五保供养工作汇报

五保供养工作汇报

五保供养工作汇报 篇1

一、基本情况

崆峒区辖13个乡、４个镇、1个经济开发区、1个工业园区、3个街道办事处，有252个村、12个社区，行政区域总面积1936平方公里，总人口49.31万人，其中农村人口28.52万人，2007年全区农民人均纯收入达到2710 元。目前，全区共有乡镇敬老院14个，建筑面积1680平方米，服务人员35人，五保供养对象1497户1681人，其中：集中供养90户95人、分散供养1389户1526人，集中供养的五保对象每人每年发放供养金1540元，分散供养的五保对象每人每年发放供养金1356元。

二、农村五保供养工作情况

1、加强组织领导，健全规章制度。自2006年10月全面实施农村五保供养工作以来，区上及时成立了由分管领导任组长的领导小组，明确了工作责任和要求。各乡镇也相应成立了由乡镇长任组长的领导小组，落实了乡镇政府一把手负总责责任制，确定了专兼职工作人员，保证了农村五保供养工作有人抓、有人管。同时，区委、区政府根据国务院《五保供养条例》和省、市五保供养办法，结合全区实际，制定了《平凉市崆峒区农村五保供养暂行办法》，从组织领导、供养对象、供养内容、供养标准、供养形式、供养机构、资金管理等七个方面对全区农村五保供养工作进行了全面规范，为农村五保供养工作的健康有序开展提供了强有力的组织和制度保障。

2、认真调查摸底，严格审核程序。从2006年10月29日开始，至12月10日结束，由区民政局牵头，各乡镇和村委会积极参与，对农村五保供养对象的年龄、家庭收入、生活自理能力和法定赡养人等情况进行了认真核查，全面核清了农村五保供养对象的人数和基本生活状况。调查摸底结束后，由村委会根据摸底情况以社为单位对符合条件的农村五保供养对象进行了公示，群众无异议后上报乡镇人民政府审核，乡镇审核后再上报区民政局批准并发放农村五保供养证书，确保了五保供养对象的界定工作公开、公正、公平进行。目前，全区共保障五保供养对象1497户1681人，其中集中供养90户95人，分散供养1389户1526人，达到了应保尽保的要求。

3、结合区情实际，合理确定标准。我区在认真调查研究的基础上，按照省、市要求和全区农村经济社会发展整体水平，合理确定了供养标准，做到了适度保障。经测算，我区农村集中供养的五保对象每人每年1540元，分散供养的五保对象每人每年1356元，分别占全区农民人均纯收入的56.8%和50.04%，供养标准和全区农村消费水平基本持平，基本上能够保障五保老人的吃、住、穿、医、葬五个方面的需求。另外，从2007年开始，民政部门筹集资金1.681万元，帮助五保供养对象缴纳了新农合参合资金，为五保供养对象积极落实农村医疗救助政策，两年来共发放农村五保对象医疗救助金12.3万元，有效解决了五保供养对象“看病难、看病贵”的问题。

4、积极克服困难，落实配套资金。按照省上规定，农村五保供养资金由省、市、区三级财政分级负担，省财政每人每年补助600元，其余由市区两级财政配套解决，其中市财政负担配套资金的10%，区财政负担配套资金的90%。自全区五保供养工作开展以来，区委、区政府在财政十分困难的情况下，每年都在财政预算中足额列支五保供养资金，其中：2006年追加预算38.4万元，2007年和2008年每年列支115.2万元。今年以来，第一、二季度五保供养资金已全部筹措发放到位，已发放农村五保供养资金114.6万元，三季度资金正在筹措，预计到9月底前将全部发放到保障对象手中。另外，5.12地震发生后，按照省、市要求，共为全区五保供养对象发放临时生活补助245.2万元，使他们5至7月份的供养金平均达到了600元。

5、加强敬老院建设，改善居住条件。全区敬老院的分布情况是：川区4个、南部山区3个、北部塬区7个，敬老院布局基本合理。但我区敬老院大多数修建于上世纪80年代初，基础设施老化，已不能满足当前集中供养的需求。为了解决上述问题，2006年，区民政局制定了全区农村敬老院建设五年规划，计划在“十一五”期间逐年新建、扩建一批敬老院，保证五保对象的正常生活。2007年，区委、区政府共投资90万元，实施草峰、寨河两个敬老院建设项目，共修建平房60间，完成了院落硬化、绿化和大门围墙等附属工程，经市政府验收，被命名为“全市示范敬老院”。目前，共设置床位60张，入住五保老人50人，配套建成了灶房、洗澡间、文化娱乐室，为每位五保老人配备生活用具1套，制定了敬老院管理制度，招聘服务人员4名、管理人员2名。今年，区上投资761万元，征地11.5亩，实施了区中心敬老院建设项目，计划修建三层戴帽综合楼一幢124间3807平方米，配套建设锅炉房、大门、花园、围墙和老年活动场地等附属设施，购置五保老人生活、娱乐等用品，全面解决川区六乡镇五保老人的集中供养问题，为构建以敬老院为骨干、居家供养为基础的社会福利服务格局起到示范带动作用。目前，已完成投资300万元，建成了四层主体工程，预计在10月底建成投入使用。同时，为了加强对区中心敬老院的管理，区委、区政府已将区中心敬老院批准为科级建制，核定了编制，正在申请市政府审批。

三、存在的问题和下一步工作打算

虽然我区农村五保供养工作取得了一些成绩，有效保障了供养对象的基本生活。但是，工作中仍然存在着一些困难和问题：一是五保对象供养标准偏低。近年来，随着物价的不断上涨，现行供养标准已难以保障五保对象的基本生活。尤其是集中供养对象，在敬老院无任何收入的情况下，基本都靠政府补贴过日子，直接影响了集中供养对象的生活水平。二是敬老院经费投入少。目前，乡镇敬老院没有专项经费,管理服务人员待遇低，不能安心敬老院工作，直接造成了多数敬老院的管理不够规范，卫生条件较差。三是敬老院建设资金难以筹措。区中心敬老院项目共需资金761万元，目前区上已投入建设资金50万元，在区财政相当困难的情况下，其余建设资金尚无着落，严重影响了工程进度。

五保供养工作汇报 篇2

一、关于五保供养服务

1. 五保供养对象的确定。

申请享受农村五保供养待遇的村民, 首先应当由村民本人向村民委员会提出申请;因年幼或者智力残疾无法表达意愿的, 由村民小组或者其他村民代为提出申请。经村民委员会民主评议, 对符合条例第六条规定条件的, 在本村范围内公告;无重大异议的, 由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。然后, 乡、民族乡、镇人民政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见, 并将审核意见和有关材料报送县级人民政府民政部门审批。区县级人民政府民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起20日内作出审批决定。对批准给予农村五保供养待遇的, 发给《农村五保供养证书》;对不符合条件不予批准的, 应当书面说明理由。最后, 乡、民族乡、镇人民政府应当对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实;必要时, 区县级人民政府民政部门可以进行复核。申请人、有关组织或者个人应当配合、接受调查, 如实提供有关情况。

2. 国家给予五保供养对象的社会保障。

国家要在吃、穿、住、医、葬方面给予五保供养对象生活照顾和物质帮助, 在日常生活中为他们供给粮油、副食品和生活用燃料;供给服装、被褥等生活用品和零用钱;提供符合基本居住条件的住房;提供疾病治疗, 对生活不能自理的给予照料;办理丧葬事宜;对未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的五保供养对象, 要保障他们依法接受义务教育所需的费用。

3. 五保供养的形式。

农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养, 也可以在家分散供养。农村五保供养对象可以自行选择供养形式。集中供养的农村五保供养对象, 由农村五保供养服务机构提供供养服务;分散供养的农村五保供养对象, 可以由村民委员会提供照料, 也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。为合理配置资源, 更有效地发展五保供养服务管理工作, 充分发挥五保供养机构、资金、设备、设施的作用, 开展了农村敬老院整合, 新式的敬老服务中心提高了五保供养标准, 服务、生活、娱乐都上了更高的档次。这是农村五保供养服务管理发展的必然趋势。

