智慧城市与社会管理创新

智慧城市与社会管理创新

智慧城市与社会管理创新 篇1

智慧城市和社会管理创新两者之间有着非常强的结合点。尤其信息技术发展到今天，已经成为改变我们社会生活、生产、管理和服务方式的一个非常重要的依托工具。信息技术的发展在社会管理创新上体现出非常重要的作用和价值。作为信息化典型应用的智慧城市到底是什么样子的？它为什么能够作为地方政府进行社会管理创新的一个非常重要的平台？在推进我们社会管理创新上有哪些基本的思路和做法？下面我就从这几个方面谈一谈。

一、信息化演进的基本趋势和前景

信息技术作为人类文明史上的一次非常重要的技术突破，对社会的方方面面产生了非常深刻的影响。人类历史上还没有哪一项技术这么普及，这么与每个人的生活、工作、学习息息相关。按照马克思主义的观点，一项重大技术的产生会带来社会形态的变革。信息技术带来信息社会，带来信息时代，不仅从工具层面上改变了我们的管理行为，改变了我们的生活方式，而且在理念层面、价值层面上也对社会管理产生了非常大的影响。

信息技术主要有三大方面的进展：一是关于技术产品的演进；二是关于网络环境的演进和融合；三是关于计算方式的演进和变化。信息技术作为一种工具，从这三方面对我们的管理、工作乃至理念产生了重要的影响。这些是我们进行社会管理创新必须要去思考、依托的一些基本的理念和基础。

（一）信息技术产品的演进。

我先简要介绍一下三大定律或者是三大法则。

第一是摩尔定律。摩尔定律：每18个月，集成电路的性能将提高一倍，而其价格将降低一半。它反映了信息技术或者信息技术产品在发展过程中的演进速度。信息技术产品在摩尔定律的作用下，性能迅速提高，但成本又在迅速降低。正是因为有了这种法则，信息技术产品不再是一种奢侈品，每个人，甚至生活在社会底层的人都可以拥有最先进的信息技术产品。

第二是吉尔德定律。在未来25年，主干网的带宽将每6个月增加一倍。其增长速度超过摩尔定律预测的ＣＰＵ增长速度的3倍，并预言将来上网会免费。

第三是麦特卡尔夫定律。网络的价值在于网络的互联。在农业社会，拥有了土地，就拥有了财富，拥有了社会地位。在工业社会，拥有了资本，就可以当老板，社会的分配机制就是以资本作为基础的。到了信息社会，信息是核心。由于信息技术的发展，信息分享、信息传播本身就带来了非常巨大的价值。通过网络，通过麦特卡尔夫定律，网络一互联，每个接点的价值都在迅速提升。

不过，前几年有人预言这些定律一二十年就会失效。因为光刻技术（集成电路制造中的某种工艺技术）到极限了，已经到了分子级，甚至到原子极了，摩尔定律还能不能发挥作用？这时，有人提出新摩尔定律。最开始一台电脑可能需要占用好几间屋子，现在，一部手机、iPad就是一部完全意义上的电脑，而且性能比前几年电脑的性能还要高得多。甚至是手表、跑步记步器、洗衣机、电冰箱等也可以由一台微型电脑控制。这些事物的发展，一方面取决于芯片技术演进的情况，这遵循于摩尔定律。但如果这个设备不单单进行信息处理，还要进行信息感知，有传感设备等。而传感设备在原来的技术范畴里算是一个机械产品，不遵循摩尔定律。只有芯片遵循摩尔定律，这个设备却不能小型化，也不能移动化，不就对技术的发展产生制约吗？所以，不单单在微电子行业遵循新摩尔定律，在电源技术、生物技术、微机械技术等行业也遵循新摩尔定律。东西可以越做越小，性能越来越好，但价格越来越便宜。正是因为新摩尔定律起作用，又出现了所谓的智能技术、感知技术，让一个手机既可以在信息层面用来通话、发短信，又可以用来定位、拍照片。新摩尔定律使得信息技术产品越来越小型化，越来越智能化了，越来越移动化。这是一个基本的趋势。这个趋势为智慧城市奠定了一个非常好的技术基础。

以上是从产品本身来说，智慧城市之所以能够被大家作为城市管理的一个重要工具和平台，是和智能终端（如手机）紧密相关的。如果每人在处理信息的时候还背着一台电脑，而这个电脑的供电只有两个小时的话，那对智慧城市的发展则有非常大的制约。

（二）网络环境的演进和融合。

从网络环境来说，信息技术的价值不在于单个的产品，它的价值的最核心增长在于这些产品之间能够联网，能够有一个共同的网络平台，这种平台使人们分享、传播、使用信息变得更加可能。

一是计算机网络。就是传统意义上讲的基于计算机网络形成的互联网。曾经很多人都在思考：现在基于IPV4的第一代互联网，从带宽上、从用户的容量上、从安全性上，能否支撑未来那么大的网络需求？能否支撑网络安全的需求？就像我们的电话号码一样，原来六位，后来到七位，不够用了，又升到八位。第二代互联网的产生，既解决了容量的问题、用户规模的问题，也解决了网络安全的问题、传播速度的问题。我国目前拥有全球最大的第二代互联网，已在教学科研的范畴里使用，将来一旦扩展到社会，网络应用将会发展更快。在第二代互联网上下载一部电影可能只要几秒钟，比读取本地硬盘上的文件还要快。这些技术本身也是一会要说到的云计算产生的条件之一。如果网络存储技术不过关，很多东西还要装在自己的硬盘上，那么终端就不可能小型化，也不可能较好地移动化。

二是通讯网络。移动技术和互联网、城市宽带、wifi结合，将智能化的感知设备应用到网络之后，网络不仅让人跟人之间能够交流，而且人与物体之间也能够交流，就出现了物联网。物联网也是智慧城市的一个平台。人们在谈到智慧城市往往和物联网分不开。除了网络，现代通讯网络也在不断发展，从固定电话到移动通讯，从最早的模拟信号到GSM。GSM也就是所谓第二代通讯，语音通讯和简单的文本通讯都没有问题，但视频通讯或电话对讲等其他的多媒体通讯方式就变得越来越困难了，所以后来又出现了3G。现在，3G还没有完全普及，很多国家就开始普及4G了。我国在一些地区也开始试运行4G。计算机网络适合大规模、大容量、快速的传输，但主要应用于计算机之间。而通讯网络使手持终端之间有了非常快速的沟通方式。

三是广播电视网。相对于计算机网络来讲，它的覆盖范围更广。我们思考这三个网能不能联起来？让手机随时可以和电脑相联，让家里的收音机、电视机和计算机、手机都联起来。未来网络的规模所产生的潜在价值是非常巨大的。所以，各个国家都在发展三网融合。我国从2010年开始发展三网融合。三网融合在我国推行比较慢，是因为三网融合技术本身相对容易，但三网融合主要是管理上的问题，主要是部门之间的相互利益问题。如果不能很好地处理好这些利益格局、权力配臵问题，单从技术层面促进三网融合很困难。但我们的目标已经确定为：2015年实现全面三网融合。

随着网络发展的演进，我们未来所面对的是一个无所不在的网络。现在有时都不提互联网了，而称为泛在网。所谓泛在网，即广泛存在的网络，任何时间、任何地点、任何物都能有网络接入，任何人在这个网络上所分享、传播的信息是多媒体的、智能化的。

网络技术演进所带来的是什么？从技术层面上看，它可能带来的是一些工具层面的变化。很多人认为工具层面的变化不是我们管理和服务的核心，它只不过给我们提供了一种手段。实际上，我想跟大家说的是，按照马克思主义的观点，正是因为工具的变化才导致社会形态的变化。虽然手机、电脑现在看来只是一个工具，但如果做个小测验，一个部门把电脑、手机全关掉一天，我们发现这个部门的工作可能无法正常运行；一个人几天不使用手机，不使用电脑，他发现他可能在社会上简直没法生活。你会发现你对这些工具的依赖越来越强，强到和它难以分离的程度，甚至我们的行为方式和理念等很多价值层面的东西都和它有关。这是网络不断演进给我们带来的一个非常大的变化。特别是越来越智能化、越来越移动化之后所产生的一些网络应用。比如微博、微信，这些应用使得政府和社会之间的关系演化出一种新的形态。以前我给大家做报告，采用面对面的方式，即使我的话再没有用、再空泛、再毫无价值，讲完了之后大家一定都会鼓掌。但如果我们采取的是网络交流的形式，我的微博空话、套话连篇，我相信大家不仅不看，不会成为我的粉丝，而且还会给我带来一个巨大的网络灾难。现在，人们在网上都不敢随意笑，也不敢随意哭。这就是网络给大家带来的一个行为方式上的变化。

还有就是物联网，它不仅改变了人与人之间的交流，更多的是在互联网基础上把人与人之间的交流变成了人和物之间的交流。以前看到西方警匪片有辆车带有导航，车开到哪里就能算出路径。当时我们觉得很神奇，现在已经很普遍了。为什么能够对移动的车进行准确定位？因为车里有一个装臵，通过卫星，这个装臵不仅可以把你的位臵信息给记录下来，还会把这个信息反馈到你的GPS上，会以语音的方式、以图片的方式告诉你路该怎么走，而且这个过程是不需要人干预的，是靠卫星定位的感知装臵。所以，物联网不单单改变人的行为，还改变人和自然界的交流方式。

（三）计算方式的演进和变化。

大家在思考信息技术时，可能更多地从前两个层次出发，例如用的是什么样的新手机，使用的是2G还是3G网络等。其实，未来能让信息技术得到更广泛应用的是计算方式的改变。我们最早的计算机都是放在机房里的，因为成本太高，每人不可能拥有一台计算机。到后来，每家都可以有一台计算机，甚至是每个人有一台。再后来，有了互联网之后，设备之间可以相互连接，这个时候就涉及到一些问题，比如说要和别人分享信息的时候，要怎么获得信息呢？是拿U盘拷，还是把信息放到一个公共平台上，谁都能从上面获取，而且数据平台越来越虚拟化，最后就变成我们说的云计算。

云计算是什么？我们常讲，数据在云端，软件在云端，服务在云端，管理在云端，那云端到底是什么？是东西都在天空中飘着，现实生活中什么都没有吗？我想花钱了，在网上一敲，就把东西买了，就把钱支付了。我用百度搜索信息，信息从哪儿来的，对我来讲不重要，重要的是我通过这种搜索工具能够获得信息。

云是什么概念？我举个例子，就像家里自来水一样。为了喝上干净的自来水，我们家里有没有必要建一个自来水厂？显然不需要。只需要把水龙头打开就可以获得要喝的水。云计算给大家提供了一种模式，其实就类似自来水一样。未来你想获得什么东西，不需要有很大的硬盘，也不需要你的电脑有非常强的处理能力，只要需要，随时随地可以获得。这种新型计算，在无所不在的网络环境下给大家带来了一种新的信息获得方式或者是信息使用模式。另外，由于云计算，终端也发展。以前，我们要背个挺沉的笔记本电脑，现在只要带一个手机或是iPad。而且终端还在进一步演化。现在微软、谷歌、苹果都在研发智能眼镜。云计算甚至能让我们随时随地获得世界上的任何东西的想法变成现实。

