林业改革（推荐8篇）
2011年3月10日，南宁市2011年林业工作会议在大明山召开，会议全面总结南宁市“十一五”林业工作，科学分析林业面临的形势，研究谋划“十二五”发展思路，安排部署2011年重点工作。
林业局党组书记、局长陈咸华在会议上指出，我市集体林权制度改革从2007年开始试点，2009年扩大试点并全面铺开，至2010年底，全市累计勘界确权1259万亩，占全市集体林地面积的93%；累计发证1120.5万亩，占全市集体林地面积的82.8%。2010年，全市累计开展林权抵押贷款19.1万亩，贷款金额1.7亿元。
1 提高认识,加强领导,营造全民造林的浓厚氛围
1.1 强化宣传,提高广大干部群众对植树造林重要性的认识几
年来,我们始终把提高广大干部群众对林业生产的认识作为推动工作整体上水平的前提来抓。一是多种形式搞好宣传。二是专家讲座,及时解决群众遇到的种植难题,大力宣传林业的生态、经济、社会三大效益,通过算帐对比,扫除广大干部群众对植树造林认识上的误区。三是组织乡村干部走出去学习。
1.2 科学规划,实施重点工程带动。
几年来,按照“林业规划总体要求,规划实施了绿色通道、农田林网、城镇村庄绿化、河道绿化、速生丰产林、特色经济林六大工程。狠抓加大投入、综合治理、科技治碱、新技术推广四项措施等。
1.3 加强领导,严格落实奖惩。
几年来,我县始终把林业生产作为一把手工程来抓,每年的春秋两季林业大会战期间,均成立由县委书记挂帅的林业生产工作领导小组,各林口部门负责人为成员,各乡镇党委书记为乡镇第一责任人,各乡村层层签订目标责任书,县委、县政府出台了林业建设方案及奖惩办法,并将林业生产列为考核乡镇工作的重点之一,实行一票否决。林业技术人员亲自指挥,工作人员吃住在工地,现场办公。林业局对下属各林场制定了百分考核奖惩制度,各乡镇也对本乡镇的林业大户、林业状元进行了大张旗鼓地表彰奖励。
2 深化林业产权制度改革,建立林业生产的长效机制
完善和落实林业政策,是调动农民群众植树造林积极性的重要保证。
2.1 建立林地流转机制,促进健康发展。
我们把速生丰产林、农林间作、经济林做为农村种植业结构调整来对待,根据群众意愿,按照“树随地走,谁造林谁所有”的原则,允许采取调换土地、自由结合等形式,实现集中连片、规模化发展。并明确规定林木所有权和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股,极大地调动了群众参与植树造林的积极性,保护了林业生产成果。
2.2 依法划定林地,公开公正拍卖在林地拍卖工作中,我们坚持
典型引路,因村而宜,在认真经验的基础上,先后制定了《林地拍卖办法及林地拍卖资金管理办法》,拍卖前丈量土地,明确四至,由群众代表评出底价,并张榜公布,广泛征求群众意见,逐户登记是否参与竞标,并签名盖章。竞标者先交足底价款和保险抵押金。竞标时,公证人员到场监督,竞标后,当场交足购买金,当场公证,当场签订拍卖合同。通过林权制度改革,拓宽了集体和群众增收的渠道,使闲置多年的沟渠路边荒地变废为宝,不仅盘活了集体资产,而且增加了集体收入,林地拍卖为全县的林业发展注入了新的生机和活力。
3 依靠科技进步,努力提高我县林业生产的经营效益
我们发展林业生产的根本目的,是让老百姓得实惠,将林地建成老百姓取之不尽,用之不竭的绿色银行。工作中,我们通过品种引进、科技推广、技术培训等手段,不断提高林业的生产效益,真正实现了农业生产高效化。
3.1 抓新品种引进,优化种植结构。
抓好林业生产,良种先行是关键。近年来,我县林业局先后引进了速生杨优良品种林木,经济林树种等,丰富了我县的林果品种资源,优化了经济林种植结构,形成了有特色的观光经济林,且能较好地避免单一品种造成大面积病虫害发生。
3.2 抓造林新模式的探索,提高了林地经济效益。
3.3 抓种植技术培训,确保树木成活率。
为开展好大规模的秋冬季植树活动,确保树木成活率,每年的林业生产期间林业局多名业务人员组成多个技术指导小组,下乡入村指导群众种植。他们把培训班办到田间地头,手把手地教群众植树,大大提高了树木的成活率。
4 严格依法管林,确保全县绿化成果的安全
几年来,我县在抓好培育和扩大林业资源的同时,强化了林业执法队伍建设,对毁坏林木和非法侵占林业用地的违法行为给予了严厉的打击,我们的工作措施是:一是在林业局成立了由森保、管护、检疫、林政、公安为一体的共计上百人综合执法大队,专门配备车辆做为交通工具,同时配备了专用警械,分成组昼夜巡逻,发现毁林案件及时处理,最大限度地保护全县林业资源的安全。二是经常性地组织有关人员赴省、县业务部门参加林业法律、法规培训班,大大提高了林业执法人员的业务素质和办案水平。三是建立了有奖举报制度,鼓励举报,奖励举报,保护举报,为举报人保密,把护林、护绿工作扩大到全社会,由被动工作变为主动工作,调动起全社会成员保林护绿的积极性。同时,加大宣传力度,教育广大群众自觉爱林护绿,把护林工作变为自觉行为。四是严格林木采伐审批程序,按照林木所有者申请-乡镇林业站堪验-林业公安科现场认定-局党组研究-最后审批的程序,最后发放采伐证件,有效地杜绝了乱砍滥伐现象发生。五是加大处罚力度。对违规采伐、毁林犯罪案件绝不姑息迁就,以最快的速度严肃处理,避免“关系案”和“人情案”。六是搞好林业执法服务。对群众办理林木采伐许可证,客户随来随办,方便了群众,受到了广大群众的一致肯定和好评。通过以上措施的实施,有力地打击了违法犯罪分子的嚣张气焰,同时,极大地方便了群众,使全县的林业资源得到了有效地保护,林业经营机制得到了良好运转。通过近几年来的努力,我县林业生产实现了历史性突破,三个效益已开始显现,农民有了自己的“绿色银行”,农田有了绿色屏障,镇村呈现出欣欣向荣的新景象。过去一种植粮食作物的收入。通过植树造林不仅改善了当地群众的生活环境,同时也改善了生产环境,近年来,我县风危害明显减轻,粮食单产不但没有减少,而且还有了大幅度增加。同志们,尽管我县林业生产取得一定的成绩,但与县委、县政府要求,与先进市县相比,与建设小康水平,实现生态立体的奋斗目标还有很大差距。
一、林业“三定”为集体林权制度改革奠定了基础，推动了全省林业的快速发展
早在上世纪80年代初，我省就实行了“稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制”的林业“三定”工作，形成了以家庭经营为主的林业经营体制。80年代末90年代初，我省又开展了林业生产责任制的完善工作，着力解决林业“三定”的遗留问题，进一步确立了以家庭经营为基础的统分结合的双层经营体制。
随着社会主义市场经济的发展，特别是我省民营经济的快速发展，社会各方面对山林资源的保护、开发和利用有了新的认识，对进一步明晰产权归属、落实经营主体的愿望更加强烈。面对林业发展中出现的新趋势和新要求，浙江省委、省政府认真贯彻中央有关精神和各项政策，紧密联系第一轮山林承包期陆续到期的实际，着力把山林延包工作作为林权制度改革的基础来抓，并于2006年初开展以“延长山林承包期、发放林权证、规范林权流转”为主要内容的山林延包工作。目前，全省山林延包工作已全面完成。全省共完成换（发）林权证面积8657.5万亩，其中集体所有8258.8万亩，占95.4%，国有398.7万亩，占4.6%。在集体所有面积中，责任山2619.2万亩，占31.7％，自留山1878.9万亩，占22.8％，集体统管山3760.7万亩，占45.5％。通过山林延包，进一步明晰了林业产权关系，依法保障了林农的合法权益；调动了林农的积极性，激活了林业经营机制；推进了林权规范流转，优化了森林资源配置；统一了山林权属资料的归档保存，建立了林权管理制度基础；调处了大量的山林纠纷，维护了林区社会和谐稳定。
经过多年来的改革和调整，林业产权意识逐步深入人心，林农的积极性日益高涨，推进林业现代化建设的基础不断巩固。据最新清查结果，2004年与1979年相比，全省实现了森林面积、蓄积、覆盖率“三增长”。2006年全省林业行业总产值达到1217.7亿元，位于全国前茅。实践证明，集体林权制度改革是农村生产关系的重大变革和调整，适应经济发展规律，合乎林区生产实际，顺应人民群众意愿，不仅为林业发展、林农增收提供了重要基础和可靠保证，而且有效调整了国家、集体与个人之间的经济关系，统筹了城市与农村的利益，促进了经济与生态的协调，调动了各方面的积极性。
二、深化集体林权制度改革，加快发展浙江现代林业
集体林权制度改革是农村家庭承包经营制度的丰富和完善，是农村土地制度改革的拓展和延伸，是整个农村改革领域的扩展和深化。目前，我省林业产权主体已基本明晰，经营主体已基本明确，但林权制度改革的任务仍十分艰巨，各项配套改革有待全面推进。我们要按照胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导对集体林权制度改革的指示要求，坚持林农多得实惠、生态受到保护的原则，进一步深化集体林权制度改革。
一要创新林权管理制度。清晰明确的林权关系是是林业各项改革的基础，将林权纳入法制化管理轨道是深化林权制度改革的重要标志之一。要完善林权登记管理，积极发挥林权证法律凭证作用，与公益林补偿、林木采伐申请、流转、抵押等林事活动紧密结合起来。要建立健全林权档案数字化管理系统并向社会提供林权信息，使林权管理统一、规范、科学、公开。要加强林权纠纷调处，充分发挥乡村调解机构和民间调解组织的作用，形成上下联动、齐抓共管的长效调处机制，促进林区和谐稳定。
二要创新林业管理机制。遵循市场经济发展的客观规律，顺应林业改革和发展的必然趋势，在明晰产权的基础上，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，积极、稳妥、有序地推进森林、林木和林地使用权的流转，并作为集体林权制度改革的一项重要内容，努力盘活森林资源资产，促进森林资源、劳力、资金、技术等生产要素的合理流动和森林资源的优化配置。根据林业经营市场化、规模化、产业化的发展趋势，建立森林资源流转机制和林权交易市场，有序推进森林、林木和林地使用权依法、自愿、有偿流转，促进山林资源生产经营环节向种植能手集中，向专业化分工和规模经济发展，提高综合开发利用水平。加快配套制度建设，积极培育林业产权交易市场，搞活经营机制。要积极探索并加快推进森林资源资产抵押贷款步伐，提高森林资源转化为森林资产的能力，拓展信贷支农的渠道，激发林业创业富民的活力。
三要创新林业经营方式。在保持家庭承包经营长期稳定和产权清晰的基础上，以林农自愿为原则，组建新型林业经营实体，提高林业经营的组织化程度。鼓励广大林农通过联户经营、委托经营、合作经营、股份经营和转包经营等方式，明确权利和责任，实现适度规模经营。扶持和培养专业合作社和专业协会等中介组织，提高林农参与市场的能力。
四要加强林权制度改革的领导。集体林权制度改革是加快林业发展、振兴山区经济、富裕广大林农的重要途径，是推进社会主义新农村建设、构建和谐社会的有效举措。集体林权制度改革涉及多种利益主体和各方面的利益，政策性很强，操作难度较大。我们要充分认识深化集体林权制度改革的重要性和复杂性，建立健全集体林权制度改革领导机构，充分尊重农民意愿，准确把握政策，正确引导，统筹安排，精心组织，积极稳妥地推进集体林权制度改革，促进我省林业又好又快地发展。
三、以深化集体林权制度改革为突破口，推动全省山区经济实现新发展
浙江省第十二次党代会明确提出了全面建设惠及全省人民的小康社会的奋斗目标。从浙江实际来看，山区、林区的人民群众是我们要重点惠及的部分，关键是要发展山区经济，而林业正是发展山区经济、推动山区人民奔小康的重要途径之一。深化集体林权制度改革，有利于進一步调整农村生产关系，促进农村生产力的进一步解放。要以集体林权制度改革为突破口，完善各项政策，采取有力措施，进一步加强生态环境建设，保护森林资源，努力把更多适宜发展生态经济的生产要素引向山区、引向林业，为山区致富、林农增收提供可靠保证。
一要切实转变山区经济发展方式。从我省山区的实际出发，充分发挥山区的生态优势、后发优势、资源优势，念好山字经，打好林字牌，大力发展竹、木、林、花、果、茶等具有山区特色的林业产业，积极开发森林食品、绿色食品、有机食品，走出山区跨越式发展的新路子，使山区不断增强自我发展能力。
二要积极为山区群众提供创业平台。山区经济要有新发展，就是要按照城乡统筹发展和“创业富民、创新强省”的要求，以集体林权制度改革为突破口，全面推进山区农村综合改革，破除制约集体林业发展的体制机制性障碍，解决山区农村经济体制存在的突出问题，把更多的资金、技术、劳动力等各种生产要素引向林业、引向林区、引向林地，不断开发林业的生态、经济、文化等多种功能，从深度和广度两方面延伸林业生产经营的范围和领域，为广大林农提供创业平台，富裕广大林农，加快山区农村经济发展，推动山区经济社会各项事业全面发展。