二、关于五保档案工作

开展五保档案工作, 要从五保对象的申请、相关部门的核查审批、办理入院手续、提供服务管理等方面入手, 在各个环节上都会形成相应的材料。但是目前, 在部分地方的五保供养工作中, 所产生的各类资料并未完全形成规范化的管理模式。五保工作档案, 虽然不是传统意义上的人事、文书档案, 但可以作为五保工作的专业档案进行整理、规范、管理、利用。为五保对象提供服务, 是和谐、文明的社会体制赋予民政部门的责任, 其中很重要的一方面就是加强档案工作, 做好五保供养服务的基础性工作。因此, 笔者以为, 在确定供养对象、开展供养服务过程中形成的文字、图片等都应作为五保供养工作的档案予以归档保存, 其中主要包括个人档案、文书档案等。

1. 五保供养对象个人档案。

五保供养对象实行一户一档, 个人档案内容有个人申请书、调查审批表、申请审批表、身份证或户口复印件, 家庭情况、身体状况、体检记录等其他证明材料等。个人档案分别存档于乡镇、区县民政部门, 区县级民政局存档申请审批表一份, 乡镇民政部门存档个人档案的全部资料, 集中供养对象的个人档案备份材料存档于敬老院或敬老服务中心, 有五保供养对象的行政村保存一份分散供养对象个人档案。此外, 个人档案还可包括五保供养对象的健康医疗档案。将五保供养对象每次健康检查的结论材料建立专门的档案, 以备监测五保供养对象的身体健康状况。

2. 文书档案。

有关五保供养工作的各级文件、资金拨付凭证、资金发放名册、各类资金支出台账、民主评议记录等, 应按年度装订成册存档。备案名册、文件、资料、资金台账、民主评议记录等, 均按年度装订成册分级存档。区县级民政局存档辖区内五保供养对象备案名册, 乡镇民政部门存档当地所辖五保对象备案名册;敬老院或敬老服务中心存档在院民备案名册, 行政村存档分散供养对象备案名册。五保供养工作的各类统计表册等也应按类予以分级存档。

五保供养工作汇报 篇3

据了解，新修订的《条例》重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定，将原条例规定的从乡统筹、村提留中筹集。修改为主要由财政保障。新《条例》明确今后五保供养资金将在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。

民政部部长李学举表示，这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。

据介绍，新《条例》还明确规定了农村五保供养资金的补充渠道：一是有农村集体以营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活；二是农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。为了确保五保供养资金用于农村五保供养，新《条例》明确要求：农村五保供养资金，应当专门用于农村五保供养对象的生活，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分。

此次《农利五保供养工作条例》修改的主要内容还包括：改革农村五保供养的审批管理程序，强化监督管理，建立五保供养标准自然增长机制，加强五保供养服务机构建设与管理，保障五保供养对象的合法财产权利等。

据悉，民政部已要求各级民政部门要多渠道、多形式地解决好五保供养对象的住房难问题，尽快实现全国五保供养对象居有其屋，屋可安居。并充分发挥农村五保供养、新型农村合作医疗和农村医疗救助三项制度的综合作用，逐步探索解决五保供养对象就医看病难的有效办法。

《农村五保供养工作条例》(节选)

第二章供养对象

第六条老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。

第七条享受农村五保供养待遇，应当由村民本人向村民委员会提出申请；因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或者其他村民代为提出申请。经村民委员会民主评议，对符合本条例第六条规定条件的，在本村范围内公告；无重大异议的，由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。

乡、民族乡、镇人民政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送县级人民政府民政部门审批。县级人民政府民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起20日内作出审批决定。对批准给予农村五保供养待遇的，发给《农村五保供养证书》；对不符合条件不予批准的，应当书面说明理由。

乡、民族乡、镇人民政府应当对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实；必要时，县级人民政府民政部门可以进行复核。申请人、有关组织或者个人应当配合、接受调查，如买提供有关情况。

第八条农村五保供养对象不再符合本条例第六条规定条件的，村民委员会或者敬老院等农村五保供养服务机构(以下简称农村五保供养服务机构)应当向乡、民族乡、镇人民政府报告，由乡、民族乡、镇人民政府审核并报县级人民政府民政部门核准后，核销其《农村五保供养证书》。

农村五保供养对象死亡，丧葬事宜办理完毕后，村民委员会或者农村五保供养服务机构应当向乡、民族乡、镇人民政府报告，由乡、民族乡，镇人民政府报县级人民政府民政部门核准后，核销其《农村五保供养证书》。

第三章供养内容

第九条农村五保供养包括下列供养内容：

(一)供给粮油、副食品和生活用燃料；

(二)供给服装、被褥等生活用品和零用钱；

(三)提供符合基本居住条件的住房；

(四)提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料； (五)办理丧葬事宜。 农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。

农村五保供养对象的疾病治疗，应当与当地农村合作医疗和农村医疗救助制度相衔接。

第十条农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。

农村五保供养标准，可以由省、自治区、直辖市人民政府制定，在本行政区域内公布执行，也可以由设区的市级或者县级人民政府制定，报所在的省、自治区、直辖市人民政府备案后公布执行。

国务院民政部门、国务院财政部门应当加强对农村五保供养标准制定工作的指导。

第十一条农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。

中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。

农村五保供养资金，应当专门用于农村五保供养对象的生活，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分。

第四章供养形式

第十二条农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。农村五保供养对象可以自行选择供养形式。

第十三条集中供养的农村五保供养对象，由农村五保供养服务机构提供供养服务；分散供养的农村五保供养对象，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。

第十四条各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划。

县级人民政府和乡、民族乡、镇人民政府应当为农村五保供养服务机构提供必要的设备、管理资金，并配备必要的工作人员。

第十五条农村五保供养服务机构应当建立健全内部民主管理和服务管理制度。

农村五保供养服务机构工作人员应当经过必要的培训。

第十六条农村五保供养服务机构可以开展以改善农村五保供养对象生活条件为目的的农副业生产。地方各级人民政府及其有关部门应当对农村五保供养服务机构开展农副业生产给予必要的扶持。

第十七条乡、民族乡、镇人民政府应当与村民委员会或者农村五保供养服务机构签订供养服务协议，保证农村五保供养对象享受符合要求的供养。

村民委员会可以委托村民对分散供养的农村五保供养对象提供照料。

第五章监督管理

第十八条县级以上人民政府应当依法加强对农村五保供养工作的监督管理。县级以上地方各级人民政府民政部门和乡、民族乡、镇人民政府应当制定农村五保供养工作的管理制度，并负责督促实施。

第十九条财政部门应当按时足额拨付农民五保供养资金，确保资金到位，并加强对资金使用情况的监督管理。审计机关应当依法加强对农村五保供养资金使用情况的审计。

第二十条农村五保供养待遇的申请条件、程序、民主评议情况以及农村五保供养的标准和资金使用情况等，应当向社会公告，接受社会监督。

第二十一条农村五保供养服务机构应当遵守治安、消防、卫生、财务会计等方面的法律、法规和国家有关规定，向农村五保供养对象提供符合要求的供养服务，并接受地方人民政府及其有关部门的监督管理。

广东省农村五保供养工作规定 篇4

《广东省农村五保供养工作规定》已经11月25日广东省人民的政府第十一届44次常务会议通过，现予发布，自3月1日起施行。

省 长 黄华华

二〇一〇年一月二十日

第一章 总 则

第一条 为做好农村五保供养工作，保障农村五保供养对象的基本生活，促进农村社会保障制度的发展，根据国务院《农村五保供养工作条例》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。

第二条 本规定所称农村五保供养，是指依照国务院《农村五保供养工作条例》和本规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。

第三条 农村五保供养工作遵循下列原则：

(一)公开、公平、公正;

(二)集中供养与分散供养相结合;

(三)供养标准与经济社会发展水平相适应。

第四条 各级人民的政府应当将农村五保供养工作列入国民经济和社会发展规划，并将农村五保供养工作作为对下一级人民的政府、有关部门政绩考核的重要内容。

县级以上人民的政府民政部门是农村五保供养工作的行政主管部门。

财政、卫生、教育等部门按照各自职责，做好农村五保供养工作。

第五条 县级以上人民的政府民政部门应当建立投诉举报制度，受理有关农村五保供养工作的投诉和举报。

对公民、法人或者其他组织投诉或者举报的问题，受理部门应当进行调查核实，发现问题的，应当及时予以处理，并将处理结果告知投诉人或者举报人。

第二章 管理职责

第六条 各级人民的政府及其有关部门应当按照各自职责，对农村五保供养工作进行监督管理，维护农村五保供养对象的合法权益。

第七条 县级以上人民的政府应当履行下列职责：

(一)明确农村五保供养工作责任，制定农村五保供养政策措施;

