机构改革的意义

机构改革的意义（精选8篇）

机构改革的意义 篇1

近日，各大网站、新闻媒体被党和国家机构改革的信息刷了屏，笔者在感慨部门消失重组、职能重新配置之际，也在为党中央雷厉风行的做法拍手叫好。深化机构改革，总书记在党的十九大报告中就曾作出重要部署，党的十九届三中全会也就这一问题作出决定。笔者认为党中央作出如此决定，考虑有三：

一是迈入新时代的必然要求。新中国建立和改革开放伊始，我国的党和国家机构都经历了变革，实践也证明，变革后的机构体系，更能适应中国特色社会主义的发展，更能促进党和国家事业的蓬勃发展。十九大后，中国特色社会主义迈入了新时代，党和国家机构的职能运行必然要适应新时代中国特色社会主义的发展，这是大势所趋。

二是加强党的领导的必然要求。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，我们党要实现长期执政、长期领导，要推进新时代中国特色社会主义各项事业，更好领导人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，就必须改进党的领导方式和执政方式，优化党和国家的机构职能。

三是改善民生的必然要求。目前，我国党和国家的部分机构设置和职能划分还不适应社会需求，党和政府组织群众、服务群众能力还需要进一步提高，这就更加迫切要求党和国家进一步深化机构改革，科学配置机构职能、完善体制机制，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供保障。

人防办党组关于巡察整改情况通报

根据市委巡察工作的统一部署，XX年7月31日至9月30日，市委第二巡察组对市人防办党组开展了巡察，2018年1月11日反馈了巡察意见。按照党务公开原则和巡察工作有关要求，现将巡察整改情况予以公布。

一、加强组织领导，切实履行主体责任。市人防办党组高度重视、态度鲜明，诚恳接受并全面认领市委第二巡察组的巡察反馈意见，并以最坚决的态度、最有力的举措，不折不扣做好巡察整改。一是加强组织领导。为确保整改有序开展，市人防办成立由党组书记、主任周景会任组长，党组成员、副主任李福林、石森林、张雅田，副调研员刘家昌任副组长，各处站长为成员的整改工作领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在机关党委，由副主任李福林兼任办公室主任，综合处长侯志江、机关党委负责人冯仁刚等有关人员任组员，担负整改工作日常协调、督促、检查、调度等工作。二是制定整改方案。巡察组反馈意见后，市人防办党组按照巡察要求，2018年1月15日召开党组扩大会议，在认真梳理问题基础上，进一步研究细化整改措施，制定了《市人防办关于落实市委第二巡察组反馈意见的整改方案》，围绕巡察反馈提出的4个方面存在的10类问题，细化为34个具体问题，将34个问题整改任务分解到具体部门和具体人，明确了牵头领导、责任部门、配合部门、完成整改时限。三是推动整改进度。办整改领导小组加强对整改工作的统筹协调和督促检查，对整改责任部门每周督导、每月调度一次，先后召开3次专题会议对整改情况进行协调、督促，对整改到位的问题及时销号，全力推动整改工作按时完成。

二、坚持问题导向，从严从实抓好整改工作。

关于党的领导方面

1.关于“党组的导向作用不鲜明，大局意识不强”整改情况。

巡察指出办党组推动全市人防事业发展的导向作用不鲜明，政治意识，大局意识不强。一是班子成员工作分工里没有人分管信访稳定工作问题。在办党组成员基本分工的基础上，从全市工作大局出发，进一步明确了每名党组成员对接市委、市政府各领导小组的工作。明确信访稳定工作由李福林副主任分管负责，时代广场项目预售商户上访ww工作由刘家昌副调研员分管负责。二是党组对全局性、长远性的工作缺乏科学谋划问题。3月6日召开党组会研究人防长远规划，持续开展三年行动。2018年基础建设年：重点是树正气、谋长远、补短板，理顺各种关系，完善制度体系，xx人防步入良性发展轨道;2019年创新发展年：重点是抓创新、搞试点，启动特色项目建设，人防工程、指挥、宣教三大战线竟相奋进;2020年成果攻坚年：重点是出亮点、上台阶，全面工作整体跃升，形成在全省乃至全国可推广的经验成果，重返全国人防先进集体行列。通过持续开展四讲一争，即讲正气、讲学习、讲担当、讲创新、争先进活动作为支撑，为目标任务的实现提供保障。2018年人防工作谋划，在听取各分管领导，各处站工作谋划的基础上，办党组研究梳理出《xx市人防办2018年度重点工作任务分解表》，进一步明确工作任务，具体措施、分管领导、责任处长、完成时限。三是党员干部理论学习不扎实的问题。加强对党员干部理论学习的引导和教育，制定《学习党章党规、法律法规和十九大精神实施意见》，按照学习计划严格抓好理论学习，采取聘请专家辅导十九大报告、理论考试、体会研讨交流等形式，确保干部党员对基本理论、基本知识熟知熟记，不断提高干部党员政治理论水平和依法办事的能力素质。

2、关于“贯彻上级决策部署不到位”整改情况。一是XX年、XX年人防工程项目推进工作不到位，大额年度财政预算资金被收回问题。对2018年财政预算反复征求意见，反复研究求证项目实施的可行性，3次专题召开党组会议对年度工作谋划和研究，对本年度不能完成的预算坚决不做，并对预算执行情况，由机关纪委每月调度监督执行情况，防止出现预算不科学，不符合实际的问题。二是启新人防工程项目、九中人防工程项目、时代广场项目审批手续不全，其中时代广场项目未按照约定时间完工，预购商户集体上访严重问题。针对这三个项目的实际情况，加大项目审批手续补办力度，但这三个项目手续完善还需要按程序、依法依规办理，力争12月底前完成整改。对时代广场项目建设方违规预售导致商户上访问题，我办党组高度重视，把维护稳定工作做为当前的重中之中，成立组织，专题研究，由副调研员刘家昌牵头，工程管理站具体负责，核实有关情况，安抚预售商户，严防紧盯重点人，积极与胜宇房地产开发公司沟通协调返还预售款，并向上级有关部门报告有关情况，督促胜宇房地产早日复工建设，尽快兑现承诺，彻底解决预售商户思想不稳上访问题。三是贯彻学习上级会议精神不及时不到位问题。我办做到即知即改，立行立改，上级召开重要会议后，坚持以党组扩大会议的形式，将精神及时传达学习到处站长以上干部，然后由各处站长将精神传达到所有干部职工。对上级的重大决策部署、重大活动，制定方案，召开全体干部职工大会进行安排部署，不折不扣地执行到位。四是[XX]13号审计问题未整改到位的问题。由刘家昌副调研员分管负责，由财务处具体制定整改方案，明确责任和时间，扎实推进，对账实不符盘亏的两项工程拆除的老办公楼地下设施，按照资产管理要求对其进行了报废，并履行了财务手续。

3、关于“党的领导核心作用弱化”整改情况。一是党政不分，存在研究重大事项、重要问题以行政扩大会议代替党组会议问题。办党组研究认为，我办党组领导核心作用不明显，党的领导弱化，主要表现党政工作杂揉不清，民主决策、集体领导制度坚持不好。为加强党组的领导，将行政会议与党组会议分别召开，党组会由机关党委负责，办公会由综合处负责。二是严格落实好《xx市人防办党组会议制度》，凡属贯彻落实国家方针、政策，研究事关人防办全局性的问题，人防大额经费开支，重要工作研究部署，干部调整任免等问题，经办党组会议研究，按照民主集中制原则，进行规范化操作，做到民主决策、科学决策和集体决策。三是对党建工作重视不够的问题。主要负责人加强履行党建第一责任人的职责，对党建工作加大力度研究部署，提高政治责任意识，政治担当，像抓业务工作那样抓党建工作。党总支换届，成立机关党委和机关纪委，办党组2次召开会议研究部署，认真研究推荐党委和纪委委员人选。下一步，将对各党支部加大指导力度，加强指导部署党建工作。

关于党的建设方面

1、关于“党建工作制度落实不到位”整改情况。一是机关总支的职能作用缺失问题。对机关党总支进行了换届改选，2018年1月26日召开成立机关党委和机关纪委会议，选举产生新一届机关党委委员和机关纪委委员。加强各支部建设，配齐配强党务工作人员，发挥机关党委在党建工作的作用。二是党支部落实“三会一课”制度不彻底问题。严格落实党支部“三会一课”制度。特别是领导干部党员下到党小组讲党课，以普通党员过“双重组织生活”得到加强。三是理论学习不够扎实问题。加强“两学一做”教育实践活动，在全办掀起学习党章，学习习近平新时代中国特色社会主义思想，学习十九大精神热潮。已采取专家辅导十九大、专家搞保密培训，进行两次理论考试，下步将结合“三个看一看”解放思想大讨论专题研讨、演讲比赛、知识竞赛等形式把学习搞扎实。四是理论中心组理论学习制度不扎实问题。建立理论中心组学习制度，落实理论中心组学习，建立理论学习中心组理论学习记录本。五是落实“三重一大”制度不到位问题。重大部署决策、重要干部任免、重大项目投资决策，大额资金使用坚持党组研究，集体决策，防止“一言堂”，个别人说了算。六是落实“四不一末”制度不到位。对“一把手”分管财务问题进行了改正，坚持主要领导不分管财务、不直接分管干部人事、不分管工程项目建设，坚持主要领导最后表态发言。

2、关于“党组会议及党组扩大会议不规范”整改情况。对无表决权人员会上发言表态问题，进一步规范党组会议开会形式，对列席人员只征求意见，不参与表决。办党组已向市委组织部请示增补刘家昌副调研员为党组成员，加强党组力量和提高党组决策水平。

3、关于“党员干部管理不够严格”整改情况。结合纠正“四风”和作风纪律专项整治行动，从严格上下班、规范请销假、严格工作秩序等制度抓起，加大对干部党员抓小抓早，抓作风抓养成。由以前每天两次刷脸改为四次刷脸，领导班子带头严格执行。机关纪委不定期对各单位检查督促，发现问题，及时处理。规范请销假制度。年初列出年度休假计划，请假实行处台账管理，并报综合处备案。未休年休假，事假充抵年休假。一年病假累计超过两个月的，按有关规定执行病假人员工资待遇。事业单位与绩效工资挂钩，公务员与下洞补助挂钩，每月考评全程留痕。年度考核评先严格按照德、能、勤、绩、廉，普通职工在处站述职，副科以上干部党员17人在全体干部大会上述职，通过民主测评，党组研究决定，赏罚分明，防止平衡照顾、防止个人说了算，充分发挥考核的激励机制和鞭策作用。关于人员办公混岗问题，在多次听取各班子成员、处站长长以及职工意见的基础上，2月26日办党组召开专题会议议定，按照上级文件要求，按编制落实政事分开，做到人岗相适，人尽其才，彻底解决人员混岗问题。做到“一个落实”即：落实事业单位的二级法人。实行“三个归位”即：职责归位，人防工程管理监督管理职能由工程处划归人防工程管理站。人员归位，按编制落实人员回归所在单位和岗位。职权归位，事业单位的劳动人事、财务、公车分别由财务处、综合处划归下属事业单位管理。

全面从严治党方面

1、关于“全面从严治党，落实两个责任不彻底”整改情况。一是切实履行“一岗双责”职责。年初，党组主要负责人与班子成员、班子成员与分管处站负责人签订党风廉政建设主体责任书，层层明确责任，层层传导压力，逐级负责。完善制度，加强廉政警示教育，确保党风廉政建设各项任务的落实。二是建立办班子成员落实党风廉政建设主体责任和履行“一岗双责”廉政谈话记录本，加强该项工作痕迹管理。三是强化管党治党责任担当。将党风廉政建设和反腐败工作摆上办党组的重要议事日程，办党组成员年度述职、民主生活会，围绕个人履行党风廉政建设主体责任、作风建设和廉洁从政情况，撰写述廉述责报告，民主生活会对照检查时履行“一岗双责”情况。四是在全办开展警示教育，深刻吸取七名同志违反工作纪律受到组织审查和处理的深刻教训，组织全办集中学习法律法规，严格人防项目审批政策标准，把好底线和尺度，防止违纪违规问题发生。