三要坚定不移地走可持续发展路子。逐步完善基本合理的森林生态效益补偿制度，调动林农保护生态的积极性，进一步优化和改善我省生态环境。引导林农依靠科技发展林业产业，大力推广先进实用技术，提高林业经营科技含量，实现经济增长方式转变。加强对林农的技术培训，实行标准化生产。要鼓励科技人员和大中专院校毕业生到山区工作，为山区发展培养更多的专业人才。
同时，要加大山区基础设施建设力度，努力改善林农生产和生活的基本条件。进一步加强山区路、水、电、通讯等基础设施建设，特别是要加强山区基地作业道建设，努力降低林农劳动强度和生产成本。
今天，省林业厅――带领省市集体林权制度改革检查验收组一行深入我县进行林改检查验收。首先，让我们用掌声对验收组一行的到来表示热烈的欢迎。借此机会，我谨代表――县委、县政府向长期以来关心、支持我县集体林权制度改革工作的各级领导表示衷心的感谢。下面，我简要汇报三个方面
内容：
一、――县林改工作基本情况
――县地处福建东北部，被誉为“中国太子参之乡”、“中国民间艺术之乡”，2005年10月顺利通过国家级生态示范县试点建设预验收。全县辖7乡2镇、112个行政村和4个社区，总人口10.3万人，其中农业人口2.2万户8.8万人。土地总面积81.5万亩，其中林业用地面积66.7万亩，有林地面积50.8万亩，森林覆盖率62.3，活立木总蓄积量48.8万立方米。2005年全县实现林业经济总产值16911万元，其中林业第一产业产值5679万元，比增38.6％。
实施集体林权制度改革以来，我县根据县界勘定结果，及时调整了林地区划范围（其中石洋乡1799亩集体林地被划入邻市辖区），并考虑到国家级生态示范县建设的需要，将村、镇周围的25997亩商品林先后界定为县级生态公益林。经重新核对统计，全县林业用地实有面积66.5万亩，其中：生态公益林面积24.6万亩（省重点生态公益林面积22.0万亩）、占37；应明晰产权商品林面积38.4万亩、占57.7；暂不列入应明晰产权商品林面积3.5万亩、占5.3；全县林权应登记发证面积63.0万亩，占94.7％；商品林面积1000亩以下的行政村20个，有改革任务的行政村96个。截至2005年11月30日，全县共完成集体商品林产权明晰面积36.3万亩，占应明晰产权面积的94.6％；完成林权区划申请登记面积62.9万亩，占林权应登记发（换）证面积的99.9％；完成电脑录入面积62.8万亩，占符合条件申请登记面积的100；已发放林权证25本，面积2.4万亩。经县林改检查验收组的严格检查验收，96个有林改任务的行政村中，合格村45个，基本合格村51个，合格率为100％；9个乡镇中，有3个乡镇全面完成改革任务，6个乡镇基本完成改革任务，林改受益农户20071户，受益面达90.5％，乡镇的综合满意率在96.3－100％之间，全县的综合满意率为97.5％。我们采取的主要措施是：
1、加强组织领导，强化协调保障。县委县政府高度重视集体林权制度改革工作，三年来，切实做到部署及时、措施有力，大胆探索、全面推进，切实从组织上强化领导、从队伍上加强建设、从检查上深化监督、从工作上注重协调、从物质上做好保障，确保了林改工作稳步有序有效推进。一是成立了县、乡、村三级林改工作领导小组和工作机构，组建了村级林改监审小组，并根据各级领导班子的变动情况，及时调整充实，从组织领导上确保林改工作扎实推进。二是组建了村级林改工作队。按照“县直接领导、乡镇负责组织、部门搞好服务、村具体实施”的工作机制，从县直各部门、各乡镇抽调了301名熟悉农村工作的干部，组建了116个林改工作队，深入各乡镇、村组织开展林改工作。三是深化检查监督。县人大开展专项执法检查，强化人大代表监督工作。县政协组织委员开展“集体林权制度改革与森林防火”专项调研，对林改工作提出了建设性的意见和建议。四是认真传达贯彻上级精神。每次省、市林改会议后，我县及时进行传达，并按要求认真抓好贯彻落实。据统计，2003年6月以来，全县先后11次召开林改专题会议或结合农村工作会议传达省、市林改有关精神，确保了林改工作能够始终保持高压态势。五是多方筹集经费。三年来，我县通过采取上级补助、县财政专项列支和乡镇配套相结合的办法，共投入林改专项资金36万元（其中省市补助13.4万元、县财政投入11万元、乡镇级配套11.6万元），确保了林改工作的正常运转。同时，县直有关部门根据自身职责大力协作配合，形成了齐心协力，齐抓共管的局面，有力地推动了全县林改工作深入开展。
２、明确目标责任，健全督查机制。按照先紧后松的指导思想，县委县政府及早安排好林改任务（2003、2004、2005年分别安排20％、60％、20％的林改任务），各乡镇各有关部门按照任务，采取并落实一系列工作措施，建立健全督查机制。一是县政府在每年年初的全县农村工作会议上，以责任书的形式将林改任务下达给各乡镇，将林改工作列入乡镇经济量化考核内容。二是各乡镇实行分管领导挂片、干部包村的目标管理责任制，将林改任务分解落实到村、责任落实到人，将林改工作列入乡镇领导干部年终考评的重要内容。三是林业部门组建林改督查组。县林业局6名副科级领导各负责１-２个乡镇的林改督查指导工作任务，业务科室干部负责乡镇林改技术检查指导工作任务。四是将林改列入县效能督办项目实行一旬一报、当月通报制度，鼓励先进，鞭策后进。五是开展专项执法监察工作。由县纪委、监察局、县效能办、县林业局联合组建成立林改执法监察工作小组，深入各乡镇各村，对林改进展情况、规范操作情况进行执法检查，发现问题及时提出纠正意见或限期整改。
３、广泛宣传发动，营造改革氛围。为了使林改工作深入人心，得 到广大干部群众的理解与支持，县乡两级坚持舆论先行，通过广播、有线电视、黑板报、公开栏、标语、365服务中心等宣传渠道和发放林改材料、入户动员讲解等宣传方式，把林改政策法规、目的意义、改革内容等宣传到位，讲解到位，积极营造良好的改革舆论氛围。据统计，三年来全县共印发《致全县林农的一封信》、《集体林权制度改革学习培训提纲》、《集体林权制度改革问题回答》、《关于农村土地承包法学习培训材料》等各类宣传材料5万多份。通过宣传发动，进一步统一了全县干部群众的思想认识，真正做到让各级干部知道，让广大农民群众知道，使广大林农真正关心改革、理解改革、支持改革、参与改革，齐心协力共同推进林改工作。
４、夯实基层力量，严格规范操作。为了更好地摸索出一条符合我县实际，加快林改的路子，我们通过试点先行、夯实力量、创新技术、加强培训，促进了林改工作依法依规，规范操作，提高了工作质量。一是认真开展县级试点工作。2003年6月25日，我县选择城郊乡下村开展县级林改试点工作。通过总结林改经验，制定了《――县集体林权制度改革工作实施方案》，同时结合东林乡山岭村试点工作，形成材料汇编，向全县推广。二是充实基层工作力量。从县林业局抽调8名专业技术干部，充实到相对薄弱的基层林业站，协助外业区划等技术服务工作。结合全县生态公益林护林员调整，从待业的林业院校毕业生中选聘10名熟悉电脑操作的，作为专职护林员充实到基层林业站，参与林改材料的整理录入。三是搞好技术创新。鼓励和支持原林业站站长吴国华同志利用业余时间，钻研开发了林权数据自动处理模块软件，加快了我县林改内业材料整理进度。四是举办多层次、系统化的技术培训班（内容涉及地形图判读勾绘、法律法规知识讲座、林改方案编制、各类表格填写、地理信息系统平台应用以及检查验收等各个方面）。据统计，全县共举办林改培训班10期，培训人员达380多人次，印发林改指导性材料（如《――县林改业务培训材料》、《――县乡镇林改工作队工作提纲》和《――县集体林权制度改革检查验收材料汇编》等）460多份。五是抓点带面，全面推进林改工作。各乡镇先选择两个群众基础好、产权明晰、形式多样的行政村作为示范村，强化内外业质量管理，以点带面，推动其他村林改工作开展。
５、尊重群众意愿，选择合理模式。按照省、市林改的政策要求，结合我县集体林地经营的实际状况，在充分尊重群众意愿的基础上，对改革采取了区别对待的做法。一是对产权明晰、相对独立的林业经营区、生态公益林和83年林业“三定”时核发无误的自留山进行巩固登记。二是对已落实承包、租赁、合作、转让经营的山林，符合林业法律、法规、政策的，予以确认登记；程序不够规范、手续不完备的，在尊重历史事实、依法依规、协商解决、补充完善的基础上，给予确权登记。三是对一些权属存在争议、千米以上无人承包的荒山、城镇建设预留地等暂不进行产权明晰。四是对集体经营的商品林，根据实际林况并充分尊重群众意愿，选择适宜的明晰产权与经营形式。主要有：①划定自留山。对四至清晰明确，小块分散的个私林、农民长期经营的竹林、经济林和集体荒山迹地，划定为自留山，原则上按户划块，面积掌握在全村林地总面积的5-20％之间。②落实单户承包经营。按照个人谁造谁有、集体山林均山到户的工作原则，落实家庭单户承包经营或租赁经营。③落实联户承包经营。对一些集中连片、难以分割的集体山林、荒山迹地以及村民合造、合股共有林，通过公开投标、公平竞争或林地租赁的形式，由若干户（30户内）为单位，推选委托代理人与村委签定林木林地承包或租赁合同，确定每年或到期采伐时上缴林木承包基数或林地使用费。目前，我县林权区划登记面积63.0万亩，除了24.6万亩生态公益林按原有权属落实承包经营或由村集体统一经营外，其余38.4万亩商品林基本划分为四种经营类型，其中自留山经营6.1万亩、占全县林业用地面积的9.2，承包经营（包括租赁经营）26.4万亩、占全县林业用地面积的39.7，村集体统一经营2.1万亩、占全县林业用地面积的3.1，其他经营（包括转让、股份合作、划拨等）3.8万亩、占全县林业用地面积的5.7。
６、强化自查验收，确保改革质量。为扎实推进林改工作，确保改革质量，我县在林改工作中强化自查验收。2004年7月14日制定出台了《――县集体林权制度改革检查验收办法》，随后，选择东石乡太阳村和富财村开展县级检查验收试点工作。通过补充完善，形成《――县集体林权制度改革检查验收材料汇编》，下发到各乡镇和相关部门，供参检人员学习，以便统一规范操作。同时，成立了以县政府分管领导任组长、县林业局局长和县纪委常委、监察室主任任副组长、4名县直部门副科级领导、1名高级工程师和7名林改专业技术人员为成员的县级林改检查验收组和4个林改检查验收小组。2004年11月初至2005年11月10日，验收组深入全县9个乡镇112个行政村和4个社区进行检查验收，重点审查了96个林改任务村的所有林改材料，抽查了初审材料的整改情况，共走访了干部群众2083人，占验收单位（村、社区）总户数的9.4％；共抽查宗地791宗、面积4.7万亩，分别占验收单位申请登记总宗地数和面积的10.8％和7.5％。2005年11月11日开始，林改检查验收工作重点转入对各乡镇“林改工作责任状”的综合考核评定，主要是查阅各乡镇有关林改工作的文书档案和经费收支情况，并随机抽查两个整改村，对整改情况进行核实。通过考核评定，3个乡镇被评定为全面完成改革任务，6个乡镇被评定为基本完成改革任务，全县林改工作已取得阶段性成效。
二、林改工作主要成效
三年来，我县通过实施集体林权制度改革，极大地调动了林区群众发展林业的自觉性和积极性，促进了农村经济发展和社会稳定，取得了良好的经济效益和社会效益。主要表现为：
1、稳定了山林权属，增强了林农发展林业的信心。通过改革，落实了自留山政策和“谁造谁有”政策，基本实现了“耕者有其山，权利平等”的改革目标；明晰了产权，落实了经营主体，有效保障了林农的合法权益；颁发(换)了林权证，让林农吃了“定心丸”，增强了他们管好自家林，大力发展林业奔小康的信心。林业生产逐渐形成责、权、利相统一的良性发展局面。如石洋乡五蒲村农民郑兴旺，2003年底在县林业局的指导帮助下，投资25.5万元，在自留山和承包的林地上种植木瓜85亩。2005年初步投产，收入5.6万元。今年计划再筹资30多万元，扩大种植至200亩，全部木瓜投产后，每年可稳定收入60万元以上。
2、提高了林农护林防火的主动性，森林资源得到进一步保护。通过改革，广大林农在取得林地使用权、林木所有权和经营权的同时，也落实了管护责任，农村长期以来存在的护林难、防火难等问题得到了有效解决。过去，由于森林资源属于村集体所有，村民护林防火的积极性不高，发生森林火警火灾时，往往是林业干部、乡镇干部和村干部冲锋在前，村民很少自觉上山扑火。改革以后，村民护林防火的积极性明显高涨，基本做到了“管好自家山，看好自家林”。如今年春季，由西洪村引发的森林火灾蔓延到邻村东阳村界时，东阳村全体在家青壮年村民均第一时间主动赶到了现场扑火，这在过去是很难想象的。据统计，2005年1-11月份，全县共发生乱砍滥伐等林政案件45起，比上年同期减少11.6％，连续三年呈下降趋势。