(二)每年公布本行政区域农村五保供养对象的变动情况和农村五保供养标准;

(三)对下级人民的政府农村五保供养工作进行监督检查;

(四)法律、法规、规章规定的其他职责。

第八条 民政部门应当履行下列职责：

(一)提出并组织实施农村五保供养工作发展规划;

(二)指导、督促、检查本行政区域内农村五保供养和农村五保供养服务机构的管理工作;

(三)提出本级政府年度农村五保供养资金预算计划;

(四)组织开展农村五保供养工作统计汇总、档案管理和农村五保供养政策宣传、咨询;

(五)公布农村五保供养待遇的申请条件、审批程序、审批结果等情况;

(六)负责农村五保供养审批工作;

(七)建立农村五保供养对象台账，定期将本行政区域农村五保供养对象的变动情况向本级人民的政府和上级人民的政府民政部门报告，并告知同级人民的政府财政部门;

(八)法律、法规、规章规定的其他职责。

第九条 财政部门应当履行下列职责：

(一)对同级人民的政府民政部门提出的下一年度农村五保供养资金预算计划进行审核;

(二)按时足额拨付农村五保供养资金;

(三)对农村五保供养资金使用情况进行监督管理;

(四)法律、法规、规章规定的其他职责。

第十条 乡镇人民的政府应当履行下列职责：

(一)审核农村五保供养对象的条件;

(二)提供农村五保供养政策咨询服务;

(三)开展农村五保供养的统计和档案管理工作;

(四)管理本行政区域内农村五保供养服务机构;

(五)组织、协调、指导公民、法人和其他组织开展对农村五保供养对象的扶助工作。

第十一条 村民委员会应当履行下列职责：

(一)受理农村五保供养申请，对申请人的情况进行核实;

(二)对农村五保供养申请人进行公示;

(三)组织村民代表会议对农村五保供养申请人进行评议;

(四)定期对本村农村五保供养对象进行复核，将复核情况报告乡镇人民的政府;

(五)安排照料分散供养的农村五保供养对象;

(六)协助乡镇人民的政府做好农村五保供养的其他工作。

第十二条 卫生部门负责制订并监督实施农村五保供养对象享受卫生医疗的优惠政策。

教育部门负责制订并监督实施农村五保供养对象接受教育的优惠政策。

审计部门负责农村五保供养资金使用情况的审计监督。

农业、林业、渔业、税务等部门按照各自职责，配合做好农村五保供养工作。

第三章 供养对象

第十三条 老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。

已满16周岁但仍在接受义务教育、高中阶段教育的未成年人，无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。

第十四条 申请享受农村五保供养待遇，应当按照下列程序办理：

(一)由村民本人或者其委托的代办人填写一式三份《农村五保供养申请表》，并提供本人身份证明、户口簿和相关证明材料，向村民委员会提出申请。由村民小组或者其他村民代为办理的，应当签署代办人姓名。

(二)村民委员会应当自受理申请之日起10个工作日内，对申请人的情况进行核实和评议，对符合条件的，在村民委员会所在地和申请人所在自然村的显著位置公告不少于7日。公告期间，村民有异议并提供证据的，应当召开村民代表会议进行民主评议。村民未提出重大异议或者经村民代表会议评议通过的，由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡镇人民的政府。

(三)乡镇人民的政府应当自收到评议意见之日起10个工作日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送县级人民的政府民政部门或者不设区的地级市人民的政府民政部门。

(四)县级人民的政府民政部门或者不设区的地级市人民的`政府民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起10个工作日内作出审批决定。对批准给予农村五保供养待遇的，发给《农村五保供养证书》;对不符合条件不予批准的，应当书面说明理由。

乡镇人民的政府应当对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实;必要时，县级人民的政府民政部门或者不设区的地级市人民的政府民政部门可以进行复核。申请人、有关组织或者个人应当配合、接受调查，如实提供有关情况。

第十五条 农村五保供养对象凭《农村五保供养证书》享受农村五保供养待遇。

农村五保供养对象有下列情形之一的，村民委员会或者农村五保供养服务机构应当向乡镇人民的政府报告，由乡镇人民的政府审核并报县级人民的政府民政部门或者不设区的地级市人民的政府民政部门批准后，终止其享受农村五保供养待遇，并核销其《农村五保供养证书》：

(一)已具备劳动能力的;

(二)已获得稳定的生活来源的;

(三)已有具备供养能力的法定赡养、抚养、扶养义务人的;

(四)死亡并且丧葬事宜办理完毕的。

第十六条 村民申请农村五保供养待遇未得到答复，或者对农村五保供养待遇的审批工作有异议的，可以向民政部门投诉或者举报。

第十七条 农村五保供养对象死亡后，其私有财产按照《中华人民共和国继承法》的有关规定处理。

第四章 供养内容

第十八条 农村五保供养包括下列内容：

(一)供给农村五保供养对象日常基本生活所需费用，包括粮油、副食品、生活用燃料、水电、服装、被褥等生活开支和门诊医疗费用、零用钱等;

(二)提供符合基本居住条件的住房、住院医疗、办理丧葬等开支。

第十九条 农村五保供养对象日常基本生活所需费用，通过制订和逐步提高农村五保供养标准予以保障。

农村五保供养标准由县级人民的政府或者不设区的地级市人民的政府每年按照不低于当地上年度农村居民人均纯收入的60%确定，并报省人民的政府备案后公布执行。

第二十条 农村五保供养对象的住房、住院医疗、办理丧葬等开支，各级人民的政府应当制定相关政策予以解决。

第二十一条 各级人民的政府应当为农村五保供养对象提供符合基本居住条件的住房。

农村五保供养对象住房为危房或者因灾倒塌的，原则上不再单独建房，安排入住农村五保供养服务机构，有关部门补助的建房资金，划拨农村五保供养服务机构作为建房或者维修经费。

农村危房改造资金和灾后倒房重建资金应当优先解决农村五保供养对象的住房问题。

农村五保供养对象较多的村，可以建设农村五保供养对象集中居住点。

第二十二条 农村五保供养对象的疾病治疗，应当与当地农村合作医疗和农村医疗救助制度相衔接。各级人民的政府应当保障农村五保供养对象享有国家基本医疗。

农村五保供养对象参加农村合作医疗个人应缴纳费用，由县级农村医疗救助基金给予全额资助。

农村五保供养对象在县内农村合作医疗定点医疗机构的门诊治疗费用，按照农村合作医疗相关规定办理。

农村五保供养对象在县内农村合作医疗定点医疗机构的住院治疗费用，在农村合作医疗资金中按照规定报销后，个人承担部分由县级农村医疗救助基金给予全额资助。

第二十三条 农村五保供养对象可以享受下列医疗优惠政策：

(一)在县内农村合作医疗定点医疗机构门诊就诊，免交普通挂号费。

(二)在县内农村合作医疗定点医疗机构住院，免交住院押金，由县级人民的政府民政部门或者乡镇人民的政府提供担保，出院时再行结算。

(三)住院报销实行零起付线，计入农村合作医疗补偿范围;在县内农村合作医疗定点医疗机构的住院费用及特殊慢性病门诊费用，农村合作医疗补偿比例提高10%.农村合作医疗定点医疗机构应当制定并公开对农村五保供养对象的优惠、优先医疗服务项目。

乡镇卫生院应当定期安排医务人员到农村五保供养服务机构、农村五保供养对象家中巡诊，每年为农村五保供养对象安排一次免费体检。

第二十四条 农村五保供养对象死亡后的丧葬事宜，集中供养的，由农村五保供养服务机构负责办理;分散供养的，由村民委员会或者其委托的村民负责办理。

农村五保供养对象的丧葬费用，按照农村五保供养对象6个月供养标准从当地农村五保供养资金中核销。

对农村五保供养对象的丧葬费用，各级殡葬机构应当给予适当减免。

第五章 供养形式

第二十五条 农村五保供养实行集中供养和分散供养两种形式，供养形式由农村五保供养对象自愿选择。

在农村五保供养服务机构集中供养的农村五保供养对象，实行进出自由原则，由乡镇人民的政府与农村五保供养服务机构、农村五保供养对象签订供养服务协议，明确相关责任和义务。