2、关于“执行中央八项规定精神不严格”整改情况。一是财政定点外维修车辆、落实车辆管理不规范等问题，修订《市人防办公务车辆使用管理规定》，对日常管理、调度与使用、定点维修保养车辆、费用管理等做了明确规定。严格按照公车日常使用管理的要求，区分车辆类型，公务用车由分管副主任李福林负责，特种车辆由副主任张雅田负责，并由杜会丰同志统一负责车辆管理，严格遵守公车派车单、审批，使用登记等制度。按照制式格式填写出车事由，行驶路线，派车时限等有关事项，使每个公车的出车记录，行驶记录档案登记完整。二是对XX年公车运行费超出预算范围的整改。2018年公车经费支出严格按年初预算控制，坚决做到不超预算支出。三是财务审核不规范、不严格问题。对存在的个别重复报销问题进行了纠正。制定《国有资产管理办法》，严格执行财务管理制度，加强审核把关，防止不合格的票据报账。

政企不分方面

1、“人防工程管理站全资注册成立xx人防地下空间开发有限公司，先后由市人防办主要负责人担任法人代表，该公司现仍存在，隶属关系未变”整改情况。xx人防地下空间开发有限公司自成立至今，所经营范围从未开展，根据xx市“一问责八清理”工作要求，XX年8月4日，人防工程管理站站长张进政申请辞去xx人防地下空间开发有限公司执行董事的职务，XX年8月11日召开办党组会，同意张进政辞去执行董事的职务。下一步拟对该企业注销，目前因与金凤地下商场存在债务关系，注销工作遇到些困难，下步将加大研究力度，破解这一难题。

2、“1990年4月市人防办重新组建xx市人防工程维修队，单位性质为集体企业，该企业现仍然存在，隶属关系未变”整改情况。目前人防办与维修队彻底脱沟，维修队企业自主经营、自负盈亏，人防办不再对其管理。但由于历史遗留问题，为保持企业人员思想稳定，在政策允许的情况下，对其给予力所能及的帮助和支持。

三、立足长远长效，巩固提高整改成果。针对市委巡察组反馈的问题，我办的整改工作已取得阶段性成效，但有的整改成效离市委的要求和群众的期盼还有一定差距。下一步我们将严格按照市委巡察组的反馈意见，办党组继续承担好、落实好党风廉政建设的主体责任，牢固树立从严治党永远在路上的思想观念，坚持把纪律和规矩挺在前面，在市委的正确领导下，把整改任务融入日常工作之中，立足长远，举一反三，不断巩固整改成果，善始善终把整改工作抓好做实，以实实在在的整改成效推进人防各项工作稳步发展。

进一步抓整改落实。坚持目标不变、力度不减，对巡察整改工作紧抓不放。对已完成的整改任务，适时组织“回头看”，巩固整改成效;对已初见成效的整改工作，长期坚持，紧盯不放;对正在整改的工作，按照市委巡察组要求，积极抓紧整改，稳步推进。党组将以此次巡察整改为契机，对xx人防地下空间开发有限公司和人防工程维修队，这些长期存在、较为复杂、历史遗留的问题从根源上进行破解，力求实质性进展。

进一步抓合力攻坚。严格执行整改方案，按照责任分工落实整改工作责任，强化责任处站沟通协作，形成合力，发挥作用。涉及到全局的问题，调动全局人员积极配合，主动协调做好工作。强化整改工作的督促检查，严格落实整改工作台账，扎实推进整改工作任务按期有效完成。对时代广场项目、九中人防工程项目和启新人防工程项目补办手续，加大力度力争早日完善审批手续。对时代广场项目预售户上访问题，积极与建设单位胜宇房地产开发公司沟通协调，妥善处理。

进一步抓建章立制。坚持立足长远、举一反三，针对巡察反馈的问题和意见，进一步强化权力制约和制度的规范，建立和完善有关长效工作机制，坚持用制度管权、管事、管人、管物，充分发挥整改成果，从源头上防止和杜绝各类违纪违法现象发生，进一步促进人防事业持续健康发展。

机构改革的意义 篇2

作为社保莱茵模式代表的德国,其医改方案建立的制度基础与中国的社会保险有着很多的共通之处,德国的经验给我国社会医疗经办机构法律改革带来的启迪意义表现在两个方面:第一,经办机构的法律定位应当是独立于政府的专业化和法人化的公共服务机构,参保人与医疗给付者应当彼此隔离,要让经办机构充当二者的中介与桥梁,扮演医疗服务购买第三方的角色,通过发挥经办机构在保费精算和医疗费用控制方面的优势解决医疗保险中两个信息不对称问题;第二,引入有效的竞争机制、实现医保经办业务的多元化,为促进经办机构更好地履行法定职能创造有利条件。其中第一个方面具有较强的普适性,是我国未来基本医疗保险立法中应当坚持的方向,而且社会医疗保险制度也为建立此模式提供了必要的制度框架,德国医改中的若干经验基本不存在在中国适用的障碍;第二个方面,由于中德两国在历史传统、制度演进路径等方面存在较大的差异,德国的经办机构竞争机制也许仅仅有助于我们加深对相关问题的认识,目前我国开展的商业保险公司经办城乡居民基本医保的试点方案决定了这一领域未来的立法将异于德国的模式。

机构改革的意义 篇3

关键词：反洗钱 恐怖融资 意义

2012年12月汇丰银行因防范洗钱不力而向美国反洗钱监管机构支付了19.21亿美元的天价罚款。这表明国际上对于洗钱和恐怖融资活动的监管日趋严格，反洗钱规则日益复杂，国际反洗钱监管进入新的时代。“9·11”恐怖袭击事件对反洗钱领域产生了根本性的影响。自此，国际社会更加深了对洗钱犯罪危害的认识，国际反洗钱组织将反恐怖融资加入反洗钱的重要内容，各国政府纷纷对此作出响应，因此全球的银行、非银行金融机构和非金融企业都面临着更为严格的国内和国际反洗钱法律要求。

洗钱行为违反了市场经济的公平公正原则，破坏市场经济环境，对金融体系的正常运转和安全稳定发展构成威胁，严重者甚至于对一个国家/地区的社会稳定、政治安全、经济发展和国际地位等方面都产生难以消弭的影响。

国际上对于反洗钱工作的重视程度日益提高，对反洗钱的复杂性和紧迫性也有了更深刻和全面的认识。反洗钱对于维护经济稳定发展和保护国家安全具有重要的作用。

一、当前国际反洗钱趋势

（一）国际反洗钱组织体系日益完善

国际上形成了许多长期性、专门性的反洗钱国际性组织——国际金融行动特别工作组（FATF）、埃格蒙特集团等等。

（二）地区性反洗钱组织增多

国际性反洗钱组织制定了许多反洗钱政策，但是因为各个地区存在文化上的差异，这些政策的在不同地区的具体实施方式是有很大差别的。因此各地区结合本地区特点建立了许多反洗钱组织如：亚太反洗钱工作组、欧亚反洗钱和反恐融资小组、东南非反洗钱工作组等等。

（三）更多国际知名组织参与反洗钱

除了国际性和地区性的专业反洗钱组织之外，许多国际性的经济组织和政治组织也对洗钱和恐怖融资问题给予了高度的关注，参与到反洗钱工作领域。这些国际性组织主要包括有：国际货币基金组织、亚太经合组织、联合国毒品与犯罪办公室、世界关税组织、世界银行等。这些组织虽然不是奋战在反洗钱的第一线，但是通过课题研究、考察评估和技术援助等方式参与到反洗钱工作中，形成了国际反洗钱的一股重要力量。

（四）自律性组织加入反洗钱队伍

随着反洗钱工作的开展，各国自律性组织也逐渐建立并主动参与到其中。反洗钱工作开始向市场自发行为过渡，而不再只是国家行政强制的被动行为。反洗钱自律性组织的典型代表是2001年在美国成立的反洗钱专家协会（ACAMS），现该协会已拥有上万名会员，影响力扩大到全球170多个国家/地区。此外，许多行业协会，包括英国的特许会计师协会和南非的公共会计师和审计师公会等，也纷纷发布反洗钱指南，指导行业协会的反洗钱工作。

（五）反洗钱法律制度日益完善

国际反洗钱法律制度不断扩充完善，进入了实际操作层面。我国政府相当重视反洗钱与反恐融资，密切关注国际反洗钱趋势并不断加强与国际反洗钱组织的合作。我国是欧亚反洗钱和反恐融资小组（EAG）的创始成员国；我国于2005年成为FATF的观察员，于2007年成为FATF的正式成员，于2012年全部达到“40+9项建议”中的核心标准要求，成为FATF组织成员国家/地区中第一个达标的发展中国家。今后，我国也会一直接受国际反洗钱组织对我国反洗钱工作的指导与评估，不断提高我国的反洗钱合规水平，加强国内反洗钱工作实施的有效性。

反洗钱与反恐融资对于国内与国际经济安全、社会政治稳定有着重大的意义。反洗钱有利于市场经济的健康运行，打击犯罪势力，维护社会政治经济文化秩序和安全，做好反洗钱工作是国家发展经济时要注意的重要部分。

二、反洗钱与反恐融资的意义

（一）反洗钱有利于市场经济的健康运行

利用各个国家法律制度的差异和监管部门的监管方式差异，洗钱罪犯投机钻营，达到隐瞒其非法所得的性质和来源的目的。这是洗钱的最常见方式之一。为了达到洗钱的目的，罪犯首要追求的并不是商业行为的合理收益，而是洗钱的便利性，会扰乱正常的金融市场次序，扭曲市场利率和汇率。因此，一个国家或者地区必须要加强反洗钱，以避免金融体系被有组织犯罪所影响甚至控制，维护良好的金融秩序，以保持外国投资者的直接投资，平衡其国际收支和促进经济发展。

（二）反洗钱有利于维护社会秩序和经济安全

加强反洗钱工作，有利于打击上游犯罪活动和遏制洗钱，维护正常的社会和政治秩序；有利于减少资源配置的扭曲和维持正常的经济运作，避免这些脏钱流入市场，对经济和金融体系造成大的影响和冲击。此外，反洗钱还可以减少经济犯罪和腐败行为，减轻由此造成的富人与穷人之间的两极分化。反洗钱可以促进依法致富的社会理念，有利于维护社会秩序稳定和经济安全。

（三）反洗钱有利于维护金融机构诚信及金融稳定

在国际上，与反洗钱相关的国际组织一般都认同在反洗钱工作中，处于核心地位的应该是金融机构。由反洗钱金融行动特别工作组（FATF）所提出的著名的《40+9条建议》即是一个典型，还有巴塞尔委员会的相关文件等，都反映了这一点。在金融市场，各种资金流动需要客观的载体，而金融机构即是这个载体。因此，金融机构需要严加防范，谨防沦为洗钱罪犯的洗钱帮凶而违反法律、损害诚信。因此，金融机构加强反洗钱，有利于其维护诚信、稳定经营，保持金融市场的稳定，具有相当重要的现实意义。

参考文献：

[1]理查德·普拉特 （Richard Pratt）. 王燕之. 反洗钱与反恐融资指南[M].中国金融出版社，2008

[2]童文俊.恐怖融资与反恐怖融资研究[M].复旦大学出版社，2012

财政改革是乡镇机构改革的突破口 篇4

陈文胜

近年来，以税费改革为重点的农村综合配套改革不断深入，但作为农村改革战略重点之一的乡镇机构改革，仍未从根本上走出循环改革的老路，农村改革被乡镇机构改革“撞了一下腰”。

一、乡镇机构改革的历史回顾

回顾乡镇机构改革的历史，基本可以概括为两个方面：精简机构和民主选举。精简机构是基于减少财政支出的角度减人减机构。从实践结果来看，精简的大多是服务职能强收费能力弱的部门，而服务职能弱收费能力强的部门基本上得以保留。城市的社区组织不仅由政府财政供养而且还在不断地招兵买马加大投入，而农民的乡镇政府却要减人减机构，最后导致减事减服务，农村公共产品和公共服务能不短缺吗？在“改革”的名义下，乡镇政府的职权基本上都被拿掉了。现在，农民有事不找乡镇政府，直接找县级以上的政府。对比农业税取消前后所发生的群体性事件就会发现，农村矛盾的爆发点已经由乡镇转移到县级政权以上。