3、盘活了林业资产，促进了村集体和林农双增收。为确保基层组织正常运转，促进林农脱贫致富奔小康，我们在促进林农增收的同时，注意解决村财增加的问题。首先，通过改革，产权明晰、利益到人，解放了林业生产力，林农敢于投入，舍得投入，愿意投入，从林业经营中得到的收益明显提高，脱贫致富信心更足。其次，通过改革，落实集体山林承包、租赁和转让，村集体可以从林地使用费和现有林承包经营分成和林木转让款中，获得长期、稳定的收入。我县许多村财空白村，通过林改，盘活了林业资产，每年获得3000-10000不等的收入，这些收益，村集体除了用于维持基层组织正常运转外，主要用于村道、自来水、村办公楼等方面的改造。部分村财收入较多的村，还加大了农村文化、医疗卫生、教育、养老等方面投入，促进了农村社会的和谐发展。
4、激活了林业经营机制，加快了山区资源优势向经济优势的转化。为了确保林改成果与市场经济发展的有效对接，针对目前存在的农户发展林业经营规模偏小、经济效益无法得到发挥等诸多问题，我县按照“稳定体制，放活机制”的思路，积极引进林业加工企业，开发山区优势资源，同时鼓励企业以联办或定向收购等形式建设原料林基地。既让广大林农增加了收益，又解决了加工企业有资金、有市场、无原料的问题，实现了双赢，促进山区资源优势向经济优势的转化。以我县2005年引进的竹浆粕项目为例，该项目依托我县和周边地区丰富的竹林资源，年加工竹浆粕2.5万吨，年需竹材原料几十万吨，项目投产后，每吨竹子的市场收购价可达400元左右。据推算，仅此一项，可带动农民人均增收450元，户均增收1800元，并可带动交通等相关产业的发展，经济和社会效益显著。
5、缓解了农村长期矛盾纠纷，促进了农村社会安定稳定。我县在整个林改实施过程中不回避矛盾，不绕过困难，严格落实“谁造谁有”政策，稳妥地处理历史遗留问题，有效地化解或缓解了农村长期存在的矛盾纠纷，促进了农村社会安定稳定。如北山村林农雷春美1992年向村里租赁一片500亩的山场进行造林，由于该山场遗留有原来村里的部分林木，后来村里未按合同执行，双方引起争执，一度影响该村林改工作开展，该造林户也多次向县林业部门反映。后来，经林业部门实地调查核实，理顺了双方的利益关系，将分成比例由7:3调整为6:4，重新签定了合同，村里满意、造林户满意、群众也满意。
在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到我县集体林权制度改革工作还存在一些问题和不足：一是全县尚有30067亩商品林未明晰产权关系，特别是我县存在20179亩争议山林有待调处登记；二是县界勘定时我县石洋乡1799亩山林被划到邻市行政辖区内，其中，该乡水头村村办林场全部被划走，群众反映强烈；三是许多村在宗地区划上，存在区划面积过大、联户登记户数偏多的现象；四是配套改革工作滞后，影响改革效果。
三、下一阶段工作思路
我县集体林权制度改革工作虽然已基本完成，但许多工作尚待进一步完善，林改的质量还有待进一步提高。下阶段，我们将进一步加大工作力度，抓好整改落实，巩固林改成果，提高林改效益。
一要加强林权发证工作。在完成检查验收的基础上，再次组织技术人员、包村干部和村民，对林权申请材料进行复核，确保在发证过程中切实做到不错、不漏、不假、不重。
二要继续加强组织领导。两年内机构不撤、人员不散、工作不停。进一步深化改革，巩固改革成果。进一步发动广大林农群众，认真总结林改中成功的作法和经验，不断完善欠妥之处。用发展的思路、改革的方式、创新的思维，在前进中解决问题。
三要建立林权管理交易平台。以集体林权制度改革工作机制为基础，组建县级林权管理交易工作机构，履行林权登记、变更、交易等管理职能，为森林资源转让、流通、管理提供服务平台。
四要加快三个服务中心的建设步伐。面对林改后的新形势、新任务和新机遇，及时转变观念，发展森林资源评估、伐区调查设计、木竹检尺等中介机构服务，引入市场竞争机制，为林农提供更多优质、高效、便捷的服务。
五要化解矛盾，维护林区稳定。积极探索林地使用费收费标准和支付方式，加强村级财务管理，切实维护林区群众的合法权益，确保林区长期安定稳定。
本文摘要：本文中分析了中国林业建设的突出的几个问题，主要有“两危”问题、林业管理体制存在的弊端，由于长期以来否认森林资产的价值管理和森林产权制度上存在的种种缺陷，使林业发展战略和林业政策走上了各种认识误区。误区使森林产权缺乏稳定感，这一切都引发了在占有使用森林资源上的纠葛和矛盾，也正是导致林业“两危”的本质原因。本文还提出可以从三个方面解决我国林业问题，首先可以让林业产权制度与资产化管理制度改革作为突破口，实现林业产权明晰化；其次，把政府职能的转变作为政企分离的林业管理体制改革的切入点；第三，大力引入市场化利益机制进入林业建设的各项工作。关键词：中国林业、两危、管理体制、问题思考
1、我国林业中存在的突出问题
1.1 重点国有林区的“两危”问题积重难返
重点国有林区的“两危”问题积重难返，由此带来的企业生存、职工生活、劳动就业、社会稳定等一系列问题尚未从根本上得到解决。解决林区“两危”问题正成为林业行业一个跨世纪的重大难题。回忆历史，林业建设在以木材生产为中心的经营思想指导下，造成了国有林区的“两危”问题，表现在：（1）重取轻予的政策。单纯向森林索取，不承认林价，只计算采运成本，加上木材价格偏低，使资源消耗得不到必要的投入和补偿。由于林木生长周期长和林业产业的特殊性，以及林业企业社会负担过重的实际情况，企业无力进行简单再生产，更谈不上扩大再生产。这种“重取轻予”的政策，实质上是一种掠夺政策，违背了资源再生产规律。（2）长期以来，实行以木材生产为中心单一的产业结构，资金与物资挂钩，木材采运业管理办法，收入只扣除采运成本，利润上交财政。忽视森林的保护培育和多种资源的综合开发和利用的投入。（3）条块分割，产销脱节，责权分离。国有林区的木材生产计划是国家安排下达的，而企业归地方管理。为了完成向地方财政缴纳利税的任务，总是要靠多生产木材来增加收入，从而造成计划外采伐；加上企业安排职工家属和知识青年就业，又必须扩大采伐量。这种多头领导的体制，在世界各国也是少见的。（4）采伐与更新方式不当，林区生态失调问题日益明显。多年来主伐方式采取大面积皆伐，尽管强调了采育结合，但迹地更新树种单一，大多形成针叶林的单层林分。林木生长率低，病腐率高，虫害严重。野生动植物减少或消失，不能形成复合的生物群落，很难维持生物多样性。同时，土壤肥力下降，导致每公顷蓄积量和森林质量在持续下降，特别是由于整地不当，加上针叶纯林涵养水源的能力减弱，导致林区水土流失日益严重，气候出现异常，旱涝灾害加剧。森林在气候和水文方面的作用日益减弱。[1][2]
1.2 对林业认识不够全面
在植树造林、绿化荒山的群众运动中，由于指导思想上的急于求成、急躁冒进，形成面积不实、成活率不高、造林质量不好等许多问题。
据国家林业局资料显示，.671 8.677年全国造林+292.: 6+ 千;<1，计,: ++ 亿;<1，但资源调查统计结果表明，森林面积只增加,:., 亿;<1，差值,: 2+ 亿;<1；.676 8.662 年造林1---,: ,-千;<1，计,: 17 亿;<1，森林面积只增加,: ,6 亿;<1，差值,:.6 亿;<1；.66+ 8.667 年造林1/161: 92 千;<1，计,: 1/ 亿;<1，森林面积增加,: 1/ 亿;<1，无差值。.6+6 8.666 年造林1.+19,: 26 千;<1，计1:.+ 亿;<1，这些数字应该是使森林覆盖率增加22.33%，如果加上原来的基数，森林覆盖率更一些。这些差值的存在，充分说明林业建设的问题，不在于造林本身，而在于林业管理体制的弊端。规划应该是有正确的理论为指导，从实际出发，通过大量的调查研究，运用系统工程的方法，统筹规划，因地制宜地合理安排林种树种和林下植物配置，确定林业生产建设布局、建设重点，以及切实可行的措施。因为重近利轻远谋，重局部轻全局，是不可取的。对过去决策上的失误，究其原因，是由于缺乏经验，有政治上与经济上的原因，实
质是对林业的认识不全面。[2]
1.3 林业市场化改革进程慢
林业市场化改革的进程缓慢，与党中央确立的在新世纪初初步建立社会主义市场经济体制框架的要求还有很大距离，市场化改革中的一些重大问题还未解决，如在确立市场主体的权利地位方面，林业生产者缺乏对自有财产的支配权和对自有收入的处置权，税收制度和各方面的多项收费制度都不同程度地剥夺或限制了林业生产者的应有权力。在建立林业市场体系、加强宏观调控方面也都有待进一步加强。[3]
1.3 长期忽视森林的生态效益
林业部直到20世纪90年代初才提出生态效益问题，这足以说明这一问题的存在。分析以上问题，我们不难发现无不与林业的管理体制密切相关。如上所述的几个脱节问题，根源就在于林业管理的利益机制与竞争机制的不完善，激励与约束机制不够固定持久造成人们的短视行为。而林业“两危”问题直接就是过去的林业管理体制下的产物，其他问题也与林业管理机制的不完全和制度的不合理性有关。[4]
2、我国现存林业管理体制的弊端
我国林业管理体制存在的根本性弊端，是森林资源产权主体不定位和非资产化管理，这是造成林业建设中突出问题的根本缘由，具体表现在：（1）否定森林资产价值管理存在，只把森林看成天赐之物进行实物管理，而不承认森林资源也是价值和使用价值的统一。这样就从理论上否认了森林资源再生产的商品经济价值规律和等价交换原则，为“只取不予”和“重取轻予”的产业政策奠定了理论依据。（2）单一行政划拨方式，形成了森林产权运行上的模糊性、随意性和短时性。任何经营者无端关心资产运行的风险和责任。这种高度垄断和统一的运行机制必然在实际运行中发生形变和失真，造成资产产权界定上的模糊性、不规范性和随意性。（3）森林的非资产化经营，客观上使人们视森林为无价之物，从而加剧了产权界定和划拨上的随意性，诱发了实际存在的产权利益矛盾。当生产力落后，森林资源的商品性被掩盖或得不到充分显示时，这种随意性造成的产权纠葛和利益被大一统的低水平的物质利益政策掩盖着和淡化着，然而一旦森林资源的商品价值被显露，或者社会经济环境发生改变，不同经济利益主体争夺森林权属的纠葛和矛盾就会骤然激烈，甚至形成对抗。而森林产权界定上的模糊性和行政权力界入市场经济的客观存在，更使这种纠葛和矛盾火上加油，急剧转化为森林环境的剧烈动荡，转化为人类与森林和谐关系的全面破坏，加速森林资源系统的衰变，这一辩证法已为我国森林资源的几次大破坏得到证明。（4）森林资产不能流动，不能进入市场交易，这就从根本上剥夺了林业企业成为市场主体的条件。森林资源是林业企业最重要、最基本的生产资料和经济资源。如承认森林资源也是具有价值的有形资产，并是凝聚社会大文化的一种资产，那应当认为是可以流动的，森林产权既可拆开，也可重组，更可以进入市场进行交易。在这一条件下，林业企业就不再是资本脆弱的“小企业”、“穷企业”，而是有一定资本力量和发展潜力的竞争性企业。正是由于巨额的资产不能流动和重组，才使林业企业普遍表现为“穷”和“小”的社会现象。同时，森林资产不能流通也违背古今中外的共同规范。[5][6][7]
正由于我们长期否认森林资产的价值管理和森林产权制度上存在的种种缺陷，使林业发展战略和林业政策走上了各种认识误区。误区使森林产权缺乏稳定感，这一切都引发了“东西南北中”都在占有使用森林资源上做文章的纠葛和矛盾，也正是导致林业“两危”的本质原因。[8]
3、我国林业管理制度改革的方向
3.1 以林业产权制度与资产化管理制度改革作为突破口，实现林业产权明晰化
产权明晰化是所有机制和制度实现的前提，必将为整个林业管理体制的创建奠定坚实的基础。林业产权制度不是单个的制度安排，而是一系列的制度设计体系，前提是产权明晰，目标是提高经济效率，达到运作高效，因此，要做到这一点，必须进行三方面的改革：一是对林业分类经营制度改革，对不同经营目的的产权主体采用侧重的收益评估原则，对其生态收益进行替代补偿，主要体现在分类经营制度与生态林效益补偿制度建设中。二是积极完善林地、林木、环境资产的评估方法体系，建立林业产权主体交易、发挥收益的技术基础，主要将体现在森林资源资产化管理制度中。三是进行林业产权登记，并建立健全林业产权交易市场，明晰产权，构建产权交易的基础，只有交易才能进行产权的分离、分割和重组，才能达到配置高效的目的，主要体现在林业产权制度改革中。[9]
3.2 把政府职能的转变作为政企分离的林业管理体制改革的切入点
政府职能转变主要包括三方面的改革： 一是将市场机制缺位的部分由政府承担起来。二是退出政府越位的职部分。三是承担起政府应尽的三方面的职能。即（1）建立和健全各项制度，包括制定规划、检查落实各项制度并将检查制度化，以及制度的服务工作和制度的系列化工作；（2）政府的宏观导向功能，包括机构体系的设置、制定林业的发展规划、政策导向以及林业科研管理工作；（3）政府的管理、监督和服务职能，服务功能主要包括林业产权信息提供、土地评估、代理、咨询以及技术服务、市场服务和便捷服务。[10]
