部门,一方面必须形成与执法主体相制衡的相对独立的统一的监督力量,以有效克服监督乏力的局面,另一方面还必须保持其与监督对象组织管理上的整体性,以便深入执法工作,随时了解执法信息,掌握执法中出现的问题。为此,笔者建议,针对目前公安内部执法监督力量分散、配而不合、合而不力的情况,结合当前的实际情况,应当将现有的各监督部门的工作统一由本级公安机关一名副职领导分管,统一协调,以突出内部监督工作的重要性和相对独立性。分管领导主要负责内部执法监督工作,对上级公安机关内部执法监督分管领导和同级公安机关行政首长负责,定期将本级公安机关内部执法监督工作统计后上报上级公安机关,对于重大的公安机关及其民警违法违纪案件要专案专办,专门向上级公安机关汇报调查及处理情况。如果隐瞒不报或汇报不实,将根据内部执法监督《条例》及相关规章的规定,直接追究分管领导的相关责任,如果是由行政首长指使,同时追究行政首长的相关责任。
(二)合理分工相互制约
针对当前公安内部执法监督各部门之间由于分工不明所导致的重复劳动、互相推诱和监督空白等问题,笔者认为应当根据监督内容的不同特点和监督要求,在内部执法监督各部门之间合理进行职能分工,加强部门之间的相互配合和相互制约,以优化监督力量,消除监督中的混乱现象。
从整体上来说,公安内部执法监督在监督内容上分为警察执法行为(替察外务)和警察内务,在监督时间上有事前、事中和事后。因此,各监督部门分工合作的前提就是在监督内容上要涵盖公安工作的全部,在监督时间上要实现全程监督。政工部门负责日常教育培训、考核及其他组织、人事事项管理;法制部门以执法检查、审核案件、执法过错责任追究等执法事项的监督为主,对人大、人民检察院发来的监督意见负责落实;督察部门以内务检查、重大执法活动的部署、替察个人违法违纪事项的调查等内容为主;纪监部门负责党纪、政纪的遵守和查处;审计部门负责财务审查、监督。对于民替权益维护这一职能,目前尽管由督察部门承担。通过明确职责、细化分工,争取使内部监督的触角无孔不入,使事前的“监”、事中的“督”和事后的“查”密切结合,以堵塞监督漏洞。
(三)强化责任职责到人
无论多么规范和科学的监督机制,最终还是要靠监督人员来具体落实。内部执法监督的权威性既来源于公安机关的授权,又源于其监督人员严格公正、不偏不倚地行使监督权。因此,监督部门一定要正人先正己,对监督人员严格要求,落实责任,建立完善的绩效评估制度和责任追究制度,明确各监督人员的职责、权限、完成任务的标准以及履行监督职责的考核和奖惩办法,以防止怠于行使监督权、滥用监督权以及借执法监督实施打击报复等危害监督工作的行为11。
四、科学监督,提高保障,保证监督效果
科学监督包括监督方式科学、监督手段科学、监督理念科学三个方面。
(一)监督方式要科学
改变事前、事中监督的以集中监督为主的监督方式,强化日常监督的重要性。因此,必须改变现有的监督方式,对队伍中的执法活动全面进行监督,将日常督察与集中专项督察相结合,日常考评与季度考评、年终考评有机结合起来,确保监督工作的时效性;建立执法跟踪制度,建立健全执法部门和民警个人执法档案,保障执法责任制和考评奖惩的落实。这样既可以有效分解集中监督的任务,避免集中监督时因时间短、任务重而导致的“走过场”,同时又可以及时发现和解 11 参见牛之英《层级监督问题与对策研究》，在哈尔滨市人民政府法制信息网 决突出的执法问题,将监督逐步引向深入,有针对性地进行实质性监督检查。目前,各地公安机关基本已经实现网上办案,审核审批均通过网上进行,这样更便于建立个案档案,为法制部门的日常执法检查提供了便利条件。
(二)监督手段要科学
监督手段科学,这里指在监督工作中依靠科技,推动科学技术与内部执法监督工作的紧密结合。科技化、信息化是提高公安机关执法水平和执法质量的有效途径,更是高质量完成执法监督工作的可靠保证。在公安内部执法监督工作中,充足的高素质的监督警力资源是不可缺少的,但是,要全面深入有效地开展监督工作,单靠人力资源根本无法高效完成,必须在监督工作中引入高科技技术手段予以辅助,以降低监督成本,提高监督效率。近几年来,我国部分地方公安机关不断尝试将录音录像技术、数码摄像技术、计算机网络技术等运用于公安执法监督工作,取得了较好的监督效果。笔者认为,随着科学技术水平的不断提高,在监督内容上,这种网络监控系统完全可以进一步覆盖到刑事侦查环节,对于刑讯逼供现象可以起到有效的预防和控制作用:在地域范围上,上述监控手段可以在有条件的地方进行推广,逐步在全国范围内进行普及。随着金盾工程的不断深入,法制部门目前对案件的审核已基本实现网上办案,为基层法制部门节约了大量人力、物力,但由于民警操作水平(如上传速度缓慢、操作不熟练等)等原因,网上审核审批的优势还没有得到充分发挥,因此,在科技水平日新月异的同时,民警运用科技手段的能力也应当同步提高。(三)监督理念要科学
监督理念是监督工作的指导思想。在公安内部执法监督工作中,监督理念科学主要是指:一是要明确监督的本质和目的,明确监督不是限制警察执法权,而是对警察执法权科学规范、科学行使;是重在预防,而非制裁;是出于对民替的关心和保护,而非整人。二是要确立依法监督的观念,要认识到只有严格根据法律和制度规定进行监督,才能真正发挥监督的效力;同时还必须认识到依法监督不是不讲原则的缩手缩脚,倡导文明执法并不表示不能运用强制性手段。当前,在某些地方,不是缺乏对公安机关的监督,而是缺乏科学监督。有些地方由于过度强调“文明”执法,结果造成警察执法软弱,甚至出现“骂不还口、打不还手”的局面。因此,必须树立科学的监督理念,在制度运行过程中,在其他因素都相同的情况下,监督理念对监督工作的成败、效率起着决定性作用12。
五、结合社会监督，,增加工作透明度
加强与新闻媒体的联系。新闻媒体的监督是一种受之于众的社会监督形式。这种监督形式的公开性和快速传播性,决定了其会产生出其他监督形式无法替代的特殊效应。新闻媒体的未来不在于采用新技术,不在于网络化,更不在于新闻的娱乐报道和体育报道,而在于强化其‘社会警犬’的作用。13”
一是内部执法监督主体要提高认识,接受媒体,善待媒体。从目 1213 参见王月英《公安机关内部执法监督之法理思考》载《铁道警官高等专科学校学报》2006年第2期。
转引自赵冰《舆论监督入法》，载人民日报社《中国经济周刊》。标上来说,公安内部执法监督与新闻媒体监督有着同一个目标,即都是为了规范公安机关和民警的执法行为;而从价值追求上来看,二者也是一致的,新闻媒体的监督是人民监督的一种重要形式,媒体所关注的,就是人民群众所关注的,它代表着人民群众的利益,而“保障人民安居乐业”同样是公安机关的重要历史使命,内部执法监督工作很大程度上也是围绕这一使命进行。目标和价值追求的一致性为两种监督形式的结合提供了可能。基于这一认识,内部执法监督主体应本着积极负责的态度善待媒体,善待媒体才能赢得媒体,对媒体负责才能得到媒体的信任。
二是内部执法监督各部门要善于借助新闻媒体,及时、主动公开有关监督信息,让公众了解内部执法监督工作内容。对公安机关而言,媒体既可能是强大的联盟,也可能是可怕的敌手。积极的宣传有助于改善公安机关的形象,提升普方举措的实效,而消极的宣传则只能让警方的付出功亏一赞。因此,要善于借助媒体,充分利用媒体进行替察公共关系建设。如督察部门对某类执法问题的专项督察情况、民意问卷情况、法制部门对群众反映比较强烈的问题的调查情况等比较集中的问题,都可以主动向新闻媒体公开,借助媒体平台,向公众宜传内部执法监督的有关情况,加强与公众的沟通和联系。
三是积极配合媒体,对于媒体所揭露的问题及时进行查处。2005年公安部颁发了《关于进一步加强和改进公安舆论引导工作的通知》,要求各地公安机关正确对待新闻媒体的舆论监督,尤其要妥善应对影响公安机关整体形象的个案报道。内部执法监督部门对于媒体揭露的违法违纪问题,应本着认真负责、论文决不护短的原则,迅速进行调查,经查证属实后,果断查处民警的违法和不当行为,对于给公民、法人合法权益造成的损失,要积极采取善后处理措施,并把查处情况及时通报媒体,争取社会公众的谅解。而对于媒体基于误会或讹传、谣言等发表的不实报道经查证后,要及时通过新闻发言人展示证据予以澄清,向媒体发布代表公安机关的“官方”声音,以维护公安机关的整体形象。