精简机构还有一个做法就是乡镇党委书记和乡镇长一肩挑。这样做的好处是减少了职务成本，同时减少了中间环节提高了工作效率，但弊端更多。党政一肩挑更有可能导致乡镇党委书记集权和专制：在需要承担责任的时候，书记可以用党委的民主集中制来推卸责任；而在谋求个人利益时，书记则可以用行政首长负责制来独霸权力。如果有乡镇长的存在，就有一个无形的监督，书记在决策前必须征求乡镇长的意见，如果决策明显失误，乡镇长就可以用地方人民政府组织法反对书记的个人领导，而经过透明的党政班子民主决策。现在乡镇政府的人事决策和财政决策大多暗箱操作，缺乏应有的透明度，在监督制度还很不健全、人情关系非常浓厚的乡村社会，村干部和乡干部以及群众拉关系走后门进行钱权交易，找一个领导比找两个领导的交易成本要低得多。因此，必须有体制内的制衡

力量。同时，减少一个乡镇长并不能减少财政支出。目前的乡镇财政，是钱多多用，钱少少用，而绝对不会不用，基本上没有哪个书记会节余财政留给下任。因此，减少乡镇长对减少财政支出的实际意义不大。

民主选举是农民政治权力的重要体现。但无论是学者的理论研究还是实践层面的乡镇领导班子直选，都把民主的兴奋点集中在选举上，认为选举就是民主。这是误导。民主选举不是选一个人当家做主，而是选一些人来承担公共服务。乡村组织就是承担公共服务的机构，决策权要归村民代表大会、乡镇人民代表大会，乡村的公共权力不能由少数人来行使，特别是不能由一个人来独霸。选出来的“村官”的腐败屡屡见诸报端，甚至引起了国务院总理的关注，其原因就在于缺乏事前的制度预防，选出来的“村官”根本无法监督。如何建立制度预防？应该是以财务公开为核心内容的政务公开，以此保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权。

二、当前乡镇机构改革的核心问题

乡镇政府是农村公共产品和公共服务的当然供给主体，问题是目前乡镇政府是否能当好这样的角色。改革开放以来，一方面，乡村财政收入大幅度增加，而另一方面，乡村财政支出缺口却不断攀升；一方面，农村公共投入严重不足，而另一方面，农村公益事业需求日益增长；一方面，乡村组织的收入来源日益缩小，而另一方面，乡村社会管理成本日益上升，简言之，也就是农村公共产品和公共服务需求全面、快速增长与公共产品和公共服务供应严重不足之间产生了矛盾。根据笔者的调查，农民有80%的愿望乡镇无法满足，80%的乡镇工作不为农民所欢迎，80%的干部和农民的积极性得不到调动。从财政层面看，严重的乡村债务问题就是农村公共产品供需矛盾的集中反映。从政治层面看，乡镇政府以服从上级政府而非辖区内的农民意志为主，由于上级或中央政府掌握的信息不充分，不能完全了解农民的偏好，因此而提供的公共品和服务偏离或不能满足农民实际需要的现象自然无法避免。

因此，对农村公共产品的供给与决策体制要做出根本性的变革，乡镇政府应该主导，但不能进入决策，因为他们不是决策后果的承担者；而应该由乡村社会的内部需求来进行决策，把自上而下的决策转变为自下而上的决策。关键是要让农民有一个能够自由表达偏好、监督公共品生产和服务的新机制，形成政府与农民共同决策的新模式，从而了解农民对公共产品的真实需求，使公共产品的供求关系相互衔接，保证农村公共产品有效供给，实现农村公共产品供需平衡的最大化。这不仅是一个使乡村范围内最广泛民众的意愿得以充分体现的公共决策问题，也是一个是否代表农民根本利益的政治性问题。

公共产品和公共服务与公共财政紧密相连，改革乡村公共产品的供给与决策体制就必然要求对乡村财政进行改革。对于当前的农民而言，财政问题是乡镇政府的核心问题，乡镇财政改革才是乡镇机构改革的核心内容。

三、乡镇机构改革的突破口

乡镇财政是乡镇政府最大的公共资源，乡镇公共财政分配是乡村的重大利益分配，而且乡镇政府所有的政务活动都离不开财政活动。只有财政公开透明了，才能受到全社会的监督，避免暗箱操作带来的民众对政府的不信任。只有财政公开透明了，才能迫使财政分配公平合理，尽可能使农村的公共产品和服务满足农民最迫切的需要。只有公开透明了，才能从根本上制约书记、乡镇长对财政分配的自由裁量权，权力的重心在于做事而非利益分配，农村基层民主也就真正拥有了良性发展的沃土。

所谓“公开透明”，就是乡镇政府的财政行为满足农民知情权、参与权、表达权、监督权的需要，对财政预算过程以及财政政策目标、公共部门账目和财政预测等财政资讯向社会公开，是乡镇政府工作透明化的重要组成部分。这个“公开透明”不是在乡镇人大会上读读数字、举举手，而必须“公开透明”到具体的项目，比如上级拨款多少、本级收入多少，根据收入进行预算具体的支出项目和支出构成，经过乡镇人大审查批准后要向全社会公布，并严格按照预算执行。哪

笔钱拨给谁，如何用，要列一个明细的清单，让乡村民众清楚地知道自己的乡镇政府究竟花了多少钱、办了哪些事，否则就视为违法，这是农村基层政府在现代化进程中迫切需要的对民众负责的基本表现与必要前提。这是一个重大的系统的工程，牵涉到上级财政体制也要进行相应的改革。

目前对乡镇和农村的拨款等各项财政制度已经到了非改革不可的地步。一是要改革目前的转移支付等各项财政拨款制度。要如同粮食补贴一样，公开发布项目、标准和金额，并直达乡村，尽可能减少中间环节。二是完善乡镇人大的权力监督。作为乡镇权力机关和乡村公众代表机关，乡镇人大必须行使决定和监督财政预算执行情况的权力。特别是乡镇政府的所有收支都必须纳入乡镇政府预算，而且必须通过相应的法律程序来确立。预算一经批准，任何违反预算的违法行为，都将受到法律的制裁。即使乡镇政府要对预算法案进行调整，也必须经过相应的程序批准才具有合法性。只有这种权力对权力的监督，才能使乡镇政府的财政制度化。乡镇政府财政的预算不能仅仅是一个报告，列举一些数字完事，许多财政支出必须接受乡镇人大代表的听证和质询，必要时听证还要吸收村民代表参加，没有经过批准的财政支出，乡镇财政不能拨款。乡镇的公共建设即便是在给老百姓办好事也必须听证，不能书记乡镇长说了算，乡镇人大代表有权否决这些工程。只有乡镇人大议决通过的拨款法案才具有明确的法律效力，必须不折不扣地执行。随意突破预算限制的违法行为必须依法追究，才能促使公权力部门及其官员严格依法行政，促使财政逐渐回归到公共性的本质上来。

乡镇机构改革的难点与对策- 篇5

——以张北县张北镇改革为例

摘 要

乡镇是我国社会的基础。自从新中国建立以来，乡镇机构虽然历经过多次改革，但仍不能完全适应经济社会发展的迫切需要。本文将分三个部分来讲述我们现在乡镇机构的问题以及解决决策。第一部分，总体上介绍、分析乡镇机构改革的背景，了解我国现在乡镇机构改革的必要性。第二部分，阐述乡镇政权在我国农村经济社会发展中的作用，着重分析农村税费改革背景对乡镇机构改革产生的影响，论证乡镇机构改革中存在的主要难点。第三部分，分析论证我国乡镇机构改革整体上所可能遇到的难点应该采取的对策。本文以张北县张北镇改革为例，分析了我国乡镇机构改革难点与对策。

关键词：乡镇机构

改革背景

难点

决策

目 录

一、前言................................................................................................................1

二、我国的乡镇机构的背景................................................................................2

三、我国乡镇机构改革中存在的难点..............................................................2

（一）政府职能未从根本转变....................................................................2

（二）人员分流困难，财政负担大..........................错误！未定义书签。

（三）法制不健全影响机构改革的成效....................................................2

（四）行政区划建制偏小........................................错误！未定义书签。

（五）乡镇政府行政职责不明..................................................................3

四、解决乡镇机构改革存在难点的对策............................................................3

（一）坚持政企、政事、政社分开，切实转变政府职能........................3

（二）多管齐下，多途径解决人员分流难题............................................4

（三）健全法制，将机构改革纳入法制化轨道......................................6

（四）大力精简乡镇党政机构和人员编制，从严控制领导职数............7

（五）整体推进乡镇事业单位机构改革，对财政供养人员实行总量控制......................................................................................................7

结束语....................................................................................................................8 参考文献................................................................................................................9 致

谢..............................................................................................................10

一、前言

随着经济社会的不断发展，尤其是在中国加入WTO以后，我国农业开始面临一种前所未有的冲击，组织制度的矛盾重新显露出来，农民管理成本过高，农村社会问题开始加剧。这一切都要求对农村的制度与组织形式进行重要调整，进行制度和组织创新，改善农村治理结构。这其中的重要关键之一就是乡镇的政府机构改革。至于乡镇，它是我国社会的基础，乡镇机构是农村经济建设和社会发展的组织者，乡镇机构建设和经济社会发展的形势，是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。1精简乡镇机构和压缩财政供给人员是顺利进行农村社会改革的关键环节，乡镇机关应转变职能，精简机构，裁减冗员。我国各地虽然在乡镇机构改革方面先后多次进行了一些有益探索，但乡镇机关目前还存在许多的问题，在乡镇事业单位中，存在着机构门类繁多，人员数量庞大，人员结构不合理，专业技术人员匮乏等问题。故应坚持综合建设的方针，全面分析乡镇机构改革的阻力与相应的对策，推进乡镇机构建设的科学化、合理化，适应经济社会发展、入世等外部环境的变化。本文以张北县张北镇乡镇机构改革为例，全面描述了当张北镇乡镇机构改革的前景和意义，并对其他乡镇机构改革提供了经验。

1程样国,韩艺著.国际新公共管理浪潮与行政改革[M].人民出版社, 2005

二、张北县张北镇简介

张北镇隶属于河北省张家口市张北县，地势较为平坦，平均海拔高度为1398米，位于交通枢纽地位，其中全镇耕地达76951亩，属于坝上地区第一大镇。张北县政府位于张北镇，共下辖21个行政村，52个自然村和4个街道办事处、26个社区居委会。

张北镇始终遵从旅游发展思路，每年投入巨额经费进行旅游开发，通过旅游开发的形式来实现全镇的全面发展，推动了全镇经济发展。面对新的发展思路和发展机遇，全镇始终以旅游发展为发展思路，实现了各项社会事业的稳步发展，连续三年被评为坝上第一强镇。

三、我国乡镇机构改革中存在的难点

（一）权力关系理顺不清

政府职能简言之就是政府的职责和功能。由于传统汁划经济体制的制约，中国乡镇政府在一定程度上维持着无所不管的全能体制，其严重的政企不分、政事不分和政社不分，极大的阻碍了农村市场化的进程和政府治理变革进程，因此必须转变政府职能，才能实现乡镇政府的“内涵式”改革。以张北县张北镇为例，党政不分是我国乡镇政府运作中的最普遍现象。乡镇权力呈现出集中化特征，在权力实际运作的过程中，乡镇党委一直处于中心地位，而党委的权力又集中到镇委书记一个人身上，这样就容易滋生腐败。此外，乡镇政企关系也没有理顺，政企分开虽然口号喊的响，但政企依然不分，只是转换了形式而已。

（二）编制人员增减不规范

改革成功的经验和成果不能用法律固定下来，编制的修改和人员的增减全凭领导个人意见，缺少法律法规的约束，工作上存在严重的随意性，效率低下，推诿扯皮，应付差使。机构增减、编制的修改和人员的去留基本上由行政权力部门说了算，长官意志就是法律，从而严重影响乡镇机构改革的成效。张北县张北镇所有工作人员多达百人，其中包括行政编制、事业编制和工勤编制、临时人员。虽然行政编制数量有所限定，但是其他编制人员数量和临时人员数量没有得到有效规定，使得镇政府中存在大量的临时工作人员，大量的临时工作人员增加了张北镇政府的财政负担，不利于镇政府发展。