分散供养的农村五保供养对象，可以由亲友或者村民委员会照料，也可以由村民委员会委托村民照料或者由其他社会组织和志愿者提供服务。村民委员会、受委托的供养人和农村五保供养对象三方应当签订供养服务协议，约定各自的权利和义务，落实服务责任和帮扶措施。

第二十六条 县级以上人民的政府应当根据经济社会发展和农村五保供养工作的需要，做好农村五保供养服务机构的规划和建设。

鼓励和支持兴建区域性农村五保供养服务机构。

第二十七条 经济欠发达地区的政府举办的农村五保供养服务机构具备条件的，由当地政府按照事业单位设立的权限和程序进行登记和管理;经济发达地区的政府应当逐步推行农村五保供养对象集中供养的社会化。

第二十八条 政府举办的农村五保供养服务机构应当优先接纳生活不能自理和无住房或者住房条件较差的农村五保供养对象，但患有精神病和严重传染病的农村五保供养对象应当分散供养。

第二十九条 政府举办的农村五保供养服务机构可以在确保农村五保供养需要和服务水平不降低的前提下，以有偿服务的方式，接收其他老年人、残疾人等特殊群体入住。

政府举办的农村五保供养服务机构开展有偿服务的收费项目、收费标准，应当在省人民的政府价格主管部门规定的范围内，经县级以上人民的政府民政部门审核并报同级价格主管部门核准后执行。

第三十条 县级以上人民的政府可以根据当地农村五保供养工作的需要，将农村五保供养对象委托民办农村五保供养服务机构集中供养，并按照其实际供养的农村五保供养对象人数支付相应的供养费用。

第三十一条 政府举办的农村五保供养服务机构实行民主管理制度，成立由主要负责人、工作人员和集中供养对象代表组成的管理委员会，集中供养对象代表人数不得少于管理委员会成员总数的二分之一。

管理委员会应当定期公布供养资金、管理经费的使用情况以及生产经营账目等，接受农村五保供养对象和社会的监督。

第三十二条 农村五保供养服务机构应当按照社会福利机构的工作规范和服务标准，为农村五保供养对象提供服务，不得歧视、虐待、遗弃农村五保供养对象。

第三十三条 农村五保供养服务机构应当利用已有的土地、山林、水面等生产资料开展农副业生产，改善农村五保供养对象的生活条件。

县级人民的政府、乡镇人民的政府应当为农村五保供养服务机构开展农副业生产提供必要的扶持;农业、林业、渔业等部门应当为农村五保供养服务机构开展农副业生产提供技术支持和服务。

第六章 供养经费

第三十四条 县级以上人民的政府应当将农村五保供养所需资金纳入年度财政预算，并实行专款专用。

省、地级以上市财政对财政困难地区的农村五保供养，在财力上给予适当支持。

第三十五条 福利彩票公益金、无明确捐赠意向的社会捐赠资金，应当安排一定比例用于农村五保供养对象的生活和农村五保供养服务机构的建设。

第三十六条 有农村集体经营等收入的集体经济组织，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。

第三十七条 农村五保供养对象接受义务教育、高中阶段教育的费用，由县级以上人民的政府解决。

第三十八条 农村五保供养资金，由县级以上人民的政府民政部门核定农村五保供养对象人数，县级以上人民的政府财政部门拨付。集中供养的，按月直接拨付到农村五保供养服务机构;分散供养的，按月通过银行直接发放给农村五保供养对象。

第三十九条 农村五保供养对象或者其他村民对农村五保供养待遇的发放工作有异议的，可以向民政部门投诉或者举报。

第七章 社会参与

第四十条 鼓励公民、法人和其他组织捐建农村五保供养服务机构、农村五保供养对象个人住房，捐建建筑可以捐赠者名称或者姓名命名。

鼓励公民、法人和其他组织为农村五保供养服务机构、农村五保供养对象捐赠款物，用于改善农村五保供养对象的生活。捐赠的款物，依法享受有关税收优惠政策。

第四十一条 鼓励公民、法人和其他组织与农村五保供养服务机构或者农村五保供养对象结对帮扶，为农村五保供养对象提供物质帮助和生活照料。

鼓励家庭认养农村五保供养对象。

第四十二条 志愿者组织或者学校可以组织志愿者或者学生为农村五保供养服务机构、农村五保供养对象提供服务。

第四十三条 鼓励行政机关、企业事业单位、社会团体把农村五保供养服务机构作为精神文明建设窗口和青少年尊老敬老教育基地。

第八章 法律责任

第四十四条 有关行政机关及其工作人员有下列情形之一的，由其上级机关或者监察机关责令限期改正;逾期不改正的，给予警告或者通报批评，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)未制定或者未按照规定制定农村五保供养标准的;

(二)未按照规定开展农村五保供养审批工作的;

(三)未按照对外公布的农村五保供养标准发放农村五保供养金的;

(四)虚报农村五保供养对象人数，骗取农村五保供养资金的;

(五)其他侵犯农村五保供养对象合法权益的行为的。

第四十五条 有关单位和个人挪用、截留、私分农村五保供养款物的，由农村五保供养资金发放部门责令其全部退还，并按照国务院《农村五保供养工作条例》进行处罚。

第四十六条 对不符合本规定第十三条规定条件，骗取农村五保供养资金的，由农村五保供养资金发放部门责令其全部退还。

第四十七条 农村五保供养对象或者其他村民认为政府及其有关部门在审批农村五保供养对象或者开展农村五保供养工作中作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第九章 附 则

五保供养工作汇报 篇5

我受市人民政府委托，向市五届人大常委会第十九次会议报告全市加强和改进农村五保供养工作的情况，请予审议。

一、所做的主要工作及成效

今年，市五届人大三次会议将加强和改进农村五保供养工作列为1号议案，体现了市人大及人大代表对我市农村弱势群体的高度关注。为扎实办理好1号议案，市政府组织市政府办、市民政局、市卫生局、市财政局、市委编委办等相关单位按照议案办理工作的总体要求，精心组织实施，确保了我市农村五保供养工作的深入开展。目前，我市农村五保供养工作基本形成了政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与、基层落实的运行机制，供养制度日趋完善，管理逐步规范，保障标准不断提高，得到了基层群众尤其是社会弱势群体的普遍好评，产生了良好的社会反响。具体来说，主要做了以下几个方面的工作：

1、强化组织领导。一直以来，市政府高度重视农村五保供养工作，尤其是今年来，更是把农村五保供养作为政府的一项中心工作，作为建设人民满意政府的重要举措来抓，切实加大工作力度。市长陈文浩在今年的工作报告中将农村五保供养工作作为城乡社会救助体系建设的重要内容进行安排部署，并将改扩建敬老院30所列为市政府为民办实事和建设人民满意政府的重要内容，实行重点督导，专项考核。为加强1号议案办理工作的领导，市政府成立了以副市长徐万发为组长、相关单位主要负责人为成员的议案办理工作领导小组。在5月份市人大召开的议案办理工作协调会上，副市长徐万发亲自部署动员，对相关单位职责任务进行细化分解，并提出具体要求。会后，各县市区政府及市直相关单位紧密配合，迅速行动，召开专门会议层层分解落实责任，全市上下形成了农村五保供养工作齐抓共管的良好氛围。

2、完善工作机制。为保障农村五保对象的基本生活权益，确保全市农村五保供养工作的制度化、规范化，市政府办、市民政局、市卫生局、市财政局等单位抽调专人成立调研组，深入基层广泛开展调研与座谈，掌握真实情况，并根据国务院、省政府出台的《农村五保供养工作条例》，出台了《XX市农村五保供养工作实施办法》，于今年7月份以市政府第6号令下发。同时，在《常德日报》上全文刊登了该办法，并就出台的背景、意义等举行了答记者问。XX县、XX县、XX区、XX县、XX县、西湖管理区结合《XX市农村五保供养工作实施办法》，修订完善了符合本地实际的《农村五保供养工作实施办法》。同时，为加强农村敬老院建设与管理，市民政局、市财政局、市委编委办联合下发了《关于贯彻落实的通知》，对乡村敬老院的机构编制、运转经费、供养标准等工作进行了明确和规定。