结 语
(一) 民防行政执法监督的内涵
民防行政执法监督, 指的是享有监督权的民防监督机关对民防行政执法主体实施的具有法律效力的监察和督促, 并对违法执法的行政机关和行政机关工作人员追究相应的法律责任。对于民防部门来讲, 要规范其行政执法, 离不开强有力的监督。只有内外监督相辅相成, 才能发挥最大的作用, 对权力进行有效约束, 保证权力的规范运行。
(二) 民防行政执法监督部门
对民防行政执法的监督包括外部监督和内部监督两部分。
外部监督即民防部门作为政府的直属部门, 作为一个行政机构, 应当受到来自行政机构以外的监督。民防行政部门应当受到的外部监督包括来自权利机关———人民代表大会及其常务委员会、政治协商会议、司法机关以及社会公众和舆论的监督。
民防行政执法两大内部监督部门是法制处和监察审计室。政府法制处负责对该行政区划内民防执法规章制度的拟定、民防部门执法行动的监督与协调和行政执法人员的法制培训工作等, 监察审计室则负责对民防部门执法工作的经济审计和行政监察。在民防工作内部中, 除了具体的法制处和监察审计室两个专职部门外, 同级人民政府也对民防部门的行政执法工作具有监督功能。
(三) 民防行政执法应承担的主要法律责任
一是整体性工作, 包括人民防空部门或相关部门未按有关规定拟定应急预案;民防目标受灾, 民防部门不及时采取紧急措施控制危害源头或者不及时报告;民防部门擅自挪用工程建设款, 但尚未构成犯罪等等。另一方面的法律责任表现在对具体工作人员的处分上, 民防工作人员滥用职权的, 如未构成犯罪, 则应对其进行相应的行政处分, 构成犯罪的, 则要依法追究其刑事责任。
二、国家法律法规以及政策对民防行政执法监督的要求
要对民防部门行政执法监督的改进提出建议, 我们有必要进一步讨论当下国家法律法规以及政策对民防行政执法监督的要求。
在国务院颁布的法规政策中, 对政府部门的行政执法监督提出了总的要求。如《国务院关于全面推进依法行政的决定》第六条规定, 必须对行政执法监督进行强化, 并要求各级人民政府必须自觉接受来自权力机关、政协及民主党派、司法机关以及来自社会的全方位监督。《决定》也对行政系统内部的层级监督提出要求, 同时要“与监察、审计等专项监督结合起来”。同时, 也强调了行政复议制度的建设, 以及行政执法责任制和评议考核制度在行政执法监督中所起的重要作用。《国务院关于加强政府法制工作的决定》在强调监督主体之外, 还有关于行政规章备案制度, 以积极解决行政规章同国家法律法规相抵触的问题。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》则在更加具体的层次上, 对层级监督的新机制以及行政补偿和赔偿作出了规定。
《中华人民共和国防空法》在第五十一条中对民防部门行政执法人员滥用职权等违法、失职行为做出了规定, 尚不构成犯罪的, 要依法对其进行行政处分, 若构成犯罪, 则要依法追究其刑事责任。《中华人民共和国防空法》突出地在第五十一条, 对民防执法监督的法律责任作出了明确的规定, 也明确了民防主管部门工作人员的失职行为构成犯罪的要依法追究刑事责任。这是该法规较为突出的一个特点。
三、民防行政执法监督存在的问题分析
(一) 民防行政执法监督部门有必要进一步理顺执法监督机制
要解决这个问题, 重点在于, 要为行政执法监督系统的有序运行创造条件。现在整体看来, 民防行政执法监督部门存在的问题如下:民防监管部门缺少相应的独立地位, 权威性不足;不同监管部门之间职能交叉, 监管责任未理顺, 这也导致了监管部门之间无法形成有效的监督合力, 影响监督效率。另外, 还存在监督执法手段过于单一、简单, 监督执法装备匮乏等问题。面对民防监督执法以上诸多问题, 要将事前、事中和事后监督有机统一, 就有必要建立并完善民防行政执法监督的有效机制。
(二) 国家权力机关对民防行政执法监督不力
国家权力机关的监督, 在人民防空外部监督中是最具有权威性的, 但是人大对民防工作进行监督的具体程序和内容却没有明确的规定, 这就导致在实践中人大对民防工作的监督并未发挥应有的效力。民防工作作为关乎国计民生的重点工作, 有必要建立向人大直接汇报制度, 并对这一制度做出具体、可执行的法规设计。这种机制既可以保证民防部门重点工作得到人大的充分讨论和合理建议, 能够巩固权力机关的权威地位, 又可以完善相关法律法规。
(三) 有必要提高监察机关对行政执法行为的监督效力
《中华人民共和国行政监察法》第2条、第23条第2款以及第24条对监察机关的性质和职能做出了详细的规定。监察机关有权纠正或撤销本级和下级政府部门的决定或对法律法规的批示, 并可以对违反行政纪律的行为和违反行政纪律取得的财物有给出监察决定的权力。但是从现实情况来看, 监察部门的工作重点是放在党风廉政建设上, 对具体民防行政行为的监督很有限, 这个方面有待改进。
(四) 建立并加强社会监督, 构建社会监督的有效机制
民防办的工作有其特殊性, 一般来说和平时期往往人们会对其工作缺乏重视, 但一旦战争爆发, 如果在和平时期的工作没有很好的建立起基础, 就会对这个国家和人民带来极大的损失。因此, 必须要有战略的眼光来加强民防的建设。但在建设中, 由于该项工作具有一定的军事化目的, 因此, 有一定的封闭性要求, 但这不是民防部门逃避社会监督的盾牌。民防办作为政府部门, 要求其政府行为在社会主义市场经济建设下具有公平性、透明性, 让权力在阳光中运行。
四、完善民防行政执法监督的若干思考
(一) 理顺民防行政执法监督工作机制
这是从民防行政执法内部监督的角度考虑的制度建设, 对人民防空行政执法部门的执法依据、程序和形式等各方面进行监督检查的一种制度体系。
在具体的制度设计上, 人民防空行政执法监督工作职能应包含:一是对民防工作各方面合法性的监督, 包括民防部门执法人员执法资格合法性, 防空部门出台的民防规范性文件合法性, 民防行政执法依据、程序、形式和文书合法性, 民防部门办理行政许可以及审批合法性, 行政复议工作合法性、诉讼工作合法性等。二是其他情况的监督:包括规范性文件的备案情况, 人民防空法律宣传、工作宣传以及民防部门行政执法人员的培训情况, 以及其他需要监督检查的事项。
(二) 建立民防行政执法监督主体资格认证制度
良好制度的运行, 需要高素质的执法人员。因此, 建立行之有效的行政执法监督主体的资格认证制度是民防行政执法监督部门理顺执法监督机制的基础。
具体来说, 民防行政执法监督检查人员必须具备以下条件:监督检查人员必须是具有行政职能的事业单位工作人员;其必须有相应的行政执法证件, 具有行政执法资格;能够做到对人民防空行政执法监督检查工作的程序和具体内容熟悉, 有民防工作经验者优先。
同时, 要对民防行政执法监督人员进行资格认证, 执法监督人员要通过定期或不定期培训、考试, 取得主体认证资格。
(三) 建立民防办定期向人大汇报工作制度, 主动争取人大监督
中央人民政府和各级地方政府是权力机关的执行机关, 民防办作为政府的直属机构, 必须对人民代表大会负责。
各级人大通过听取和审议民防部门的工作报告, 掌握民防办的工作情况, 对其行使监督权。民防办作为政府的直属部门, 需向人民代表大会及其常委会汇报工作, 这是接受人大监督的重要体现。因此, 民防部门每年需就有关民防及地下空间管理的政策和法律执行情况、相关规范性文件制定情况、本市民防工程建设和使用情况、群众防空组织 (民防专业队伍) 的建立和完善、本市地下空间开发利用的综合协调管理工作以及民房特种救援队伍的建设和管理等重要工作部署以及上级的重要指示精神等问题, 专题向人大常委会报告或汇报, 使民防工作自觉置于人大的监督之下。
(四) 建立社会监督的有效机制
我国已出台国务院政府信息公开相关法律, 我们有必要依据法律法规的精神, 结合民防部门的工作实践, 建立起有效的社会监督机制。比如说, 民防行政执法效能的第三方评估机制, 行政执法听证机制等。通过这些机制的建设, 既可以使民众熟悉和了解民防办工作的特点和价值, 也可以用一种独特的方式让民防行政执法权力在阳光下运行。
参考文献
[1]王卫星.我国行政执法监督探析[J].国家行政学院学报, 2006 (1) .