（三）乡镇政府行政职责不明

随着家庭联产承包制的建立，政府传统的行政管理办法失去了一定的效力。在社会主义市场经济的大环境中，乡级政府面对干家万户的农业个体劳动者，该管什么?不该管什么?经济发展如何导向，政府职能如何转变?怎样实现有为行政，政府应有哪些权力?应该承担哪些责任?长期以来未能找到理想模式，并给乡(镇)政府的工作带来了极大的困惑；随着我国经济融入全球化，中国的农村、农业和农民无论主观上是否愿意，客观上却无法避免地被逐步卷入全球竞争的浪潮之中，面对市场的激烈竞争，广大农民迫切需要政府为他们的生存、发展、致富、奔小康给予引导、服务，帮助解决一些实际问题。

张北县张北镇改革为例，存在严重的行政处罚扩大化现象。乡镇不少职能部门的处罚已出现过滥现象。罚款成为刨收的门路，处理问题先罚款；罚款没有标准，执法者随意性很大：罚款不开发票，罚金到手去向不明：个别职能部门把罚款当作整人的手段：超生罚款现象突出：个别地方因向农民强行征税，2011年张北镇在进行人口登记过程中，对超生罚款和处罚较为严厉，由于自身工作不到位，导致了干群关系紧张，不利于工作开展。

四、解决乡镇机构改革存在难点的对策

（一）坚持政企、政事、政社分开，切实转变政府职能

1．乡镇政府职能转变的突破口：决策体制的创新政府职能的实现实质上是以政府的权力为依托，而在政府的各种权力中，最重要、最根本的就是决策权。所以要转变乡镇政府职能，就必须先改革乡镇这种以党委书记为核心的高度集权的决策体制，实现决策的民主化。那么，决策体制如何创新? 以张北县张北镇改革为例，最根本的是要在决策体制中解决党政不分的问题，合理分配党、政府和人大三者的职能。党政不分是计划经济体制遗留的一个突出的弊端，邓小平同志早在80年代提出政治体制改革的步骤时，就明确提出要分三步走：首先要解决党政关系问题，实现党政分开2：其次是权力下放；最后才是机构改革。因此搞机构改革，必须先实现党政分开，党政职能的合理分工是机构改革的关键。解决乡 2 张全在,贺晨著.镇政府管理[M].中国广播电视出版社, 1998

镇党政不分的问题，应通过加强党对乡镇政府发展的政治、思想和组织领导，明确党的领导核心地位，同时赋予乡镇政府以行政管理实权，使党从乡镇行政管理的具体事务中撤出来，明确乡镇政府的行政管理职能，最后要恢复和提升乡镇人大作为国家权力机关的实际地位，完善乡镇人大对乡镇长的选举、监督和任免制度。

2．乡镇政府的职能转变：政社分开、政事分开和政企分开(1)政社分开。早在一九八三年十月十二日，我国在《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》中就已明文提出政社分开。然而乡镇政府凭借其掌握的国家权力而对农村社会进行全面管理，从而带来典型的政社不分。因此要实现政社分开，就必须积极培育民间组织和社会组织，加强民间组织和社会组织的行政监督、社会监督，创造条件，逐步实现政社分开。(2)政事分开。改革开放三十年来，事业单位的改革仍十分滞后，事业单位管理与运作模式还带有强烈的计划经济时代的特征。政事分开的目的在于增强事业单位的生存权，减少对政府的依赖。乡镇政府职能实现政事分开要区别对待、稳步推进，对兼有行政职能的事业单位，要将其行政职能并入政府，强化技术性服务性职能：对公益性事业站所，可适当给予财政扶持；对服务性事业站所，可引入市场机制，探索市场化、社会化路子；而对于职责任务基本消失，不具备开展业务条件的事业单位则要坚决撤销。(3)政企分开。政企不分是在计划经济体制下各级政府存在的普遍现象，而乡镇级的政企关系则有着其特殊性。实现政企分开，目前比较可行的办法有：加强对企业投资的审批，逐步取消专业经济管理部门，大力发展社会中介组织和探索国有资产的监管方式等，而政府应对乡镇企业的发展进行指导，为乡镇企业创造出一个良好的经济、社会、文化环境，只有这样，才能使企业与政府之间达到一种平衡，实现共赢。长期以来张北县博天糖业公司长期依赖于政府，这不利于企业自身发展。张北县博天糖业公司作为生产糖的公司，长期依靠政府收购甜菜，这不利于自身发展。张北镇政府果断地进行政企分离，采用市场化机制进行疏导，打通了企业命脉，推动了企业发展。通过这一改革，一方面刺激了企业活力，另一方面也减轻了政府负担。

（二）多管齐下，多途径解决人员分流难题

尽管机构改革的关键问题是转变职能，但机构改革成功与否仍取决于人员分

流这项工作。纵观我国历次乡镇机构改革中的人员分流问题，可以看出阻碍乡镇机构改革人员分流的障碍主要有以下几点：一是乡镇既得利益的阻碍和传统行政文化的影响；二是乡镇政府人员分流回旋余地小：三是乡镇社会保障制度改革的滞后；第四、分流人员心理因素的影响。再有一些分流人员怀疑有的领导搞不正之风，在留岗和分流的问题上表现不公平、不公正或不公开，从而对分流产生抵制心理。对此，应该采取以下措施：

1．发展农村经济，为人员分流创造条件乡镇政府应该以职能转变为契机。以张北县张北镇改革为例，以经济建设为中心，通过引导农村产业结构调整来调动农民的劳动积极性，大力发展农村经济，此外要加大招商引资力度，大力发展乡镇企业和各种民营企业、外资企业，建立和完善农村市场体系，从改变农村落后的社会经济面貌上为人员分流拓宽渠道。

2．发挥思想政治工作优势，改造传统行政文化思想政治工作是以人为对象，解决人的思想、观点、政治立场问题，提高人们思想觉悟的工作。思想政治工作是党的工作的重要组成部分，是实现党的领导的重要途径和社会主义精神文明建设的重要内容，也是搞好经济工作和其它一切工作的有力保证，在我国的现实条件下加强思想政治工作是强化意识形态刚性力量的一种重要而有效的手段，它对解决人员分流难题具有举足轻重的作用。通过发挥思想政治工作优势，改造传统的行政文化，使分流人员从大局出发，认识到人员分流的重要性和紧迫性，为人员分流铺平道路3。

3．规范推行“公开、平等、竞争和择优”的公务员制度公开、平等、竞争和择优原则是各国公务员制度的基本原则，是民主政治在公务员制度中具体体现。通过规范推行“公开、平等、竞争和择优”的公务员制度，选优汰劣，选贤任能，奖勤罚懒，使优秀人才脱颖而出，从而使乡镇政府人员素质得到整体提升，为人员分流提供人力资源支持和智力保障。

4．进一步拓展人员分流渠道根据近年来我国乡镇机构改革的一些成功经验，比较可行的办法有以下几条：一是实行离职补偿金制度，对分流人员发放一定数额的补偿金，并在有关行政规章上予以明确规定；二是鼓励精简下来的公职人员 3 荣敬本等著.从压力型体制向民主合作体制的转变[M].中央编译出版社, 1998

申办私营、个体企业，在政策上予以倾斜；三是为他们提供进修和培训的机会，培训期间待遇不变：四是鼓励他们到乡镇企业工作，同时给予接受分流人员的企业一定的政策优惠，激发企业接受机关分流人员的积极性：五是吸纳乡镇分流人员充实壮大农业生产经营服务队伍，』Ju强农业产业化服务体系建设。@

（三）健全法制，将机构改革纳入法制化轨道

我国历次机构改革由上至下动员式展开，乡镇政府单向对上级政府负责，其机构改革的动力主要来自上级政府的检查、督促。往往机构改革风声一过，上级政府无暇顾及，乡镇政府机构、人员因而再次膨胀，乡镇政府机构改革陷入“怪圈”之中。所以，要确保乡镇机构改革和职能转变的成功必须找到一种恒定的动力和保障，这种动力和保障首推法制。因此，就有必要健全我国的社会主义法制。邓小平同志认为，我国社会主义法制建设的基本要求就是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”。以张北县张北镇改革为例，第一，建立完备的法律体系，做到“有法可依”。“有法可依”是从立法方面要求由国家权力机关按照法定程序制定各种法律法规和制度，不断健全和完善社会主义立法工作。对于乡镇来讲，除进一步完善《地方组织法》外，当前迫切需要制定《地方编制法》，重点对行政机构的数量、人员实行定编定员。使乡镇政府机构改革做到“有法可依”。

第二，“有法必依”是健全社会主义法制的核心。它要求一切国家机关、政党、武装力量、社会团体、企事业单位和全体公民都必须依法办事，严格遵守宪法和法律。对于乡镇来讲，乡镇政府机构改革和人员定岗分流必须由法律授权并由法律规定，决不能看长官眼色行事，必须严格遵照《地方组织法》、《地方编制法》、《国家公务员法》等相关法律法规办事，做到“有法必依”。第三，“执法必严”是健全社会主义法制的关键。它要求执法机关和执法人员一方面对违法行为依法惩处，绝不姑息迁就；另一方面必须秉公执法，做到以事实为依据、以法律为准绳。我国约有80％的法律和法规是由行政机关执行的，行政执法在法律实施过程中具有。当前，我国乡镇政府机关在执法过程中仍存在不少问题，必须进一步规范行政行为，保证依法行政的顺利实施。第四，“违法必究”是社会主义法治的保障。违法必究是打击各种形式犯罪、维护人民民主权利的保证。如果做不到违法必究，那么法律法规就行形同虚设，成为一纸空文，严重危害社会主义法制建设。乡镇政府在进行机构改革时，一定要按照相关法律法规办事，对于

随意增设机构、人员的行为依法作出无效决定并严肃处理，情节严重的，则依法追究其法律责任，做到“违法必究”。

（四）大力精简乡镇党政机构和人员编制，从严控制领导职数

l、机构设置要少而精。乡镇党政机构设置一般为3．5个，其中，必设机构3个，即经济发展办公室、计划生育办公室、社会治安综合治理办公室。其它机构由县(市)区因地制宜设置。按照精简中间层次的有关规定，各乡镇原则上不再蹬派出机构，实行乡镇对村直接管理。考虑到乡镇撤并的实际情况，可在原乡镇所在地设立社区居民委员会，搞好社区服务，促进原集镇的持续发展。

2、行政编制精简要科学合理。按照中央统一要求，乡镇行政编制精简比咧的幅度为15-25％。以此为依据，省、市编委核定各县(市)区乡镇行政编制总数。一般情况下，综合实力较强的大乡镇，行政编制控制在50名左右：综合实力一般的小乡镇，行政编制控制在30名左右。

3、领导职数要从，“控制。乡镇领导职数的配备，原则上乡镇党委委员职数为9-11人，设书记1人，设副书汜2—3人，纪委书记可由同级党委副书也担任；政府设乡镇长1人(兼党委副书记)，副乡镇长3—4人。提倡党政—F部交叉任职。

（五）整体推进乡镇事业单位机构改革，对财政供养人员实行总量控制

乡镇事业单位机构改革是这次乡镇机构改革的重点，要与乡镇党政机构改革配套进行。

乡镇事业单位(不含中小学校)原则上实行限额设置，应控制在8个以内。一般情况F，设立财政所、国土城建环保站：将教管会设在乡镇中心学校：归并农口备站所，成立“农业服务中心”(挂农村经营管理站牌子)；归并文化、广播、电视各台站，成立“文化服务中心”；归并各类农村社会事务与办理各种证件的机构，成立“村镇社会服务中心”。

乡镇事业单位要以现有编内人员为基数，按照不低于25％的比例进行精简。乡镇事业单位调整归并后，各县(市)区要统一核定人员编制。在此基础上，实行定岗定员定经费，对财政供养人员实行总量控制。研究解决农村中小学校师生比例不合理的问题。要按照生源数量和分布，适当合并现有农村中小学校，重新核