3、解决实际问题。一是着力提高五保供养标准。各县市区政府在县级财政十分紧张的情况下，坚持把提高五保对象供养标准作为硬性指标来落实，全面完成了今年的提标任务。目前，全市49466名农村五保供养对象中，集中供养的五保对象达到1人，集中供养率24%，比年初提高了3个百分点，集中供养标准由过去的年人均2200元提高到了2400元以上，尤其是津市五保供养对象年人均供养标准达到3400元，XX县达到3500元，德山达到 3700元。全市分散供养的五保对象达到37464人，分散供养标准由年人均1000元提高到了1200元，年人均供养标准提高了200元以上。二是着力解决农村五保对象就医问题。为有效解决农村五保对象的就医问题，市县两级民政、卫生等部门紧密配合，不断整合部门资源，形成了整体联动。目前，全市 49466名农村五保对象由各级民政部门全额资助参加了新型农村合作医疗，对患常见病的五保对象按每人每年不低于120的标准发放了常见病门诊医疗卡，并取消了五保对象住院起付线。同时，认真落实县乡两级定点医疗机构对五保对象自费部分减免5%，县以上定点医疗机构对五保对象住院总费用减免5%的政策。在此基础上，五保对象住院的自费部分，通过民政部门从医疗救助资金中列支以及不足部分由县级人民政府落实的办法，基本实现了五保对象住院“零支付”。三是着力提高五保对象丧葬标准。各县市区根据近几年五保对象年平均死亡人数，严格按照集中供养对象丧葬费用不低于2400元、分散供养对象不低于元的标准，落实安排丧葬储备金，确保了农村五保对象的基本丧葬费用，我市目前执行的五保对象丧葬标准比省规定的标准高出800元。

4、加强敬老院建设和管理。加强农村敬老院建设，是改善农村五保对象居住环境和生产生活条件的重要途径。对此，各县市区不断加快乡镇敬老院建设步伐，对所有改扩建敬老院按照每所6万元的标准落实配套资金。今年，全市共启动了38所敬老院的新改扩建项目。截止目前，竣工20所，余下的18所预计本月底前能够基本完工。5所新建或改扩建的敬老院已入住五保对象，预计到年底将有名五保对象入住敬老院，届时我市五保对象集中供养率将由去年的 21%提高到24%。按照目前的建设速度和集中供养率的增幅，完成今、明两年全市所有乡镇“一乡一院”以及集中供养对象入住率达到26%的任务目标，难度不大。同时，各县市区将敬老院工作经费、人员工资纳入财政预算，并按每所敬老院管理人员与五保供养人数1：10的比例核定事业编制，纳入事业单位进行管理，有效稳定了基层敬老院工作队伍，提高了工作积极性。敬老院的工作经费纳入预算，人员工资财政保障，人员编制按比例核定和机构纳入事业单位进行管理这几项工作，在我省都属于首创。在此基础上，通过集中授课、参观、经验交流等多种形式，积极开展敬老院院长和工作人员业务知识培训，有效提高了他们的管理服务水平以及精细化管理能力。

5、强化督导检查。为认真落实1号议案以及市人大议案办理工作协调会议的要求，9月份，市民政局、市委编委办、市财政局、市卫生局等单位组成联合督查组，对各县市区办理1号议案、贯彻落实《XX市农村五保供养工作实施办法》情况，开展了专项督查，发现问题及时督促整改，大力宣传推介好的经验和做法，并将农村五保供养工作典型经验制作成了民政部农村党员干部现代远程教育专题教材。同时，结合今年组织开展的全市社会救助阳光行动，严格按照“九个一律清退”和“六个一律纳入”的原则，开展农村五保对象的专项清查整治，有效确保了一批符合五保救助条件的对象及时纳入救助范围，社会救助工作的准确率和满意率进一步提升。

从目前的情况看，虽然我市农村五保供养状况有较大程度改善，但仍然存在一些困难和问题，主要表现在：一是五保供养对象基数低与资金缺口大并存。目前，中央、省在转移支付中确定我市的五保供养基数为42987人，这是我市90年代的基数。随着人口规模的扩大，十多年来实际新增6000多人，到今年年底全市五保对象将超过5万人。这部分新增人口基数没有在转移支付中得到体现，其供养经费主要由县级财政承担，导致县级财政兜底保障的压力日趋沉重。二是集中供养率偏低，乡镇中心敬老院建设亟待加强。目前，全国五保集中供养率达31%，湖南省为18%，而我市为24%，虽然高于全省平均水平，但明显低于全国水平。此外，全国各地普遍开展了可入住300—500人的乡镇中心敬老院建设，而我市目前还处在“一乡一院”的扫尾阶段，敬老院规模小，区域性中心敬老院建设受条件限制还没有起步，亟需在“十二五”期间予以跟进，建设一批区域性中心敬老院，以提高我市集中供养比例。三是敬老院后续发展乏力。就目前我市已建成的敬老院运行情况来看，绝大多数敬老院依靠财政资助勉强维持运转，在发展院办经济、实现“以院养院”方面普遍存在基地不足、经费不够等问题，自我“造血”功能极其有限，发展后劲明显不足。

二、下一阶段工作安排

下一阶段，我们将从以下四个方面进一步加强和改进农村五保工作：

1、全面完成“十一五”规划中的“一乡一院”扫尾工作。目前，全市还有13个乡镇未建设乡镇敬老院，争取明年全面完成“一乡一院”建设任务。

2、积极争取上级支持。积极向上衔接汇报，扩大我市五保对象供养基数，争取更多的上级转移支付资金。

3、大力抓好乡镇中心敬老院建设。在完成“十一五”规划“一乡一院”的基础上，尽早谋划、筹备启动乡镇中心敬老院建设工作，力争建设一批规模大、符合多层次养老需求的中心敬老院，进一步提高全市五保对象集中供养率。

五保供养工作汇报 篇6

菏泽市牡丹区积极探索五保供养工作新路子

牡丹区政府研究室

山东省菏泽市牡丹区总面积1250平方公里，辖21个乡镇办事处，人口115万，其中农业人口90万，有五保对象3646人。近年来，牡丹区委、区政府认真贯彻落实省、市关于进一步加强五保供养工作的指示精神，切实把搞好敬老院建设、安排好五保对象的生活上升到关注民生、改善民生、维护民利、落实民权、促进和谐、维护稳定的高度，积极探索经济欠发达地区推进五保供养工作的新路子，大力加强基础设施建设，努力提高供养标准，不断完善敬老院内部管理，提升服务水平，使全区五保供养工作取得了显著成绩。2005年全省五保供养工作现场会在我区召开，2007年被省民政厅命名为“全省五保供养工作先进区”，2008年经省市检查验收，我区有5处敬老院达到省一级院标准。2011年省一级敬老院增加到9处。我们的主要做法是：

一、广泛宣传，认识到位

做好五保供养工作，对于弘扬中华民族尊老爱幼、扶弱济困的优良传统，保持社会长治久安，促进计划生育基本国策的贯彻落实具有重要作用。但在2005年以前，我区的敬老院普遍规模小、配套差、设施老化，再加上财政十分困难，又是人口

作的积极性，有力地推动了五保供养和敬老院建设工作的又好又快发展。

三、多方挖潜，筹资到位

做好五保供养和敬老院建设工作关键在于资金问题。为保障五保对象生活水平不降低，并随着经济发展和人民生活水平的提高而相应提高，我们针对经济欠发达的实际，认真调查研究，全面掌握17个农村乡镇办事处五保供养和敬老院的真实状况，积极创新工作思路，早谋划、早决策，多渠道筹集资金，不断加大资金投入。一是各乡镇办事处不论财政多么困难，都要按规定比例在税费中列支一部分五保供养费用，并保证及时拨付到位，不准挤占、挪用和滞留。二是各敬老院立足实际，能工则工，能商则商，能农则农，积极开展种植、养殖、加工、服务等多种以副补院活动，千方百计增加收入。全区院办经济年收入达到50余万元，为改善院民生活提供了有力的补充。马岭岗敬老院组织院民利用院内闲置空地种植蔬菜，不仅满足了院民的生活所需，剩余部分还到市场上去卖，增加了收入。何楼敬老院卫生室在服务院民的同时对外营业，增加创收，并将建设的加油站、建材厂对外租赁，每年创收8万余元。三是开展自费代养。何楼、马岭岗等乡镇敬老院，在保障传统民政对象的同时，积极创造条件，拓宽社会福利服务领域，提高现有福利资源的综合利用率，较好地促进了敬老院的自我完善和发展。四是从五保供养对象本人土地代耕租金中解决一部分。2012