3.3 大力引入市场化利益机制
大力引入市场化利益机制进入林业建设的各项工作，要总结出一套引入市场利益机制的具体运用办法。在林业管理体制改革的实际操作过程中，首先应作好总体规划，进行科学的设计；然后进行一些小范围的试点工作，在实践中获取经验和教训；最后，在设计好各方面的配套措施后，全方位地同步进行改革，才能达到事半功倍的改革效果。[10]
参考文献
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[2]国家林业局编，年中国林业发展报告 北京：中国林业出版社
[3]史新辰，实行森林资源资产化经营，推进林业资产的重组与整合 林业经济问题
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[6]孔祥智,郭艳芹,李圣军.集体林权制度改革对村级经济影响的实证研究[J].林业经济,2006(10):17~21
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[10]廖远宁，张正周，何冬梅.云南省林业分类经营现状及完善措施[J].林业调查规划,2006,31(3):82~85
我国林业存在的问题及其改革方向
林学院
08级林学二班
学号：20080078
摘要:林业税费体系作为公共财政框架的一部分，受财政管理体制变革的影响。目前过高的林业税费水平与1994分权式财政体制改革中的问题和缺陷直接相关。分权式财政体制改革的负面效应在林业部门被进一步放大，客观上加重了林业税费的负担。林业税费改革成败一方面有赖于公共财政支出体系和中央财政转移支付体制的进一步改革和完善，另一方面也需要林业部门从削减自身不合理收费开始寻找突破口。林业税费作为政府调节林业发展的经济杠杆，直接影响林业行业的利益格局。对林业而言，鉴于其产业的长周期性和所具有的经济外部性，大部分西方林业发达国家对林业采取轻税赋的做法。纵观中国林业税费体系，尽管税费种类变化很大，但却一直在高位运行。林业的高税费问题已经成为林业发展的“软肋”，不仅直接降低了林业行业对经济资源的吸引能力，而且也严重地影响了森林资源的可持续经营。近些年，从林业经济学术界到林业政策决策部门，对林业税费问题都进行了积极的研究和探讨，但多是从林业行业自身发展，或林业体制改革的角度出发，对现行的林业税费种类和税赋水平高低进行研究，而忽略了对林业高税费深层次原因的剖析。林业税费本质上是公共财政的一部分，公共财政体制的变化是影响林业税费的深层次原因。从计划经济时期集权式财政体制到1994年分权式的财政体制改革，林业税费体系也相应发生了变化。目前平均占到木材销售收人30%~50%。各种名目的林业税费中的主体不是国家、地方的合法税收，而是来自地方政府、林业部门及其他部门的乱收费。追究财政分权后地方及林业部门乱收费进一步加重的根源，会发现，是分权式财政体制改革负面效应在林业部门存在一个放大机制。表现在分权式财政体制改革，一方面加剧了林业重点县中地方政府对林业的乱收费，另一方面缺乏完善的中央财政转移支付制度，直接引发了各级林业部门多种不合理的林业收费。只有理清分权式财政体制下林业税费进一步提高的传导机制，并对林业高税费如何导致林业不可持续经营的机制进行深入分析，才有可能找到林业税费改革的真正症结，从根本上解决林业税费问题。应当看到，我国林业税费问题受到多种因素的影响，具有一定的复杂性。林业税费的改革不可能一磋而跋，而应当是一个分层次的系统工程。现阶段林业税费改革的关键是怎样才能在分权式财政体制改革的基础上对现有林业税费体系进行调整，找到林业税费改革的突破口，并做相应的制度安排。分权式财政体制改革为理顺中央与地方财政的分配关系，提高中央政府的财力，1994年我国进行了分权式财政体制的改革。1994年分权式财政体制改革的基本做法是在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围;按税种划分收人，明确中央与地方的收人范围，分设中央和地方两套税务机构，中央对地方实行税收返还:分权式财政体制改革基本实现了政府提高中央财力的初衷，2000年中央财政收人占财政总收人从改革前的不足25%升高到53%。分权式财政体制改革在取得成绩的同时也出现了不少问题。一个重要的表现就是在事权财权划分落实尚未完全实现前，各级地方政府、部门在经济利益驱使下，变相乱收费现象严重。此外，在中央和地方财政之间也没有建立规范的转移支付制度。现行中央对地方的转移支付主要采取税收返还的方式。地方从中央获取的转移性支付数额的多少，取决于其基年实际财政收人数额，而不是其履行事权的财政需要与财政收支的差额。这种方式实际上保留了原有的利益格局和地区间收人水平悬殊的状况。结果是形成了地方经济越发达，基期利益越大，转移支付额越大的反向转移机制，使中央财政难以实现调剂地区间财力差距，协调区域经济发展的作用。1994年分权式财政体制改革的实质是在事权划分基础上的财权划分。由于种种原因，在执行过程中并未完全理顺中央政府与各级地方政府、中央政府与各级部门之间的事权与财权关系。林业作为一个特殊的基础产业部门，分权式财政体制改革的负面效应通过一定的传导机制加剧了原本就不低的林业税费水平:不但影响了公共财政体制改革目标的实现，也阻碍了林业可持续发展。改革前林业税费格局1.计划经济时期从历史沿革看，计划经济时期林业在国民经济发展中处
于基础产业部门的地位。1982年以前国家实行的是计划经济条件下的税费政策。林业税基本上实行农业税率，其额度统一按国家下达的税收计划数上缴。从林业部门的规费看，计划经济时期的林业规费主要是由林业部门征收的育林基金和更改基金:计划经济时期虽然林业税费种类简单、征收数额不高，但在财政统收统支体制下，国家通过对木材人为的低定价，从林业部门转国，co韶荡黯林业经济移到中央财政的资金高达数百亿元。而该时期国家以基本建设等各种投资形式投人林业部门的资金数量很少。计划经济时期形成的是中央财政对林业部门剥夺式的利益分配关系。2.1994年前的初级市场经济时期上世纪80年代初后，中国的经济体制由计划经济时期转向市场经济时期。木材产品的价格逐步放开，价格机制对林业部门利益的转移作用逐渐减弱，但由于林业主要被作为一个产业部门，林木等经济产品是政府课税的对象，因此林业税费是国家财政收人中不可缺的一部分。1988一1993年，林业部门按销售收人剔除林业规费后的8名%缴纳农业特产税，按销售收人剔除林业规费后的1。%缴纳产品税，两税合计占总销售收人的14.6%。从规费角度看，上世纪80年代初后，根据林业产品销售收入征收的林业规费不断增加，先后出台了维检费、森林植物检疫费(1984)、森工企业管理费(1984)、森林护林防火费(1986)、市场管理费(1988)等。据统计，1994年前，在南方集体林区木材经营销售中各种税费总和已高达木材销售收人的40%左右，远高于其他部门的税费水平。从分析中看到，在1994年分权式财政改革之前，由于利益格局的扭曲及相应的体制问题，林业税费体系不合理的特征已经突显。而分税制财政体制改革以既得利益不变为基础，并未触及原本存在的林业高税费问题。同时，分税制改革提出的收人划分及基数返还原则，无疑于一针强心剂，诱发了地方政府和林业部门加剧对林业生产经营乱收费的行为，使财政分权所导致的乱收费在林业部门中更为突出。图1湖南省靖州县1999年5一sm以上杉原条税费构成图改革对林业税费的影响1994年分权式财政体制改革后，林业税费数量不断增加，林业税费结构中林业部门和地方政府各种收费的比重进一步增加，无论是从国民经济总体税费水平，还是同其他部门相比，林业税费处于一个较高的水平。
1.财政分权改革后林业税费负担变化
(1)1994年分权式改革后林业税费种类、数量不断增加。林业税费自建国以来呈现出的是一个缓慢上升的态势，而1994年分税制改革后，林业税费水平不但继续保持上升的格局，并且在短期有加速的趋势。1994年后林业税费名目的数量激增。从种类上看，南方集体林区林业生产、销售环节中的各种林业部门收费和地方政府收费名目繁多。据统计，江西、湖南、广西等林业大省现有林业税费约占木材销售价格的60%~70ok。林业的税费已涉及中央、省、地、县、乡五级财政，国税、地税、林业、工商等不同部门，南方集体林区中税费名目多的可达40多种。
(2)1994年分权式改革后林业税费结构变化。从结构上看，除了财政的税收外，林业部门的各种收费在林业税费中的比重不断提高。
(3)1994年分权式改革后林业税费与其他部门行业税赋的比较。与全国工业企业流转税赋负担相比，南方集体林区税赋相当沉重。据国家税务总局的调查，1994年新税制实施后工业企业实际流转税水平较以前有所下降，原实际税赋负担率为6.6%，新税制下实际负担是5.38%，下降了125%。而林业的木材生产流通环节法定税赋水平是175%，比原执行10%产品税相比，没有下降，反有上升。与农业税赋比较，农业税赋的平均水平在8%左右，1998年建筑业的实际税赋负担为3.0%左右，都低于林业部门的税赋水平。从横向部门行业间的税赋负担比较来看，1994年新税制执行后，林业部门属于高税赋行业。
2.财政分权改革后林业税费负担进一步加重的原因1994年的财政分权改革激化了地—理论纵横方及各级林业部门从自身利益角度出发加重林业税费负担，同时林业生产自然属性的特点也使这种扭曲的利益分配格局得以实现。通过一定的传导放大机制，分权财政改革中地方政府各级部门乱收费的问题在林业中表现尤为突出。(l)地方政府变相增加林业收费。从林业经营的实践来看，森林资源相对比较丰富地区经济发展相对滞后，林业部门是当地财政收人的主要来源。如在江西省崇义县，林业是县财政的支柱，提供60%以上财政收人。分权式财政改革后，由于地方财力普遍紧张，林业重点地区的地方财政为平衡收支，矛头直接指向其财政所依赖的主导产业—林业。各种名目由地方政府征收的林
业费不断出台。在研究中我们看到，分权式财政改革后，南方集体林区地方财政对林业部门的利益转移方式既有直接转移也有变相的方式。直接转移的方法，一种是凭借地方政府的行政权力由林业部门开征收费。以江西省上犹县为例，1994年后地方政府对林业新开征的税费名目包括副食品调节基金、重点工程建设基金等。另一种是地方财政直接占用林业部门收取的用于森林资源恢复更新的育林基金、维简费。育林基金、维简费是林业部门凭借行政职能依法征收的用于扶持林业生产的资金，林业部门对育林基金和维简费的使用有明确的规定。财政部也明确规定:这两项资金不得用于平衡地方财政预算。但1994年分税制激发地方财政增收的动机，使不少重点产材县的地方政府巧立名目，调控、摊派，借调林业的专项资金。1994年后，有不少县财政为了提高财政收人能力，由县财政人为地规定远远高于林业部门木材最低保护价的木材销售计税价格。此举的目的就是通过提高林业生产经营的实际税赋水平，进而提高地方财政的收人，实现地方财政创收的目的。这种做法是地方财政采取变相转移的方式加重林业实际的税费负担。以湖南省靖州县sm以上杉元条为例(见图2)，其计税从1992年以来呈现出不断上涨的趋势。表明地方财政在通过抬高木材计税价林业经济热姨蘸黔。曰论纵横——为自身增收的途径。
(2)林业部门乱收费增加。2994年行的分税制是在中央地方事权划分础上进行的，但科学事权划分的落一直是困扰分权财政管理体制改革问题。一方面在林业生产经营中林部门承担了诸如开道、修路、教育等应由各级财政支出负责的活动。另方面，作为国家事业机关的地方林机构(如林业局)处于生存的困境，方财政减少林业局预算编制，拖欠业行政事业费和人员工资的情况比皆是。再加之林业部门本身机构臃，人员超编严重，为了生存，林业部在财政分权后，倾向于利用其行政能乱收费。据调查，在江西各县林业(含乡镇林业工作站)一般有工作人100~300人，除极少数人(10~20人)工资由县财政拨款外，大多数人的资不得不从林业部门征收的林业规中支付。