【关键词】行政伦理；监督机制；建设
行政伦理监督是指在行政管理活动中，对行政机构及其工作人员行为是否符合有关伦理道德原则与规范所进行的监察和督导。行政机构及其工作人员的行为是否符合行政伦理的行为准则，需要一定的监督机构及其进行监督和督促。分析行政伦理监督的特点、必要性、建设途径具有重要意义。
一、行政伦理监督的主要特点
（1）监督主体的多样性。行政伦理监督的主体不仅涉及垂直领导关系的行政机关之间及其自身，而且还包含政党组织、权力机关、社会团体、普通公民等。行政监督主体的多样性与广泛性，为我国行政监督机制的构建提供了旺盛的生命力和活力。（2）监督对象的特定性。行政伦理监督的对象是国家各级行政机关及其工作人员，更确切地讲，是指行政人员的公务行为。但就我国目前的社会现实而言，行政伦理监督的对象还包括各级党的部门、各级人大、司法机关、社会团体中的公职人员。（3）监督内容的广泛性。不仅要对行政机关各部门、各级工作人员进行监督，而且还要对行政管理活动的各个环节进行监督。行政监督内容不仅包括机构的行为，还包括组织的行为，它是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政行为准则和规范系统。行政伦理是行政管理领域中的角色伦理，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。
二、行政伦理监督的重要意义
（1）有利于加强社会民主政治建设。国家行政机构及其工作人员的行为符合行政伦理，是加强社会主义民主政治建设的重要内容，只有国家行政机关及其工作人员的行为符合行政伦理，才能促进社会的民主程度，才能整好的维护社会公平与正义，才能更好的实现社会公共利益。（2）有利于增强行政人员的公仆意识。国家工作人员是社会管理的主体，同时也是社会服务的主体，国家行政人员的行为要收到行政伦理规范的约束，加强对行政人员行政伦理的教育及其监督，有利于增强行政人员的公仆意识，更好的工作和服务。（3）有利于保障行政机关、行政人员正当地行使权力。加强行政伦理监督机制的建设，有利于对行政机构及其行政人员的行为进行约束，减少行政伦理失范现象的发生。保证国家公共权力使用的正当性。（4）有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。加强行政伦理监督，有利于对约束和规范行政伦理主体的行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。（5）有利于减少现实社会中一定范围内存在的伦理道德失范现象。行政伦理监督机制建立和完善，有利于进一步规范国家行政机构及其行政人员的行为，减少其行政伦理失范行为的发生，如公车私用、贪污腐化现象的产生等等。
三、行政伦理监督机制建设
1．建立和完善我国的行政伦理监督体系。（1）内部行政监督体系建设。第一，自我监督。自我监督是通过对行政人员的培训，使其了解行政伦理规范，在实际工作中，将自己的行为和行政伦理规范进行比较，进行自我监督，发现问题，然后纠正自己行为的监督，如国家行政人员在实际工作中将自己的行为与“八荣八耻”的要求进行对比，严格规范要求自己行为的监督。第二，行政监察。行政监督是国家机构中建立专门的行政监督机构，对国家行政机关及其行政人员的行为进行考察，并对其进行评价的一种监督，这是一种法制监督，具有法律规范效力性。第三，审计监督。审计监督是对国家行政机关及其工作人员的财务状况进行监督，财务监督，通过对会计检查，发现是否参加私设小金库、挪用公款等行政伦理失范行为。并对这种行为进行打击。（2）外部监督体系。第一，权力监督。权力监督是对国家行政机关及其工作人员的行政权力是否存在滥用行为的监督，社会群众可以通过质询权、视察、检查权等权力和方式对国家机构及其工作人员的行为进行监督。第二，政党监督。各民主党派对国家行政机关及其工作人员进行的监督，通过参政议政、质询等方式对其进行监督。第三，社会团体及人民群众舆论监督。社会团体及其人民群众和社会舆论可以直接向各级行政机关提出询问、要求、批评和建议；申诉、控告和检举国家行政机关及其工作人员的违法、违纪、伦理道德失范行为；通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介揭露问题，形成强大的社会舆论监督力量。
2．加强行政伦理立法，为行政伦理监督提高法律保障。加强行政伦理监督与道德评价的法治化，尽快制定相关法律和规范性文件，使各类行政监督评价具有明确具体的主体权限、法律依据、程序和手段。加强行政伦理立法工作，为行政伦理监督机制的构建提供法律支持，通过立法通过，提高行政伦理监督的合法性，有利于加强行政伦理监督的执行力、有效性，西方行政伦理监督除了注重制定廉洁从政的法律制度，强调监督机制建设，西方国家为我们提供了丰富的实践经验，我们可以从中吸取成功的经验。
3.建立与完善公正待遇机制。建立干部的激励和保障机制，这是廉政与公共行政伦理监督机制不可或缺的重要组成部分。在市场经济条件下，公共财政主要确保政府履行政治、经济和社会各项职能，满足社会公共需要。也就是说，公共财政要打破计划经济条件下财政大包大揽的支出格局，凡市场能够起作用的，主要是竞争性、经营性领域的投资，财政不代替，做到“不越位”；而行政管理、国家安全、基础设施、科教、公共卫生、环境保护、社会保障及对经济进行宏观调控所必要的支出等社会公共支出，则在财政能力允许的情况下通过综合平衡，给予重点保障，努力做到“不缺位”。对于中国来说，建立与完善公正待遇机制还需要与公共财政建设紧密结合。在市场经济条件下，公共财政要打破计划经济条件下财政大包大揽的支出格局，做到“不越位”、“不缺位”。
4．加强对公务员的行政伦理培训教育。思想对行为具有指导作用，通过对公务员的培训，可以提高公务员的道德修养，提高公务员的素质，有先进的行政伦理素质武装自己的头脑，潜移默化，对公务员在实际工作中的行为进行指导和规范，监督的最高境界是“没有监督”，加强队公务员有关行政伦理的教育，能更好的规范公务员的行为，这是实现行政伦理监督机制的重要组织部分。行政人员要自己加强修养，适应不断变化的社会要求，更好的为人民服务。
5．建立和完善行政伦理监督机制的内容。有效的监督、评价必须以监督、评价客体切实处于被监督、评价之下为前提，要保证监督评价的独立性与权威性。增强行政伦理监督的执行力，行政伦理监督不是摆设，而是实实在在纯正的，是行政管理体制的重要组织部分。
行政伦理监督是指有关监督主体对行政系统运用行政伦理标准进行评判，促使行政系统依照法律和伦理规范管理国家事务、自身事务和社会公共事务的活动。我国的行政伦理监督类型及其运行机制，是建立在现行的行政监督及其运行机制基础上的，对行政系统进行伦理监督，是政治文明进步的必然要求、是市场经济深入发展的必然要求、是社会进步的必然要求。行政伦理主体的公共性质，决定了行政机关、政党、社会等监督主体有资格对行政系统进行伦理监督。这些监督是行政系统实现价值目标的重要推动力量。为保障行政伦理规范贯彻实施，必须进一步认真研究和完善行政伦理监督机制。加强对权力运行的监督制约，保证各级干部把人民赋予的权力用来为人民服务，始终是我们所面临的重大课题。
参考文献