向规范化、制度化，我们制订出台了《牡丹区敬老院管理规范》，健全完善了敬老院院长职责、管理服务人员守则、财务管理制度、卫生制度、院民公约等一系列规章制度，并统一制牌上墙。各敬老院均成立了党支部和院委会，切实加强了集中领导和民主管理，并积极开展了争创“文明敬老院”、“模范院长”、“优秀服务员”、“模范院民”、“全区孝星”等活动。对敬老院管理服务人员一律坚持公开招聘、择优录用、培训考核、合格上岗制度，为广大院民提供了优质服务。如何楼敬老院老院长刘述民，尽管在敬老院管理工作方面业务熟、热情高、干劲大，为五保供养工作做出过突出贡献，但他毕竟年近八十，精力有限。为进一步推动敬老院工作的快速发展，办事处党委去年把原在民政办公室工作的专职民政干部王庆坤同志调到敬老院，担起了院长重任。目前老院长当顾问，新院长打前锋，齐心协力开展好院内工作，并在院民中开展了争创“十星院民”活动，把院民姓名和10项工作内容用不锈钢支架制作成宣传专栏公布在餐厅一侧，院民凡做好一项工作就在姓名后增加一枚金星，一月一评比，激发了院民的工作主动性，开创了全院的崭新工作局面。现在，这种星级管理模式已在全区敬老院中广泛实行，并在全市推广。

五保供养工作汇报 篇7

摘要： 运用新制度经济学分析了我国农村五保供养制度的变迁过程及表现特征，认为当下五保供养“国家化”的过程中存在着诸多问题。解决这些问题，应确立起五保供养的制度规则，重点发挥需求诱致型制度变迁的作用并提升政府的学习和回应能力。

中图分类号： G641文献标志码： A文章编号： 10012435（2015）03031006

Key words： the five guarantees supporting； neoinstitutional economics； institutional change； path selection

Abstract： From the point of view of neoinstitutional economics， analyze the process and the characteristics of the institutional change of the five guarantees supporting in rural areas and maintain that that are many problems in the “nationalization” of the five guarantees supporting. Aiming to solve these problems， establish the institutional rules of the five guarantees supporting and especially exert the role of the demandderivative institutional change in order to promote the government's learning and responsive capabilities.

作为农村社会保障体系的一部分，五保供养是政府或集体对农村特定困难群体（老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的）进行救助的制度形式。五保供养工作直接关涉到农村弱势群体的生存权益，一直受到多方面关注。已有研究一是着眼于历史节点，探求五保供养工作的改进方向或相关出路。洪大用等对2003年五保供养工作进行了分析，认为当时面临：五保对象应保尽保难、供养标准落实难、全面实现五保难、实施敬老院集中供养难、地区供养负担不均衡等多方面的困境。[1]贡森等2003年在山东的调查发现，已保对象只占全体应保对象的40%左右，问题根源于责任主体、保障内容和标准以及供养形式的规定先天不足和后天环境的不利变化，建议尽快修改现行的五保供养法。[2]二是通过梳理五保供养制度的变迁，分析五保供养工作的发展逻辑。肖林生认为农村经济制度、政治与社会管理制度、国家的价值取向等影响了五保制度变迁，五保供养制度逐步向国家救助转变。[3]韩君玲则分析了农村五保供养政府责任的法制化历程及影响因素，认为应贯彻生存权保障的理念，将五保供养整合进城乡统一的最低生活保障制度。[4]当前五保供养制度的研究大多限于问题—对策的模式，重复性建构居多，对制度变迁的深层机理涉及较少。笔者引入新制度经济学的范式透视五保供养制度变迁的基础、方式及动力，着眼于当下问题提出制度再变迁的路径选择。

一、我国农村五保供养制度变迁进程及表现特征

我国农村五保供养制度自合作化时期建立至今已走过了近60年的历程，其间历经多次调整和变革，以2006年新修订的农村五保工作条例为标志，实现了从村庄集体供养向国家供养的制度转型。这一历程是经过制度供需均衡——不均衡的多次接续变迁而实现的。

1. 集体供养式的传统制度均衡（1956-1984）。《农村人民公社工作条例修正草案》中明确生产大队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，家庭人口多劳动力少的社员，和遭到不幸事故、生活发生困难的社员，实行供给或者给以补助。这一规定构成了合作化和人民公社时期农村五保供养制度的基本框架，明确了生产大队、生产队作为责任主体及集体收入中提取的公益金作为供养来源。五保供养的具体形式包括了分散供养和集中供养两种，其中分散供养又包括了定额公粮、社员照顾及工分补助等多种形式。这一时期五保供养的保障责任转变成强制性的集体福利。在人民公社的政治体制下，五保供养的制度需求与制度供给基本均衡。当然这种均衡还处于较低的水平保障层次。

2. 制度的非均衡和变革需求（1985-2006）。1994年国务院《农村五保供养工作条例》对五保供养的对象、内容和标准进行了调整：对象指无法定扶养义务人（或扶养义务人无扶养能力）、无劳动能力、无生活来源的“三无”人员；内容增加了保医和保住；供养标准不低于当地村民的一般生活水平。条例规定，五保供养责任和执行主体是乡镇政府和村集体，经费和实物来源主要从乡统筹和村提留中开支。可见，这一时期五保供养的责任依然下压给乡村两级，收取供给经费与农民的减负政策形成悖论，导致供养物资难以保障，衍生出供给标准低、供给内容不全面、供给负担不平衡等问题，很多地方“五保”变“一保”（保葬）甚至变“无保”。农村五保集体供养制度的一系列缺陷让政府和村庄、五保户作为制度 供需主体都产生了不满意和不满足，从而产生了对更高效益制度的变革需求。

3. 国家公共供养式的新制度均衡（2006-）。2006年新修订的《农村五保供养工作条例》对五保工作作出了调整：定位的转变，由农村集体福利事业转换成为农村社会保障系统的一部分；资金来源渠道的转变，由原来的农村税费开支转变为政府财政预算，另外还有集体经营的收入、五保户的土地承包转让收入及国家专项资金的补助等辅助渠道；责任和执行主体的转变，由原来乡村两级作为责任主体提升至县乡两级，县级以上的民政部门及乡镇成为组织实施的责任主体；供养形式的转变，更加强调集中供养的作用。自此，农村五保供养工作开始由集体供养全面进入国家供养的新阶段。就制度供需状况来看，国家可以借助新制度加强自身的政权合法性建设，对于村庄来说新制度可以减轻自身的负担，对于五保对象来说可以获得持续稳定的供养，制度供给者和制度需求者都得到相互满足，在制度供需间重新达成了新一轮的均衡，五保供养工作进入了一个新的发展阶段。endprint

受政治经济体制和国家发展乡村战略的影响，我国五保供养制度变迁呈现出以下特征：

制度变迁基础：国家治理的时代要求及财政体制变迁

首先是五保供养制度变迁体现了较强的国家能动性。“诺斯悖论”认为政府一方面要使自身的收益最大化，同时还要降低交易费用使社会产出最大化。我国五保供养制度在每个阶段都体现了较强的国家能动性。国家之所以在五保供养制度变迁中发挥了较强的能动性，原因在于五保供养作为社会保障的重要组成部分具有强烈的公共性，政府必须肩负起相应的职责。政府全面承担起农村五保供养的公共职责，又与国家统筹城乡发展、社会主义新农村发展的战略导向紧密相关，国家解决“三农”问题的时代要求必然带来五保供养的制度变迁。

其次是五保供养资源配置方式与财政体制变迁紧密相关。五保供养制度作为农村社会保障制度的组成部分，资源配置的方式与县乡财政体制直接相关。在人民公社时期，县级财政属于“一灶吃饭”，不具备独立供给农村公共品的经济能力，农村社会保障包括五保供养只能依靠村集体的力量；1994年分税制的推行使县乡财政日益窘迫，五保供养只能在乡统筹和村提留中开支，但乡村两级所结成的利益共同体日益膨胀从而不断加大了税费汲取的力度，导致农民负担日益加重，五保供养难以得到有效保障。农业税费取消后，随着财政能力的提升和转移支付力度的加大，国家不再从乡村汲取资源转而推动“资源下乡”，原依靠乡村自身力量的五保供养转而寻求国家财政的保障。