(3)缺乏一个完善的转移支付制加剧了林业高税费。林业发展面对现实是，林业发达地区多属于相对困地区需要国家转移支付来促进地经济发展，实现地方财政的收支平。目前对林区的转移支付从形式上，只有税收返还和专项补助，而没有林区的一般性转移支付。税收返还用的是“基数法”，实际上是继承了有的利益格局。林区大多是经济欠论文 达地区，税收基数本来就小，因而返林区所在地方政府的资金难以满足要。而一般性转移支付主要是针对济落后、地方财政困难的地区的一资金援助方式，它的目的是使经济后地区的居民能够享受到一般水平公共服务，但目前我国尚未建立一性的转移支付渠道。不健全的转移支付制度，加剧了林重点省、县地方财政的困难，促使他为平衡地方财政或创造新税源而向地方财政有较大贡献的林业部门加收费，进一步提升林业税费的水平。可持续经营完整的产供销循环，造成森林资源经营呈现出不可持续。市场经济条件下，营林生产产品—木材的市场价格由供需决定，在一定时间内保持相对均衡。在木材的价格构成因素中，采运工资具有一定的刚性，难以挤占;地租在权属明确的条件下采取拍卖的方式决定价值，因此价格也相对固定。因此，林业税费提高首先挤占的是营林生产者的合理利润空间。由于赢利预期下降，现有的林业生产经营者会减少对营林生产的投人，林业也会丧失对潜在资本的吸引力，没有投人的森林经营无论是资源数量还是资源质量都会呈现出下降的趋势。而没有森林资源的林业经营是无本之木、无源之水，根本谈不上经营的可持续。
1.高税费造成森林资源经营投入下降过高的林业税费挤占了林农和木材生产者的合理利润空间，森林资源经营投人不断下降。以江西修水县为例，1999年企业投资营林的只有10.9万元，在全县营林投资中的比重从1994年的13.5%下降到4.7%。该县上世纪90年代没有一个个体和私营企业投资于营林业。
2.高税费造成森林资源数量和质量下降相对较高的林业税费从表面上看似乎可以抑制木材生产和消费，进而减形式出现。此外投人下降也直接导致用材林的营造大幅度下降(见图3)。无论是高税费引起的制度外森林资源乱砍乱伐，还是高税费导致营林投人减少，森林资源更新恢复乏力，其直接后果都是森林资源数量和质量的下降，森林资源经营处于不可持续状态。
3.高税费导致林业流通领域秩序混乱过重的税费使经销木材获利空间极小，阻碍了正常的木材生产流
通。在木材公司统购统销的经营方式下，为保证自身的利润，木材经销商常常采取压低价格向林农收购木材，再以市场价格出售给自己的客户，而自己承担全部林业税费的做法。实际情况是，林业税费越高，收购价越低，高税费最终还是转嫁到营林生产者一林农的身上。木材流通领域混乱，反过来危害了森林资源的可持续经营。可见，无论是从生产领域还是流通领域，过高的税费负担造成了森林资源状况的恶化和营林投人的减少，从而导致了商品林业经营的不可持续J胜。税费调整的思路财政分权对商品林业的可持续经营有深远的影响。毫无疑问，中国现代公共财政体制框架中，应当包括一个合理的林业税费体系，既体现财政对林业生产的扶持，又能促进林业合理利益分配格局的实现，进而实现林业税费不断加重的后果财政分权造成林业税费负担进一加重的直接后果是破坏了商品林业少对现有森林资源的消耗。但林区的实际情况并非如此。由于传统上林区的林农生活来源很大程度上依靠木材砍伐出售，高税费并不能完全阻碍林农对森林的砍伐，只不过为了躲避税费，这种砍伐行为不是在合法的采伐限额内走正常程序，而是以偷砍偷伐、黑市交易的图3税费对营林要素的影响。eo髓潺林业经济可持续发展的目标。鉴于林业税费问题的复杂性，对林业税费体系的改革应当具有渐进性，既要明确改革的目标及长期计划，又要找到打破现有林业税费改革僵局的突破口，加快林业税费改革的步伐。
1.确定林业税费改革的目标现有林业税费体系的改革不是一个简单降税的过程，它涉及到各级地方财政，各级林业部门的切身利益，是一个包含基本目标和最终目标的系统工程。林业税费改革的基本目标是为林业部门争取合理的税赋水平，使商品林木材生产过程中的税费水平至少等同于一般的商品生产中税费水平，保证林业在国民经济发展中享受公平待遇。林业税费改革的最终目标是保证林业税费体系能够体现商品林生产中基础产业及兼有公共品(环境服务和社会发展)生产功能的特征，对商品林业生产给予一定的税收优惠和扶持，支持其发展.2.林业税费改革的方案(l)积极为林业部门争取平均税赋水平。国民经济名义税负为GDP的10%~15%，实际税负为25%~30%。目前南方集体林区营林生产销售环节的法定税费按上限计算，达到了销售价格的43.6%，是国民经济实际税负水平的一倍以上。如果不触动原有的林业各种规费项目，很难将林业税费水平降至国民经济实际平均税费水平上。无论是各级地方政府还是各级林业部门都需要从自身开始，推动林业税费的改革。①中央财政转移支付能力不断增强为林产品农业特产税的减征或免征创造了条件。从目前看，我们有减收农业特产税的条件和能力。农业特产税的本意是为了调节从事各种农产品生产者的收益，但从实际效果看它实际是加重了林农的负担。2001年我国财政收入超过1.5万亿元，而农业税占国家税收总额还不到3%，其中的农林特产税所占比重更低，减征农业特产税的财政负担应不成问题，但由此可能对林业发展带来的积极促进作用却不可小视。2001年进行的农村税费改革试点中，包括浙江在内的一些省份已经彻底取消了对农业特产税的征收，由此造成的当地财政减收，由省财政转移支付弥补。②在事权财权合理划分基础上的林业机构改革基础，为削减林业部门现行的“一金两费”创造了条件。在分析中我们看到如果不对林业部门平均占销售价30%左右的各种收费进行改革，即便调整了农业特产税，林业公平税赋的目标仍难以实现。“一金两费”从设立之初就具有一定的局限性。育林基金实质是产品经济理论和资源无价论的产物。随着林价制度的推行，在商品林业生产链中完善营林成本核算制度后，完全可以大幅下调甚至于取消育林基金。维简费(1994年前称更改基金)、林业保护建设费也是计划经济的产物，从开始就未区分清经营主体和地方财政职能，如林区道路的延伸与养护、防洪保安工程应属于地方财政公共支出的范畴，不应由林业部门负担。因此在企业主体地位确立和地方财政支出明确的条件下，应当减收维简费和林业保护建设费。从“一金两费”的使用看，大部分用于地方林业机构养人发工资。随着地方政府和各级林业部门事权、财权关系的不断理顺，以及林业机构精简改革的不断深化，逐步降低“一金两费”的水平，取消各种不合理的林业自主收费。(2)为林业积极争取林业税费的优惠政策。国家税收杠杆的调节作用不仅体现在对财政收入的调节上，还应体现在对不同产业、不同群体的利益调节上。商品林业生产属于基础产业。在国家税费总体框架中，对基础产业应当采取优惠扶持政策。现行的财政通过高税赋从林业行业获取收人，再通过财政支出中专项补助方式返回给林业，扶持其生产的做法交易成本高，效率低，并有可能产生各种腐败，不如直接使用优惠的税收政策支持林业
关键词：林业会计,财政预算,分类经营
目前, 国有林场作为公益性生产型事业单位所执行的 《国有林场与苗圃会计制度》 是 1994年颁布的。20 年来, 我国经济形势及林业在国民经济中的地位发生了翻天覆地的变化, 为了适应不断变化发展的经济趋势, 林业财务管理制度 ( 包括资金管理及财务制度) 始终处在不断补充和修订过程中, 但这都是基于当前的林业会计制度和政策所做的小修小补, 并没有做出实质性的变革。2006 年我国颁布了新的 《企业会计准则》, 标志着企业会计理论的历史性变革, 达到了与国际趋同的效果。时隔六年, 2012 年 《事业单位会计准则》的出台, 使得我国会计理论环境发生了重大的改变。事业单位会计与企业会计虽然是代表着两个不同的领域, 核算体系不同, 但两者达到了会计理念上的和谐趋同, 如事业准则运用了权责发生制的会计基础, 增加了计提折旧等。当前, 林业会计理论面临着如何抉择、如何重建和如何补充的问题, 这也成为会计理论界争论的焦点。
一、林业行业运用会计制度的现状
( 一) 现行 《国有林场与苗圃会计制度》 的滞后性
旧林业财会制度指的是 20 世纪后期以 “两则”为基础制定的林业财会制度。它带有浓厚的计划经济色彩, 很多规定已经与目前不断完善的市场经济机制不相协调, 有的甚至相互矛盾, 彼此冲突, 目前 “两则” 已基本废止。我国现行《国有林场与苗圃会计制度》是 1994 年财政部为适应我国市场经济发展, 依据国家有关规定, 结合国有林场与苗圃实际情况, 借鉴企业财会制度有关共性规定, 对 1990 年计划经济体制下制定的《国有林场与苗圃会计制度》 进行了修订, 在当时确实不失为林业会计理论的一次大变革。但是该制度却在国有林场与苗圃延用至今, 尽管 20 年来, 我国经济经历了不同的发展阶段, 会计理论也在不断更新进步, 企业会计制度的多次修订和事业单位会计制度的重大变革, 无论在理论上, 还是在实践上其滞后性就显而易见了。为此, 为了适应不同时期林业建设的需求, 在执行该制度的基础上, 做了多次补充, 如: 为适应天然林保护工程的全面启动, 2000 年财政部发布了 《天然林保护工程财政资金会计处理规定》, 2003 年国家林业局发布了 《天然林保护工程财政资金会计核算操作规程》, 分别对林业行业所采用的场圃、企业、事业三种会计制度下的天保核算方法进行了补充。
( 二) 林业行业执行会计制度的多重性矛盾
目前林业行业所执行的会计制度还不统一, 存在多种会计制度并存的现象。国有场圃执行的是 《国有林场与苗圃会计制度》; 森工企业执行的是 《企业会计制度》, 其随着企业会计准则和制度的修订完善, 不断更新; 林业管理部门则执行 《事业单位的会计制度》, 目前也执行新的事业单位会计准则和制度。与此同时实施林业重点工程建设的林业单位还执行 《林业重点生态工程建设资金会计核算办法》, 实施天保工程的单位还执行 《天然林保护工程财政资金会计核算操作规程》, 天保公益林建设单位执行 《天然林资源保护工程公益林项目会计核算办法》等。这就是说在林业行业存在着多种会计制度并存, 同一单位执行多个会计制度的怪象。各办法分别适用于不同的经济业务, 其核算口径不同, 有的还很不完善, 在林业行业实施引发了一系列的问题, 如报表汇总填报的不统一性。虽然制度多但无法满足纷繁复杂的林业企业经济业务需要, 许多制度与新准则相矛盾。
二、林业会计制度选择的三种观点
由于 《国有林场与苗圃会计制度》的滞后性及林业会计制度的多重性, 所以无法很好地发挥其对林业经济的核算和监督作用, 也不能适应我国财政预算改革需要, 对其进行改革是必要的。目前理论界对林业会计制度的选择存在以下三种观点。
( 一) 企业论
企业论者认为, 林业单位无论是林业企业还是国有场圃, 均从事造林、管护、抚育采伐等生产性经营活动, 有别于一般的事业费支出, 所以林业会计应该以企业会计准则为核算基础, 林业企业及国有林场不能偏离企业会计核算的轨迹。
( 二) 事业论
该理论倡导者认为, 国有林场是公益性事业单位, 随着林业发展战略的转移, 林业从 “以林为主、多种经营、综合利用、以短养长”转移到“营林为本、生态优先、合理利用、持续发展”, 即从采伐森林资源、发挥经济效益为主, 转移到管护森林资源、发挥生态效益为主, 林业财政拨款成为林业单位的主要资金来源。新的 《事业单位会计准则》的颁布和实施, 得到更多林业会计理论界人士的赞同, 从主张重大工程资金和专项资金会计核算采用事业单位准则, 发展到国有林场苗圃, 进而扩展到整个林业企业都应采用事业单位准则。
( 三) 分类论
该观点认为企业管理是一种高层次的管理方式, 是一种比较先进的管理思想, 由事业到企业的管理方式是一种提升。就目前林业单位管理体制来说, 对于场圃资源丰富、经济管理水平高、产值大时可转换为企业的, 按企业会计准则和制度要求进行核算。而场圃森林资源匮乏, 以造林为主, 经营防护林、水源涵养林、水土保持林、风景林等, 不能采伐, 收支不抵的, 作为事业单位管理, 财政给予扶持, 按事业单位会计准则和制度要求核算。
在林业分类经营的管理模式下, 又产生了另一种观念, 生态公益型林场更适用林业事业单位会计制度, 经营性林场则宜采用林业企业会计制度。
三、林业行业会计制度选择和重建的影响因素分析
( 一) 林业行业定位问题是影响林业会计制度选择和重建的必要前提
毋庸置疑, 我国林业行业面临着会计制度的选择和场圃会计制度修订的问题。林业会计制度、场圃会计制度作为反映和监督林业生产活动的制度, 其选择和修订的关键是确定必要的前提条件, 即考虑场圃定位, 这是制定林业会计制度的前提, 是涉及场圃经济体制改革和经济发展方向的重大问题。
应确定场圃的性质。国有场圃原来定性为全民所有制为主体的生产性事业单位, 按企业化管理要求, 实行经济核算, 因此, 1994 年场圃会计制度的修订借鉴了企业会计制度, 以企业核算体系为基础, 加入了林业特殊的元素, 形成了场圃会计制度。近 20 年的发展, 国有场圃目前的经济状况、经济水平、基础设施条件, 以及在国民经济中的地位均发生了很大的变化, 而且我国正处于事业单位改革的关键时期, 这对场圃会计制度的选择产生了深远的影响。
( 二) 林业体制改革是决定林业会计制度选择和重建的关键因素
林业会计制度改革很难与林业体制改革分离来考虑, 即林业会计改革与林业体制改革是同一问题。