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一、行政执法中存在的突出问题
目前，我国行政执法从总体上看取得了很大成绩和进步，促进了经济与社会发展。但是，有法不依、违法不究、执法不严、滥用职权等现象仍程度不同地在许多地方存在，而且近年来在社会转型发展过程中出现了一系列新的矛盾和问题，亟需认真加以研究解决。其中比较突出的问题有：
1、执法依据缺位或发生矛盾和冲突的问题。这在高新技术产业、金融证券业、房地产业等新兴领域和行政管理交叉领域的行政执法中比较突出，给执法工作造成很大困难，使得行政执法难以保持连贯性和一致性。
2、执法主体不合格的问题。这在治安管理、卫生监督等方面特别突出，表现为随意委托、聘用不合格组织和人员实施行政执法等等。在机构改革和调整之后，某些不再承担行政职能和未得到授权的组织仍变相实施检查、处罚等执法行为，亦属此类问题。
3、执法不严、不作为和放弃职责的问题。此类问题主要表现为执法者对相对人的违法行为视而不见、不敢管理、处理过轻或简单地以罚款了事，以及执法者对相对人寻求权益保障的要求应作为而不作为，随意放弃职责等等。从现实情况看，在房地产业、环境保护和社会保障领域中此类问题特别突出。此外还存在某些行政机关对于行政执法中遇到的含义模糊和有争议的规章条款拒绝履行职责加以解释，致使相对人无所适从的现象。
4、不依程序执法、随意性大的问题。此类问题在我国行政法制领域中长期存在“重实体、轻程序”现象的情况下显得特别突出。例如，发生在四川省某县的曾轰动全国的彩虹驱蚊药片包装盒打假案就因执法程序问题而发生很大争执。在交通违章处罚、食品卫生处罚、城市规划执法中，随意性大的问题特别突出。
5、野蛮执法、滥用职权的问题。这也是目前比较普遍存在，严重影响政府与人民群众关系的问题。据报载，某特区城市管理监察大队10余名执法人员在处理违章悬挂户外广告行为时，冲入违章企业的办公场所挥舞铁棒大打出手，造成该企业数名员工伤害的严重后果，就是近期一个比较典型的案例。
6、执法不公、以权谋私的问题。其表现形式甚多，例如，在中央三令五申坚决整顿“三乱”的背景下，某些行政执法部门便改换方式，凭借手中行政权力强行向行政相对人大量“划”款“借”物或收取保证金、押金，并长期占用不退还、不付利息；又如某些行政执法部门以各种借口将确认、盖章、验照、答询等许多本职工作，冠冕堂皇地变成有偿服务项目，并强迫行政相对人接受其有偿服务等等。
7、执法队伍、手段和经验不适应客观要求的问题。主要表现为执法队伍力量薄弱，执法机关办案经费不足、设备技术落后，与社会管理需求不相适应等等，这是目前许多行政执法领域都存在的问题。在我国计算机产业、金融证券业和城市流动人口管理，以及国有资产保护、知识产权保护等行政管理需求陡增的领域，行政执法者的知识、经验不足和手段落后的问题尤为突出。
8、地方保护主义作祟，跨地区执法困难的问题。此问题在水利行政、环保行政、工商行政等领域特别突出。跨行政区域执法往往受阻，执法协调非常困难。
二、存在突出问题的原因分析
行政执法存在诸多问题的原因是复杂多样的。大致有两个层面的原因：一类在执法环节本身；另一类在执法监督环节中，这类原因尤为关键。
1、从执法环节来看，主要原因在于：
其一，由于行政执法本身的特点，即行政执法不仅范围广、数量大、任务重、执法主体多、执法依据的层次和种类多，而且执法程序富有弹性，执法结果不够稳定，同时与普通公民的生活和利益密切相关等等，因此执法的困难较多、纠纷较多、容易失误，不易得到相对人很高很一致的评价。
其二，制度、政策方面的缺陷和弊端对行政执法的消极影响。主要表现为：不合理的部门利益驱动，执法程序规定不完善，考核和奖惩制度不健全，缺乏严格的执法责任制等等。
其三，行政执法队伍建设滞后对行政执法产生的消极影响。主要表现为：一些行政执法人员的法律素质、政治思想素质、心理素质和文化素质亟待提高，不能适应社会主义市场经济条件下依法行政的客观要求；人事制度改革没有完全到位，执法人员缺乏物质、安全等方面的有力保障，存在后顾之忧等等。
推进依法行政
-----方城县工商局推进法制建设侧记
方城县工商局着力强化执法监督机制，积极推进法制工商建设，取得了明显成效。2011年1月至10月全局办理各类经济违法案件近1500起，无一起复议撤销和行政败诉现象。在主动征求县纪委、县检察院等有关部门监督指导中，连连受到称赞。
2011年3月，方城县工商局新一届党组成立，有着30余年工商工龄、长期身居一线、深谙市场监管执法工作的新任党组书记、局长王宏亲自抓法制型工商建设，着力开展内容丰富具体、形式多样有效的执法监督，积极打造依法行政、文明执法的浓厚氛围。
健全内外联动监督机制
局长任组长、副局长任副组长、相关股室负责人为成员的执法监督检查工作领导小组，领导小组下设办公室，设立案件清理检查组、案件回访调查组、案件协调执行组、案件整理归档组等工作机构，负责定期对全系统行政执法工作进行监督检查，以加强内部监督；建立县局法制股主要负责行为监督，纪检监察室和人事股主要负责行为主体责任追究的监督工作模式，明确监督职权及责任，加强监督部门之间的工作协调，形成监督合力。
二、建立健全综合长效的层级监督机制。建立县局法制股、工商所法制员监督工作网络，强化法制机构层级监督纠错职能；建立和完善专项检查和综合检查相结合，平时检查和检查相结合的行政执法监督检查机制，督促和约束各单位和执法人员依法履行职责。
三、建立与县人民检察院预防职务犯罪工作联席会议制度。
一、建立健全分工协作的内部监督机制。县局成立由
县局与方城县人民检察院联合下发了《方城县工商行政管理局方城县县人民检察院关于在全县工商行政管理系统开展行政执法监督检查工作的实施方案》，实行风险分析指导，由检察院对我局行政许可、执法监管、案件查处等易滋生职务犯罪行为的风险点实施重点监控，提出检察建议，并适时会商，共同排查，研究制订职务犯罪预防措施，对检察建议提出的预防措施和对策要积极落实，并及时向检察院通报落实情况。
四、建立健全灵敏畅通的外部监督机制。建立完善对人大代表和政协委员意见、建议及质询的答复制度，重视并认真采纳人大代表和政协委员的有益意见、建议；高度重视舆论监督，对新闻媒体反映的问题认真调查、核实，依法及时做出处理；建立健全举报、申诉制度，积极开辟公众信箱、公开电话、互联网络等途径受理公民、法人和其他组织的举报和申诉。
全方位实施执法监督
该局实施执法监督的内容具体，重点突出。
一、对工商行政管理法律、政策落实情况的监督。一是实行定期报告制度。各执法单位须按照要求，及时将工商行政管理法律、法规、规章、规范性文件、国家政策、地方政策的贯彻执行情况以书面形式向县局报告，确保工商行政管理法律、政策在执法工作中得到落实。二是开展专项检查。县局组织法制股、监察室、效能办等股室定期对各执法单位法律、政策落实情况进行检查，检查结果在全系统进行通报。对贯彻不力、落实不到位且造成严重后果的单位和个人进行责任追究。
二、对制定、发布规范性文件行为的监督。一是实行规范性文件法制审核制度。根据《河南省工商行政管理局规范性文件审查办法》的规定，对以本局名义制定的有关执法工作的规范性文