正因为云计算的这种模式，使网络资源得到最大化的运用。而这种网络化资源一定是全球性的。个人的电脑配臵再高、硬盘再大，计算能力和存储量始终是有限的。以前，我们写论文、查资料，收集很多东西，就用硬盘存下来，越存越多，硬盘越换越大，但等真正要用的时候，就发现从硬盘里找太难，反而回头再到网上去搜索。将来移动硬盘的容量就没有必要那么大了，也没有必要什么都存，因为在网上就可以信手拈来，这就是云。有了云计算这种模式，那么全世界的资源就可以为我所用，而且这些信息不在我的个人电脑里。即使我的电脑坏掉了或者被偷走了，但由于信息都存在云端，就像家里的水龙头坏了，再换一个水龙头，水还是一样流出来。云计算使得全球性的网络平台变成个人的计算平台、分享模式。所以，云计算远远超过了单个设备的能力，使所有的扩展性资源实现按需服务。云计算是共享性的，加上在信息技术里的开放性意识，甚至开放原代码，甚至有人讨论这种网络分享形态到底是共产主义还是资本主义？是贡献的信息多，收益就多；还是所有知识都是开放的，对整个社会产生更大的效益。所以，有人说未来的网络、云计算会导致所谓的网络共产主义，实现按需服务、按需供给，这方面与共产主义的概念是一致的。

再举个例子，智能交通是智慧城市里很重要的一个内容。智能交通取决于道路基础设施、采集设备等。我们现在用的最多的就是摄像设备、电子指示牌，还有交警手持设备终端、GPS等。这些东西要么是感知设备，要么是信息获取设备，而政府的管理都体现在后台非常巨大的数据系统，或者将来一种云服务的概念。虽然现在叫云，但更多的还是数据平台。如果真正是一个交通云，它就不单体现交通部门的信息，人口、道路情况，甚至是小区、学校和企事业单位分布情况都集中在一个更大的平台上。在这个平台上，进行交通管理更容易、更方便，没有必要给每个人都配臵最先进的设备，没有必要使用一些昂贵的平台。云平台会给大家提供一个更加高效、更加廉价、更加有利于分享的平台。

云计算的成本如何？首先，它有更低的硬件成本。因为不需要那么大的硬盘了，也不需要那么快的处理速度，硬件可以做的更小、更省电、更容易携带。其次，云计算的资源是通过泛在的网络来提供的，因此有更高的利用率。如果使用云计算，成本将便宜30倍，这就带来了收益率。

总结一下，从信息技术看，信息技术产品本身智能化程度越来越高，处理能力越来越高，存量越来越大，处理速度越来越快。从网络技术来看，带宽越来越宽，速度越来越快，性能越来越高，网络越来越泛在。再加上新摩尔定律，感知技术、电源技术、物联网等的发展，以及新计算的模式。信息化给大家展示了有以下特征的一个美好前景：第一，泛在性，无所不在；第二，虚拟化，是一种云计算的模式；第三，智能化；第四，交互性。这些特征将显著改变政府部门的管理与服务、个人的生活工作学习状态和模式。

正是因为有了信息技术层面的发展，未来会进入一个智慧时代。智慧时代既是一次发展浪潮，也是一种发展机遇。我们要把智慧的理念、工具、平台使用好，融入到我们政府管理里面去，改进政府管理服务，处理好政府和社会之间的关系。

二、智慧城市的发展与前景

智慧城市是信息技术不断演进的一个最典型的应用。正是在信息技术的推动下，智慧城市越来越成为政府尤其是地方政府未来改进管理和服务的一个非常重要的选择。到底什么是智慧城市？智慧城市应用和发展到底体现在哪个层面上？国内外的智慧城市战略是什么？

最早，IBM在2008年提出“智慧地球”的概念。“智慧地球”是基于3S技术提出的，即卫星定位系统、地理信息系统和遥感技术相结合。也就是通过一些传感器、感知设备把政府要管理的铁路、桥梁等基础设施联网，与人的系统连接起来，实现更加精细化的、更加动态化的管理。

2009年底，IBM提出了“智慧城市”的概念。人们开始关注智慧城市。

2010年上海世博会让人们对智慧城市的认识更进了一步。世博会的门票里有一张芯片。这个芯片不单只是进门刷卡做一个记录，芯片记录参观者信息，提供参观者在何处参观，各个场馆人流情况等信息。世博会就像一个示范区一样，让大家真正体验到智慧城市的理念。

IBM提出智慧城市有三个特征：物联化、互联化和智能化。

一是透彻感知的物联化。所谓智慧，首先是要有一个判断力，对周围的环境、状态能够自觉识别、检测，然后能分析、处理。就像交通管理的摄像头一样，把现场的情况记录下来，再通过互联网或政府专网或通信3G网络传到控制平台上。在控制平台上就可以对现场进行监测、控制。如果某处交通拥堵，就可以联系到距离较近的交警手持设备上，让交警到现场处理了。其次是更全面透彻的感知。例如，一个社区被分成很多网格，每个网格有自动化的感知设备。目前我们用的是摄像采集装臵，甚至用人工的方式进行感知，将来有其他的感知方式。比如，将来给社区里的每个老年人配一个终端，就可以掌握老年人的各种状态，如果独自在家的时候发生紧急状态，一个按键就能启动他家的摄像头。如果身体不舒服，老人身上的血压仪、心脏监视器等数据发送到社区医生那里，社区医生马上就可以进行有针对性施救。更加透彻的感知，这是物联网、智慧城市最具特征的特点。

二是更全面的互联互通。智慧城市光感知是不行的，现场的信息怎样和系统连接在一起？那就必须有广泛的连接。现在咱们用的就是城市宽带，或是互联网，或者有线网络。

三是更加集中有深度的计算。假设一个老年人在家里生病了，一个医生到现场给他处理，而他的身后有一个更大的平台，一旦有需要很多专家可以进行会诊。这种处理的方式会更加有效。

如果抛弃理论层面的定义，按照IBM的观点来讲，所谓的智慧城市，就是把城市功能的六大核心系统--组织（人）、业务（政务）、交通、通讯、水和能源，利用技术集成起来。比如，新闻里曾听说小孩被落在校车上，长时间没有发现，最后发生死亡的事故。如果每个孩子有带着感知设备，少一个小孩，系统就报警了，就能避免一些事故的发生。智慧城市应用促使我们在管理上的创新或者说做出一些新的技术选择。当然，这涉及到很多方面，比如说公共安全，包括社会管理创新，其中大家更加关注的是市民服务。

智慧城市应用是非常广泛的。在城市管理的方方面面，智慧城市的技术都在不断渗透、不断延伸。各级部门都在思考、利用一些新的管理技术、方式和手段来提升自己的管理、服务。我简单举几个例子，比如说智能医疗，因为有了网络，有了云计算的模式，可以实现一个整合的医疗平台，就像北京现在搞电子病历一样。电子病历一旦建好，今天在空军总医院看病，第二天跑到别的地方看，尽管看的不是一个病，但只要把我的病历打开，关于我的所有记录就全有了，那么就有助于医生做出诊断、进行治疗。当然不单单在电子病历上，在其他方面也可以利用这样更加有效率的、效果更加好的整合性平台。

“两会”后，国家开始对我们的房产信息进行登记管理。其实，一些与公民权利相关的信息比房产信息还重要，包括政府最基本的一些服务，比如说个人社会保障等，需要建立电子档案系统。目前，全国社保还不能联网，很多地方的系统还不全。将来一个人的社会保障号就能记录这个人一生享受到的各种基本的服务信息和各种个人信息。我们构建个人房产系统，更多是从政府管理角度，甚至是从反腐败的角度出发的，特别是一些名人一个人拥有多户籍的事情曝光后，大家开始重视这个问题了。其实房产登记是一件非常简单的事情。因为房子是一个非常重要的个人财产事项，从开发建设到居民购买，政府都有非常严格的管理手段和程序。按道理说，在此基础上搞信息化，比社会信息化来得容易多了，但目前我们没有这些基础的信息。就像现在的社保系统，数人头我们都数不准。

再比如中国移动开发的“车务通”。车务通主要是对公车进行管理。其实公车管理，从技术来看是非常容易的。不管是现成的GPS，还是中国移动的车务通，还是电子车牌，只要在车上装上一个装臵，就可以随时管理监察，因为现在网络已经初步泛在化了。当然，公车管理不是技术本身的事，还牵扯到管理层面，甚至牵扯到利益分配等方面。

这些技术的应用，能够给政府的管理带来极大的便捷性或精准性。

智慧城市是在原来的数字城市或无线城市的基础上，逐渐扩展起来的城市信息化战略。现在国外智慧城市发展比较好的有首尔、纽约、伦敦、新加坡，以及欧盟的一些国家。2008年IBM提出“智慧地球”概念不久，温家宝总理到无锡去调研，提出一个“感知中国”的计划。“感知中国”计划提出来后，各个地方也纷纷推出数字城市的发展战略。北京的一些城区、上海浦东、宁波等地已经有一些较好的平台了。

对我国而言，智慧城市有很多层面，刚才讲的智慧城市更多是在产业层面，因为经济发展还是一个非常重要的选择，很多地方借助智慧城市这个发展机遇推动与智慧城市有关的各种产业、项目的引进，有的致力于基础设施的建设，因为智慧城市有非常大的技术依赖性、技术平台依赖性。就像智能交通光有摄像头还不行，还要有设备能反映道路的情况，并进行识别。但是，我们现在一提智能交通就限于摄像头，而没有往其他方面扩展。那是因为在道路建设的时候，我们并没有去思考怎么让道路、车辆具有感知功能。如果道路、车辆有感知功能，那么发展智能交通就更加容易了。所以，智慧城市对基础设施有很大的要求。而我国更多是应用导向性的智慧城市。我国基层政府来做智慧城市，主要是应用导向，关注于利用智慧城市为改进政府管理和服务所提供的应用性平台。

三、智慧城市与社会管理创新

信息技术作为一个工具对我们的管理和服务产生作用，这个工具日益与管理活动相结合，在某种层面上改变了我们的管理理念、管理方式。一方面是技术手段、环境、产品不断演进，另一方面是政府的理念也在不断转型。在社会管理创新领域，由于信息技术的快速发展，使原有模式越来越朝着管理—治理—善治的模式来发展。