制度变迁方式：强制性、准诱致性与中间扩散型的杂糅

我国农村五保供养制度杂糅了多种变迁的方式，呈现为合力推进和渐进转换的状态。首先，中央政府主导供给型的强制性制度变迁发挥了关键性作用。在人民公社时期，政府通过规章政策将五保供养纳入政社合一组织的责任范围，在农村税费时代又通过五保工作条例的制定将责任明确赋予乡村两级组织，在后税费时期又通过修订五保工作条例将责任提升至县乡级并将供养纳入国家制度内财政预算。可以说中央政府根据改革契机和政策意图在每个环境的节点上皆充当了第一行动集团，通过强制性力量推动了制度发展，改革的周期短而且成效明显。

其次，村庄和五保户所推动的需求诱致型制度变迁在也在一定程度上发挥了作用，尽管它不占主导地位，但这并非说村庄和五保户是完全的被动接受者，他们也通过各种“弱者的武器”来表达需求以期推动制度的变迁。由于需求主体意愿表达的渠道有限，他们的诉求往往被具有话语权的学术机构和各级政府两会上的提案议案所“代言”，这些具有“准需求诱致性变迁”特征的“代言”形式受到各级政府的关注并为制度制定提供了参考，对制度变迁起到了重要的推动作用。

再次，地方政府“中间扩散型”制度变迁方式的推动力量。“地方政府是连接中央治国者的制度供给意愿和微观主体制度需求的重要中介，也正由于他们的参与给制度变迁带来了重大的影响。”[5]地方政府不仅创新了“村供村养”“亲供亲养”“村供亲养”等多种形式来贯彻落实国家的五保供养政策法规，而且在税费改革后开展了系列实践创新，这些举措从一定程度上推动了国家修订五保供养条例并将供养纳入财政预算的进程。

制度变迁动力：政府情景认知的转变与公众权利意识的增长

农村五保供养制度变迁的动力主要来源于三个方面：其一是政府情境认知的变化。随着我国工业反哺农业及统筹城乡战略的推动，五保供养的公共性日益彰显，政府对五保供养工作的情境认知也正由税费改革前的“乡村自主”向税费改革后的“国家介入”转变，政府为了加强国家政权的合法性建设必然会加强对五保对象这一弱势群体的公共救助。其二是公众权利意识的推动。2002年中央政府提出了建设和谐社会的执政理念，强调维护弱势群体的权益以让全民共享发展成果，从而在发展理念和政策执行中更加注重公平。其三，随着经济社会发展水平的提升，公民的权利意识和和公平诉求也日益强烈，凝聚形成的公众舆论形成了强烈的国民情绪，“这种国民情绪以明显的方式经常发生变化，而且国民情绪的这些变化对政策议程和政策具有重要的影响。”[6]五保供养的对象皆是乡村社会最弱势的群体，其生活境遇往往会引起社会各界的共同关注和积极呼吁，五保供养对象自身的权利诉求也增减增长。正是在这样的基础上，五保供养制度加快了调整变革的进程。

二、我国农村五保供养的当下问题及制度根源

2006年颁布的《农村五保供养工作条例》是我国农村五保供养历史过程中的里程碑事件。自条例颁布之后，一直依赖于乡村集体的五保供养逐步“国家化”，政府将五保供养正式列为职责之一，2013年我国农村五保集中供养和分散供养的人均标准已经分别达到了4562元和3389元。可以说，农村五保对象的供养已经十分“正规”，对农村最弱势群体的兜底作用正在全面展开。但不可否认的是，五保供养的“国家化”依然存在诸多的问题，主要呈现在两个层面上：

第一个层面体现在农村五保供养具体政策的操作中，主要呈现为四点：其一是区域差异明显。五保供养的标准由县级统筹，主要与县域经济发展水平及当地政府对民生的关注度等因素相关，东部地区与中西部地区、经济发达地区与欠发达地区供养严重不均衡。其二是中西部地区尤其是老少边穷地区的供养无法满足五保户的基本需求。这些地区供养标准大多在1000-2000元左右，难以达到当地人均生活消费支出80%的指导标准，尽管比集体供养时期稳定且有增长，但由于近年来物价上涨及其他因素影响，基本生活依然受到较大影响，部分五保户依然处于贫困线上。其三是五保供养经费的动态调整和自然增长机制难以落实。尽管民政部已要求全国各省参照福建、江西等地按照区域划定最低限定标准，并要求建立标准的调整和增长机制，但在落实中往往难以做到科学衡量和强制约束，各地的政策进展不一。其四是五保供养福利机构建设和管理滞后。尽管民政部的“霞光计划”及各级政府对五保供养福利机构主要是敬老院的建设进行补助或投入，但投入力度总体不大，项目资金十分有限，同时随着敬老院建设所需土地、建材等各种资源价格的上涨，建设成本增高，各乡镇的敬老院数量总体偏少，能够接纳集中供养的五保人数一般都大大低于五保总人数。除此之外，敬老院的管理也成为难题，按照五保条例规定，服务人员与集中供养的对象比例应高于1：15，但在大多数地区难以达到这一标准，主要是服务人员待遇难以落实，很多是临时工制，一些地区尝试政府购买五保社会化服务的方式，当前运作效益也并不理想。endprint

第二个层面体现在农村五保户日常生活中的问题，表现在三个方面：其一是五保户的集中供养率不高。五保供养分为集中供养和分散供养两大类，分散供养又可以分为多种形式，但总体来说集中供养更有利于国家财政投入和正规化服务，陷入困境的五保户大多属分散供养，但当前集中供养率一直较低，原因一方面是因为各地集中供养机构建设和投入的滞后，另一方面还有五保对象自身的经济考量、性格偏好等原因，主要表现在有些五保对象可以通过打散工、种植责任田等形式获取部分额外收入，加上五保供养金比入住敬老院等机构从经济上更加宽裕；部分身体状况较好的五保对象不太适应敬老院的生活，认为自己独居更加方便。其二是五保户的医疗问题。五保对象由于年龄较大，最直接的威胁来自病痛，大部分的五保对象很大部分的供养金皆用来进行自身医疗，而因为大病导致极度贫困的现象也屡见不鲜。针对这一情况，部分地区也出台过医疗救助或住院基本医疗费免费的相关政策，但五保对象患重大疾病的较多，而且住院频次较多，五保户的医疗问题依然没有得到完全规范。其三是五保户的心理慰藉和日常照料问题。五保对象由政府财政拨付供养经费，能保障基本的吃穿用度，却无法得到有效的日常照料，五保对象属老、病、残群体，分散供养的亲友照料往往并不细致，集中供养群体也往往只保障基本生活，而难以提供恰当的心理疏导或慰藉。正是由于如此，五保对象的自救和抗风险能力极差，甚至是生活难以自理，却得不到有效的关心和服务。

五保供养“国家化”过程中所存在的问题较为细琐和具体，直接影响着五保供养工作的开展和五保对象的生活，原因主要来自于三个方面：

其一，五保政策的制度基础没有实现规则化。2006年农村五保供养工作条例颁布从国家层面上建立了五保供养的政策框架，但作为一项公益性的社会保障政策，需要多级政府的共同投入，其中地方政府尤其需要发挥重要作用。但当下地方政府对社会保障的财政投入并没有实现法制化和规则化，供养标准的调整、供养机构建设的投入等皆受到地方政府长官意志及偏好的影响，而在地方政府领导的行为偏好中，公益性的社会保障一直并非施政的重心，作为重心的一直GDP的增长指数。在经济发达的地区，农村五保供养的标准很高，有了较强财政能力的支撑，地方政府向五保对象投入大量福利，甚至一些地区出现了“过度”的现象，例如各种节日慰问和救助叠加重合，供养机构建设超标甚至是豪华等等，而一些经济欠发达地区，农村五保供养的财政投入较少甚至被挤占或挪用，供养机构的建设停滞不前，分散供养和集中供养的五保对象生活处于困境。