件，拟稿单位起草后，须先交法制股进行审查。法制股审核无误后，方可提交局长签发。二是实行规范性文件备案制度。根据《河南省工商行政管理局规范性文件备案办法》的规定，对以本局名义制定的规范性文件，严格落实在发布后二十日以内报送同级人民政府进行备案，严格做到有件必备、有备必审、有错必纠。三是建立规范性文件的评估和定期清理制度。定期对规范性文件的实施情况进行评估，并根据法律、法规、规章的变动情况，适时对规范性文件进行修改和废止。
三、对行政执法主体资格的监督。一是建立对已取得执法资格人员的定期考核制度，对考核不合格人员暂停其执法资格并待岗培训，督促执法人员加强学习，自觉提高自身执法素质。二是建立执法证管理制度，根据执法岗位对执法人员进行专业培训、考核和资格认定，提高执法人员的专业执法能力和水平，认真开展执法证件的年审和日常管理工作。
四、对行政许可行为的监督。一是看行政许可的受理审核程序是否合法；二是看办理期限是否超越法定时限；三是看有无越权办理行政许可手续现象；四是看受理行政许可手续时，其前臵要件和前臵批准文件是否齐全、有效。
五、对行政处罚行为的监督。一是实行立案备案制度。各办案机构在立案之前，须到法制股进行立案备案登记，经法制股审核符合立案条件的，方可报主管局长签批，从而避免多头执法和随意撤案、销案现象，实现对案件的事前监督。二是加大对行使行政处罚自由裁量权的审核力度，严格执行《河南省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权适用规则和执行标准》，强化对处罚案件的合理性审查，避免行政处罚的随意性，规范和促进执法人员合法、合理地行使行政处罚自由裁量权。三是加强对处罚文书的
说理性审查，推行说理性《案件调查终结报告》、《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》，要求处罚文书叙事完整、用词准确、说理充分透彻、有理有据，特别要对自由裁量权行使的理由和是否采信当事人陈述申辩的理由进行说明，达到以理服人和宣传教育的效果。四是实行重大、疑难案件集体讨论制度。县局成立案件审理委员会，制定了《方城县工商局案件审理委员会工作规则》，对于案委会工作规则规定的十一类案件，由办案机构向法制股提出申请，法制股审核后，认为需提交案件审理委员会讨论时，由法制股提交，经集体讨论后决定作出处罚意见，从而确保重大、疑难案件的办案质量。五是实行案件限时办结制。法制股在办案机构立案70日后没有及时结案的案件，下达案件催办通知书，在限期内仍没有结案且没有办理延期审批手续的，由法制股提请局长办公会议审批，交由其他办案机构查处，由监察室调查超期结案的原因并追究相关人员的责任。六是采用个案评查和集中评查的方式对执法案卷进行评查。个案评查由法制股在案件核审时，对案件承办人员当面讲评、当场纠错、及时规范。集中评查由法制股、监察室、办公室、效能办、监管股、经检队等单位组成案件评查组，对全局的阶段性案件定期不定期进行集中检查评比，从执法程序、处罚结果、执行情况、案卷归档等方面进行考核，评选优秀法制员和优秀案卷，并把考核结果作为干部奖惩和年终公务员考核的依据。七是进一步完善法制员制度，强化法制员职能。加强法制员培训，全面提高法制员的案件核审能力、法制监督能力以及执法指导能力。各工商所办理的行政处罚案件要先由法制员审核把关，发挥工商所法制员对基层执法行为的监督作用。八是落实案件回访制度。由法制股、纪检监察室、效能办、监管股等股室组成案件回访机构，运用信函回访、电话回访、上门回
访、委托回访等方式，对办案机构所办理的案件进行不定期抽查回访。案件回访的内容主要是办案机构行政处罚程序是否合法，办案人员在办案中是否存在“吃、拿、卡、要”、以权谋私及不廉洁、弄虚作假等行为。严格实行案件回访定期通报和纠错制度，对于回访中发现的错案以及违法行为，及时给予纠正，并追究相关人员责任。
六、对行政强制行为的监督。一是加强对行政强制措施文书的管理，从源头监控强制措施的使用。建立强制措施文书的申领、登记、保管、使用、报告制度，由各办案机构法制员负责强制措施文书的保管，建立使用台帐，对强制措施使用的日期、种类、依据、涉及的财物名称和数量等如实登记。二是严格程序，强化监督，实行强制措施的事后评查、究责措施。办案机构在行政执法的过程中采用任何一项行政强制措施都要有法律依据和事实依据，行政强制措施的实施须得到主管局长批准，并填写有关事项审批表；行政强制的种类要明确，必须使用规范文书，且配套使用；引用法律法规要准确，条、款、项引用要全面到位。三是严把行政处罚案件强制执行关。各办案机构办理的案件，应当做到处罚适当、程序合法、自由裁量幅度适宜，为案件执行提供前提条件；各办案机构认为需提起强制执行的案件，要经办案机构集体研究后，提交县局案件审理委员会研究决定，避免提起强制执行的随意性。四是健全责任追究制度。将违法违规实施强制措施行为作为执法监督的重点之一，对未经审批擅自实施强制措施、强制措施文书保管不善、没有法律法规依据实施强制措施、强制措施文书填写不规范、没有送达相关文书以及查封、扣押的财物保管不善、未经批准擅自解除等行为的予以追究责任。
七、对行政不作为行为的监督。重点加强对市场监管不力，行政审批效率低下，查处违法案件不力、有案不查，“以罚代管”，“以罚代刑”、不按规定移送涉嫌犯罪案件等现象的监督。一是开辟受理工商机关行政不作为投诉渠道，设立举报箱，开通举报电话、专门电子邮箱，及时、准确掌握情况动态,实行内、外部监督相结合，充分借助社会各界的监督力量，加大监督力度。二是进一步完善政务公开制度，让行政相对人更多了解行政执法机关的具体职责和程序，进而更好地进行自我权益保护。三是每年开展1—2次社会评议活动，以工商所辖区为单位，开展问卷调查，让监管服务对象给工商干部在行政作为方面的表现评分亮牌。四是加强对“以罚代刑”行为的监督。县局成立领导小组，对各办案机构查处的阶段性案件逐个进行清理检查，对涉嫌应移送司法机关而瞒报、漏报的案件，追究相关单位及个人的责任。法制股在核审案件时，严格掌握案件移送标准，对涉嫌移送案件明确提出核审意见，切实加强法制监督。加强与检察机关的沟通协调，主动提请监督指导，规范执法办案、降低执法风险。
不断改进和完善执法监督
为确保此次监督检查工作顺利进行，县人民检察院和县工商局联合成立执法监督检查领导小组，县工商局局长王宏任领导小组组长，县人民检察院副检察长吴运广、党组成员陈文忠、县工商局副局长闫天同任领导小组副组长，县人民检察院反渎职侵权局局长徐留栓、预防职务犯罪局局长赵志华、县工商局纪检组长陈然、党组成员赵家坡任领导小组成员，领导小组下设办公室，办公室设在法制股，成员由法制股、效能办、监察室、监管股、注册股、办公室负责同志组成，办公室在领导小组的具体领导下实施本次监督检查工作。
一、从案件全面排查做起，规范案件办理
此次监督检查的对象是全县工商行政管理系统各办案机构2010至2011年6月份以来下发的所有行政处罚案卷，检查的重点是案件办理的程序是否合法、定性是否准确，履行是否到位，申请执行是否及时，案件装订是否规范以及在行政处罚过程中是否存在吃拿卡要、以权谋私、弄虚作假以及其它违法违规行为,共整顿一般程序行政处罚案件1451起，经分段审阅合格案件1032起，有问题案件419起涉及罚没金额1628714元，已履行658710元，未履行970004元。经过督促共完善案卷93起，追缴罚没款40600元。