善治的模式是什么？联合国概括了政府善治的八个特征：参与、法治、透明、回应式治理、共识、公平和包容、有效和效率、问责。这八个特征也贯穿于我国政府改革的目标之中。

第一，社会参与。这种理念使我们政府不再更多关注于政府自身，而是更多关注外部，尤其是关注政府和外部的关系，强调参与的治理。我们的社会管理是在党委领导、政府主导下，强调公众参与，强调社会管理。在推动服务型政府改革过程中，这种理念得到彰显。比如，一些地方政府建设行风政风评议平台，让社会对政府的运作进行打分，进行评价。像政务公开，让政府文件、决策事项、决策过程向老百姓公开。公开，一方面是监督，另一方面更多的是让老百姓的诉求能够得以体现。另外，很多地方还搞了很多诸如听证会、网络问政平台、市长信箱、书记信箱，就是想建构一个渠道引入更多的社会参与。特别是web2.0出来以后，政府的管理从单向到双向互动式发展。而web2.0相当于政府实施管理从原来贴公告的模式转变为市长现场办公会模式，利用一个让公众都可以访问的微博平台、问政平台，像开现场办公会一样地解决问题。第二，依法行政。第三，透明化治理。政务公开和参与是相辅相成的。第四，回应性治理。北京市西城区构建全响应式社会服务管理平台。什么是全响应式社会服务管理平台？就是政府部门能够快速掌握服务对象的需求，并及时做出回应；服务对象也能够及时掌握政府部门发布的信息，并及时处理响应，特别是在紧急事件发生的时候。由于信息技术的推进和深入使用，如果不能很好地回应老百姓的诉求，政府可能在某些方面就会受到挑战。第五，共识取向治理。从政府合法性角度来讲，政府和社会不是领导与被领导的关系，而是政府的合法性来自于社会。由于网络技术的发展，这个理念在进一步得到强化，甚至在价值观念上也影响我们。网络一旦泛在化之后，每一个人都想表达，可以说每个人手上都有一个麦克风，使每个人都成为政治活动中的一员。将来政治的模式要转型，转向全民政治或全民参与的方式，任何人都可以进行网络表达。如果政府的一些做法不能形成共识的话，有时候会有风险。第六，公平公开。第七，效能效率。第八，尽职尽责。这就是信息技术给政府自身转型所带来的一个基本取向。

越来越融入更多的信息技术的一种善治的模式，就是利用信息技术来强调参与性、透明性，强调对公众需求的回应，强调一种共识取向，强调公平和效率。这是我们所面对的一个基本取向，它是一个社会规律，而且会随着网络越来越泛在化，这方面的诉求会更多。从最初的一些网络开发建设，到越来越多地强调资源共享，强调结构重组，进行管理上的创新，最后不是一个简简单单的工作方式的改变，更多的是政府一种运作模式的改变，一种范式的变迁。

信息化越来越强调更多的公众参与，更多的互动性、参与性。所以，智慧城市在这些方面越来越体现出它的优势和价值。信息技术电子化服务演进的趋势，从内部逐渐往外部扩展，从原来强调单向的业务越来越强调双向的业务，越来越强调对外部的支持和服务。在这个过程里面，我们在进行社会管理创新时，强调知识的共享，强调各种工具、业务的融合，强调政府机构的重组。以各级行政服务中心为例，为什么要把服务集中在一个办事大厅里面？每项职能、每项业务都由不同部门来管理，原来老百姓、企业办事要一个部门一个部门地跑，现在强调管理的创新，实行一站式服务，不再让老百姓、企业四处跑了。这里面牵扯到信息的共享、业务的融合，还有组织结构的调整。说到大部制改革，大部制实质是什么？大部制的实质是减少行政事项，缩小行政权力，并在这个基础上精简机构。如果这些东西不改，那就是简单的合并。

信息技术促进社会管理创新，或者智慧城市促进社会管理创新有一个根本性理念的转变：从原来的管制型转变为服务型。在强调社会管理创新的时候，主要有两个观点。第一种观点是，之所以加强社会管理或者强调社会建设，根本目的是维稳。通过社区摄像头也好，各种信息采集也好，对人财物进行登记管理，就是为了掌握情况遇到问题好处理、好应对。第二种观点是，社会管理创新是给大家提供更好的服务，通过管理方式、服务理念、服务平台的改进，业务的整合，让老百姓花更少的时间得到更加便利、更加好的服务。在现实中，这两个方面的需要都存在。

所以，基于信息技术的社会管理创新有以下几个特点。第一，强调平等性。由于我们传统的管理方式是层级制，在西方也叫官僚制。纵向是分层的，横向是专业化划分的，是一个金字塔型结构。如果我们过于强化层级制，任何事情都要去审批，一旦有跨部门的事项需要合作、协商，事情就会变得更加困难。信息技术或智慧城市更强调网络化，而不是等级制。在一个网络平台里面，大家都一样。所以，我们在引入信息技术的时候，层级制在某种层面上和信息化的趋势是不太符合的。第二，强调非实体性。办事大厅、服务中心，往往有一些人员、一间房子、一套东西，还不可能做到上门服务。信息技术能够给我们提供非实体化的管理、服务，就是所谓虚拟化的。第三，强调集成化。纵向的每个部门就是条，横向的部门之间就是块，条块化管理上容易带来沟通和协调的问题。信息技术恰恰强调集成化。业务通过信息技术集成，利用网站或其他平台，提供一个非应急服务，上网或打电话各种问题都能在社区里解决。这是我们依托信息技术、依托智慧城市所强调的社会管理创新要思考的东西。

基于信息技术，政府进行社会管理创新，有一个新的概念叫做“政府2.0”。我国改革的目标是服务型政府，美国叫企业化政府，英国叫现代化政府。每个国家提法都不太一样，但实际上都蕴含着刚才提到的治理理念，强调回应、参与、公开、透明、公平、效率等。从研究信息技术角度来说，我们强调政府2.0。

政府2.0是一个什么概念？希望搭建一个什么样的平台？第一，智慧城市一定要以公民需要为中心，来思考社会管理原有业务模式、管理方式。第二，提供有选择性的服务，提供可行方案。因为在社区里很难做到完全统一化的服务，特别是很多社会矛盾化解机制往往都是个性化的。另外，还包括政府和公民之间的服务和互动，允许公民随时随地以各种设备完成与政府之间的交互。同时，在整个过程中要降低政府的成本。这是政府2.0的服务模式。

政府服务2.0的模式对应社会管理创新的一些基本模式。从理念上，我们更多强调管理和服务，而不是监管。从服务的提供上，更多是靠一站式的服务、集成化的服务。从支撑平台上，强调智慧政府。所以，基于这些理念，地方政府依托智慧城市的理念，把信息技术产品、信息技术网络、资源管理、计算模式整合起来，为社会管理服务提供强有力的保障和支撑。如果想要发展智慧城市，我们不一定一步到位，因为我们要有物联网，要有采集设备，网格化如何分布，如何采集信息，采集完信息，要有一个集中的信息平台或数据库的平台，这些数据平台要和移动终端结合在一起，一方面给领导提供一个管理决策的渠道，同时也为公众提供一个服务的管道，形成数字城市的基本理念。

智慧城市与社会管理创新 篇2

所谓“生态 智慧”,是以信息 化为驱动 ,结合清洁 技术的深 入应用 ,推动城市生 态转型和 高效运转 的建设运 动 , 旨在通过 先进适用 技术应用 和开发建设 模式创新 ,综合运用 信息科学 和技术、生 态经济学 原理和系 统工程方 法去改变城 市的生产 和消费方 式、决策和 管理方法 ,建设生态 高效、信息 发达、经济 繁荣新型 现代化城 市。

一、食 品 安 全 社 会 共 治 是 智 慧 城 市建设的一个有机组成部分

生态智慧城市的建设离不开食品安全的社会共治。今年8月27日,发改委等国家八部委发布的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》中也多次提到了食品药品安全,把基本形成食品药品安全信息化体系列为主要目标,要求在食品药品领域建设具有溯源追查,社会监督等功能的市场监管信息服务体系。

民以食为天,食以安为先。自2008年三聚氰胺奶粉事件以后,食品安全一直是中国从百姓到最高领导关注的一个焦点和热点。最近一些年来危害食品安全的犯罪发案数量居高不下,重大恶性案件时有发生,严重危害人们群众生命健康安全,社会反响强烈,在一定程度上影响了社会的和谐与稳定。对于食品安全实行社会共治,是从根本上解 决食品安 全的一个 关键举措,对于维护社会稳定,改善民生,维持安定的政治局面,有着重大的实践意义,也是智慧生态城市建设的一个有机组成部分。

二、无 锡 市 在 智 慧 城 市 建 设 和 物 联网用于食品安全的实践

在2012年中国智 慧城市发 展年会上,无锡凭借智慧产业与智慧基础设施稳步推进、政府服务能力突出、典型应用和组织体系建设领先的优势,荣获全国智 慧城市第 一名。国 际电气和电子工程师协会(IEEE)倡导的全球智慧城市试点计划于2014年8月7日揭晓,无锡市与意大利特 伦托市从全球数百个申请城市中胜出,与最早入选的墨西哥瓜达拉哈拉市一起,组成全球3个试点城市。。无锡市凭借在全球物 联网领域 的独特地 位和推进物联网示范应用的显著成效,得以入选。

2014年无锡市推出了《智慧无锡建设三 年行动纲 要 (2014年 -2016年)》,《纲要》明确通过“一中心、四平台”即无锡城市大数据中心、电子政务综合信息服务平台、城市管理综合信息服务平台、经济运行综合信息服务平台、民生服务综合信息服务平台以及智慧工业、智慧农业、智慧商贸、智慧金融、智慧旅游等一批应用的建设,将应用范围扩展到民生各个方面。

从2012年起到2014年,无锡启动“智慧城市”计划,在全市九大领域开展30多项重点示范工程建设,让物联网全面融合到市民生活当中。其中就包含了食品安全的内容。为保障市民菜篮子的安全,2011年下半年起,无锡一批超市 和农贸市 场开始试 点推行“肉菜溯源系统”。2012年底,已在市区范围内全面建成肉类蔬菜流通追溯体系。根据智慧城市建设行动计划,无锡还将建立全市统一的综合性食品质量溯源管理物联网基础技术平台,扩大基于R FID(射频识别技 术)标签的食品安全可追溯范围,进行源头供应、处理、流通(包括批发、配送、零售和团购等) 和消费各个环节质量安全信息的可追溯管理,实现对地产环境和农产品相关信息的实时采样、传输、处理和远程监控的智能化。重点选取果蔬、畜禽、水产三个子项目分别实施。

然而,目前,无锡市依然存在食品安全监管不到位,食品安全信息沟通渠道不畅,消费者与生产者、监管者———政府之间存在信息不对称等情况。当前无锡的监管模式中,食品经营者、消费者、其他社会力量如第三方认证和检测机构、中立的科学力量等并未有效调动起来,社会共治的局面有待建设。只有完善制度强化政府行政监管、引导其他各类主体在食品安全问题上发挥积极作用、整合社会资源,才能治理好食品安全问题。要从根本上改善食品安全的总体形势,不仅需要让物联网融合到市民生活中,还要注意发动整个社会协同努力,实现食品安全的社会共治。