目前, 我国国有林场也面临着许多问题和困难, 产生这些困难和问题的原因, 主要是体制和机制问题。这就决定了我们不能采取就困难解决困难的办法进行改革, 而必须进行深层次的改革, 彻底消除产生困难问题的制度根源, 才能从根本上解决问题。我国的国有林场目前实行的是 “国家所有、地方领导、事业单位、企业化管理” 的体制, 虽然在充分调动各级地方政府和国有林场自身积极性方面能够起到一定的作用, 但这种体制的最大弊端是, 一方面国有林场必须按照国家的要求完成生态建设方面的任务, 而另一方面还必须面对市场竞争的压力, 依靠自身的经营来解决生存和发展的经济问题, 这必然导致国有林场处于二律背反的两难的境地。因此, 我国国有林场改革的目标, 最重要的是必须建立起既能适应社会主义市场经济, 又有利于国家生态建设和促进林业产业发展要求的管理体制和经济运行机制。要解决的核心问题, 就是必须把国有林场真正纳入国家公益事业单位管理, 并建立起与之相适应的公共财政保障制度。同时, 在强化国有林场作为国家国有森林资源资产管理者职能的基础上, 应将经营性产业开发任务推向市场, 由社会的各类市场竞争主体来办, 以保证产业发展应有的活力。同时, 各类经营主体只有通过公平竞争的方式, 取得对国有林场管理范围内各类国有资源的使用权, 才能保障资源利用效率的不断提高。没有这样一个体制保障, 国有林场就难以走上可持续发展的道路。
国有林场的体制改革是林业行业制度改革的关键, 体制的变革必然对林业会计制度产生实质性的影响。因此, 林业体制改革的进程决定了林业会计改革的速度, 这也是我国场圃制度执行至今未能修订的根本原因。
( 三) 部门预算改革及会计理论的变革是林业会计制度改革的动力
林业会计理论存在着原有会计制度理论支撑单一、落后、不统一、不适应, 也将面临着我国财政预算改革的不断深化, 部门预算制度不断完善, 事业、企业会计的重大改革阶段, 况且在某些方面已做出实质性的改革, 这是林业会计理论重大改革的动力所在。
我国部门预算经历了 10 多年改革, 从部门综合预算、国库集中支付到政府采购, 其为规范各行各业的经济行为起到了积极的作用。但林业行业在执行的过程中, 由于目前管理体制的落后, 与财政管理产生了不可调和的矛盾。主要表现:林业资金管理方面存在着不同资金出台不同的资金管理办法, 要求采用不同的核算体系和方法, 甚至有些要求单独开户, 分账核算; 不同的资金管理方式造成林业资金管理的多样性, 导致资金核算存在多个账套, 且互相割裂, 理论上无法统一。这与我国部门预算制度改革相违背, 与国有林场改革的方向不相协调。部门预算改革要求, 部门单位将各类资金统筹使用, 全部收支做综合财政预算, 即一个单位一本预算。而目前林业部门是按资金性质渠道分别设置账簿, 按不同资金分别编制作业设计, 分别验收, 没有从部门整体角度, 没有将各类资金统筹使用, 严重制约了部门预算的编制和执行。加之财政对林业部门投入的补贴性, 林业部门要完成林业项目往往需要在财政投资的基础上进行筹集资金完成配套投资, 如果按资金分别设计、验收、核算, 造成项目的不完整性, 这也与财政预算改革的思想格格不入。如今林业单位按照国家不同资金管理办法的要求开设各类专户、设置各类账簿, 按不同种类的投资分别做多个作业设计, 没有一本统一的全局性的生产作业设计及全面的预算, 这种不统一、不全面往往造成重复投资, 全局观的缺失会导致要么资金不足, 要么损失、浪费。财政在资金管理方面要求林业工程实行政府采购, 而目前的管理体制国有林场集林业资源管理与林业生产经营于一体, 既是林业工程的实施者又是林业工程的施工方, 无法走招投标程序, 无法贯彻财政的政府采购思想。这种矛盾亟待解决, 增加了林业体制改革、会计制度改革的动力。
也正是基于建立统一全面的预算管理体制, 财政部门也加强了预算单位的账户管理, 建立了账户开立的审批制度, 并逐步清理、取消了预算单位由于历史原因开设的各类专户, 为逐步加强财政的管理, 建立 “一个单位一本预算”的综合预算观做准备, 也推动了 “同一林业单位采用统一的一种会计制度、设一套账”的林业会计观。
同样, 会计理论界的不断变革, 也推动了林业会计制度的变革。从 2006 年 《企业会计准则》的实施, 到 2012 年 《事业单位会计准则》 的实施, 会计理论得到了提升, 整个会计环境发生了深刻的变化, 林业制度的落后性、不协调性更加突出, 这必然成为其改革的动力。
( 四) 林业分类改革及林区改革缓慢, 严重阻碍了林业会计制度的改革
林业分类改革、林区改革难度大, 进度缓慢也阻碍了会计制度重建的步伐, 这也是我国新的林业会计制度迟迟未出的原因之一。林区改革提出已多年, 只是做一些修修补补的小动作, 至今没有实质性的作为。
四、林业行业对现行两个会计准则选择的利弊分析
( 一) 林业单位贯彻 《事业单位会计准则》的利弊分析
1. 利的因素
( 1) 对原制度进行了全面和系统的梳理。新颁布的 《事业单位会计准则》按照配合公共财政体制改革, 落实财政科学化、精细化管理, 同时满足事业单位预算管理与财务管理目标的修订原则, 对原制度进行了全面和系统的梳理, 进行了一系列改革和扩充, 会计思想、理念、方法等有了全面的提升, 如权责发生制、折旧和摊销的引入等。这与现行场圃制度相比具有一定的进步性, 贯彻事业单位准则可以改变 《国有林场与苗圃会计制度》的滞后性。
( 2) 提供了非常清晰的核算思路。 《事业单位会计准则》要求收支项目按政府收支分类科目所列明细设置明细科目, 且收支存在明显的对应关系, 这为目前作为公益性林业事业单位, 主要依靠国家财政拨款来生存的林业单位, 提供了非常清晰的核算思路。由于林业单位接受国家拨款的种类繁多, 既包括基本支出, 也有项目支出, 资金种类繁多且具有专门的用途, 事业准则的核算方法为这种专款专用提供了很好的核算平台, 收支对应关系非常清晰, 期末结转结余资金处理方法简单明了, 在专项资金的使用方面不留漏洞。
( 3) 提供了解决使用财政补贴资金购置资产的后续核算难题的有效办法。 《事业单位会计准则》为林业单位目前使用财政补贴资金购置资产的后续核算难题提供了很 好解 决 办 法。比 如, 《事业单位会计准则》 对资产的计量方法既解决了资产的价值反映问题, 也体现了财政对资产购置的投资, 且不对后续使用资产的项目产生影响。主要体现在 “非流动资金基金”、 “累计折旧”、“累计摊销” 等科目的设置和运用上, 这为林业单位目前使用财政补贴资金购置资产的后续核算难题提供了很好解决办法。林业单位目前使用财政补贴资金购置的资产, 在后续资产使用中, 因按目前场圃及企业核算方式计提折旧、摊销所导致的在其他财政性项目使用该资产产生的项目支出的虚增, 折旧摊销占用资金导致国家对项目的重复投资, 如果国家投资不含折旧摊销又会导致项目投资不足, 按目前的场圃核算制度进行核算, 使林业单位处于两难的境地。
( 4) 解决因核算体系不一致所导致的林业单位编制部门决算困难等问题。财政预算改革已经历 10 年多了, 部门综合预算与决算体系初步形成, 《事业单位会计准则》是在这种改革形势下应运而生的, 其核算体系与部门综合预算与决算体系形成了有机的整体。对于纳入财政预算管理的林业事业单位, 运用 《事业单位会计准则》进行会计核算可以统一事业单位会计制度、会计科目、会计核算方法, 有效地改正目前因所运用的核算体系不一致所导致的林业单位编制部门决算困难, 且报表与按场圃制度核算的会计账簿所存在差异, 主要表现在 “林木资产”、 “林木资本”的列示问题。统一会计制度也可以解决基建数据长期游离于单位大账的问题。
2. 弊的因素
主要是欠思考 “核销制”的核算方法。 《事业单位会计准则》 采用 “核销制” 的核算方法, 即当年支出与拨款结转对冲, 期末只反映结余。林业单位作为第一产业的生产性单位, 不管是林业企业还是作为事业单位的国有林场, 其职能为培育森林资源, 其经济活动是森林、苗木的培育, 而其生产的产品是一种重要的物质财富, 其价值应通过核算在账面有所反映。森林经营管护支出是生产行为, 有别于一般事业费支出, 且林产品具有长期性的特点, 当年投产, 当年并不能产出, 会形成大量的在产品。森林培育具有长期性, 林木及苗木资产在采伐之前均为在产品, 其成本支出不断发生, 账面价值不断增加, 事业单位准则没有相关的生产成本核算, 也没有生产所形成资产的核算, 而是将与投资对应的支出核销, 不利于作为林业两大资产的林木和苗木资产的价值反映。虽然事业单位对医疗等几个行业在事业单位准则的基础上制定了专门的会计制度, 增加了医疗成本核算方法, 但医疗成本当前全部结转入“本期结余”。森林培育具有不同于其他资产的长期性, 其自然不同于其他行业的成本核算方法, 林木及苗木资产在采伐之前均为在产品, 其成本支出不断发生, 账面价值不断增加, 其科目设置中不仅有当年营林支出, 还应有反映长期资产的林木及苗木资产等。同样事业准则对于国家投资没有作为资本核算, 而是将投资与营林支出核销。目前, 我国加快了生态建设的步伐, 对林业的投资加大了, 投资的增加会带来林木资产及林木资本增加, 核销制显然不适用。
( 二) 林业单位贯彻 《企业会计准则》 的利弊分析
1. 利的因素
( 1) 可以有效地解决目前执行场圃制度的落后性。林业单位贯彻 《企业会计准则》, 可以有效地解决目前执行场圃制度的落后性, 为林业行业会计领域众多问题的解决提供了解决的依据, 更能为出现的新经济问题提供理论根据。
( 2) 为林业生产成本核算奠定了理论基础。《企业会计准则———生物资产》 对林业企业具有通用性, 其核算对象中对林业各类林种在三类生物资产中作了划分和归类, 对林木资产的会计确认计量核算做了原则上的规定, 为林业生产成本核算奠定了理论基础。
2. 弊的因素
( 1) 对于林业核算来说缺乏专业性。生物资产准则虽然具有通用性, 为林业生产成本核算奠定了理论基础, 但其对于林业核算来说缺乏专业性, 不能完全满足林木及苗木生产的核算, 更没有林木资产及林木资本的规定, 所以实际操作性不强, 须以此为基础, 制定林业企业会计制度。
( 2) 会导致虚增利润的现象。企业会计准则将政府补贴记入 “营业外收入” 转增当年利润。对于一般企业, 政府补贴只是偶然的少量的补贴, 国有林业单位则主要依靠财政拨款, 尤其是现在国家重视生态文明建设, 保护森林资源, 限量采伐, 林业单位创造经济效益的地位退居次要, 其经济效益已远远低于其社会性和公益性, 生存和完成各项生态建设任务主要依靠政府拨款和其他补贴资金, 这样, 林业单位创造经济效益的能力退化, 更体现了其事业性。如果执行企业会计准则, 将这种大量的经常性的业务按企业会计准则的规定记入 “营业外收入”, 就会虚增利润, 无法体现政府投资的专款专用和政府收支分类的要求, 也不能反映林木资本的投入。
( 3) 折旧计提的二律背反问题。国有林场按照企业会计准则或场圃会计制度核算固定资产折旧, 可以真实反映资产的状况。但用财政拨款购入的固定资产所计提折旧计入使用资产的由财政拨款的项目, 会存在两种情况: 如果折旧作为财政拨款支出的一部分, 就会造成财政重复投资, 如果折旧列入项目支出但不占用财政资金, 就会造成该项目投资不足, 支出无法全额弥补。在实际操作中处于二律背反两难的境地。
五、林业会计制度选择与重建
目前, 对林业财会及管理办法的探索和努力, 都是基于现有制度和政策的小修小补, 存在只顾眼前、急功近利的短视现象, 并没有一个可持续的完善的推进步骤。
( 一) 林业分类经营改革基础上林业会计制度的选择与修订
林业分类经营论成为林业改革的目标, 即国有林场按照其经营情况, 区分为生态公益型林场和商品经营性林场。商品经营性林场以盈利为目的, 其占用国家林地林木资源也是有偿的。其自行组建一支专业的营林队伍, 通过承揽国家绿化工程, 造林、抚育、育苗工程取得收入, 赚取利润, 并在国家林地林权划分的基础上通过有偿使用的方式取得土地及国有资源的使用权, 在一定的范围内进行开发利用。这种完全推向市场的企业化管理的林场, 按照企业会计准则核算是一定的, 但理论上应该建立以企业会计准则为基础的适合林业特色的林业企业会计核算指南。事业型林场则以对国有林资源的管理为职能, 实行全额预算, 收支两条线管理。其代表国家管理林地及林木资源, 其对国有林管理、经营所需费用全额纳入财政预算, 其通过经营取得的收入全额上缴管理部门, 并按照财政预算管理的要求, 通过招投标方式将林业工程出包给专业的经营性林场及社会上的专业公司, 同时按照财政改革的要求进行政府采购。这种管理方式会增加国有林场财政资金使用的透明度和资金使用效率。这类林场因其纳入了财政预算管理体系, 其核算方法应以事业单位会计准则为基础框架, 结合企业会计准则的先进的、适合林业事业单位特点的方法, 特别是保留原有场圃会计制度中的林业特色的精华的部分, 制订出林业事业单位会计制度来。这正是我国目前林业会计理论重建的关键所在。