定教师和工勤人员编制。

结束语

乡镇机构改革是一个庞大而又复杂的系统工程，由于改革主体与客体合一，是自己为自己动手术，因此就使改革中的阻力加大。因此，对于乡镇政府机构改革必须全盘考虑，稳步推进。不仅要精简机构和人员、转变政府职能，而且要完善国家公务员制度，同时还要健全行政法制，做到依法行政。最重要的是改进政府决策体制，“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化”。我国乡镇政府机构改革应从人民群众的根本利益和各乡镇的实际情况出发，切实转变乡镇政府职能，安排好分流人员，加强法制、依法行政，使我国乡镇机构改革真正走出“简胀”怪圈并为我国农村经济建设和社会发展做出其应有的贡献。

参考文献

[1] 程样国,韩艺著.国际新公共管理浪潮与行政改革[M].人民出版社, 2005 [2] 金太军著.行政改革与行政发展[M].南京师范大学出版社, 2003 [3] 金太军等著.政府职能梳理与重构[M].广东人民出版社, 2002 [4] 中共中央文献研究室编.十五大以来重要文献选编[M].人民出版社, 2001 [5] 张全在,贺晨著.镇政府管理[M].中国广播电视出版社, 1998 [6] 荣敬本等著.从压力型体制向民主合作体制的转变[M].中央编译出版社, 1998 [7] 徐仁璋.中国乡镇改革的未来走向探析[J].中国行政管理.2006(06)[8] 黄虎军.略论乡镇机构改革中人员分流的困境与出路[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版).2006(05)

[9] 苏保忠,龚云,张正河.行政管理体制改革思路综述[J].中国行政管理.2006(04)

[10] 党国英.乡镇机构改革的问题与出路[J].小城镇建设.2006(03)

致

谢

这段时间对乡镇机构改革的研究让我知道了很多东西，也让我认识了很多新的知识，这是我以前从未学过的理论知识，因为有一位好老师的指导，我们不仅学到了课本上的理论知识，而且还学到了许多课本上没有的知识。

法院的内部机构设置的改革 篇6

我国法院现行的内部管理体制大体是：人民法院正副院长构成院级行政领导层。案件的审理由法院内部的各审判业务庭完成，庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人。法院内部集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，合议庭和独任庭则是人民法院具体承办案件的审判组织。除基层人民法院审理非简单的民事案件，均适用合议制，即由三人以上单数的审判人员组成合议庭审理民事案件。应当说，这套机构设置的模式大体上符合我国的国情，实践中出现的 问题 主要在于未能严格依据程序法落实合议庭和法官的审理案件的职权以及将司法行政权与审判权混淆的问题。由于多年来，我国法院的体制完全是按照行政的模式运作的，法院内部也基本上采用行政的运作方式，所谓对案件的裁定意见实行“领导把关、层层审批”，是指对案件的审理由独任审判或合议审判的审判人员进行，而对案件的最后裁判要由庭长、主管副院长、院长以及审判委员会最后决定，从而形成了案件的实际审理与案件的判决相分离的状况。法官和合议庭不能真正成为案件的决定者，审与判发生分离，法院的院长、庭长等成为裁判的决定者，行政权完全主导着审判，要改变这种状况，必须要严格区分司法行政权与司法审判权。

我们首先需要讨论司法行政权与司法审判权的关系。在法院内部，存在着司法行政权与司法审判权，这两种权力应当严格区分。司法行政权主要是对法院内部的人财物进行管理的权利，是保障法院的活动正常运转的所必须的。司法行政权由法、副院长，庭长院的院长以及有关行政部门的领导享有并行使，而司法权则由每一个法官具体行使，由于根据法官法，法院的院长、副院长、庭长等人也是法官，因此他们同其他法官一样。都要依法享有司法审判权。司法行政权在行使过程中，要实行下级服从上级的原则，因此，普通法官要服从享有司法行政权的有关领导的安排，但司法行政权只能是针对人财物的管理而行使权利而绝对不可以就具体的案件的裁判行使权利，除了 法律 有特别规定，法院院长享有发动再审程序、将重大疑难案件提交审判委员会讨论以外，原则上每一法官所享有的对具体案件的审判权都是平等的，审判权不是一种行政支配权，一个法官不能在对具体案件的裁量中受另一个法官的支配，否则，前者将不是一个真正的法官，而不过是成为了后者的助手，而后者由不具体审理案件，但有权作出裁判的决定，这不仅是违背审判规定的，而且是违法的。

根据审判权的性质及法官法规定的法官的职责，法官所享有的审判权都是平等的，法官之上不应当有法官。具体的说，在同一的法院中，以及上下审级的法院中，所有的法官依法享有并行使审判权，其权利都应当是平等的，每个法官对自己审理的案件享有依法裁判的权利，其在权限范围内对案件作出裁判不需要其他法官的审查和批准，各个法官在工作能力、和实务经验及资历深浅等方面会存在区别、工资级别上也会有高下之分，但就行使审判权而言法官都是平等的，法官之上无法官，然而，从实践来看，在法院内部实行层层把关和层层审批制度，上下审级法院之间，上级法院对下级法院的独立审判有时也有不适当的干预。如某些案件在作出裁判前，上级法院对下级法院的具体案件定调划框，甚至对个别案件直接下达裁决指示（也包括下级法院主动请示要求先定后审，这实际上是将行政隶属关系混同于法院的审判监督及审级监督关系，事实上干扰了法院的独立审判。法院内部的所谓对案件的层层审批的制度造成了“审者不判，判者不审”的现象，使审判的环节脱节。法院的庭长、院长对案件作出审批时，并没有依法进行开庭审理，而只是听取汇报或书面审理，所以其作出裁决实际上是行政式的审批方式，也就是以行政权干预了审判活动。[xxv]而实行独立审判、保证裁判公正，必须是要强调在法院内部及法院系统内实行独立，即在同一法院内以及上下审级的法院之间，每一个法官在行使审判权时，有权独立于其他法官，其依法对案件作出判断或在合议庭中表述自己的裁判意见，不受其他法官的干预[xxvi].由院长或庭长审批案件导致了法官之上还有法官的现象，使司法行政权与审判权发生混淆。我们认为，必须要严格区分法院内部的行政活动和审判活动，审判活动不能行政化而应当遵守审判活动的自身的 规律，行政活动强调效率，采取的下级服从上级的原则，行政工作人员必须要按照行政首长的指挥命令行为，然而，审判活动则强调的是裁判的公正，程序的合法，法官并不是行政工作人员，不能采取下级服从上级的的原则，为了实现审判的公正，需要审判人员在裁判中独立公正，而不能受外来的任何干预，在这一点上，审判人员的裁判活动与竞赛中的裁判员是十分相似的，如果一个裁判在场上执法时，要处处听命于第三者的指挥，则根本不可能作到裁判的公正，尤其需要指出的是，目前 在法院内部的审判活动行政化的趋向，不仅难以保证裁判的公正，而且与司法的 现代 化要求相距甚远，司法行政化的结果导致司法审判人员注重行政级别而不是专业化技术化。

还需要指出的是，使院长庭长权利过于集中，且缺乏有效的监督，则很难避免个人滥用权利。层层把关和层层审批制度，从设立的初衷来看，是为了通过设立更多的把关程序而确保案件的审理质量，然而，在很多情况下，可能是事与愿违的，因为如果把关者对案情缺乏了解，或者不具有足够的法律知识和审判经验，或者希望通过把关而办人情案和关系案，甚至徇私枉法，在此情况下，多一道把关程序，则多一份对裁判公正的威胁，以及多一道对裁判结果达成的障碍。

二、关于法院的院长的职权和选拔

法院院长是指法院的正职院长，根据我国法律规定，最高人民法院的院长应由全国人民代表大会选举产生，而地方各级人民法院的院长应由地方同级人民代表大会选举产生，由此可见，在法院所有法官中，尽管院长也是法官但他与一般法官有所不同，除了要选举产生以外，还依法享有如下的权利，具体来说，第一，院长可以依法发起审判监督程序。我国民事诉讼法第117条规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。第二，法院院长有权就重大疑难案件提请审判委员会讨论并有权主持审判委员会的讨论。例如，刑事诉讼法第107条规定，凡是重大的或者疑难的案件由院长提交审判委员会讨论决定，审判委员会的决定，合议庭应当执行。第三，法院院长有权对副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员提请同级人民代表大会常务委员会任命。院长享有对本院的司法行政权，应主持本院的全面司法行政管理工作。同时，法院院长也是法院的法定代表人。

除了上述法定的权限以外，在实践中法院院长实际上享有更大的权利。这是因为我国多年来，法院内部一直采用行政的模式进行操作，不仅人事的安排要套用行政的级别，而且整个司法审判活动也采用行政管理中的下级服从上级的原则，这就决定了法院院长不仅仅是司法行政方面的负责人，而且也是一个法院内部的最大的法官。正如有人指出的，法院院长在审判权的各个环节上，都享有指示权、批准权和决定权，并对法院的全面工作享有组织权和监督权[xxvii].尤其是因院长享有提请权力机关任命其他法官的权力，因此在很大程度上 影响 着本院法官的升迁，从而事实上对其他法官能够产生重大影响。

如前所述，司法行政权与司法审判权是两种性质不同的权力，必须严格分开，严格的说，法院院长在实际上所享有的对案件的审批权限乃是因为这两种权力混淆的结果，这纯粹是旧体制的产物。而法院院长对案件的审判和裁判所享有的的指示权、批准权和决定权，明显缺乏的法律依据。当然，法院院长权利的扩大，在法律不健全和程序缺乏的情况下，如果法院院长确实是德高望重、法学造诣精深、实务经验丰富的人士，则院长享有极大的权限对保障办案质量、提高法院的整体素质可能是有利的。也有利于法院的办案效率的提高。然而，在法律已经初步健全的情况下，一切权力都要依法规范。而如果法院院长对审判活动的各个环节上都享有指示权、批准权和决定权，则明显不符合法律规定。尤其从实践来看，院长权力过大，对确保裁判公正未必是一件好事。因为一方面，由于我国多年来选拔法院院长注重行政级别和 政治 素质，院长一般都是行政级别相当的、有一定威望的、甚至可能是德高望重的人士，然而，在选拔法院院长时，对院长的专业知识和实务经验却重视不够，更有不少基层的法院院长主要是为了获得副县级、副地级之类的行政级别上的安排，而在从未受到专门的法律训炼或未从事过司法工作的情况下进入法院，执掌对案件裁量的指示权、批准权、决定权，在此情况下，对裁判的质量很难起到保证作用。广州一名法官指出，“有少数法院院长不甚熟悉法律，特别是新颁布的法律，又不愿正视自己的弱点，动辄把党的政策和法律对立起来，把上级领导人的讲话和法律对立起来，把所谓的实际情况和法律对立起来，批评那些坚持依法办事的人是死扣法条、教条主义，甚至发生个别法院院长带头破坏法制的现象。”[xxviii]如果确实是这种情况，则院长享有极大的权限对严格执法和公正司法很难说是一件好事。另一方面，由于在现有的法院体制下，院长完全可影响到每个法官的升迁甚至在法院的去留，如果院长权利过于集中，不仅不符合现行法律的规定，而且很难对院长的此种权利实行有效的监督。从而很难保证裁判的公正，我们认为，司法改革的 内容 之一，就是要正确确立院长的职权以及改革院长的选拔方式，这首先要严格区分司法审判权和司法行政权，院长有权享有司法行政权，但不能由此而产生对合议庭及独任庭的法官的裁决进行干预审批和最终决定的权利，更不能对下级法院的法官正在审理的案件进行干预。目前实行的所谓院长审批案件的制度完全无法律根据，是不符合程序的。法院院长虽然依法享有某些特殊的权限，但依据法官法院长首先是一名法官，作为一名法官，院长与其他法官一样都平等地享有审判权。据此院长应当亲自办案和审理案件，而绝不是领导其他法官办案，也不是居于其他法官之上的法官。院长只有亲自办案，才能够准确了解实践中的新情况和新问题，从而可以通过审判委员会 总结 经验，改进法院的工作。