二、从建立健全有关制度入手，规范执法行为
对于此次行政执法监督检查中发现的问题，检查组及时汇总向党组报告，并在全系统进行了通报。这些问题实际上反映出当前在我系统内部，干部队伍素质偏低，执法理念相对落后，执法监督力度欠缺。针对这些问题，县局将采取以下整改措施：
一是加强执法监督力度。完善内部监督机制，增加执法监督检查频次，实行立案备案、案卷统一管理制度，实现由案中审核向案前案后监督的延伸；拓宽外部监督渠道，在机关办事窗口和工商所的明显位臵设臵意见箱，公布举报电话，并通过定期发放调查问卷、实地走访、召开座谈会等形式，广泛听取企业、个体工商户的意见、建议。
二是加强行政执法责任制。坚决落实责任追究制度，切实解决不愿追究、不敢追究、不能追究的问题，特别是对那些不负责任、滥用职权、执法违法而导致过错的要一追到底。
三是加强法制培训。建立对执法人员的定期轮训制度，组织开展各种形式的法律法规知识竞赛、案例分析、模拟办案、模拟法庭和岗位练兵竞赛活动，充分调动执法人员学法、用法的热情
和积极性。
四是加强廉政教育。廉政教育要具有针对性、时事性、连续性和系统性，有效利用周二学习日时间，通过切实有形、生动活泼的学习形式，潜移默化，使执法人员的廉政信仰逐步树立，廉政警钟长鸣耳边。
三、从构建责任追究机制入手，预防违法违纪行为
对于此次监督检查中发现的问题，县人民检察院和县工商局将按照有关规定，依法予以处理。涉嫌职务犯罪的，依法移送县人民检察院追究刑事责任；对于行政违法行为，按照《工商行政管理机关行政执法过错责任追究办法》的规定，对应当承担行政执法过错责任的执法人员，依法给予诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、责令离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格的行政处理。各办案机构在今后的行政执法工作中，要严格按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》及《方城县工商行政管理局执法监督工作意见》的要求，进一步规范执法行为，确保行政执法行为合法、规范，所办理的案件，要符合办案程序要求，做到实施行政处罚的主体合法、对象合法、程序合法、适用法律法规正确、证据充分、自由裁量适当，确保行政复议无撤销，行政诉讼无败诉。
（方城县工商局
随着我国经济高速增长，社会主义市场经济的建立，进入了一个整合时期，市场经济主体之间的利益关系、矛盾，需要得到法津规范的调整。这个时期的民事，经济审判工作中司法不公的问题比较突出，法院及法官的一些违法审判行为游离于检察监督之外，群众呼声较大；当审判公正出现问题时，人们对监督者的作用寄
予了更高的期望。所以强化民事行政检察工作是顺应社会的需要。
一、民行检察工作的现状
民行检察开展工作的主要法律依据是：《民事诉讼法》第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”第一百八十五条至一百八十八条对检察机关的监督方式做了具体的规定。《行政诉讼法》第十条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第六十四条对检察机关的监督方式做了规定。目前民行检察主要业务：抗诉、再审检察建议、支持或监督起诉；其中只有抗诉有明确的法律依据。抗诉必然引起再审程序的发生，有一定的强制效力；但其对审判工作仅仅是程序上的影响，在实体的判决结果上发挥不了监督作用，任凭你抗诉理由千千条，再审时完全可以置于一边。实践中，各级法院更是对检察监督采取或明或暗的抵制，对检察机关抗诉的案件责难多于理性的分析和思考，甚至于心存抵触知错不改或者对检察机关抗诉的案件久拖不决，当事人被拖得精疲力竭，欲罢不能。这直接影响了检察监督的效果。人们形容抗诉与再审冲突的现象：“你抗你的，我判我的”，早已向社会揭示了再审抗诉程序设计不科学所致的不良后果，不论抗诉再审若干，最终决定权也属于法院。特别是要纠正最高法院的错误裁判必须依靠最高法院自身。这样，法院实质上执掌的是可以不受任何监督制约的完整权力，在一定程度上使办案以“法律为准绳”异化为“以法院为准绳”。至于检察建议，法院更是爱理就理，不理便如同废纸。支持起诉工作由于没有法律依据，不仅要取得企业的配合，还要恳求法院的支持协助，其中不仅体会不到丝毫监督者的凛然，反而觉得为完成工作任务得到别人的帮助而欠了别人的情；这应该是监督者的悲哀。
二、完善民行检察监督制度、消除立法缺陷
检察机关,民事行政检察监督权是由中国的政治体制所决定的，也是国家权利配置的结果,同时更具有其现实存在的合理性。但在立法上的先天不足，规定的过于原则笼统，没有程序上的系统性；造成在实践中难以发挥其应有的效能。要强化民行检察监督，使民行检察制度真正体现其价值，就必须从立法上完善法律监督程序，使民行检察监督有法可依，使操作程序系统、规范并趋于科学合理；为达到监督效果可否在立法上着重明确以下几点：
1、启动重大民事、行政案件公诉制度。对于某些损害国家利益或公民重大权益的民事行政行为，如果还没有启动诉讼程序，检察机关就无法对其合法性进行监督，这无疑是检察监督的“盲区”；公诉权是检察权的一项重要职能，而我国却无人代表公共利益提起诉讼，对此，我国立法应当考虑赋予检察机关提起民事行政公诉的权力。我国《宪法》中规定：检察机关是法律监督机关。《刑事诉讼法》第七十七条第二款规定：如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以附带提起民事诉讼。据此推论，检察机关应当具有民行公诉权。检察机关的民事行政公诉权理论在国外由来已久，并被许多国家所采用；在我国的《澳门民事诉讼法典》中，就规定检察官有权提起民事诉讼。基于涉及侵犯国家和社会公共利益的民事行政违法行为时有发生；因此，启动民事行政案件公诉制度就显得尤为重要。立法中应明确规定，检察机关在国家利益和公共利益，因民事行政行为受到损害或可能受到损害，且无其他途径可救济的条件下，应代表国家提起诉讼。包括：侵害国家利益和社会公益的案件，诸如：资源保护、环境污染、重大责任事故等；损坏社会公共设施的案件；没有起诉主体或受侵害对象为群体的重大民事案件；涉及违反公序良俗的民事、行政案件；均可由检察机关代表国家提起公诉。
2、赋予检察机关可以参与民事诉讼全过程的权力。其目的在于：监督审判人员的审判行为，防止审判违反法定程序，有利于今后对已生效且有法定抗诉事由的案件提起抗诉，或为查办法官渎职犯罪案件获取相关证据。检察机关派员出席法庭除对明显的程序违法行为可以提出纠正意见外，在法庭上既不对法庭调查发表意见，也不参与辩论，同时也不能干预法官对审判活动的组织、指挥；即不能妨碍审判独立。检察机关享有参加民事诉讼的权力，建立了对审判活动进行监督的开放性体系，可以排除审判人员违法裁判的侥幸心理；达到对民事诉讼中审判人员的违法行为进行制约的目的。
3、强化检察机关的抗诉职能。抗诉是我国现行民事行政诉讼法确立的检察机关对民事诉讼进行监督的法定唯一方式。由于立法规定的过于原则和笼统，造成了实际操作的种种困难。所以，应明确规定：抗诉案件的审限，审限规定是及