( 二) 林业事业单位对以事业为主的林业会计制度的不适应性
目前体制下建立以事业为主的林业会计制度, 对于林业事业单尚有不适应性。考虑到运用两种制度各有优劣, 存在以事业为主, 还是以企业为主的问题, 虽然事业性质的林业单位从理论上应以事业准则为基础, 但以事业准则为基础所修订的林业会计制度, 在具体运用中还有其不适应性。原因如下:
新颁布的 《事业单位会计准则》及其制度是适应我国财政公共体制改革、财政精细化、科学化管理应运而生的。其核算方法是与我国目前部门预算及决算体系相配套的, 更加突出资金性质, 各项支出按其资金来源渠道在 “事业支出”科目下设置相应的明细, 如 “事业支出—财政补助支出—基本支出 ( 或项目支出) ”, “事业支出—非财政补助支出—其他资金支出”, 并按 《政府收支分类科目》中支出功能分类相关科目进行明细核算, 期末将各项支出 转入 相应 的 结 转 科 目, “财政补助支出”转入 “财政补助结转”, “非财政补助支出”转入 “非财政补助结转”, “其他资金支出”转入 “事业结余”。这种按照资金性质、来源渠道及政府收支科目进行核算, 体现了部门预算管理的思想, 其更加突出一种 “以收定支、收支平衡”的预算管理观。其更适合全额事业单位的实际应用, 因为全额事业单位经费由财政全额拨付, 财政拨付基本收入已能满足其基本支出, 各项追加预算也有财政拨款, 这种资金对应关系, 符合事业单位会计核算思路。
但目前, 国有林场定性为差额事业单位, 财政对其基本支出只做定员定项的按比例部分补贴, 不足部分由单位自行解决。这部分自筹的资金具有不确定性, 可能来自于项目资金、自有资金、经营资金等, 且基本支出人员经费的补贴不是部分人的补贴, 而是每个人给部分项目的比例补贴, 在实际操作中将每个人的工资按资金来源切开财政资金、非财政补助资金、其他资金以及经营支出多块, 在 “事业支出”科目下的不同的明细科目及经营支出科目下核算很难做到。如果实际工作中按人员分类切块核算, 会导致不按财政预算执行的问题; 而且其他资金渠道具有不确定性, 有没有收入, 收入规模大小都很难估计。其他收入对应的人员支出一般具有服务性, 人员如果不服务于该项目就没有将其列入项目支出的理由, 存在不真实性。目前的事业准则按资金渠道划分支出明细, 有利于财政对资金的使用和监控, 却忽视了事业单位主体地位, 没有从事业单位事业需求去考虑, 即未站在有计划支出需求的高度去寻找有效资金, 而是突如其来的资金盲目地寻找支出, 这不仅会造成浪费, 而且会给实际核算中运用事业准则造成困难, 尤其是差额事业单位操作难度更大, 当然林业差额事业单位也不例外。
这种按资金渠道切块核算的方式, 与作为生产性事业单位的国有林业单位实际管理要求不相适应。林业生产单位森林资源的培育与管护是其基本职能, 苗木、林木的成本核算是其核心内容, 人员安排也是围绕这一主题进行的, 采用 “制造成本法”按岗位进行费用归集, 作业队人员工资列入苗木、营林成本, 管理人员工资列入期间费用, 财政各项补贴资金是围绕支出反映的。林木、苗木资产作为国家的重要资源性资产, 需长期投入、长期保存, 这种长期性决定了资产的连续反映性, 事业准则的 “核销制”的核算方法无法满足林业单位对两大资产的核算需要。
其实林业单位这种以支出为主题的核算方法代表的是一种先进的预算管理观。目前的 “以收定支、收支平衡”的预算观存在着很多问题。首先收入多就可以支出多吗, 这会造成浪费, 收入少就可以无限度地压缩支出吗, 这种压缩会带来社会的不公正、不和谐。未来的预算更关注 “支出预算 “和 “以支定收”, 这利于发挥预算主体的能动性, 根据事业需求去定资金需求量; 不只是年度预算的编制, 更重要的是做中长期预算规划, 各年度可以有盈亏, 目的是达到阶段平衡, 甚至长期平衡。目前的事业单位会计制度会随着我国预算改革的深化越来越表现其不适应性, 其不断修订改正是必然的。
由此可见, 林业公益性事业单位虽然理论上应以事业准则为基础, 但实际应用中并不可行, 尤其在目前的体制下更不适应。因此林业会计准则的重建, 应该考虑两种会计制度运用于林业行业的利弊, 综合两种理论中适合林业特色的精华部分, 并保留目前场圃制度中林业特色的理论, 如营林成本核算、林木资产等长期资产、林木资本的核算, 以及苗木、木材成本核算方法等, 并将其与企业会计准则中生物资产核算方法相结合, 构建多位一体的林业会计理论。
( 三) 目前的体制下分类经营的会计核 算模式
国有林场定性为生产性公益性事业单位, 把生产和事业混为一谈, 本身就是个矛盾, 如何把两者分开, 这是我国人事制度改革急切需要解决的问题。在目前的体制下, 林业事业单位的这种管理方式与财政预算管理方式已经产生了不可调和的矛盾, 如: 财政要求工程项目政府采购, 而就林业工程现状而言, 由于林业单位既是工程的实施者, 又是施工方, 无法进行招标管理。在目前的管理体制下, 我们设计这样一种管理模式来解决这一矛盾, 市县林业主管部门———林业局作为国家生态建设主体, 作为工程实施单位为事业单位。国有林场则进入完全的企业模式管理, 以造林企业身份参加林业项目投标, 公平地参与市场竞争。林业主管部门所实施的林业工程, 以发包人的身份进入招投标程序, 进行政府采购。这样将林场与事业剥离开来, 完全进行企业化管理, 实行企业会计准则。林业主管部门代表国家管理林业事务, 以事业者的身份出现, 按林业事业单位会计制度核算。这种分离管理模式是我国林业分类经营的一种模式, 分类经营已成为林业改革的必然趋势。
目前财政体制改革实行政府采购、国库集中直接支付, 如果按国有林场现有的经营模式, 既是国有林地的使用、经营者, 林业项目的实施者, 又作为林业工程的施工方, 一方面不利用林业项目实施的透明度、效率性, 另一方面也很难与财政改革相协调。分离办事业和企业是林业部门与财政部门协调配合的必然方式。国有林场作为专业的营林、管护施工单位, 通过公平的市场竞争取得林业局所承揽发包的林业工程项目, 双方签订中标工程合同书, 明确双方的权利义务, 合同金额、工程内容、验收办法等。财政部门依据合同规定的工程款支付办法, 按工程实施单位的要求, 将资金直接支付给施工单位即原来的林场, 从而解决了目前国有林场承揽林业工程无法按照财政要求实行工程招投标以及在资金支付中与财政支付方式产生的矛盾的问题。这种方式下的林业工程管理可以达到按规范的工程管理方式进行, 即可以在工程直接费用的基础上加上间接费用、工程管理费等, 以及可以实现工程利润, 这样林场按照企业核算的方式计算工程收入和工程支出 ( 按实际支出而不是作业设计支出) 及计算盈亏。
林业局则按照林业事业会计制度的核算方法, 收入国家投资, 支付工程款, 核算营林支出及林木资产和资本。这样分离核算的方式, 可以有效解决目前林业单位通过编制作业设计的方式来作为林业工程施工、资金使用和检查验收的依据存在的问题。作业设计编制中存在许多弊病, 表现在编制不完整, 不能反映林业工程的整体, 缺乏全局性, 质量低、操作性差、不切实际等问题, 导致林业账务处理上、资金使用的真实性存在问题。
这种方式下引入工程预算、决算制尤为重要, 编制规范、完整的林业工程预算, 按工程管理的要求将工程直接费用、间接费用、利润等因素全部列入, 这样与招投标管理方式相结合, 明显增加了工程管理的透明度和会计账务处理的真实性。
( 四) 林业会计制度重建中要解决的关 键问题
1. 折旧问题的处理方法
使用财政资金购入固定资产的折旧计提问题, 各种制度有不同的规定。企业会计准则规定购置时增加固定资产, 财政补贴资金收到时计入 “递延收益”, 折旧计提时将折旧增加使用资产项目的成本费用, 同时将对应的 “递延收益”转 “营业外收入”。场圃会计制度规定, 使用财政性资金购入资产增加资产和国家资本, 折旧计提与购入一般资产的折旧处理是一致的, 将折旧增加使用资产的项目的成本费用。事业单位会计准则规定, 固定资产购置时一次性计入 “事业支出”, 增加 “固定资产”和 “非流动资产基金—固定资产基金”, 计提折旧冲销 “非流动资产基金—固定资产基金”。医院会计制度规定, 使用财政或科教补助时确认 “待冲基金”, 计提折旧时冲销”待冲基金”, 不影响使用资产的项目的成本费用。
基于前述林业单位折旧计提中存在的问题, 及上述各种制度对折旧的处理方式的差别, 林业会计制度重建中应综合应用以上会计理论, 来重建林业会计的折旧方法。重建中要区分财政性资金购入固定资产和非财政性资金购入资产, 财政性资金购入固定资产要区分用于财政补贴项目和非财政补贴项目采用不同的折旧计提方法。
2. 林业特色的两大资产及资本的核算
不管是作为企业管理, 按照企业会计准则核算的林业单位, 还是作为事业管理, 按照事业准则为基础进行核算的林业单位, 在林业会计制度的重建中, 都不能不关注具有林业行业特色的林木和苗木两大资产的核算, 林木资本、苗木资本的准确表达, 以及以生态建设为主的国家投入资金的运用与核算方法。林业企业会计指南中应该以现有生物资产准则为基础, 按照 “生产性生物资产”、“消耗性生物资产”、 “公益性生物资产”分类, 合理运用其初始与后续的计量、计提减值准备、资产收获与处置的规定及公允价值计量的规定, 结合运用场圃会计制度中有关林木、苗木、营林成本的核算方法及关于林木资本的核算, 达到综合应用、准确表达的效果。同样, 这种核算方法可以运用到林业事业会计制度的重建中, 以事业准则为基础增加科目体现林业特色。事业准则中应在 “非流动资产中”加入 “林木资产”或“生产性生物资产”、“公益林”, 在 “非流动资产基金”中增加对应的科目, 在存货中加入 “苗木资产”和 “消耗性林木资产”的核算, 同时增加成本费用的核算, 如: “营林成本”、 “生产成本”等。
3. 林业会计制度重建中, 要解决林业行业会计报表的通用性问题
林业会计报表应达到与我国企业或事业会计报表的统一。对于林业企业会计制度中所反映的所有项目, 包括林业特殊项目, 应在企业会计报表所列示的项目中有所反映。对于纳入财政部门预算、决算范围的林业事业, 其事业会计制度的所有项目 ( 含林业特殊核算项目) 应在事业会计报表所列示的相关项目有所反映。所以针对目前企业、事业会计准则中报表项目中缺乏特殊项目的反映的问题, 一方面对林业会计制度重建, 另一方面对这两个制度补充, 对行业特殊项目进行反映, 达到林业特殊性能在两类报表体系中均有体现。如: 在企业会计准则中报表列示在 “其他长期资产”中增加林木资产, 在资本中增加 “林木资本”, 在事业会计准则中报表列示增加 “长期资产”和资本项目。因此, 林业会计制度的选择与重建过程, 也是我国企业与事业会计准则继续补充和完善的过程, 最终达到全社会的报表及核算体系的统一。
4. 林业会计制度的重建应体现同一单位会计核算的统一性
现行会计制度的多重性, 如前所述, 同一单位采用多种会计制度, 多种核算方法, 造成了会计科目设置、核算方法、会计报表的不一致, 导致林业会计信息披露的不统一性。尤其是基建账一直游离于大账之外。其实基建账就是将国家、地方基建投资性质的资金划入其核算体系, 就是说其分账原则是以财政投资性质为依据, 工程支出核算也是按资金种类分类核算, 工程完工再由基建账交付入大账, 这种按资金性质人为划分账套, 再合并在一块没有实际意义。如果工程长期不验收、不交付, 会导致基建工程形成的资产长期不能得到正确反映的问题, 且两种核算体系并存不利于建立统一的会计核算体系, 这与我国财政建立统一预算的改革思路相违背, 也会严重阻碍我国会计制度改革的进程。况且, 林业企业或事业会计制度重建后, 完全能包含基建核算内容。林业会计制度的重建应体现同一单位会计核算的统一性, 即林业单位按其性质, 或采用林业企业会计制度、或采用林业事业会计制度, 二者选其一。
5. 加强财政性资金的管理, 建立明确、统一的资金管理和核算方法
根据各类资金的用途来明确其核销或转增资本。目前林业会计制度中对林业各类作业与其对应的资金核算方法鉴定模糊, 如林业科研资金的支出转增资产还是核销, 以及如何转增资产的问题没有规定, 给实际操作带来了难题, 也造成核算的不统一性。再如管护费的处理问题, 天保及公益林补贴的管护费按照事业核销的方法核算, 而场圃管护费在营林生产中核算并转增林木资产。同一作业项目因资金的不同而核算方法不同, 这显然不合理。因此在林业会计制度中, 应对各种特殊业务有明确的规定。
参考文献