关于院长的选拔问题，应当是当前司法改革中的一项重要课题。由于在现有的体制下院长在法院中的具有极端重要性，院长的选拔直接影响到法院的整体素质和办案质量。因为即使在废除了审批制、合议庭的职权落实以后，院长在整个法院的审判过程中仍具有其他法官所不具有的作用。例如院长对其他法官的升迁所具有的影响，使得在审判委员会中院长的一票表决权与其他法官的一票表决权在份量上明显不同。如果院长懂法知法、带头 学习法律，并做严格执法的表率，审判委员会会发挥其应有的作用。必将有利的推动整个法院的司法审判人员努力钻研和学习法律，认真执行法律，从而不仅会提高整个法院的素质和会提高整个审判的质量，如果院长根本不懂法律，则很难要求法官具有较高的专业素质，如果院长在不懂法律的情况下，由不愿意认真学习法律和严格执法，则整个法院的学习法律的和严格执法的风气是不可能形成的，司法的公正是不可能得到保证的，所以，提高整个法院的素质努力实现司法的公正，在现有的体制下首先要从院长的选拔着手。

我们认为，院长首先应当是受过专门法律训练的具有一定司法实践经验的人士中选拔，而绝不能过度强调所谓的副县级、副地级、副省级。这些级别的存在只能表明其具有一定的行政工作经验，而绝不能表明其具有法律工作尤其是法院的审判工作的经验。如果仅仅是为了行政级别上的照顾和按排，而使某些从未受过法律训练和从事过司法实践工作的人进入法院担任院长，不要说完全不具备担任院长的资格，甚至也根本不符合法官法关于担任法官的条件。如果仍然采用此种做法，要保障严格执法和司法公正要适应法制的需要提高整个司法队伍的素质，恐怕是根本不可能做到的，据此我们认为，第一，院长应当从法律界人士中选拔，可以从法官、检查官、司法行政部门的干部、律师以及法学教授中选拔，在确定院长后选人的过程中，应当充分听取法律界人士的意见必要时应进行民意测验。第二，在地方各级人大选举院长的过程中，应当逐渐引进竞争机制，候选人不应当只限于一人，至少应当考虑两个候选人，使地方各级人大代表有所比较和选择。第三，院长也不一定要从本地的人士中选拔，按照任职回避制的要求，从外地人士中选拔院长尽量少一些与本地各界人士千丝万缕的联系，从而尽量减少人情案和关系案。

三、业务庭

自80年代以来，我国各级法院的业务庭呈逐渐增长的趋势。从最初的民刑庭，增加到后来的 经济、行政庭，为加强执行则设立了执行庭，为处理信访告诉申诉，又专设了告诉申诉庭。近几年，法院内部新增了不少业务庭，诸如知识产权庭、房地产庭、消费者权益保护庭、赔偿委员会等，而原先的民庭、经济庭也大都分为民

一、民

二、经

一、经二等庭，业务庭越分越细。应当看到，由于我国法院审理的案件不断增长，法院承担的任务越来越重，且审理的案件的类型越来越复杂，因此，为适应专业化和效率的需要，将原有的业务庭作出适当的划分和扩大是必要的。从现代司法的 发展 来看，司法日益专业化，法官在审理案件的职责方面分工越来越细，这是一个总的发展趋势。然而，业务庭的划分和增加，必须建立在合理分工和客观需要的基础上，而不能仅仅是为了人事上的安排等原因，而划分和增加业务庭。据此我们建议，第一，按照 科学 合理的原则重新划分业务庭并明确其职责，并减少非业务庭的设置。由于目前业务庭的划分及收案范围缺乏统一的标准和科学性，导致彼此交叉、职能模糊、机构重叠，人员增多、力量分散。例如最初设置经济庭是因为自1981年经济合同法颁布后出现了经济合同的概念，经济庭主要审理经济合同纠纷，但由于我国合同法已经不再使用经济合同的概念，因此经济庭的名称是否有必要保留，是值得 研究 的。由于经济庭的概念本身的不确切，我们认为最好采用商事庭的概念。此外，某些在设立时缺乏科学性的业务庭，如消费者保护庭等，建议取消。尤其需要指出，目前法院内部业务庭和非业务庭的比例失调，业务庭甚至多与非业务庭，法院有限的编制被大量占用，一个法院看起来人数很多，但办案人员并不多，一方面造成人于事，相互扯皮：另一方面，由于案件每年增产长很快，而法院的增编人员被非业务庭占用，审判人员并没有增加多少，导致办案人员十分紧张。有时因为案件急压，被迫抽调行政人员办案，从而严重影响了办案质量。为此，必须要健全指导，尤其是要严格限制非业务庭的人数，以保证法院的司法审判人员的质量。

第二，压缩基层人民法庭的数量。人民法庭是人民法院的派出机构，其设置有利于为民众参与诉讼提供方便。然而在许多地方，人民法庭设置过多，人数极剧膨涨，人员的素质也普遍不高，这不仅使法院有限的财力难以维持，而且办案质量也很难保证。某些法庭甚至成了当地乡镇政府的一个部门，法庭的干警时常被往各村去催粮催款、落实计划生育政策，这与法庭的职责也不符合。个别法警在从事上述活动中滥用司法权力，也影响了司法的形象。我认为，最高人民法院尽快地制定有关人民法庭的设置的条件和规则，对不符合设置条件的应当尽快予以撤销。

第三，根据便民和效率的要求设立小额法庭。在这方面可借鉴美国的经验。美国在民事法庭内所设的小额法庭（small claims court）专门处理金额较小的民事争议（如纽约规定金额不超过2000美圆的案件可通过小额法庭解决）。小额法庭通常在晚上开庭，可采取法官审理和仲裁二种方式。对法官判决不服也可上诉。但有些州规定，如果当事人同意可实行一审终结。在小额法庭出庭一般不需请律师，且收案以后应很快开庭审理，迅速结案。为了提高诉讼效率，便民利民，极有必要在基层法院设立小额法庭，小额法庭适用的程序可以简化，并可以实行即受即审、随传随审，并努力作到当庭结案。目前，在广东等地法院已经设立了小额钱债法庭，并在实践中受到群众的好评，[xxix]

第四，明确由庭长主持的庭务会的职能。在许多法院，设立了以庭长所主持的庭务会，由庭务会讨论案件的方式取代合议庭对案件的评议，以讨论意见取代合议庭评议意见。庭务会的讨论意见可以否定合议庭的合意意见，或者以庭务会讨论的意见而不是合议庭的意见上报审判委员会讨论。[xxx]我认为此种作法是不符合程序法的规定的，因为我国程序法仅确认了合议庭作为主要的审判组织的职权而并没有在法律上确认庭务会作为一种审判组织的存在，以庭务会替代合议庭的职责，是违反程序法的。在此，还需要规范业务庭的负责人在审判工作中的作用和角色。目前，由于业务庭的负责人不仅仅是司法行政的负责，而且也承担了对案件质量的把关任务，合议庭和审判员在作出裁判前，需报请业务庭庭长批准，结果业务庭虽多但审判员反而并无权。业务庭的庭长，其主要职责应该是案件的分配、业务的指导、日常行政工作的管理以及有关政策的上传下达等，而不应是对具体案件的把关和审批。实际上，我国法院对案件的审批有明确具体的规定，院长庭长对案件的审批，必须在符合法定程序的情况下才能进行。

四、合议庭和独任庭

根据我国程序法的规定，法院审理案件实行合议制和独任制，合议制的具体体现就是合议庭，合议庭是审理和裁判案件的法定的审判组织。合议庭可以由法官或者由法官与陪审员所共同组成，合议庭的成员都应当参与案件的审理或评议，在评议案件时应由审判长主持，每个合议庭成员都应当发表意见，在决定案件的裁判结果时，每人有一票的权利，如果意见不一致，则应当按照少数服从多数的原则而作出决定。合议庭的这种设计体现了民主集中制的原则，因为集体参与案件的审理并由集体评议和集体决定，从而保证了合议庭集思广益并能防止单个的法官的审判会出现的失误、专断以及腐败现象，因此合议庭审理案件本身是一种公正程序的体现。然而在实践中，合议庭的作用并没有得到充分的发挥，突出的问题表现在合议庭存在着合而不议的现象，一方面，就大多数案件来说，名义上是合议庭审理案件，实际上是由主办人或承办人一人审理，其他合议庭成员不直接参与，评议案件也是主审法官的意见起主要作用，其他成员在多数情况下，不进行实质性的合意，只是原则上表个态。个别的甚至由主审法官先作出裁判然后在向其他合议庭成员分别通气。另一方面，案件在判决前，合议庭虽然形成了裁判意见，也要报请庭长院长层层审批，合议庭对案件的处理实际上并没有完全的决定权，有些地方还明确提出合议庭和独任审判员只负责查明案件事实，而不负责适用法律，此外，合议庭在运作中，如何发挥陪审员的作用，也是一个迫切需要解决的问题，目前全国各基层法院陪审员的出勤率极低，有的地方因此常常临时抓差，随便找人，或者干脆不在请陪审员陪审，致使陪审制度不能发挥作用，即使有陪审员陪审也常常是陪而不审，整个案件审判及其他工作都由主审法官承担，陪审完全成为陪衬，有关这方面的问题我们将在本书第十章专门论述。

独任制也是我国程序法所规定的一种审判形式，它只适用于简易程序审理的一审案件，独任制的体现是独任庭，独任审判员依法也应当对案件的审理享有裁判权。

法院审理案件实行合议制和独任制，属于法定的重要程序制度的规定，必须要认真遵守。由于在我国法院内部一直采取所谓对案件的裁判实行“层层把关、层层审批”制度，合议庭或独任庭的职权未能落实。表现在：第一，在某些法院，庭长未经合议庭复议或审判委员会讨论，以签署意见的方式直接改变合议庭评议的结果。或者以院、庭长主持的“案件讨论会”取代合议庭对案件的评议，以讨论意见取代合议庭评议意见[xxxi].第二不经过会议庭同意而由院长将案件提交审判委员会讨论。按照刑事诉讼法第149条的规定，只有合议庭难以作出决定的案件，才由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。但在许多法院，仍由院长一人审查决定是否提交审判委员会讨论。[xxxii]第三，先定后审现象依然存在。而解决这一问题，不仅是法定的程序的要求，而去且也是实现司法公正所必须的。因为合议庭或独任庭的审判人员实际参与了审判的全过程，实际听取了诉讼当事人的意见和辩论，对案件的证据和事实具有比较明确和全面的了解，因此，由主审法官通过参与合议庭或作为独任庭法官对案件作出裁决，应该比没有参与审理的人来裁决更为客观和公正。如果由没有参与审理的人来裁决，则不仅剥夺了诉讼当事人向裁判者当面陈述意见的程序权利，而且不利于保证裁判的公正。而法院的院长、庭长、审判委员会委员在没有参与庭审过程的情况下，仅仅通过听取汇报，是很难对案件作出全面了解的。院长、庭长及审判委员会委员不仅没有足够的时间和精力进行把关，而且也不可能具有足够的信息、法律知识水平甚至足够的办案经验对每年成百上千的案件进行把关，因此所谓层层把关，实际上因为每一道关口把关都不严，或不可能完全把好，而使把关或者流于形式，或者会增加对裁判公正的妨碍，由于案件层层审批，大量的案件由庭长、院长或审判委员会决定，案件审理的好坏不能与决定者个人的责任发生联系，导致对案件的裁判无人负责的状况。更为槽糕的是，责任不明为徇私舞弊创造了条件，审判人员可以在集体的名义下，行个人私利，而且不会和难以受到追究。