三、食 品 安 全 社 会 共 治 在 中 国 不 仅是民生问题,更是政治问题

中国社会科学院发布的《中国社会发展年度报告2013》显示,食品安全成为公众 最不满意 的前三大 事项之一,也受到党和国家最高领导人的高度重视。在2013年12月23日在全国农村工作会议上,习主席强调,“食品安全社会关注度高,舆论燃点低,一旦出问题,很容易引起公众恐慌,甚至酿成群体性事件。再加上有的事件被舆论过 度炒作 , 不仅重创 一个产业,而且弄得老百姓吃啥都不放心。‘三鹿奶粉’事件的负面影响至今还没有消除,老百姓还是谈国产奶粉色变,出国出境四处采购婴幼儿奶粉,弄得一些地方对中国人限购。想到这些事,我心情就很沉重。”“能不能在食品安全 上给老百 姓一个满 意的交代,是对我们执政能力的重大考验。我们党在中国执政,要是连个食品安全都做不好,还长期做不好的话,有人就会提出够不够格的问题。所以,食品安全问 题必须引起高度关注,下最大气力抓好。”

2014年10月9日,国务院办公厅发布《关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》,要求吸取福喜事件教训,食药行业实行全程监管。通知要求,各地要充分认识食品安全问题的复杂性、长期性、艰巨性,举一反三,完善监管体制,切实管住管好,不搞变通、不打折扣。国务院要求深刻吸取“上海福喜事件”的教训,督促生产经营者落实主体责任。机构改革尚未到位的地方,要保持部门间协调配合、上下贯通,按原渠道部署和落实相关工作,保证工作不断、运转顺畅。各级食品安全委员会要发挥统筹协调、督促指导作用,落实地方政府属地管理责任,明确监管部门职责,推动各方齐抓共管、社会合力共治。

因此在中国,食品安全社会共治不仅是一个民生问题,更是一个政治问题。

四、由于 食品安全 问题的复 杂性、长期 性和艰巨 性 ,必须走社 会共治之路

食品安全问题具有复杂性、长期性和艰巨性。从复杂性来看,现代食品行业“产业链条长、时间跨度大、从业主体多、安全因素复杂”,还面临环境污染、非法和不当添加、运输贮存环节不完善等诸多传导性的安全问题。食品生产和消费方式发生巨变并互相作用,消费者希望一年四季都吃到干净、美观、可口、易于加工的高质量的食品,必然面对反季蔬菜以及保鲜剂等食品添加剂。传统农业和食品工业面临向现代化转变,生产的规模化带来了更多化学制品的使用。此外,我国工业化、城镇化快速推进,由传统熟人社会向陌生人社会转型,也给食品安全带来了诚信的道德困境,转型期不安全感带来的浮躁功利心态驱使一部分人采取赌博的、非理性的短期行为方式来牟取暴利。从长期性和艰巨性来看,欧美等发达地区和国家经过100多年的奋斗仍然面临“马肉风波”、“肉毒杆菌污染”、“粉红肉渣风暴”;我国食品量大面广的消费总量、“小、散、乱、低”的产业基础、尚不规范的产销秩序、相对缺失的诚信环境、滞后的企业主体责任意识、薄弱的监管能力在短期内也不可能全面解决;尽管我国食品安全监管体制已在进行改革,但真正整合、融合形成全力还有一个较长的过程;我国食品安全问题正处于并将在一定时期内持续处于易发、高发期。

在食品安全治理中,发达国家的经验是除 政府负有 主要的监 管职责外,企业社会责任的承担、消费者运动的强大推动以及媒体的监督力量都发挥着不可或缺的作用。就中国而言,食品安全问题更具有复杂性,目前中国社会处于转型阶段,社会诚信体系缺失;社会监督薄弱,信息不透明;食品的生产者分散,且部分生产者素质较低,生产技术水平较落后,这导致政府监管难度极大。且政府监管中往往存在权力寻租和执法动力不足的问题。将这一问 题完全交 给政府一 方来监管,难以得到满意的效果。国外的经验为我们解决此类问题提供了较好的范式,即是以多方力量为治理主体实行社会共治。

2013年,国务院总理李克强针对食品安全问题提出“重典治乱“的整治思路,建立最严格的食品监管制度。调整政府食品安全监管的职能,最终形成市场、社会与政府共同保障社会食品安全的社会共治格局。国务院副总理汪洋强调,要发挥社会主义的制度优势和市场机制的基础作用,多管齐下、内外并举,综合施策、标本兼治,构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局,凝聚起维护食品安全的强大合力。

所谓食品安全社会共治,是指调动社会各方力量,包括政府监管部门、相关职能部门、有关生产经营单位、社会组织乃至社会成员个人,共同关心、支持、参与食品安全工作,推动完善社会管理手段,形成食品安全社会协同共治的格局。社会协同共治是创新社会管理和市场监管的基本思路,是促进政府职能转变、实现公共利益最大化的重要途径,也是解决食品安全监管中存在的公共服务分散不均、监管力量相对不足和微观环境复杂多变等突出问题的有效手段。实行社会共治,关键是落实各方责任。企业要落实主体责任,自觉树立质量意识,健全管理制度,形成层层追溯、相互制约机制。政府要履行监管责任,创新监管方式,建立覆盖“从农田到餐桌”全过程的最严格的科学监管制度。社会要强化监督责任,形成人人监督食品安全的天网,让不安全食品没有市场,让生产经营者“一处失信、寸步难行”,让不法分子无处藏身。在食品安全的社会共治中,现代科技手段可以,而且应该发挥重要作用。

五、食品安全社会共治的内容

食品安全的社会共治即是治理的主体不仅仅是政府监管部门,还应该包括食品的生产者、食品的消费者及消费者运动、企业和政府行为的监督者———媒体、其他社会力量如第三方认证和检测机构、中立的科学力量等。其中,政府是食品安全的监管主体,生产企业是食品安全的责任主体,消费者和媒体是监督政府和企业的主体,第三方认证和检测机构是保证公信力的一种中间力量,科学研究界是控制食品安全风险的技术力量 (见图1)。通过整合社会资源,达成上述力量的通力合作,才能治理好食品安全问题。

1 、 首 先 , 保 障 食 品 安 全 社 会 共 治需 要 政 府 严 格 依 法 监 管

食品安全是一个公共品,保障食品安全是政府的责任,政府是食品安全监管的主体,在食品安全社会共治中起重要作用。政府部门在食品安全的治理中主要职责是:制定和执行食品安全法律法规;建立监管体系和制度;监测国家食品安全的状况、评估和分析食品安全整体风险;承担对食品生产和流通的安全监督和管理。无论是制定政策、制定标准还是市场监管,无论是审批许可还是执法监督,政府始终是食 品安全监 管权力者 和责任者。所以,政府需要积极履行其监管者的法定职责,及时发现问题,并做到执法到场、有效处置,确保食品安全。

当然,食品安全监管也有其特殊性。与其它法律的执行不同,在食品安全执法中,执法机构明显处于弱势地位。违法者使用非法添加物的过程瞬间可以完成,且成本极低,其它种类的食品安全违法行为也不易被发现;而执法机构 发现问题 则必须依 赖高科技,同时会产生巨额资源耗费。违法成本低,执法成本高,改变这一不对称的模式,需要强调食品安全的社会共治,通过多种渠道形成对违法违规者的多元威慑,包括采用各种技术手段,对政府执法活动和过程进行全程跟踪和记录,对企业进行全面监管。

2 、 第 二 , 实 行 食 品 安 全 社 会 共 治需 要 落 实 企 业 主 体 责 任

根据现代监管理论,监管可以使风险无限降低,但并不意味着零风险。标准主要针对规范化生产的产品,几乎所有精确的检测都是“靶向性”的,首先需要知道可能有什么才能去检什么。现实中,技术手段无法涵盖所有基于利益驱动的违法添加或不法商贩的恶意隐瞒。换言之,监管部门在穷尽了突击抽检、原料进货查验、索证索票等传统管理方法,以及使用标准、风险评估和检验检测等现代化监管手段后,客观上对潜在风险无能为力。

保障食品安全,首先是公权的责任,同时也是市场的责任。由于食品安全问题的复杂性和广泛性,一切都依靠政府监管是不现实的。食品企业的责任是第一位的,也是非常重要的。所有食品安全问题都是生产出来的,如果生产者不生产不安全的食品,如果销售者不销售不安全的食品,那整个社会就不会有食品安全之忧了。从这个意义上讲,企业是食品安全的第一责任人,承担主体责任。既然企业承担了食品安全的主体责任,那么就必须从法律制度上落实其主体责任。例如,食品生产企业的准入门槛应该提高,食品生产的加工环节、原料添加等一切与食品生产安全有关的过程,都应该可控和高度透明。又如,企业生产不安全食品应当承担更加严厉的法律责任。就民事赔偿责任而言,目前的出了食品安全问题被追责的概率偏低,赔偿标准不高,使得企业违法生产的成本太低,不足以使企业有所忌怕。主体责任必须是让违规者忌怕的责任,是让违法者倾家荡产甚至坐牢丢命的责任。所以,提高企业责任承担份额,加大企业第一责任人的责任,是社会共治的重要内容。对企业的诚信情况进行评估以及建立“黑名单”制度也是实行社会共治的重要内容。

3 、 第 三 , 食 品 安 全 社 会 共 治 需 要行 业 自 律 与 社 会 他 律 共 同 生 效

企业责任扩展到全面,就是行业责任。所谓行业,就是由一个又一个企业组成的共同体。这个共同体,必须维护整个行业的利益,而不是个别企业的利益。食品安全是食品企业共同体的行业利益、共同利益。食品生产如果丢失了安全,当然危及整个食品企业的共同利益和最大利益。所以,食品生产的各种行业协会、组织,要切实承担其职责。一是要把所有食品企业组织起来;二是要制定和完善行业管理的规章制度;三是对于食品企业履行其行业管理责任。相关的食品行业组织对于那些违法违规的食品企业,不仅要用行规处置,甚至应当承担一定的连带责任。对于食品行业组织要进行政府和社会的监督和评估,奖优罚劣,可以利用现代信息技术和手段,对于行业组织的活动以及绩效进行评估和考核。

当然,行业自律也是有限的。为了弥补其有限性,还需要靠社会监督。不受监督的企业和行业,也会危及食品安全。所以,社会监督是不可缺少的重要一环。就社会监督而言,有两个方面最为重要:一是媒体监督;二是公众监督。广大群众要有安全消费意识,不要被商家的花言巧语蒙住了双眼。一方面,要自觉抵制虚假广告和假冒伪劣食品;另一方面,还要坚决同食品安全违法犯罪行为作斗争。只有让无视生命的食品安全违法犯罪者成为人人喊打的过街老鼠,我们的餐桌安全才能得到最大限度的保障。

应该向欧美发达国家学习,可以以社区的方式对食品安全进行治理,让每一个人———食品安全事件影响最大的群体即消费者、企业,整个食品消费链条上的供应链等与食品有关的各个部门,都参与到食品安全监管的活动中来。让这些与食品安全问题密切相关的利 益群体参 与食品安 全的监管,构成一个社区或者建立一个产业链,可以利用现代信息技术对有关食品安全的信息进行传播和验证。消费者“用脚投票”的市场选择,必然会使下游企业对供货商的食品安全形成强大的倒逼,这有利于食品安全秩序的形成。因此,信息的畅通和透明,民众的执法参与、法律诉讼,市场机制和社会组织功能的发挥等,也是社会共治的重要路径。