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党中央、国务院高度重视这次会议。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝会见了出席会议的全体代表并发表重要讲话。中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉出席会议并讲话。
国家林业局局长贾治邦和福建省委常委、常务副省长张昌平，江西省委常委、副省长陈达恒，辽宁省委副书记张成寅，云南省委副书记李纪恒，湖南省副省长徐明华，浙江省委副书记夏宝龙在大会上发了言。
中央农村工作领导小组成员，各省、自治区、直辖市党委和政府分管林业工作的负责人：林业部门主要负责人；计划单列市、新疆生产建设兵团、黑龙江农垦总局分管林业工作的负责人；中央和国家机关及军队有关部门负责人；中央主要新闻单位负责人；北京大学、清华大学、中国人民大学的著名学者，内蒙古森工集团、吉林森工集团、龙江森工集团、大兴安岭森工集团主要负责人等出席会议。
国家林业局领导李育材、祝列克、张建龙、印红、孙扎根、陈述贤、卓榕生、姚昌恬，国家林业局集体林权制度改革领导小组副组长黄建兴出席会议，国家林业局各司局、各直属单位主要负责人列席会议。
总理亲切关怀
中共中央政治局常委、国务院总理温家宝6月22日会见了出席中央林业工作会议的全体代表，他指出，要坚定不移地推进集体林权制度改革，坚持全国动员、全民动手、全社会办林业，推动我国林业更大的发展。
温家宝在讲话中首先代表党中央、国务院，向长期奋斗在林业建设一线、默默奉献的广大林业职工表示亲切的问候和良好祝愿。
温家宝说，集体林权制度改革是来自农民和基层的经验，它同土地家庭承包经营有着同等重大的历史意义。从一些地方的实践看，通过集体林权制度改革，“山定权，树定根，人定心”，大大激发了农民的生产积极性，促进了农民发展林业，拓展了农业生产的潜力和空间，对于农业和农村经济的发展，对于农民增收致富，对于改善生态环境都产生了积极的作用。《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》提出，用5年左右的时间，基本完成集体林地明晰产权、承包到户的改革任务。我们要坚定不移地推进集体林权制度改革。一要明晰产权，切实给予农民平等的集体林地承包权并保持长期稳定不变；二要放活经营，切实让农民在林业经营中得到实惠；三要加强扶持，切实给农民提供良好的政策环境；四要搞好服务，切实为农民提供便捷的技术、信息、林地流转等服务。
温家宝指出，林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位，在生态建设中具有首要地位，在西部大开发中具有基础地位，在应对气候变化中具有特殊地位。林业发展要坚持走以生态建设为主的可持续发展道路，坚持全国动员，全民动手，全社会办林业，使林业更好地为国民经济和社会发展服务。要大力推进林业重点工程建设，继续搞好天然林保护工程，巩固退耕还林成果，加强重点地区、重点流域生态工程建设。要全面加强林业基础设施建设，改善林区生产生活条件。要大力发展林业产业，把兴林和富民紧密结合起来，在努力改善生态的同时，促进农民增收和农村发展。
温家宝指出，发展林业任务艰巨、使命光荣。我们要认真贯彻落实科学发展观，一代一代人坚持不懈地干下去，使我国的林业有更大的发展，生态环境有更大改善，祖国的大好河山更加秀美，为经济社会可持续发展提供有力保障。
共商林业发展大计
当前，我国经济社会发展正处在重要的战略机遇期，林业发展也处在一个十分难得的有利时期，林业的功能在不断拓展、效用在不断延伸、内涵在不断丰富，在经济社会发展全局中的地位越来越重要，作用越来越突出，任务越来越繁重。这次会议是落实科学发展观，坚定不移推进可持续发展和生态文明建设在林业工作的具体体现，此次会议确立了林业新的历史定位，是中央关于“必须把林业建设放在更加突出的位置”的最新要求，清晰地勾勒出党和国家关心、重视林业发展，对林业寄予厚望的战略意图，赋予了林业以新的更加重大的历史使命。
中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉出席会议并做重要讲话，全体与会者认真听取了讲话并展开了热烈讨论，共商国家林业发展大计。
会议认为，林业是一项重要的基础产业，是一项具有特殊功能的公益事业。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国林业发展取得举世瞩目的巨大成就。森林资源明显增长，在全球森林资源减少的大背景下，我国实现了森林面积和森林蓄积“双增长”，森林覆盖率从新中国成立初期的8.6％增加到18.21％。局部生态明显改善，通过对生态状况脆弱、生态地位突出的重点地区进行集中治理，这些地区出现了森林植被增加、局部生态改善的良好势头。防沙治沙明显突破，总体上实现了从“沙逼人退”向“人逼沙退”的历史性转变，全国沙化面积由上世纪末的年均扩展3430多平方公里变为目前的年均缩减约1280平方公里。物种保护明显加强，全国累计建立林业自然保护区1968处，总面积18.3亿亩，占国土面积的12.7％。供给能力明显提高，60年累计为社会提供木材60多亿立方米。
会议强调，在充分肯定成绩的同时，必须清醒地看到，当前我国森林资源总量依然严重不足，森林生态系统整体功能仍然非常脆弱，与经济社会发展的需要还很不适应。我国人均森林面积不足世界平均水平的1／4；人均活立木蓄积量只有世界平均水平的1／7。总体上看，生态问题依然是我国可持续发展最突出的问题之一，生态产品已成为当今社会最短缺的产品之一，生态差距已构成我国与发达国家最主要的差距之一。加快林业发展、加强生态建设任重而道远。
会议指出，当前，我国正处于继续全面建设小康社会的重要战略机遇期，建设生态文明已成为我国现代化建设的战略任务，维护生态安全已成为全球面临的重大课题，林业工作肩负着更加重大的历史使命。发展林业，是实现科学发展的重大举措，是建设生态文明的首要任务，是应对气候变化的战略选择，是解决“三农”问题的重要途径。要充分认识新时期加快林业改革发展的重大意义，准确把握新时期林业在经济社会发展全局中的战略地位，切实增强紧迫感和责任感，坚定不移地推进林业改革，毫不动摇地加快林业发展。
会议强调，集体林权制度改革是农村经营制度的又一重大变革。截至2008年底，全国已确权到户的林地面积12.7亿亩，占集体林地的50％。实践证明，通过集体林权制度改革，实现“山定权、树定根、人定心”，充分调动了农民造林育林护林的积极性，极大地释放出林地蕴藏的巨大潜力，初步呈现出森林资源增加、农民
群众增收、林业经济增长的“三增”局面。全面推进集体林权制度改革，是一项惠及亿万农民的民心工程，是发展现代林业的强大动力，是应对国际金融危机的重要举措，是促进农村和谐稳定的有力保障。必须从战略和全局高度，进一步统一思想，凝聚意志，锐意创新，把这场事关兴林富民、事关农村发展、事关生态文明建设的重大改革全面推向深入。
会议强调，全面推进集体林权制度改革，必须确保实现资源增长和农民增收两大基本目标，建立以家庭承包经营为基础的现代林业产权制度和支持林业发展的公共财政制度两项根本制度，坚持尊重农民意愿和依法办事两大重要原则，抓住勘界发证和落实责任两个关键环节，处理好改革与稳定、放活与管理两个重要关系，切实保证改革沿着正确的方向推进。
会议指出，要着力强化林业支持保护体系，切实优化林业改革发展的政策环境。在完成明晰产权、承包到户的改革任务的同时，还必须不断强化兴林富民政策，完善林业管理体制，创新林业运行机制。一要建立健全林业支持保护制度，加强林业投入保障、生态效益补偿、林业补贴、税费扶持。二要建立健全林业金融支撑制度，加大林业信贷投放，开发林业信贷产品，拓宽林业融资渠道，完善财政贴息政策，健全林权抵押贷款制度，建立政策性森林保险制度。三要建立健全林木采伐管理制度，简化采伐审批程序，推行采伐限额公示制度，实行林木采伐分类管理。四要建立健全集体林权流转制度，规范林地承包经营权、林木所有权流转，推进林业适度规模经营，优化林业要素配置。五要建立健全林业社会化服务体系，加快构建公益性和经营性服务相结合、专业服务与综合服务相协调的新型林业社会化服务体系。
会议强调，要进一步加强对林业工作的领导，建立齐抓共管的工作机制，形成共同推进的工作格局，努力开创林业改革发展新局面。各级党委和政府要把林业工作摆上重要议事日程，层层落实工作责任制，精心组织，周密部署，各有关部门要认真履行职责，积极支持林业改革和发展。要统筹生态建设与产业发展，构建林业协调发展的科学格局；严密防控重大林业灾害，确保森林资源和人民生命财产安全；强化科技和人才支撑，提升林业建设的质量效益。
再掀林业建设新高潮
全国绿化委员会副主任、国家林业局局长贾治邦近日要求各级林业主管部门认真学习领会、深入贯彻落实中央林业工作会议精神，精心谋划，狠抓落实，全面开创林业改革发展的新局面。
贾治邦说，在新中国成立60周年之际，中央召开第一次林业工作会议，充分体现了党中央、国务院对林业工作和集体林权制度改革的高度重视。林业从来没有像今天这样，在国家战略全局中占有如此重要的地位，作用越来越重大，任务越来越艰巨。这次会议非常重要，开得很好，大家深受鼓舞，倍感振奋。这次会议既是发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展的动员会，更是全面推进集体林权制度改革的部署会，明确了林业改革发展的方向、目标和任务以及保障措施，对今后林业改革发展必将发挥长远的指导作用。各省(区、市)林业主管部门要与国家林业局上下联动，迅速掀起学习宣传中央林业工作会议精神的热潮，用会议精神统一全行业、全社会的思想和行动，将会议精神转化为推动林业改革发展的强大动力。必须深刻认识这次会议的重大现实意义和深远的历史意义，准确把握林业的战略地位，认清林业肩负的重大责任，坚定不移地推进林业改革，毫不动摇地加快林业发展，才能不辜负党和国家的重托、人民群众的期望和时代赋予我们的重大使命，切实肩负起加快林业改革发展的历史责任。
贾治邦指出，中央林业工作会议结束后，各省(区、市)林业主管部门一定要给党委政府当好参谋助手，积极推动会议精神的贯彻落实，将会议精神变成推动林业改革发展的不竭动力和实际行动。要准备一个高质量的汇报稿，及时向省委、省政府汇报会议精神；要筹备召开省里贯彻落实中央林业工作会议精神的大会，全面总结集体林权制度改革进展情况，认真梳理存在的主要问题，结合本地实际情况，科学确定召开会议的目标和任务，切实做到通过会议解决问题、推动工作、促进发展；要切实落实和完善会议确定的各项政策措施，认真落实修订后的《育林基金征收使用管理办法》，积极开展造林直补、抚育补贴试点工作，探索建立林业发展的长效补贴机制，会同金融、财政部门出台《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的指导意见》的具体实施意见和操作办法，切实推动林权抵押贷款和森林保险工作，积极探索建立森林评估师和森林评估制度，推进配套改革，重点抓好森林采伐管理改革试点工作，认真制定和完善集体林权流转管理办法，积极推进林业社会化服务体系建设，认真做好林权纠纷调处工作。
贾治邦指出，只有林业产业实现增效，农民群众才能增收，森林资源才能增长，才能最终实现兴林富民的改革目标。各地要在推进集体林权制度改革的同时，加快产业发展，切实提高农民经营林业的经济收益。要引导农民和林业生产经营者加大科技和资金投入，因地制宜地发展林业产业，尽快形成有区域特色、竞争力强的产业集群，力争在森林经营、发展木本油料产业、林产品精深加工、发展林下经济以及森林旅游等五个方面取得新突破。
贾治邦指出，典型带动是推进集体林权制度改革的重要经验和有效方法。集体林权制度改革开展以来，各地涌现出了一批各具特色的成功典型，充分体现了广大农民和基层干部的首创精神。国家林业局选择了100个改革典型，明年还要继续收集、总结、推广新典型。各地也要结合新的实践，培育集体林权制度改革典型，用典型的示范引导改革，以榜样的力量推动改革，引导集体林权制度改革健康顺利发展。要加大宣传力度，重点宣传林业的战略地位和历史任务，以及集体林权制度改革的重大意义、基本原则和主要任务，大力宣传党的兴林富民政策，把集体林权制度改革的目标任务、内容程序、方式方法原原本本地交给农民。要切实搞好培训，采取现场培训、集中培训、以会代训等形式，使各级领导干部提高思想认识，掌握方针政策，提高组织和驾驭改革的能力；使基层工作人员把握政策界限，掌握改革步骤，提高指导和推动改革的能力；使广大农民群众明白改革内容，熟悉改革程序，有序实施改革。