时维护当事人的合法权益的基本保证。还应规定：检察人员出席再审法庭的地位、任务及权限。最起码要明确规定：再审判决必须对检察机关的抗诉理由做出明确合理的回答，以避免法院再审时脱离抗诉对其的制约关系。
4、授予检察机关监督执行的权利。执行活动是审判活动的延伸。民事诉讼法第十四条规定：“人民检察院对民事审判活动实行法律监督。”这
里的“审判活动”不仅包括法院解决纠纷的诉讼活动，还包括执行；因为人民法院在执行过程中可以行使一些实体上的裁判权，执行的作为与不作为，同样可能出现违法行为；因此，不应将检察监督从执行程序中剥离。
5、赋予基层检察院民事行政再审抗诉权。现行民诉法设定的监督方式是，最高人民检察院对各级法院生效裁判、上级检察院对下级法院生效裁判，发现有法定情形的，按审判监督程序提出抗诉。按此规定，唯有上级检察院对下级法院的生效裁判才具有抗诉权，但上级检察院要直接、迅速发现下级法院的生效裁判错误缺乏有效途径，必须依赖于下级院的提请，这样费时费力，增加诉讼成本。实际上，上级检察院抗诉的案件，法院也多采取指令下级法院再审的作法。所以，应规定民事、行政审判监督程序的抗诉，应由同一级检察院向同一级法院提出。这样规定也必将促使法院对检察建议的重视。
6、发挥人大常委会的监督作用。应明确规定若检察院的抗诉法院再审后不予纠正，检察院仍认为法院裁判错误的，在当事人坚持申诉的情况下，可由检察院提请人大常委会通过论证、审议决定，对人大常委会的决定，两院必须执行。
三、加强民行检察自身建设
我们在分析民行检察工作监督不力的外因时，也要对自身存在的问题深刻反思。检察机关自身存在的问题同样会削弱民行检察监督工作的效果。目前民行检察普遍存在以下问题：
1、检察机关对民行检察重视程度不够力量配置不足。检察机关内部重反贪重起诉，精兵强将多安排在其中，对民行部门往往是凑个人数，以短期整合的民行队伍监督应对长期从事民行审判工作的法官，民行检察官队伍的政治素质、能力素质和业务素质需要提高。民行检察工作需要既精通民商、行政法，还要擅长侦查的复合型人才，所以在人力资源上一定要实行高配置。
2、民行检察的工作重点定位不准。检察机关的民行检察监督包括两个方面：一是对违反法律的判决、裁定的抗诉，二是对民事行政审判法官贪污受贿、徇私舞弊枉法裁判行为依法侦查、追究刑事责任。民行检察工作形式上的一手硬一手软，导至最终结果是被动地受制于人；在此局面下我们应当把工作重点放在查处上；对徇私舞弊、枉法裁判者的惩处便是最好的监督。目前全国各检察机关民行部门人员配备少，且大量精力放在寻找抗诉案源、抗诉、再审检察建议、支持监督起诉等工作上，以完成上级院下达的岗位目标评比任务，致使在查处法官职务犯罪工作上没有力度；后果是抗诉案件数量上升，改判却很少，检察建议发出不少，往往与废纸无异；社会各界对监督的效果却并不认同，难以达到社会所需要的监督效果。
3、民行检察的工作方式不当。一是充当一方当事人代理人的角色，绞尽脑汁替当事人找理由、寻证据，淡化监督理念。二是将刑事检察理念及工作方法带入民行检察，习惯于采用调查取证的方式去查明案件真实情况，刻意追寻案件的客观真实，忽略案件的法律事实，违背举证责任原则的理念。
针对上述问题，应在思想上提高对民行检察制度的认识，树立监督理念，不断的总结民行检察工作的规律；从法律上保障民行检察监督的有效性，用制度规范民行检察工作的健康发展；培养造就一支民行检察专业队伍，靠素质和质量树立民行检察工作的权威。
所谓行政权力,是指国家行政机关依靠特定的强制手段,为有效执行国家意志而依据宪法原则对整个国家与社会进行管理的一种能力。随着经济的发展现代国家行政职能不断扩张已经成为不可逆改的趋势,政府行政权力越来越膨胀。行政权力具有多方面特征,一是公共性,也称为公益性。二是强制性,指该权力以国家强制为后盾。三是自我膨胀性,源于行政权力的自身结构、性质以及行政权力客体的状况。所谓“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条真理”。
行政权力监督就是根据一切权力属于人民的原则,使人民群众能够通过切实有效的载体和机制来监督、约束代表他们行使公共权力的行政人员,并且使行政权力在已有的明确规定的范围内行使。
二、我国行政权力监督机制的现状
从主体要素看,我国现行的行政监督体制由行政组织外部的监督和行政组织内部的监督两部分组成。其中,外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督,外部权力监督包括:国家权力机关的监督,国家司法机关的监督,中国共产党组织实施的行政监督。外部非权力监督包括:人民政协以及各民主党派的行政监督;社会群众及舆论监督,如各公民个人以及新闻媒介。与外部监督相对应,我国行政组织内部也建立了系统的自我监督机制。如职能监督,指政府各职能部门就其所主管的工作,在自己的职权范围内对其他有关部门实行监督。
从客体要素看,行政监督的对象涵盖了政府行政活动的各个方面。从结构上看,容纳了整个行政组织、行政机关和全部行政人员;从过程上看,包括信息情报、政策抉择、计划规划、指挥协调等所有行政行为及其产品。从实际情况来看,当前我国行政权力监督机制的现状在不断的进步,基本形成了一个完整的体系。但是,不能忽视的是当前我国处于特殊时期,行政权力监督机制依然存在着许多亟待我们解决的问题。
三、我国行政权力监督机制存在的主要问题
1、权力机关的行政权力监督不完善
从行政权力外部监督体系来看,人大是国家权力机关,对一切政府机关具有监督权。理论上讲,人大监督在所有的监督形式中最具有权威性和强制性,但实际情况是法律地位高而实际效力低。权力机关自身还存在不完善之处,由于我国宪法和法律对国家权力机关的法律监督只有原则性的规定,多数的监督方式是各地人大在监督工作中不断探索和实践的经验总结,因此存在各地具体做法不一致,不够规范等问题。
2、行政机关的自我权力监督难以起到应有作用
行政机关的自我权力监督部门和主体多元化,造成“令出多门”、互相推诿扯皮、责任不能落实。权力监督是一个长期的过程,行政监督应在事前、事中、事后全方位的进行,做到三者的有机结合,形成贯穿全过程的整体监督。长期以来我国一直把监督的重点偏颇于事后监督,过多的注重了事后惩罚。例如,各地恶性拆迁事件屡屡发生,当民意沸腾被媒体挖掘,才意识到事后的公关工作。忽略行政行为发生前的预防和进行中的控制,会造成浪费额外的人财物资源配置等现象。若不加以调整和改变,会使得监督机构处于消极被动的局面,监督发挥的作用越来越小。
3、社会监督力量较薄弱
我国人民的主动参与政治生活的热情虽说不断增加,但是整体主动意识依然薄弱。社会监督力量作为外部监督机制一直以来应当发挥重要的作用。但实际上由于强制作用不够,所以制约能力有限。由于信息获取的不对称,社会监督本身难以接近事实真相,我国在对社会监督的立法和保护力度远远不够。各媒体和人民群众对自身安全存在顾虑因而放弃监督权利。曾经出现过辽宁西丰县委书记让警察进京抓记者一事。同时由于受教育水平的程度不同,各个地方的条件差异,造成群众缺乏主人翁意识。社会监督的整体力量势必成为较薄弱的环节。
四、完善行政权力监督机制的路径选择
1、推进权力机关对行政权力监督的法制化进程