食品领域的民众维权、公益诉讼,一定程度上可以提高违法者的违法成本,促使经营者自律;而消费者组织、行业协会等社会组织在法律实施中也具有独特功能。政府应从更广的视野去看待这些力量,对他们给予充分的支持和更大的生存空间。民众的执法参与,可以增加执法机构的执法能力,政府有必要合理引导,发挥其积极作用。

例如,近年来,全国绝大多数地方出台了专门针对食品领域的有奖举报制度,对食品安全法律的实施起到了较为积极的作用,但也要看到,这些制度在奖金设定、保密等方面不同程度地存在一些问题,影响了制度应有功能的发挥。在福喜事件中,福喜方面承认违法行为已经存在数年。这种长期的生产加工食品的行为必然会涉及很多人。通过有奖举报制度,鼓励内部举报人,本应能争取到这些人对违法事实的举报。然而,由于种种原因,有奖举报制度 并没有发 挥人们希 望的作用。我们认为应该对有奖举报制度进行完善,摒弃立法过程中过度重视执法部门单方需求和没有能充分保护举报者的安全和奖励偏低的缺陷。

社会力量的参与,最终都是直接或间接促进公权对法律的实施。要形成两种不同机制的最佳合力,必须进一步加强公权监管,以形成足够的威慑力。福喜事件表明,使潜在的违法者真正感受到法律的威慑力,一方面有赖于“使违法者倾 家荡产”的法 律责任,另一方面更在于执法者应该有较强的发现违法行为的能力。这种能力的提升,首先有赖于对食品企业抽检执法的安排严格保密,何时抽检、如何抽检应该成为执法机密。只有这样,才能时刻维持公权的威慑力。其次,应尽可能提高对食品企业,尤其是存在很大风险的食品生产和经营企业的年度抽检率。抽检频率越高,抽检越规范,威慑力就越强,食品安全的法律也越会受到尊重和敬畏。

食品安全是生产出来的,不是监管出来的。所以,政府部门监管力量再大,也不可能包打天下。若发动群众参加监督,则容易发现问题。譬如那些黑加工窝点能骗过监管人员,却骗不过人民群众,因为就在老百姓的眼皮底下。再如:在出租屋内加工“三无”食品,附近居民马上就能发现;滥用农药种瓜果和用瘦肉精去养猪,瞒不住邻居和其他村民。加之监管人员不可能24小时不间断盯住,而老百姓监管则可以实现“全天候”。所以必须了解人民群众关心的突出问题,必须发现食品安全监管的重点、难点问题,必须组织和动员人群众参与监管,必须遵循群众路线,充分发动和依靠群众,实行群防群治、联防联控。

六、无 锡 市 实 现 食 品 安 全 共 治 的 抓手和对策

无锡市属于中国大陆最发达的城市之一,不仅在智慧城市建设方面,走在全国的前列,而且经济和社会发展水平在全国也处于前列,整体食品安全形势稳定,趋向向好,但仍然有待完善。无锡市的食品安全总体情况也好于全国平均水平。应该说无锡市也应该在实现食品安全共治方面走在全国的前头。

当前,全国、全省正在加快食品药品监管体制改革,理顺多头监管体制,整合监管力量,食品药品监管将迎来新的机遇。但是,要使改革真正取得预期成效,真正效有确保人民群众群众饮食健康安全,关键还在于走群众路线,转变食品监管职能,撬动社会力量,形成社会共治局面。

一是必须建立科学、完备的法律法规体系。要设立法律法规,明确政府和监管部门履行责任,食品企业主体责任和社会监督责任,使各类主体进行食品安全监督有法可依、有章可循。按照构建安全社会共治体系的要求,提高社会中间层组织的法律地位,完善新闻媒体的法律地位,明晰消费者的法律地位,维护消费者权益。加快对食品标准的整合、清理、修订,促进食品各类标准规范化管理,建立标准数据库,提高标准透明度。

二是创新公众参与机制。从政策制定方面,更加广泛地征求公众意见,听取民意、吸收民智、维护民利;加大信息公开范围和力度,及时公布工作动态,维护人民群众的知情权、参与权、监督权;大力推进有奖举报制度的落实,建立统一的全市食品举报投诉中心,积极运用微信、微博等新兴媒体接受举报、投诉,并借助于现代技术手段,让举报者能随时关注到自己的举报由谁在处理,处理到什么阶段,处理结果怎么样,如不满意,向上面哪个部门进行投诉。进一步简化和优化奖励兑现流程,提高举报奖励的便利性,制定法规,切实保护企业内部举报人的安全和利益,激发群众广泛参与的积极性、主动性。建立健全一体化、广覆盖、专业化、高效率的食品监管体系,充实食品安全监管队伍力量,特别要加强基层监管机构和队伍建设,配备必要的资源,真正让基层“兵强马壮”,让食品安全监管的“脚”有力前行。

三是构建食品安全诚信体系。建立统一的食品诚信信用系统,加快建设企业诚信信息数据库与信息公共服务平台,与公安、工商管理、证券监管等政府部门以及金融机构、实现信息共享,逐步实现食品诚信信用系统与银行征信系统的全面对接。及时向社会公布企业信用情况,尤其是要发布违法违规企业“黑名单”,情节严重的要实行清退和行业禁入,从而实现对失信企业和相关责任人的信用惩戒,为诚信企业创造良好的市场竞争环境,建立真正的激励约束机制。

四是推动责任强制保险。借鉴交通管理第三方强制责任保险的方式,建立全市范围内的食品企业责任强制性保险制度。对违法违规的食品企业,支持消费者通过法律渠道起诉,建立消费者诉讼支持制度,追偿经济和精神损失,逐步尝试以赔偿为主代替以经济罚款为主的法律责任,使违法违规企业真正付出“付不起的代价”,使保险公司发挥食品安全的监督责任,更好地维护消费者的合法维权。

五是加快建立追溯体系。利用现代信息化手段,特别是物联网、移动互联网技术,发挥复旦大学无锡研究院等物联网用于农业和食品安全的研究机构和企业的作用,逐步推广食品电子追溯体系。在白酒、乳制品、猪肉等重点产业和重点行业加快建立电子追溯体系,通过追溯体系倒逼企业向上游进货等各环节层层审查,严把质量关口,为“问题产品”及时下架召回和食品安全事故的有效处置提供技术支撑。

六是夯实基层监督力量。发挥基层组织的作用,构建“三网”,落实“四化”,形成“五机制”,即:构建县(区)、镇(街道)、村(社区)三级监管网络;落实好“监管格式规范化、责任精细化、监管社会化和方法程式化”;形成“宣传教育机制、责任落实机制、常态监管机制、督 查考核机 制和社会 参与机制”。鼓励支持老百姓自行检测或者委托专业部门检测食品质量,监管部门对于群众自行检测或者委托检测的不合格食品应当立即核实,可通知生产经营单位暂停销售。经核实产品不合格的,检测费用由违法企业承担。

七是培育发展社会组织。食品产业链条长 、业态复杂 ,政府监管 不可能包打天下,必须充分调动社会各方力量,汇聚起共同维护食品安全的合力。实现政府、企业、社会组织、公众、新闻媒体等多元主体共治,是保障食品安全的重要途径。积极培育和支持社会组织发展,解决好社会中间层组织在人力 、财力、物力 上长期依 附于政府部门问题,使其成为真正独立的社会组织。厘清政府与社会组织的职责边界 ,加快发展 行业组织 ,赋予行业组织一些权力和责任,特别要支持像无锡市 农商协会 和品牌农 产品联盟这 样的由企 业自主发 起的行业 组织,推动行业自律。支持培育发展第三方检验检测、认证评审等机构,为购买社会 服务 ,提高效率 、降低成本打下基础。建立统一、全面的食品质量 标准和检 验、检测标 准 ,建立第三方检验检测机构、标准认证机构、风险评估机构、信用评价机构的许可制度,整合食品安全检验检测资源,优化检验检 测资源配 置 , 加大科研 投入,提高检测能力,及时、准确地发布食品安全信息。加强新闻媒体监督,在确保新闻报道客观、公正、真实、有效的同时 ,及时、准确 地发布食 品安全信息,保障公众的权益。

八是形成风险评估、风险管理、风险交流的三方面保障体系。风险交流非常重要。由于消费者普遍缺少食品安全方面的知识,容易形成食品恐慌,因此政府部门、相关的非政府组织、消费者团体应该担当起责任,进行宣传。同时生产厂家在适当时候也要做类似的宣传,使消费者逐渐认识到国产产品质量是值得信赖的。另外,可以让消费者走进食品企业,进行生产环节透明化的学习和透明化的风险交流。

九是结合智慧城市的建设搭建食品安全社会共治公共平台。食品安全关系每一个人的身体健康,食品安全工作需要公众的声音。政府要搭建食品安全社会共治信息沟通平台,让公众充分表达意见。搭建协商听证平台,让更多的主体参与决策,充分表达意见,提高政策的科学性、透明性;搭建食品安全信息发布平台,及时准确发布食品监督抽检、认证审评、“黑名单”企业等信息,让公众及时了解食品质量安全水平,选择消费;搭建风险信息交流平台,让公众能够科学理解食品安全风险信息,在各个利益相关方之间架起桥梁,及时交换信息和意见,弥合各方风险认知的差异;搭建食品安全信息追溯平台,及时向消费者、交易方、监管部门提供确认食品真实可靠的信息,满足各方的知情权,减少食品安全的顾虑,放心消费;搭建产业创新平台,帮助企业利用社会科研力量和外部智力资源,加强与国内外大企业、科研院所的技术合作与交流,引导企业加大研发投入,提高自主创新能力和水平,推动食品业健康发展。

十是通过各种渠道和方法提高公众食品安全意识和科学水平。社会共治需要人民群众广泛参与,食品安全监管部门要要加强与科协、教育、共青团等部门协作,大力开展食品安全和相关的科学知识宣传,提高公众权益保护意识。支持食品行业协会、消费者协会 等社会团 体积极开 展维护消费 者权益、促 进行业自 律、引导市场消费等方面工作,创新消费教育引导,指导消费者科学合理选择。加强对消费者的食品安全教育培训,提高对问题产品的识别与防范能力,增强自我保护能力,培养消费者良好的饮食习惯。

七、结语

智慧城市与社会管理创新 篇3

很多年前，在一个在现场发起的关于对未来憧憬的调查吸引了每个人，大家尽可能地在画板上展示自己对未来的构想。

回忆当时人们对未来的憧憬，其实有很多在今天已经被实现了。

走进未来之城，颇具现代感的建筑设计随处可见，道路更是平坦宽阔、纵横交错。你看不到干道有任何高压线，因为只要在某个路段的地下综合管廊里放入多种市政管道就可以。管廊兼具光、热、压等多类传感器，一个人手持一台商用平板电脑，只要在有网络的条件下他能够随时随地对管廊进行监控。