当前的审判方式的改革的一项重要内容就是要依据法律的规定落实合议庭的权力。合议庭审判案件，原则上应当有权裁决案件，而不必要经过庭长、院长、审判委员会的批准。我国法律从未规定合议庭审理案件后所作的裁决必需要经过庭长、院长的批准，庭长、院长也是法官，他们必须担任审判员或审判长直接参与合议庭的审理活动，并在合议庭中发挥作用。即使是审判委员会，也没有审批案件的权力。例如，刑事诉讼法第107条规定，凡是疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以决定的，应由合议庭提请院长决定院长提交审判委员会讨论决定，审判委员会的决定，合议庭应当执行。可见，审判委员会讨论的案件也要合议庭提交院长决定后，才能由审判委员会讨论决定，如果合议庭不提交给院长，审判委员会无权讨论决定，而应由合议庭自己作出决定。所以，依据法律的规定，合议庭不仅有权审理而且有权作出判决[xxxiii].院长、庭长、审判委员会的委员应当充分尊重合议庭对案件的处理意见，不得对其进行不正当的干预。

在落实合议庭和独任庭的责任以后，院长庭长也可以从繁重的审批案件的工作中解脱出来，而将许多时间投入到司法行政管理的工作之中，他们可以作为普通的法官经常参与合议庭的办案和审判，事实上院长庭长作为普通的法官与其他法官一样都享有平等的审判权，他们应当经常参与合议庭的审判，而不是履行所谓层层把关的职责。从而可以改变过去那种院长不能亲自办案而由可以决定案件的极不正常的现象，由于院长庭长亲自办案，便可以从办案中了解实际情况从而可以对法院的审判工作更好的作出监督指导，也可以不断总结本院的审判经验，从而提高本院的办案质量。

合议庭审理案件实行少数服从多数的原则，如果合议庭是由一名法官和两名陪审员组成的，主审法官也不能一人决定案件裁决结果，把自己凌驾于其他合议庭成员之上。合议庭作为法定的审判组织必须认真作出合意，每个成员要对事实的认定、法律的适用、裁判的结果等必须全面、充分地发表意见，尤其是要充分发挥人民陪审员的作用，从根本上改变陪而不审、一人审二人陪的现象，充分发挥集体的智慧努力提高办案质量，当然，每个合议庭的成员也应当对自己的裁判结果承担责任，也只有这样才能够督促合议庭成员认真办案、努力提高业务素质，不断吸收审判经验，从而有利于法院的审判人员的整体素质的提高。当然，落实合议庭和独任庭的职权绝不是由其享有绝对的、完全独立的审判权，每个法官在行使审判权中，必须要受到严格的监督。严格禁止合议庭滥用职权，办人情案、关系案或枉法裁判，着就需要不断的完善各项监督制度。

还应当看到，落实和议庭和独任庭的职权，必须要努力提高和保障法官的整体素质，目前，法官的整体业务素质尚不能适应这种需要，这就需要实行法官制度的改革，通过 考试 和考核的方式进入竞争和淘汰机制，真正将一些道德品行良好、具有较高的专业素质和交好的实践经验的人士选拔到法官队伍之中，才能真正适应法官的独立审判的要求。为了真正实行法官的独立审判制，还需要严格区分法院内部的行政职能和审判职能。有人建议，应当在法院内部实行以法官为中心的以审判活动为中心的制度，法官应当成为法院内唯一的享有审判权的和决定权的人，同时也是司法行政的决策者。[xxxiv]这一看法有一定的道理，对法院内部的行政管理也应当实行民主集中制的方式，通过成立法官委员会，使每个法官参与对司法管理或重大事件的讨论，充分发表意见和建议，该机构类似于国外的法官会议，这不仅有助于民主管理，而且也能够进一步减少司法行政权对司法审判权的干预。

五、审判委员会的职能

审判委员会是依据现行法律规定在法院内部设立的重要的审判机构。审判委员会制度起源于新民主主义革命时期，早在1932年6月9日，中华苏维埃共和国中央执行委员会公布的《裁判部暂行组织及裁判条例》第7条规定，县以上裁判部（即法院）组织裁判委员会，由裁判部长、副部长、裁判员及民警所长等组成。该裁判委员会就是审判委员会的前身。1934年2月17日的《中华苏维埃组织法》第38条也规定，在最高法院内组织委员会，其人数由中央执行委员会主席按需要决定，以后在解放区曾设立过类似于审判委员会的组织，1949年均改称为“裁判研究委员会”[xxxv].新 中国 建立以后，继续沿袭了审判委员会制度，如1951年中央人民政府委员会通过的〈中华人民共和国法院暂行条例〉第15条规定，省、县级人民法院设审判委员会，以院长、副院长、审判庭长及审判员组成。审判委员会负责处理刑事、民事的重要或者疑难案件，并为政策上和审判原则上的指导。设立审判委员会制主要是为了加强审判中的民主集中制，审判委员会在建国初期确实发挥了较为重要的作用，如在镇反反革命及“三反”“五反”运动中，而新成立的司机构需要处理大批的案件、当时的法律和程序又不健全，大批司法审判人员主要是从工农干部和复转军人中抽调进法院的，其处理案件明显缺乏经验，由审判委员会把关，确实有利于保障案件审判的质量[xxxvi].因此，1954年的〈中华人民共和国人民法院组织法〉第10条不仅进一步确认了审判委员会制度，而且扩大了审判委员会的职权，规定审判委员会有权讨论重大的或者疑难的案件或其他有关审判工作的问题。1979年颁布的人民法院组织法基本上沿袭了过去的规定，该法第11条规定，审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的任务，根据该法的规定审判委员会委员需要由院长提名由同级人民代表大会讨论通过。因此可见，采取审判委员会制度是我国的一贯做法。

关于审判委员会的地位和职权，从现行法律规定来看，依据法院组织法的规定，审判委员会有权讨论重大的或者疑难的案件，尽管该条并没有明确审判委员会有权对重大或疑难的案件的裁判作出决定，但一般都认为该法中所提及的讨论实际上是指决定。因此，它并不是一个单纯的审判咨询机构而是一个审判机构。尤其是在有关法律中确认了审判委员会对案件的裁判具有决定权。例如，刑事诉讼法第107条规定，凡是疑难、复杂、重大的案件由合议庭提请院长决定院长提交审判委员会讨论决定，审判委员会的决定，合议庭应当执行。从建国初期到现在，法院设立审判委员会的目的，就是要强调审判工作中的集体领导原则，审判委员会是作为一个整体而行使审判权的机构。

从建国到现在审判委员会确实在审判中发挥了积极作用，尤其是在许多重大刑事案件中，通过集体讨论和决定，为避免发生冤错假案、提高办案质量等方面不无意义。具体来说，该制度在实践中的主要优点在于：第一，通过集体决定贯彻民主集中制原则，有利于发挥集体智慧提高办案质量，并提高办案的质量，由于目前法官的业务素质普遍不高，许多法官也缺乏办案经验，因此，由审判委员会对案件的质量进行把关，有利于保证质量。有学者指出，“基层法官的文化素质和专业素质问题将在比较长的一段时间内继续存在。所有这些问题，都不可能在短期内靠‘大跃进’的方式解决。”[xxxvii]因此审判委员会的制度的设制，符合我国目前法官素质的状况。第二，审判委员会有利于防止司法腐败减少司法中的办人情案和关系案的现象，因为集体作出决定较之于个人单独决定有利于避免或者减少腐败现象。第三，审判委员会作出决定，有利于排除各种对审判活动的干预和干扰。由于目前法官在办案中经常遇到各种各样的干预，单个的法官很难有能力抵抗这些干预因此将案件提交审判委员会决定，可通过集体决定而抵抗外来的压力。

由于上述原因，按照苏力的考查结论，“审判委员会对中国基层法院的司法独立和司法公正就整体来说是利大于弊，是这种制约条件下的一种相对有利、有效且公正的司法制度。”[xxxviii]然而，这一结论是否正确尚有待于进一步研究。从目前审判委员会的实际运作来看，由于现行法律并没有对审判委员会讨论决定的重大的、疑难的案件作出明确的解释，在实践中，对这一概念常常作出了扩大的理解。尤其是在许多基层法院，不仅刑事案件一般都要审判委员会讨论，而且对大多数民事案件都要由审判委员会讨论，合议庭作成的决定都要有审判委员会最后讨论决定，这就大大扩大了审判委员会的职权，使审判委员会在各级法院内部成为了享有最终决定权和实际行使审判权的机构。不适当的扩大了审判委员会的职权，使审判委员会成为法院内部的最终裁决案件的机构，不仅不符合法律的规定，而且必然会在一定程度上损害了司法的独立和裁判的公正，也与程序公正的要求不相符合。[xxxix]具体来说：

（一）关于审判委员会制度与司法裁判的公正性。要保证审判委员会集体作出的裁判都是公正的，前提是大多数委员通晓各个法律，具有丰富的司法审判经验，且对讨论和决定的案件掌握了足够的信息。然而，就民事经济案件的审理而言，由于审判委员会委员来自于不同的厅室，不可能对各类案件的审理都富有经验，由于受法院内部专业分工的限制，作为审判委员会委员的各个庭室的负责人对自己的本庭的业务较为熟悉，对其他庭的业务并不一定熟悉，甚至主管院长也只是对自己主管的业务较为熟悉。因此，各个委员并不一定是审判业务的通才，尤其是在民事经济审判业务方面，审判委员会委员大都不一定是民事经济审判方面的专家，且大都对民法 理论 及民事经济审判缺乏专门研究，而提交审判委员会讨论的案件都是较为复杂的民事经济案件，动辄卷宗上千页，证据数十个，在审判委员会讨论过程中，大多数委员仅仅只是靠听汇报或阅读案情介绍，来提出意见，是很难保证其提出的意见的正确性的。要保证民事经济案件裁判质量的，不仅需要各个委员详细了解案情，而且要精通民法，事实上，民法学本身是博大精深，且专业性及强的理论体系，尤其是一个复杂的民事案件，单靠短短数十分钟的汇报，何以窥得案件全貌。指望审判委员会的委员们如此匆匆浏览加讨论就对所有案件作出公正合理的解决岂非天方夜潭！在刑事案件的裁决中，尽管每一个审判委员会委员凭借一般的 社会 生活经验和法律知识，对许多重大的刑事犯罪的定罪量刑也能谈出某些意见，但对涉及罪与非罪以及对案件的定性等复杂问题，并非每一个人都是内行，尤其是各位委员并没有直接参与庭审，也没有听取当事人双方的意见和辩论，对证据的认识缺乏直接的感受，因此其对被告是否犯罪及犯何种罪及量刑问题并不一定能作出比合议庭更公正的裁决。尤其是主审法官应无权作出最终的决定，很难对案件投入最大的精力，或者对案件所适用的法律作认真的研究，从而难以保证案件的裁判质量。

（二）关于审判委员会制度与程序的公正性。审判委员会替代合议庭的功能本身是违反法律程序制度的，而且也根本不可能体现程序的公正性。具体来说，第一，它与公开审判的要求是相违背的，公开审判是最重要的程序制度，它要求裁判者必须要公开审理案件、亲自听取当事人的意见和辩论，认真听取当事人对其提交的证据的看法、对对方证据的意见等等，只有在这样的基础上，才能作出公正的裁判。公开审判是当事人依法享有的程序权利。而审判委员会在代替合议庭的职权以后，事实上已经实际成为了裁判者，因此他们必须要公开听审才符合公开审判制度的要求，然而，审判委员会决定案件只是凭听取有关人士的汇报，委员们根据汇报发表各自的意见，这就难以全面了解当事人双方各自的证据和理由从而剥夺了当事人所享有的公开审理的案件及向裁判者当面陈述意见的程序权利，此种权利是诉讼当事人所享有正当权利的一部分。第二，它与审与判必须结合的要求相违背。按照审判结合的制度，裁判者必须要直接审理案件，审与判是不可分割的，任何裁判者没有直接审理是不能作出裁判的。然而审判委员会代替合议庭功能以后，则完全违背了审判的规律。尤其是在地方的基层法院对许多刑事案件采取了先由审判委员会讨论决定，合议庭只是履行一下开庭审理形式的方式，这就是所谓先定后审的方式。[xl]此种方式不仅造成开庭审理、认证质证、直接审理流于形式，导致“你辩你的，我判我的”现象大量发生，使旨在体现和保证审判公正的法定的程序不能适用，而且因为草率的先作决定，及易造成冤错假案。第三，审判委员会与回避制度相违背，按照民事诉讼法的规定，当事人对与案件有利害关系的审判人员有权依法请求其回避，由于审判委员会委员从不向任何当事人公开，当事人也不可能要求其回[xli]，因此不可能适用回避制度。在实践中，某些法院的审判委员会，经常邀请同级检察机关的检察长或检察机关的代表参加会议，[xlii]这实际上造成了裁判者与公诉的一方单独接触，被告的程序权利未得到充分保障的状况，并妨碍了法院的中立地位。此外，由于审判委员会在讨论案件中，不进行证据的调查工作，使本应贯穿于审判过程的直接审理、言词辩论、等诉讼原则难以发挥作用。[xliii]第四，审判委员会与诉讼制度的不间断原则是相违背的。按照不间断原则，一个案件在审理过程中，不应更换审判员，而应连续审理，以防止外界的干扰。而由审判委员会定案，则实际上是更换了审判员，从而与不间断原则不相符合。