众所周知,我国的权力机关负责立法工作,法律既有导向和制约作用,也有惩罚与监督作用,要想发挥行政权力监督应有的作用,必须依据完备的法律,以严明的党纪政纪和强有力的处罚措施作为后盾,使得行政监督权从确立到行使的整个过程,都要有明确的法律规定。加快制定一系列专门的监督法律,赋予监督机构依法对行政权力监督的独立性和权威性,既要制定实体法,还要制定行政监督程序法。这一切都意味着要推进权力机关对行政监督的法制化进程。
2、加强行政机关自身的行政权力监督建设
行政监督的自我监督是行政组织的一种自我调节机制。主要措施有,在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来,不再隶属于行政部门的领导,并提高其地位,独立出来的监察机关自上而下实行垂直领导体制。监督机构相对独立后,可以把其作为整个监督力量的统一领导机构,形成一个强大的监督合力,充分发挥监督体系的整体效应。此外,要把好对行政人员“进口关”,我们在选拔干部时既要看才,更要看德,要加强培养行政者的道德修养,树立正确的权力观和利益观,培养为人民服务的意识和品质,使之自觉的抵抗不良诱惑,从源头上制止腐败的可能性。最后,注重事后监督的补救,不是为了惩罚和监督,而是为了在损失发生之后总结经验,及时纠错,可以在事情发生偏差时及时步入正轨。
3、充分发挥社会监督作用
近年来通过广大热心网友和媒体的共同努力,被发现的贪污受贿官员屡屡落马已经不是什么新鲜事。将权力放置于公众的视线是防止其滥用和腐败的最好良药。针对当前社会监督机制依然存在的问题,提出几点措施:第一,以人为本。始终将人民群众置于至高的地位。政府为群众拓展积极参与政治生活的平台。第二,出台相应法规或者政策,允许媒体敢于说出真话,保护媒体在不违法的情况下不用承担其他后果。或者建立媒体对行政权力的监督机构,使其充分利用自身的优势推动行政权力监督机制的顺利实施。
总之,完善对行政权力监督的路径选择,是我国政治文明建设和人民主权的要求,是防止腐败的重要举措,也是我国市场经济发展的必然要求。只有不断的完善和加强行政权力监督机制,才能有利于形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
摘要：行政权力是现代国家权力结构体系的重要组成部分,依法对行政权力进行全面的监督是搞好行政管理的必然要求。虽然我国已经建立了基本完备的的行政权力监督机制,但仍存在问题,通过对其问题的存在分析,需要采取相应的措施完善我国行政权力监督机制的路径选择。
关键词：行政权力,监督机制,存在问题,原因,完善措施
参考文献
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关键词：环境行政 执法 监督 问责
1、引言
环境行政执法监督是指以国家环境政策、法律、法规和标准为依据，围绕国家环保工作中心，结合地方环保工作重点，运用国家法律赋予的权力和地方政府授予的行政管理权限，以环保部门为主体，在有关部门的配合下对环境质量的监测和对一切影响环境质量行为的监察。
环境保护的关键在于环境管理，而环境行政执法作为环境管理法律手段中的行政法律手段不仅具有强制性，而且还是环境管理的主要手段。环境行政执法又具有环境和行政的双重特点，是环境行政管理过程中极为有效的手段。虽然环境行政执法机关受到的监督是全方位和多层次的，但是这些监督方式还存在以下一些问题。
2、我国环境行政执法存在的基础
我国环保工作是由政府主导并推动的，环保执法部门作为政府环保工作的具体执行部门，是最重要的环境保护主体。其在许多方面都取得了重要成绩，其中包括促进了公众对于环境问题的认知，提高了公众的环境意识水平等。然而，这种环境保护体制也在一定程度上强化了公众对于政府的依赖，环境法律体系中缺乏调整和约束政府行为的法律法规。在规范企业环境行为方面，表现为环境监管部门对违法行为处罚软弱无力，缺少量化标准。所以需要创建和强化一批行之有效的环境管理监督制度。
3、环境行政执法监督存在的问题
3.1监督惩处权和责任追究制度欠缺
有效的监督和制约，要求监督主体享有以国家权力为后盾的惩处权，并配有相应的责任追究制度，否则，监督就可能流于形式。在环境行政执法监督中没有直接的监督惩处权，也没有将各种监督形式与追究领导者的责任联系起来。上级环境行政机关虽然有行政处分权和任免建议权，但是由于双方在长期的工作交往中已经达成某种默契，导致上级环境行政机关对下级执法的监督力度不够。
3.2环境部门的行政执法的内部监管机制亟待加强
与上级环境行政机关的内部监督相比，外部监督在整体上非常薄弱，并且没有法律和制度的保障。在众多监督力量之中，对环境行政执法的监督过于依靠上级机关，这样使得环境行政机关可能将部门利益作为追求的主要目标，而公共环境利益很难得到真正的考虑。
3.3对环境执法权的社会监督有待提高
目前，我国只注重权力机关的监督，而忽视公民和其他社会力量的监督。权力机关对被监督对象的违法或不当行为有权予以处罚，监督的有效性较高。所以长期以来比较重视权力机关的监督。尽管社会公众很容易了解环境行政执法的具体情况，由于它们对被监督对象的违法或不当行为的惩处比较困难，这种监督往往被忽视。
4、结论及政策建议
4.1全环境行政执法问责机制
首先，要明确行政职能和责任之间的关系。各级环境执法部门之间权限越明确，责任承担就越清晰，问责就越容易。其次，问责应该由权力问责向法律问责转变。要建立和健全问责制度体系，结合环境执法部门的实际情况明确问责范围、对象和条件，用程序来保障问责制的展开。再次，问责范围的拓宽表现在既要对滥用职权的环境行政执法问责，又要对故意拖延、推诿等环境行政不作为问责，从追究环境责任事故向追究岗位平庸推进。
4.2建立健全环境行政执法内部监督机制
建立和健全环保系统的行政执法内部监督机制，有效地监督执法行为，提高环境执法的公正性和准确性，每年由监察、法规、监理等部门组织一次执法监察活动，发现问题，及时纠正。在执法监督建设方面，一是要抓教育，把廉政建设作为行政执法责任制的重要内容，做到警钟常鸣，防患于未然；二是抓制度，建立《行政案件错案追究制度》，从而对滥用权利，违法行为起到制约作用。
4.3构造良性的舆论环境，增强社会监督能力
网络、手机等新媒体的出现，丰富了传统大众传媒的种类，和传统媒体相结合形成了舆论监督的立体式网络监控。其以便捷的方式拓展了参与舆论监督的社会阶层。新兴媒体的出现，提供了一个开放的平台，各种环境执法中的现象难以逃过群众雪亮的眼睛，逃避舆论监督。因此，应充分发挥舆论监督对环境行政执法监督的积极作用。同时，要尽量减少舆论对环境行政执法的负面影响，媒体对挑出这些负面行为“不懈”监督，对环境行政执法环境造成的恶化，要承担一定的责任。舆论媒体应遵守法律，加强社会责任感，主动与被监督对象最大限度沟通积极稳妥地行使舆论监督权力，构建和谐的环境行政执法环境，从而增强的社会监督和公民议政的能力。
参考文献：
[1]欧祝平,肖建华等.环境行政管理学[M].北京:中国林业出版社,2004.
[2]张炳淳,陶伯进.论环境行政执法权的检查监督[J].新疆社会科学,2010(6):77-79.
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