即便出现突发状况，管理人员也能轻松应对。比如，污水井口水位超标，抽水泵会自动启动：管廊所属的井盖遭到外力打开，监控室能立刻听到报警声……

人们不会在未来之城看到垃圾车，因为每条街道几乎都有一套垃圾处理的输送系统，使得城市生活垃圾和办公垃圾实现全自动、分类、密闭收运和处理。

错落有致的垃圾投放口直接连接中央垃圾收集站，投放口“吃”进垃圾后，先进入下方的一个存储空间，由电脑自动控制被负气压吸走，顺着底下埋设的垃圾管线直接输送到垃圾站，再经过压缩、过滤、净化、除臭等一系列处理，可以有效地避免垃圾的二次污染，并十分“自觉”地完成垃圾分类收集、分类运输等重任。

在未来之城，你几乎可以和雾霾告别。一幢幢独特的公寓建筑，即使在乌烟瘴气的城市环境中依然可以保证健康的生活。

大楼的多功能外墙是整幢建筑最重要的部分，它布满了吸盘形状的“漏斗”，形成室内和室外之间的一层保护膜，控制光线、空气和水的进入。这些漏斗内部植入了光电池和感应器，可跟踪湿度、风向、阳光的亮度和角度。感应器感知气候条件变化，指挥漏斗变成最适合当前任务的形状。

智慧城市与社会管理创新 篇4

——以中国凉都贵州省六盘水市为例

摘要：本文以贵州六盘水城市管理及城市规划过程中的出现的一些问题作为引子，通过对我国城市管理、城市规划现状的分析与探索，并总结城市管理及城市规划过程中出现“经济问题”，如资源配置，政府宏观调控、及市场调节等；“社会问题”如“拆迁问题”、“住房问题”、社会保障、社会福利等问题的一些经验教训，提出城市管理及城市规划过程中应注重的思想——“以人为本”，使用城市管理及城市规划出现的经济社会发展问题充分体现了人性化的发展，充分发挥城市管理与城市规划对经济发展和社会稳定问题的作用。

关键词：城市管理；城市规划；经济社会问题；对策研究、城市生态、以人宏观效率、微观管理、规划编制

现代城市管理是政府和行政管理职能的机构对城市各项事务的管理，可分宏观、中观、微观三个层次，宏观管理涉及城市运行及宏观效率，城市微管管理关系居民的生活质量。以人为本，是现代城市管理的宗旨，更是城市微观管理的宗旨，昆明的城市管理在全国领先，作为微观管理，在适应现 代化城市要求，适应市场经济规律，作出了可喜的成绩。城市规划是城市建设和发展的龙头,，同时又必须为城市建设和发展服务。特别是在经济快速发展的改革年代，城市建设和发展的速度很快，给城市规划提出许多新的问题，如流动人口的快速增长所涉及的城市规模问题、国企改革和村镇工业发展带来的城市工业布局问题、汽车工业发展和多种交通工具所产生的城市交通问题等，都要求城市规划部门必须研究新矛盾、新问题。在近几年，六盘水市规划部门不断更新观念，在宏观上做好城市定位及城市空间布局发展的研究和多层次规划的编制，在微观上做好城市建设和市容整治项目实施的规划引导和服务保障工作，使城市得到了有利发展。但是随着城市的不断发展及城市管理中的层出不穷的问题，城市规划有管理许许多多较为典型的案例，下面谈的就是这几个总问题。

六盘水市位于贵州省西部，云贵高东部一、二级台地斜坡上，地跨北纬25º19´44“至26º55´33”、东经104º18´20“至105º42´50”之间，总面积9926平方公里，占全省总面积的5.63％。市境东邻安顺地区，南连黔西南布依族苗族自治州，西接云南省曲靖市，北毗毕节地区；钟山区的大湾镇、二塘乡、三合乡飞地嵌于毕节地区西南部。市内气候冬暖夏凉，常年气温在3~22.0ºC之间，凉都因些而得名。六盘水市境内资源丰富，尤其以煤炭资源为著称，因些又有江南煤都之称。是中国西南地区典型的集旅游与资源为一体的资源型城市，六盘水城没有专门的规划局，更没有专门的城市设计研究院，只有一个规划管理委员会及城市建设局，整个城市的规划管理工作都由规划管理委员会统一实施，以往，在此过程中出现了许许多多的问题。

一、在城市管理方面，政府强制性规定是老大，服从没有商量，在政府的一

些强制性规划下，社会弱势群体数量在增加。

在六盘水市，“城管”这个词是大家最为熟悉的，特别是街上小贩、一提起城管，不是胆战心惊，便是破口大骂，城市管理这项工作在市民心中，好像就是几个带大圆帽，穿着黄制服，整天开着车在大街小巷乱打乱砸乱罚现象，而不是所说的城市正常良性发展的保障，不是管理城市各项事物的活动。的确，在中国的现代城市管理中，类似的现象不仅是六盘水，而是中国各大城市在过去均拥有的现象，有这样一个例子：一个城市中的老汉在房屋被强行拆除后，无家可归，只好在原址用油布搭了一个简易的帐篷为家，而没过多久，城管人员发现即将其拆除了，最后老汉在走投无路的情况下，跑到政府大楼里上吊自杀。诸如此类事件，还有许多许多，如同样是拆迁问题中的南京夫妇自杀事件，而近来各位河北以上实例说明了一个事实，那就是政府在城市管理操作实施过程中，缺乏服务意识，缺乏法制意识，抛弃了“以人为本”的理念。

二、城市规划中出现违规操作，严重损害人民群众利益，至使资源浪费，经济造成巨大损失。

如六盘水钟山区政府的选址意见问题上，政府第一方案完全放弃原政府所在地，将原政府大楼卖给一地产开发商，而在偏离城市中心区10公里以外建新政府，结果工程实施过程中发现无论是地利，还是人和，均无法与原政府相比，最终放弃实施了近一半的工程又将政府大楼搬回原址，并将工程改建为别墅花园小区。由此造成的经济上的损失，资源上的浪费是一个贫困县1年全县总收入的10倍。

以上问题只是储多问题中的典型的事例还有很多，在全国范围内更多，近来在城市管理及城市规划中出现的类似的问题最严重的就有河北省定州的围攻未拆迁的村民事件。再有，诸如许多豆腐渣工程问题我已不用再举例。城市规划作为城市建设与城市规划的先行官，是城市社会经济发展的前提及根本，规划实施过程中的造成的经济、资源、人民利益的损失问题，归根结底，应该是规划方案规范及规划法制化进程中的缺陷。

那么我们应该如何解决上述在城市管理及城市规划中引发的经济社会问题呢？我认为应该做到如下三个方面：

一、城市管理应该法制化，系统化，全面化。

1、要制定统一的综合行政执法实施细则，将行政处罚的依据、行政办案的程序、管辖范围加以明确规定。现行的行政处罚法规定的不完善，且无具体的实施办法。要加快行政立法工作，建立完善的规章制度，定期检查、考核、评比，使行政执法人员有章可循，有法可依，尽量减少诉案的发生。

2、要落实各项规章制度。“徒法无以自行”。再好的法律法规，制度不落实，如一纸空文。行政执法就是要维护法律的严肃性和政府的权威性，城市管理实行综合行政执法是管理好城市的一个重要手段，是一项长期而又艰巨的任务。开展综合行政执法不能搞运动，也不能打战役。我们现有的各项整治专项行动是必要的，但是不要过多，各项整治行动要互相衔接，不能顾此失彼。

3、一座城市相当于一个计算机操作系统，城市管理就是对系统的操作与使用，操作正确，系统运行稳定，健康，操作失误，则系统运转缓慢，甚至系统崩溃，同样的道理，城市经济社会的健康发展就需要一个正确合理，系统的管理运行机制。

4、在城市管理过程中，应考虑到城市中的社会、经济、人口、资源、环境、以及整个城市系统中的每一个细节，尽理做到管理的全面化，使整个城市管理过程中的各个环节得到同步和谐发展。

二、应该始终将“以人为本”的理念纳入城市规划与城市管理中：

在城市管理过程中，“以人为本”是最根本理念，离开这个理念，放弃这个理念，那么城市管理就会变成为城市管理主体单方面的意愿，无法反映最广大人民群众的根本利益；如果城市管理者没有“以人为本”的思想，没有全心全意为人民服务的意识，那么城市管理有可能就会出现众多的诸如执法不严、乱砸乱罚等现象，使用城市管理主体在客体中的形象荡然无存。马克思曾说“人创造了环境，环境也能创造人”。江泽民同志也讲过“城市管理中存在的各种问题要标本兼治”。管理好一个城市首先要提高执法人员的素质。行政执法队伍刚刚组建，因此要加强管理，尽快提高行政执法人员的法律知识和业务知识，内强素质，外塑形象，开展淡化权利、强化服务意识的宗旨教育，以江泽民同志“三个代表”为指导，培养爱党、爱祖国、爱社会主义、爱人民的执法人员，教育其牢记手中的权利是人民赋予的，将思想政治工作定期化、制度化，将行政执法工作文明化、人性化、艺术化，从而建设一支新型的有战斗力的城市管理行政执法队伍。

三、城市规划编制实施过程中，应注重人性化、生态化与经济的和谐发展，城市规划编制实施过程，实际上是城市化建设与城市发展的前期设计工作，在编制前期，应首先对所要规划的城市进行风土人情、历史文化、生态环境、资源气候，地理位置、地质地貌等因素的考察。在规划过程中，应着眼于长远利益与近期目标相结合；将建筑环境与自然环境相结合；时代发展与历史文化相结合。并且将其法制化、人性化、加强规划有关法律法规的建设，强调人与自然的和谐。只有这样，才能实现我国的城市规划实现规范化、人性化、人与自然的的谐化、历史文化与时代发展的融合化，环境与经济的协调化发展。

面对上述问题及对策方面，近年来六盘水的改观也取得了令人惊喜的成绩，城市各种农贸市场、步行街，以及公交车与公交车站的改造和城管执法人员的礼貌执法足以充分说明，这个城市的市政管理已渐渐走上正轨，逐步走向了规范化管理，城管队伍整体素质也在上升，城市管理进步了。而在城市规划方面，也更加注重人性化及生态环境方面的研究，并且将城市规划纳入公众参与中来，将城市地方气候，风土人情，文化底蕴，与城市改造与城市扩建，及城市配套基础设计的完善相结合，改变了以往人们的戏言“不愧产江南煤都，衣服全是黑的”。使城市发展成为了一个集旅游、度假、休闲、观光为一体的生态型、资源型城市。

综上所述，在城市管理过程中，行政执法工作要始终围绕“执法为民，服务经济”这个宗旨，依法行政，管理好城市。通过行政执法为广大人民群众提供一个良好的生产、生活环境，最终为经济建设服务。在城市规划编制实施过程中，要在与时俱进的同时，确实将人文的，自然的，历史的，现代的，经济的，生态的相结合，使之得到健康和谐发展，使用之更好的地我国的社会经济发展做出贡献。