其二，乡村集体功能的极度虚化。五保供养尤其是分散供养当前最大的问题不是政府财政供养标准的高低，而是日常照料和服务。这一问题的解决难以靠政府包办，因为政府难以有效甄别不同五保对象的需求，也难以支付高昂的日常服务成本。这一问题最务实的依托主体即是乡村集体，集体在时空上与五保对象最近，而且可以利用人情网络和“地方性”知识来做出更好的服务安排。但当前乡村集体的服务功能却严重弱化。分田到户之后，我国大部分地区的乡村集体经济处于空壳甚至是负债状态，失去了对五保供养进行照料和服务的经济基础。而另一方面，后税费时代之后，村委会作为自治组织所发挥的管理功能日渐淡薄，基本上和村民呈现为“悬浮”状态，村委在乡村日常管理事务中秉承的是“只要不出大事，多一事不如少一事”。在经济基础和行为动力的双重弱化的状况下，乡村集体已经难以有效发挥日常的辅助作用。

其三，乡村社会组织发育和功能严重缺位。五保供养属公益性的社会保障，但这并非意味着政府应包办所有的工作内容，因为存在着“政府失灵”的隐患。就我国农村五保供养工作的实际而言，更为理想的选择应是各级政府、乡村集体与各类、各级社会组织的“共治”。但当前乡村社会组织发育和功能发挥都处于严重缺位状态。在发达地区，乡村社会组织的发展状况相对较好，但也往往是地方政府培育的民间组织居多，主要承载的是政府的管理理念和内容，没有激发起乡村社会多种参与主体的动力和热情。而在中西部地区的广大农村，乡村社会组织基本处于空白状态，原因在于乡村社会已经逐步成为一个“半熟人社会”，村庄的凝聚力已经逐步瓦解，民间组织逐步失去了乡土基础。当然也由于五保供养的性质较为特殊，尤其是分散供养居住分散、服务难度大，社会组织的服务发挥遇到各种具体条件的制约，从而发挥功能的空间有限。

三、我国农村五保供养制度变迁的路径选择

2006年五保供养的“国家化”实现了五保供养工作的飞跃，但五保供养工作依然存在着“短板”，根源在于没有发挥乡村场域中多个治理主体的共同作用。改变这一局面，实现多个主体的协商式治理，需要进一步进行路径选择：

夯实制度变迁的基础，建立起公共财政体系并确立起五保供养的制度规则

五保供养的国家化公共救助是不可更改的治理方向，而在现代国家建构的转型过程中，“国家化”不等同于“国家包办”，其背后的政府责任应进一步地规则化。从宏观背景层面上看，五保供养现代公共规则化的制度基础嵌入在整个政府公共财政体系及权责体系之中。只有公共财政体系真正建立，五保供养标准的自然增长机制、医疗救助及丧葬问题等才能有明晰的财政依托，没有法治化的财政体系支撑，诸多制度内容将成为不可持续的文牍或者大打折扣。例如近几年来全国各级各地两会上有关五保供养工作的提案议案日渐增多，主要集中于五保供养标准的提高及自然增长机制的建立、敬老院建设及集中供养率的提高等方面。这些提案议案的落实往往需要政府加大财政投入，同时完善相应的机制，因为中央及省级补助的五保供养资金往往列支在农村税费改革的转移支付经费中，一些地方财政在资金下拨过程既未单列也未标明比例，从而导致五保供养资金会被挤占或挪用。

针对这种状况，应由中央或省级政府对地方政府在五保供养中的责任担当和投入举措做出规范，在财政转移支付中设立专户并标明比例，通过监督检查确保五保供养工作不打折扣。而比公共财政体系建立更为重要的是权责统一的行政体系。只有各级政府间有关公共服务的权责关系明晰且对称、统一，才能加强对不同层级政府施政方向或能力的考核，没有权责统一的界定原则，包括五保供养工作在内的公共服务很容易被地方政府所“忽视”，成为“盲区”。而对公共财政体系和权责统一的行政权力体系进行最终制约的则是有效的问责与监督。一方面政府体系内部的监督和问责要加强，另一方面更应倚重政府体系外的公共服务受众的监督和问责，只有双重问责的有效落实才能保证五保供养工作的公共化和规则化，这一方面是公民权利的直接体现，也是实现国家治理现代化的必然路径。endprint

发挥多种制度变迁方式的合力，尤其注重诱致型制度变迁方式的重要作用

我国农村五保供养制度变迁的方式一直以供给主导的强制性制度变迁为主，这种制度设计具有正式、明确规范和权威性、普适性等特征，但这种制度设计也不可避免地存在着缺陷：国家制度供给作为一种“计划秩序”往往不能贴近现实和反映分散的制度变迁需求，也不易挖掘和利用散发在民间的智慧和创造力，国家在制度变迁中，常常主动性不足，有时甚至阻挠变迁；国家在制度变迁过程中，更多地受制于意识形态和宪法的束缚。[7]反映到农村五保供养制度上主要表现为：一些政府往往固守于原有的意识形态观念或惯性思维，对农村社区和民间组织中的能动性服务力量重视和培育不够，只将其定位在补充和协助的层面，政府大包大揽往往导致“政府失灵”和效率的损失。由此，在当前五保供养逐步“国家化”的基础上，应更加注重诱致型制度变迁方式，即由社会性力量包括乡村社区及民间组织等作为行动主体来发挥积极作用，通过参与式治理和局部制度创新，不断拓展发展空间，从而推动制度逐步的变迁。

当前，发达地区的农村社区往往具有较高的财政供养和服务能力，可以着力培育与老年人养老服务、照料相关的民间组织，引入专业的社会工作力量以心理疏导、团体活动等多种形式来提升对五保对象的服务水平；而在欠发达的乡村地区，更务实的选择是发挥乡村集体的作用，通过制定规范、划分责任、加强考核等方式，让村庄集体在五保供养中发挥起主动作用，使五保对象享受到村庄共同体的关心和照料。让社会专业组织、公益性组织及乡村集体介入五保供养工作，可以充分发挥社会性力量的作用，用先行的示范意义不断推动五保供养制度的再次进步。在具有一定的基础之后，政府可以总结创新经验、不断试验推广，并最终通过强制性制度变迁的方式实现制度的再次飞跃。

以学习型和回应型政府建设为契机，将五保群体的诉求作为制度发展变迁的持续动力

随着我国统筹城乡发展战略的深化和国家执政理念的愈加开放，政府正逐步由经济绩效型向公共服务型转变，五保供养也随着经济社会水平的发展不断提出新的要求，正由生存保障型向发展服务型转变。针对此，政府一方面应“干预或默许制度创新主体采取行动以降低变迁成本，因为政府拥有的合法强制力可以为制度实施提供保障，并且政府的参与有利于制度变迁的规模效益。”[8]另一方面政府应加强自身的学习能力建设，因为制度变迁不仅是一种演化的历史过程，也是一种适应性的学习过程，政府学习能力的增强将对诱致型的制度变迁做出积极而开放的回应，能适时地总结各地经验和教训，大胆地实现创新和突破。当然五保对象作为五保供养工作的服务对象，应通过多种途径将自己的诉求转化为政策议程，通过各方的共同努力进一步完善政策，推动制度的变迁。

综述之，五保供养制度并非单兵突进的独立政策，其制度再变迁的路径应该放置到国家治理和乡村治理的系统工程中去探寻，只有各级政府的行政规则日趋完善、乡村集体和社会公益组织发挥功能的空间日益拓展、政府的学习和适应能力日益增强等多方面条件搭配的情况下，五保供养再变迁的制度基础、变迁方式、变迁动力才会更加耦合，五保供养制度变迁的再次突破才能由动议转变为现实。

参考文献：

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[3]肖林生.农村五保供养制度变迁研究：制度嵌入性的视角[J].东南学术，2009，（3）：32.

[4]韩君玲. 关于农村五保供养政府责任原则的法制化思考[J].河南社会科学，2013，（2）：22.

[5]杨瑞龙，杨其静.阶梯式的渐进制度变迁模型——再论地方政府在我国制度变迁中的作用[J].经济研究，2000，（3）：24.

[6]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M]. 2版.丁煌，方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2004：186.

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[8]张显未.制度变迁中的政府行为理论研究综述[J].深圳大学学报：人文社会科学版，2010，（3）：79.