机构改革的意义 篇7

1 IT培训机构的特点

1.1 课程紧跟企业需求, 理论课程很少

和高职院校软件技术专业不同, 培训机构几乎没有类似《计算机组成》、《数据结构与算法》、《操作系统》等偏理论的课程, 这样做的原因除了培训机构受时间、资源的限制不得不压缩课时外, 另一个原因是培训就是为了就业, 所以每个学员都有自身明确的就业方向, 为了能在短时间内达到用人企业的要求, 往往只关注实际技能的训练, 采用具体的项目展开教学, 理论知识的内容仅限于开发实际项目所需的理论知识[1], 与项目开发无关的一概不讲解。尽管这种速成的做法不利于学生未来的职业发展, 但在一定程度上能减少枯燥乏味和较抽象的理论知识, 学生能轻松掌握, 能迅速达到企业用人标准, 就业质量得到提高。

1.2 教学案例真实丰富, 教学过程体现生产过程

通过观察, IT培训机构会和一定数量的企业形成稳定的合作关系, 因此课程采用的教学案例大多来自真实项目, 更新速度较快, 项目采用的新技术会第一时间在课堂教学中体现, 学员因此能更快地接触到新技术, 学到的技术更能贴近企业实际需要。由于采用的是真实项目授课, 教学过程演变为对生产过程的还原, 生产流程、操作规范、遇到问题如何解决等工作情境, 就能让学员能更直观地体验到, 通过模仿、训练, 理解如何实现一个软件功能, 在实现该功能时需要注意的地方是什么。这些技能的培养为今后实际工作奠定了良好的基础。

1.3 教学团队项目开发经验丰富, 教学质量得到保证

IT培训机构往往和几家企业形成了稳定的合作, 教学团队80%来自企业一线技术开发人员, 教学方法更多采用师傅带徒弟的方式, 丰富的项目开发经验能及时解答学生遇到的技术问题, 让学员在解决真实任务的过程中进行学习[2], 加强对理论知识的感性认识, 提高了学员实际开发能力和分析问题、解决问题的能力。

培训机构的课程以项目实战为主, 技术方向较为集中, 一般一个教学班的专业课程由一名教师承担。由于教师大多来自企业, 因此机构会对教师进行严格的岗前培训, 熟悉教案格式、教学内容、讲授步骤等技巧, 像北大青鸟, 还投入大量人力物力进行课程开发, 教材、课件的质量都比较高。在教学过程中加强对教师的管理, 如对每周与学生之间进行的互动访谈都做了具体细致的要求。通过对教师相应阶段的培训和考核, 来保证教学质量。

1.4 小班化教学, 互动充分

IT培训机构一个教学班最多25人, 小班化教学能让每位学员的上机时间和辅导时间得到充分保证, 疑问能当场解决, 保证了教学效果。由于人数少, 教师能顾及到每一位学习者, 有充分的时间互动, 给出问题, 通过小组讨论、角色扮演、上台演示等方式, 训练学员的思维, 加深和知识对知识的理解。

2 对高职软件技术专业建设的建议

2.1 加强校企合作, 改革教学模式

充分利用校企合作平台, 和企业一起设计教学内容, 多聘请企业一线工程师参与实训教学, 按技术方向组建不同的学习小组, 由校企双方带领学生开发一些实际项目, 采用师徒制开展实训课教学。根据课程知识点要求, 不同阶段的教学都能采用项目化教学, 使学生在不同阶段都能完成一定的软件项目, 提高学习兴趣, 获得成就感。

2.2 参与真实项目研发, 提高教学团队教科研能力

通过参与企业真实项目研发、引入横向课题等方式, 鼓励教师从事实际项目开发工作, 提高自身软件科研能力的同时, 提炼出一批新颖的教学案例用于教学, 更能体会教学的重点和难点, 提高教学能力。此外, 专业要组织承担同一阶段的教学任务的教师进行集体备课和研讨, 提高授课质量。教师之间采用师徒制[3], 如教授带领的学术团队, 企业家带领的技术更新、发明团队, 教育专家带领的教学团队, 各类教师合作团队等, 通过组建各类教师团队来提高教学质量。

2.3 改革理论课教学方法, 做好课程衔接

高职院校的人才培养目标是“复合技能型”人才, 培养内容全面, 这是IT培训机构无法取代的培养优势, 因此不能摒弃理论课教学。针对目前学生认为理论课内容枯燥、难以理解、毫无用处等问题, 要解决将理论与实践脱离开来讲解这个问题, 让学生清楚理论从何而来, 将会应用到哪里去, 如讲解《计算机组成》、《操作系统》等课程是, 可以结合实验, 通过让学生动手操作、修改源码等方式, 提高对理论的感性认识。理论课教学要考虑如何为实践课程服务, 理论之间如何产生联系, 做好课程的衔接, 也可以将部分理论分解, 穿插到实践课中讲解。

2.4 适时分层分流, 充分调动学生学习积极性

IT培训机构的学员渴望学成后能进入好的企业就业, 学习目标明确, 因此在学习态度、学习兴趣方面好于高职学员的学生。根据学生学习兴趣、学习基础、能力的不同, 教师在课内可以采取分层教学, 通过布置不同难度的任务提高学生的自信心和学习兴趣。此外, 专业可在第四或第五个学期进行适当的分流, 成立各类定制班, 如网站开发、手机开发、软件测试、前端设计、淘宝运营等方向, 让学生选择自己感兴趣的领域, 充分调动他们的学习积极性, 提高专业的整体就业质量。

3 结束语

我国的教育逐渐走向一个以结果为导向的模式, 衡量高职院校教学质量的标准就是就业质量。高职软件技术专业在全面培养学生的同时, 应借鉴IT培训机构注重实践、教学内容紧贴企业岗位要求的优点, 将学生培养成既能快速适应企业上岗要求又有发展后劲的技能型人才。

摘要：本文通过对IT培训机构的调查, 对比目前高职软件技术专业教学存在的不足, 借鉴培训机构的行业竞争优势, 对高职专业建设提出建议。

关键词：IT培训机构,软件技术,高职,专业建设

参考文献

[1]刘志成, 李忠华, 熊芊.全面剖析NIIT教学体系[J].计算机教育, 2007 (9) .

[2]冯家伟.优化师徒结对的实施策略[J].教学与管理, 2006 (10) .

机构改革的意义 篇8

摘 要 如今,各发达国家的农村金融体制已发展得相当成熟,而我国也在近几年中加快了农村金融机构网点的建设,也取得了相对不错的效果。然而在农村金融的建设过程中也暴露了不少问题,当然这其中有经验缺乏所致,也有管理体制所限,因此,要切实把农村金融机构建设成为农业发展、农民增收的有力援助,则需要对其进行适当的改革与创新。以国外的管理经验为参考,结合我国的实情,逐步完善农村金融机构的体制。

关键词 农村金融机构 制度创新 制约因素

十七届三中全会《决定》中提出明确要求,规范发展多种形式的新型农村金融机构,鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。当前我国的新型农村金融机构主要包括村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类型金融机构。主要分布在中西部的农村地区,为解决这些边远地区在生产生活的融资问题,以达到把农村资金留在农村、将城市资金引入农村。并以“投资多元、贴近农村、治理灵活、高效运作、服务三农”的原则加快农村地区的现代化进程。

一、当前我国农村金融存在的诸多问题

1.农村金融机构支农力度不足。这主要源自于农村金融机构资金来源不足,大多数由政府全部或部分出资,而且在运营中多靠政府扶持,而且农村资金互助社不得向非社员吸收存款的制度安排更加剧了这些金融机构的资金危机。而对于贷款公司,由于只贷不存,资金约束更为严重。

2.农村合作金融组织选择性贷款现象严重。农村金融机构为降低其贷款风险并且追求利益的最大化,就会采取选择性贷款。这就限制了其贷款的范围,一般的农户就很可能无法得到贷款,这必然违背了建立这些金融机构的初始意图,不能有效地促进农村地区的经济发展。

3.金融创新能力不强。这个主要受限于农村地区欠发达的经济条件和匮乏的人才配置。例如:结算渠道不畅,支付结算和信息网络功能不完善和缺失,造成了农村资金特别是农民工工资汇划难、汇兑难。

我国农村金融所面临的问题远不止这些,面对多方面因素引起的问题,我们需要从问题的根源着手,抓住问题的本质。

二、自己对于农村金融改革方面的一些建议

1.健全农村金融组织体系。政府需加大对农村金融的资金投入,重点扶持农村政策性金融机构,以使其成为领导农村金融发展壮大的主力军。农村金融机构地处偏远农村地区,分散而力薄,因此形成一个完整的体系势在必行,只有如此才能更好的达到资源的共享,并从很大程度上降低经营风险。

2.完善准入、退出制度,积极促进良性竞争。垄断不利于农村金融服务的效率,建立适度竞争的农村金融市场是促进农村金融发展的有效途径。在严格监管的前提下,适度放宽农村金融市场进出准则,大力发展小额信贷组织、村镇银行、贷款子公司、农村资金互助社等新型农村金融机构,构建真正的农村金融竞争主体。

3.大力发展农业保险,构建风险补偿机制。农业保险是防范农业生产风险、化解农业灾害损失、创造良好农业生产环境的一项制度创新,也是创新财政支农方式、完善财政宏观调控措施的重要手段。我国是自然灾害较多的国家,发生灾害的频率高、范围广、损失大,对于农户来说,这些自然灾害对其有严重影响。但在现阶段农民承担风险能力有限,发展农业保险对农业生产加以保护和支持势在必行。美国就是一个很好的借鉴例子。美国的农业保险体系是相当完善的。美国引进商业保险公司进行经营,而政府在经营管理费和保险费补贴等方面提供很大支持。

4.推进农村金融业务创新。农村金融机构应根据新农村建设和农业产业化发展的需要,开发与之配套的新产品,满足日益增长的金融服务需要。关于创新的途径,一是创新服务领域,特别是中间业务领域,如广泛开展代收工资、代收话费、代收保费等服务;二是创新服务手段,如加快现代化支付结算系统和信息化网络平台建设,逐步实现各金融机构全国联网。在此基础上,加大ATM机、自助银行、网上银行等业务载体的开发和推广;三是创新服务品种,例如联合贷款、小额贷款等贷款形式。

农村金融体系的建设和完善并不能一蹴而就,需要长期的探索,借鉴,并结合我国实际国情而加以改善成为发展农村经济的有力手段。可以根据我国的实际情况借鉴发达国家的管理经验,并适应社会主义市场经济的要求,深化和发展农村金融体制改革的发展和完善,构建新农村,加快促进农业产业化。金融服务,作为一个国家经济发展的中流砥柱,其重要性日益受到关注,但大城市的金融服务相对成熟的同时,还有广大农村地区正处于金融服务的真空地带。然而,最根本的生产力就是农业生产力,当金融服务能深入渗透到农村地区,必然能大大提高农业生产的效率,而长远来看,受益的不仅仅是农村地区,当农业的生产力提高时,工业、制造业等第二产业的生产力必然会随之而提高。因此,推进农村金融的建设和发展,是关系整个国民经济发展的关键问题,是保持社会可持续发展的基础问题。

参考文献:

[1]年志远,马宁.我国新型农村金融机构制度安排的缺陷及其完善.经济纵横.2009.

[2]杨云聪,金麟根.新型农村金融机构存在的问题及应对措施.浙江金融.2009.