参考文献：

[1]同济大学城市规划原理[M]中国建筑工业出版社, 1984

[2]伊强城市规划管理与法规[M]天津大学出版社,2003-8-1

街道智慧城市管理系统建设方案 篇5

一、系统建设背景及意义

“十二五”以来各地政府纷纷加大智慧城市建设的政策引导和资金支持力度，网络基础设施建设和信息管理应用取得了长足的发展，在日常业务管理、为公众提供服务等方面发挥了较重要的作用。

但是，街道信息化的发展对辖区信息化的网络基础设施建设、信息资源数据库建设和共享、城市管理与运行相关系统功能提升等都提出了新的要求，迫切需要解决如下问题：区域“感知”节点远远不够，无法满足精细化管理需要;街道各部门业务系统呈信息孤岛态势，跨部门协同能力较弱;管理海量数据处理和分析能力不足，无法满足城市管理综合监控和智能化决策的需要等。因此，需要通过新的视角、新的思路、新的技术手段和更加全面系统的方法来加以解决和实现。

根据2015年长沙市“城市管理示范街道”创建工作对街道城管智慧平台开发建设要求，我街道拟建设“智慧城市管理系统”，一个信息整合平台及协同服务平台。该系统面向城市管理者，从城市综合管理角度出发，将原有和新建的各类业务系统依据统一的标准进行接入，实现城市运营管理信息资源的全面整合与共享、业务应用的智能协同，并依托于城市信息资源数据库，为城市管理者提供智能决策支持。

通过智慧城市管理系统的建设，城市管理者能够及时全面了解街道辖区各个管理环节的关键指标;以智能分析预测等手段，提高管理、应急和服务的响应速度;逐步实现被动式管理向主动式响应的转型;并以高效率的跨部门智能协同提升管理和服务的水平,从而不断向“智慧化”管理的目标迈进。

二、系统架构

智慧城市管理系统由业务应用、应用展现、应用支撑和应用集成四部分组成，分别描述如下：

(1)业务应用层

业务应用层包含系统为使用者提供的业务应用功能模块，包括：

城市运行信息综合展现：面向区政府及部门、街道的主要领导，通过移动终端、电视墙大屏幕及PC桌面等各种终端，展现城市建设与管理，并将展现经济财税、社会发展、社会稳定、热点事件等领域的关键信息一并纳入进来。

城市运营管理智能协同：实现视频监控、部分传感终端与业务系统的智能协同，达到城市运行管理事件从发现告警到协同业务系统完成处理的全过程管理与控制。智能协同的关键是以全新的角度看待城市运营管理，把之前分散的涉及城市运营管理的各领域，如人、交通、综治、计生、环保、城管等，综合起来考虑，并发现这些领域之间的关系，将城市中的物理设施、信息资源、社会资源等连接起来，形成“事件驱动、规则判断、联动处理、流程监管”的智能协同体系。

城市运营管理智能决策：基于对城市运行历史数据的全面整合，建立城市运营管理分析决策模型，分析、挖掘城市运营管理领域的内在规律、发展趋势和问题，为城市运营管理决策提供支持。

(2)应用展现层

应用展现层包含面向不同使用者和不同操作终端的个性化展现与交互能力。

从使用者视图来看，包括：门店管理、公众信息互动平台、数字化信息管理，以后将计生、综治等内容一并纳入在内，在公众信息平台整合展现领导和群众关注的信息，在门店管理系统整合城市运营管理智能协同功能，并集成相关业务应用的界面，为工作人员提供协同工作的环境。

应用管理门户：整合应用支撑和应用集成相关的功能，为业务和系统管理人员提供管理、维护的操作门户。从终端视图来看，包括：

移动终端视图：相比较传统的PC桌面，移动终端有着显著的特性，屏幕较小、携带方便、触摸屏幕、手势操作等，基于移动终端的交互特性，针对适合在移动终端上使用的功能，设计符合移动终端操作习惯的交互界面，提供城市运营管理中心移动客户端应用门户。

大屏幕：大屏幕是智慧城市重要展示手段，在日常监控、参观接待中作为直观的信息展示墙使用。系统提供符合大屏幕操作习惯的交互界面，根据大屏幕的展现和使用特点，综合展示街道工作中上级关心的经济财税、城市建设、社会发展、社会稳定等各方面的信息，通过表格、图片、视频、多媒体等多种方式展现，支持良好的互动功能，支持信息再挖掘，支持与城市其它系统切换展示。

PC桌面视图：城市运营管理中心同时也提供传统PC桌面的使用门户。使用者通过浏览器访问系统服务器获取信息，通过鼠标和键盘与系统进行交互。PC桌面操作具有稳定、安全、易管理、通用性强和配臵较为灵活等特点，系统的主要功能都可以通过PC桌面门户进行访问使用。

(3)应用支撑层

应用支撑层包含为业务应用和应用展现功能模块提供支撑的基础能力，包括首页定制、系统管理、安全管理等基础功能。

(4)应用集成层

应用集成层包含服务、数据、流程、门户及内容等五方面的管理与集成能力，为本系统与周边其它各业务系统的对接和应用的协同处理提供支撑。包括：

服务管理与集成，提供服务的分配、接入、协议适配与转换，担当各个业务系统间的服务总线，降低系统间交互的复杂性;数据管理与集成，提供元数据管理、数据整合等基础数据管理功能，并为上层应用和外部系统提供数据共享服务，为各业务系统数据的管控、共享和应用提供支撑;流程管理与集成，提供流程定义、执行和监控功能，为应用内部和跨应用的流程协同提供支撑。

三、系统建设要点

智慧城市管理系统是一类新兴应用，它不同于面向某一部门的业务系统，具有明确的需求;而是需实现跨部门的应用协同、城市运行信息整合与综合展现(经济财税、城市建设与管理、计生、综治等社会发展、热点事件)、移动终端工作支撑及辅助分析决策。

在该系统建设过程中，需要把握如下2个关键要点，才能推动项目的成功：

1.强有力的协调组织

智慧城市管理系统面向城市管理者，即街道中管理部门，支持跨部门的信息整合、综合展现、业务协同，需要与多个部门及多个业务系统进行对接，需要街道各业务部门领导者的全力支持，需要具备有力的跨部门协调推动能力，这是项目成功的前提。

智慧城市的规划、建设与运营 篇6

12月12日，“2010中国物联网与智慧城市建设高峰论坛暨中国物联网人才建设专题研讨”在北京梅地亚中心隆重开幕。会上浙大-国脉智慧城市研究中心主任杨冰之以“智慧城市的规划、建设与运营”为题做了相关演讲。

杨冰之教授指出，当前城市面临资源短缺、交通拥堵、环境污染等巨大的挑战，城市建设与产业发展好坏直接关乎中国未来的竞争力和发展潜力，现在需要我们高 度关注和研究。他认为，智慧城市是城市信息化的3.0，基于数字城市（网络城市）之上，利用和融合更为先进的技术，能促进物人之间的互动能力，提高城市的 智能化程度，是全球城市发展的新热点。

杨冰之教授向与会嘉宾介绍了我国智慧城市的主要规划内容，认为我国智慧城市规划需解决关键问题有 四点：智慧城市如何促进城市转型、升级、发展：如何立足当前实际情况，决城市重大问题；怎么突破单纯的技术主导路线，实施整体解决方案；面向未来的战略愿 景设计以及如何与其他规划无缝衔接配套的问题。他从智能化基础设施建设、新兴智慧产业选择与培育、传统产业智慧改造、智慧化城市生活环境、智能化公共服务 体系等规划的五个方面探讨了智慧城市的行动策略。

创新2.0与智慧生态城市 篇7

创新2.0时代也是 社会活力 充分激发 ,用户创新 、开放创新 、大众创新 、协同创新 成为常态 ,创新涌现 的时代。 《办公自动 化》杂志与 移动政务 实验室 (m Gov Lab China)“下一代创 新研究” 微信公众 号合作推 出创新2.0与智慧生 态城市专 题 ,持续跟踪 关注创新2.0时代智慧 生态城市 建设背景 下产业发 展、政府治 理、环境建 设、社会 服务等各 领域的创 新转型机 遇与实践 。

新一届中 央领导集 体充分把 握时代机 遇 ,强化依法 治国、依 宪治国 ,充分激发 社会活力 ,实施创新 驱动发展 战略。国 家主席习 近平在把 “新常态 ”作为执 政新理念 关键词提 出6个月后 , 在APEC开幕式上 首次系统 阐述了创 新驱动发 展“新常 态”, 李克强总 理南下深 圳力挺创 新2.0时代的设 计制造以 及金融模 式———“创客 ”、互联网金 融 , 并强调 :没有制度 创新 ,科技创新 就无从依 附。本期 创新2.0时代创新 驱动发展 “新常态 ”专题 , 将深入解 读创新2.0驱动深圳 打造创新 之都 ,同时带来 李克强总 理在国家 科学技术 奖励大会 上“让一切 想创新能 创新的人 有机会有 舞台”的发 言 ,以及2014-2015中国经济 年会上关 于迎接创 新2.0新常态 , 共同营造 创新驱动 发展生态 系统的讨 论。本期 还将分享 创新2.0研究群关 于中国经 济“新常态 ”的讨论。

实现城市管理与社会管理对接 篇8

冯晓英所长梳着短发，穿着灰色的毛衣，有着知识女性这个年龄特有的从容与淡定。她是城市管理领域的研究专家，曾多次参与北京市流动人口、“城中村”等问题的调研。谈到首都城市环境建设这个话题，她坦言，北京环境建设已经站在了新的起点上。2008奥运期间，北京干净、整洁、优美、有序的城市环境为世人瞩目，没有那七年首都环境建设大发展，没有城市管理的大进步，今天的北京市民很难用愉快的心情去感受瑞雪下的京城。“可是，我们也要承认，奥运期间北京的环境是以很多市民的奉献为前提的。”冯所长说，“北京市民是很爱国的，也为北京奥运会成功举办而骄傲。但是，如何通过构建市容环境长效机制巩固奥运会带来的环境治理成效，将宜居城市的功能定位转化为现实行动，是摆在城市管理者面前的重要课题。我认为，关键是要在城市环境管理中体现‘以人为本’的科学发展观，将发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享落在实处。”

“人、物”分离是首都环境管理面临的主要难题

记者：您认为，目前首都环境管理存在的主要问题是什么？

冯晓英所长（以下简称冯所长）：城市环境管理是城市管理中最难掌控的环节，不仅涉及公共设施建设的“硬件”管理，更与人的行为“软件”管理密切相关，因为公共环境问题的产生皆与人的行为有关。北京是一个有近2000万人的特大城市。虽然奥运会的举办大大提升了整个城市的环境建设水平，各级政府在城市环境整治方面也采取了很多措施，投入了大量成本，但是城市环境管理的顽疾并未随着环境硬件水平的改善而得到根本性改观。究其原因，主要在于城市环境管理过程中的“人、物”分离。

奥运会后北京的发展站在了一个新的起点上。如何让北京“永远保持”干净，需要将奥运时期城市运行的应急机制转化为长效机制。众所周知，城市公共环境秩序整治涉及许多深层次问题，包括如何对待以弱势群体为主的街面谋生群体、如何开展“城中村”环境整治等，都与人口的社会管理有密切关系。但是，长期以来，我国城市政府一直实行城市公共设施“硬件”管理与人口“软件”管理分立并行体制。北京现行的城市环境管理就是以市政基础设施、环境卫生和城市市容环境综合整治等“硬件”管理为主，虽然涉及到人口管理，但只限于与市容环境秩序整治相关的行为管理，不涉及人口的社会管理，其主责部门是北京市市政市容管理委员会。而以人口“软件”管理为主的政府综合管理部门，既包括北京市人口与计划生育委员会，也包括2007年底成立的北京市社会建设工作办公室。前者主要承担制定人口发展规划和计划生育管理服务工作，后者的主要任务是研究制定包括改善民生和社会管理等内容在内的首都社会建设总体规划，统筹推动社会建设各项任务的分解落实和督促检查。由于城市的“物件、部件”管理与人口的社会管理职能定位不同，而管理上又缺少衔接环节，因此，公共环境秩序始终处于问题导向下的“末端”管理，呈现高成本低效能、治标不治本的被动管理状态。

借鉴“双轴化”城市管理模式

记者：首都环境管理涉及很多深层次的问题，如何改变城市管理体制上“人、物”分离局面，您有什么建设性意见？

冯所长：我想先谈谈什么是城市管理？联合国人类居住中心《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”（Inclusive City）的宣言草案》对城市管理的定义是：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法的总和。它是一个解决各种冲突或不同利益以及采取合作行动的持续过程，包括正式的制度，也包括非正式的安排和公民社会资本”。也可以说，城市管理是指政府、社会组织、私人部门、国际组织等治理主体，通过协商、谈判、洽谈等互动的、民主的方式共同治理公共事务的管理模式。与传统的公共行政相比，公共治理不再是自上而下，依靠政府的政治权威，通过发号施令，制定和实施政策，对公共事物进行单一化管理。它强调的是主体多元化、方式民主化、管理协作化的上下互动的新型治理模式。从2008年开始着手进行的政府机构“大部制”改革实质触及的就是城市管理核心。通过“大部制”改革，把诸多公益性和社会性职能转移到相应的社会组织上来。当前北京正在进行城市管理综合改革试验方案的研究，强化市级综合管理、统筹协调职能是其核心内容之一，新近组建的首都城市环境建设委员会已经体现了这种要求。

如何实现决策、执行、监督的“三权分立”？我认为，需要厘清相关职能部门的职责，改变以往城市管理中因职能部门交叉管理、分立并行、政社不分等导致的管理越位、缺位、失位和错位的局面，实现由传统的市政管理向城市综合治理转化。从现实来看，目前数字化城市管理是值得关注的模式与现象。

监管分离的“双轴化”城市管理模式是数字化城市管理体制创新的核心，由北京市东城区首创。“双轴”是指监督轴和指挥轴。其中监督轴由独立于市政市容委之外新成立的城市管理监督指挥中心构成，专门负责城市管理的监督与评价工作。指挥轴由下设的城市管理指挥中心组成，负责对城市管理中出现的问题进行处置和执法。“双轴化”管理体制的创新之处在于借助信息技术平台，将监督职能从管理部门中剥离出去，城市管理有无问题和问题能否结案由监督中心负责，问题由谁处理和如何处理由指挥中心负责，两个轴心各负其责，相互制约。通过建立监督评价体系，整合管理资源，使专业部门间产生协同效应，克服了多头管理、条块分割的弊病，实现了从单兵出击到协同作战，从多头管理到统一管理的转变。

借鉴数字化城市管理的“双轴化”经验，将人口的社会管理权与监督权相对分离，通过建立数字化人口管理监督平台，先将与公共环境秩序整治相关的社会管理指标纳入其中，再与数字化城市管理监督平台并网，作为城市公共环境秩序管理与人口社会化管理的衔接平台，符合当前行政管理体制改革的大方向。

城市管理是一个复杂的巨系统，从表象看是对市政设施、环境卫生和市容环境进行综合管理，但其背后却与城市规划、城市建设、民生工程等有着不可分割的关系，而这些关系的整合已经超出了现有数字化城市管理的范畴，因而实施过程中也出现了局限性。一是数字化城市管理的着眼点在于城市管理中出现实际问题的及时发现与解决，注重的是事后处置。而城市环境整治过程中的诸多问题之所以久治不愈，根本原因是“源头”矛盾，“事后”处置只能停留在“治标”阶段，社会参与也只能表现为责任参与，而难以实现长效结果；二是数字化城市管理的主要内容尚局限在传统的市政管理范围，呈现出管理机构内部改革的特征。这与现代城市要求运行过程实施综合管理、综合调度、综合协调、综合指挥存在明显差距。由于“监管分离”体制没有与其他相关外部机构的工作接口，因此，“上游”部门的“缺位”，直接导致城市管理的低效率，甚至无效率。

实现城市管理与社会管理的对接

记者：您谈到了数字化城市管理的局限性，有没有什么改善对策？

冯所长：数字化城市管理作为连接政府相关管理部门和实现公众参与的有效平台，在整合城市管理与社会管理资源，实现城市管理由问题管理转向源头治理，由物件管理转向“人、物”管理相结合方面具有独到之处，在现有基础上应完善和创新。

最主要的创新就是以数字化人口管理监督平台为载体，实现城市管理与社会管理的有效对接。从城市管理向社会管理领域拓展，解决城市公共环境秩序整治中涉及的许多深层次社会问题，是实现城市管理“标本兼治”的惟一途径。数字化人口管理监督平台是指建立在与人口社会管理、公共服务内容相关的数据库基础上，用于城市公共环境秩序运行监督管理的工作平台。借鉴数字化城市管理的“双轴化”经验，将人口的社会管理权与监督权相对分离，通过建立数字化人口管理监督平台，先将与公共环境秩序整治相关的社会管理指标纳入其中，再与数字化城市管理监督平台并网，构建一个注重事前引导、做好事中控制、完善事后补救的工作体系，将城市管理与社会管理资源有效整合起来，形成城市管理的长效机制。

建立数字化人口管理监督平台有几个作用：一是有助于在城市公共环境秩序整治中践行科学发展观。城市公共环境秩序整治中绕不开民生问题。既要维护城市公共环境秩序，又要保障弱势群体生存权益，是对城市管理与人口管理协调配合能力的考验。通过建立人性化的监督指标体系，调整公共环境秩序整治与保障百姓生存权利之间的关系，使之达到契合，从而扭转以往城市管理重“事”不重“人”的工作思路，是以人为本思想的体现。二是有利于城市管理资源的整合与监督。城市管理是一个涉及政府、社会、企业多部门，多组织形态的工作系统，政府负有整合管理资源，推进社会监督的责任。通过建立政府统合的数字化人口管理监督平台，将目前包括社区治安巡逻员、流动人口协管员、城市管理协管员、城市管理监督员、交通协管员、社区保安员、工会组织协管员、计划生育协管员、残疾人协管员、社区矫正协管员、劳动保障协管员、劳动监察协管员等在内的各类社区协管员以责任监督方式整合起来，通过协同配合，降低各类组织分散管理成本，提高城市管理的效率和质量。

三方面推进城市管理体制改革

记者：要做到这一点，是否需要进行管理体制方面的改革？

冯所长：是的，需要建立完善与数字化人口管理监督平台相适应的管理体制。数字化管理作为一种技术手段，若要在现代城市管理中发挥管理资源的整合作用，前提是必须有与之相适应的管理体制做支撑。而现有的城市环境“规划、建设、管理”彼此分割、城市管理与社会管理分立并行的管理体制，是无法通过数字化监管平台实现对接的，因此，城市管理体制的改革应从以下三方面着手。

一是进一步完善市级城市管理体制。如新成立的首都城市环境建设委员会作为市政府议事协调机构，主要负责城市环境建设的统筹协调，其办公室设在北京市市政市容管理委员会。办公室内设环境建设规划处、环境建设协调处，主要承担强化综合协调、督促落实本市城乡环境建设、市政设施建设、环境秩序整治的职责。但需要注意的是，城市环境规划、建设、管理涉及的部门诸多，如果缺少相应的协调机制和手段很难实现综合协调职能。因此，应进一步研究细化协调机制的组织结构与运作方式，通过建立城市管理对城市规划和城市建设的预先评估制度，建立城市管理与社会管理对接制度等等，将城市综合管理、统筹协调职能落在实处。

二是建立监管分离的社会管理体制。城市管理向社会管理的拓展是实现城市管理“人、物”结合的关键所在。要打破目前社会管理“监管合一“的传统体制，按照公共治理结构中决策、执行、监督三权分开的原则，将社会管理的监督权从现有体制中剥离出来，与城市管理监督指挥中心合并组建新的城市运行监督部门，作为城市管理与社会管理共有的监督机构，行使对相关管理部门的监督指挥权。

三是以街乡、社区（村）为载体，建立居住地人口互动治理模式，通过“契约”、志愿者等方式维护公共环境。居住地人口互动治理模式是指：改变现有户籍人口和流动人口分管模式，在街乡、城乡社区范围内建立一种全新的，没有户籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与公共管理和服务的互动型人口治理模式。居住地人口互动治理模式是实现城市问题源头治理的基础，它至少可以在三个方面发挥重要作用。一是通过“契约”管理，明确社会单位和社区居民责任主体地位，以组织化方式实现城市管理的公众参与。如，可以社会单位为依托，与职工签订遵守城市公共环境法规、维护公共环境秩序责任书，形成有组织的制度约束。另外，在城乡社区，通过村(社区)规民约的方式，将社区成员具有维护公共环境与秩序等责任纳入“契约化”管理文本。二是根据需求，开设临时经营场所，进行就业疏导。在集贸设施严重不足，固定摊位无法满足百姓生活需求的地区，有选择地划分出一定区域，定时、定点开设一些临时经营场所，免费供流动商贩经营。收市后及时组织人员打扫卫生，清理干净。在已经实行这种管理制度的地区，其他无照游商的经营活动应被禁止，违者由城管执法人员依法处理，做到先疏后堵，疏堵结合。三是依托社区，组织环境管理志愿者队伍，承担环境秩序协管自治功能。在完善就业疏导的同时，将与社区生活密切相关的黑出租车、小广告、无照经营、乱倒乱扔垃圾等不符合城市管理要求或者超出相关政策法规规定的经营行为纳入社区自治管理范畴。通过组建环境管理志愿者队伍，以人性化的劝导形式化解部分难以管理的环境秩序问题，发挥志愿者组织在城市环境秩序整治和维护中的协管作用。

记者：谢谢冯所长。

（责任编辑：黄荔）

专家简介