土地制度创新改革

土地制度创新改革（共8篇）

土地制度创新改革 篇1

核心提示：总书记所说的我国农村土地制度改革的底线，就是指农村土地归农民集体所有。也就是说，在总书记看来，农村土地制度需要改革，但土地归农民集体所有的基本制度安排不能变。显然，他这一看法是有针对性的。

现阶段我国农村土地制度如何改革，对于构建现代国家农村治理体系和实现农业农村现代化关系重大。总书记要求农村土地改革“坚守底线，事可先行”，体现了他一贯的在坚守底线基础上大胆创新的治国理念。基于此，笔者立足于多年的学术积累与农村调研的感受，谈—下关于农村土地制度改革的粗浅认识。

一、农村土地制度底线的形成与坚守的理由

总书记所说的我国农村土地制度改革的底线，就是指农村土地归农民集体所有。也就是说，在总书记看来，农村土地制度需要改革，但土地归农民集体所有的基本制度安排不能变。显然，他这一看法是有针对性的。

毋庸讳言，一些学者和党政官员主张彻底放弃农村土地集体所有制，恢复农村土地私有制。笔者丝毫不怀疑持有这种观点的学者与官员的主观动机，即他们旨在发挥市场配置农村土地资源的决定性作用。让市场在资源配置中起决定作用，既是我们党主动吸收人类文明成果包括源于西方的市场经济理论成果的具体体现，也是我们党领导改革开放三十多年取得的基本制度成果，对此大家没有分歧。然而，土地私有是我国农村土地资源高效配置的最佳制度安排吗?换言之，只有农村土地私有，市场才能在农村土地资源配置中起决定性作用吗?对这个问题的不同回答，在现阶段农村土地改革问题上，分成了“集体学派”与“私有学派”。本文的观点当然属于集体学派。

“私有学派”否定农村土地集体所有制，采用的理论逻辑是把它同计划经济捆绑在一起，尤其是抓住了产权不清体制弊端大加鞭挞。这颇能博得一些人的赞同。笔者承认，当年农村土地集体所有制确实对于计划经济体制起到了支撑作用。土地归农民集体所有和计划经济作为国家制度，都是以毛泽东为核心的我们党第一代领导集体建立起来的。但把二者混为一谈却是错误的。大量历史文献表明，我们党主张农村发展集体经济(包括合作经济)，从新民主主义革命时期就开始了，从理论到实践，都大大早于计划经济。当时发展农村集体经济的初衷有两个：一是克服小农经济制度下生产力千百年难以发展的弊端，通过合作即资源重新配置形成新的生产力;二是克服农民分散单干必然出现的贫富两极分化弊端，走共同富裕道路。事实上土地集体所有制在很大程度上实现了制度设计的目标要求，比如，分散单干的小农经济难以大规模进行农田水利建设，靠集体经济就做到了，极大地促进了农业生产发展;在解决农村内部贫富差距方面，集体经济的制度性效果也十分明显。事实有目共睹，限于篇幅，本文不再详述。当然，由于计划经济的干扰，集体经济制度没有完全达到预期效果也是事实。

笔者认为，正是由于土地归农民集体所有已经显示了制度优势，所以在党的十一届三中全会后兴起的农村改革中，农民抛弃的仅仅是吃“大锅饭”的集体统一经营体制，而不是土地集体所有制。2012年春节期间，笔者组织中共中央党校、北京大学等高校研究生做“百村千户”问卷调查，回收1052份问卷，在“您希望将来农村的土地制度是一”选项中，90%以上的农户没有选择“按人平分，私有到户，然后像解放前那样自由买卖土地”。所以，笔者赞同总书记坚守农村土地集体所有制底线的主张，是因为他的看法是科学的，符合客观实际，代表了从事农耕劳作的广大农民群众的根本利益诉求。

如果“私有学派”不认同农村土地集体所有的制度优势，那么至少应该论证以下两个观点的科学性：一是小农经济时代的土地私有制具有优越性，能够实现资源离效配置，集体所有制取而代之是个历史性错误;二是近三十年的农村土地集体所有制严重阻碍了农业生产发展和农民增收致富。

二、小规模土地私有妨碍土地资源高效配置，值得警惕

自三十多年前安徽小岗村的大包干经验在全国农村普遍推广后，形成了统分结合的双层经营体制。该制度有三个要件：一是土地归农民集体所有，二是集体土地由农户承包经营，三是集体统一为农户经营提供社会化服务。但众所周知，2006年农村税费改蕈后，农户不仅不再向集体缴纳任何承包费用，而且承包地转让给其他人经营时租金全部归原承包户收取。这样，不论是在经济学意义上还是在法理学意义上，集体经济组织就丧失了土地所有者的基本权利——通过对财产的占有获取收益。在大多数农村，集体都是经济上几乎没有任何收入的“空壳”，无力向农户提供经营服务。正因为如此，农村需要深化改革。关键在于往哪个方向上改。“集体学派”反对以改革的名义搞农村集体土地私有化，并不是抱着计划经济时期盛行的“左倾”意识形态不放，而是因为这种事实上的土地私有阻碍了农业发展。具体表现就是，土地分割细碎问题长期解决不了，土地粗放经营甚至撂荒的状况越来越严重，土地资源配置效率低下。这是因为，几亿农民在比较效益驱动下，选择外出务工经商，无法兼顾农田的精耕细作。这一现象并非中国特有，在实行土地私有制的日本早就出现了，以至于从20世纪70年代起，日本就有了带嘲讽味道的“游玩农业”、“周日农业”等说法，指责那些以非农产业收入为主、农业经营收入为辅的所谓“第二种兼业农户”对于农业生产经营的忽视。如果没有私有制对于扩大土地经营规模的制度性障碍，日本的农产品自给率还可以提高十个百分点左右。“私有学派”认为一旦土地私有，就可能通过土地流转实现农业的规模化生产，这其实是出于对自由竞争的迷信，结果只能是重蹈日本覆辙。

三、我国农民新的伟大创造：靠市场机制确权把集体变成土地所有者、经营者、劳动者的利益共同体

既然土地集体变成私有不利于经济发展，就理应受到农民的抵制;既然农村土地归农民集体所有具有制度优势，就理应受到农民的拥护。事实确实如此。

众所周知，眼下一些地方在做土地确权工作，却进展缓慢，激发不出当年农民搞大包干那样的热情。一些农村土地确权工作已经完成很长一段时间，仍然看不到任何经济发展的新迹象。

与土地确权的冷清形成鲜明对照的是，笔者近半年来在广东省清远市搞农村综合改革调研，了解到一些当地的农民自发改革案例，深受启发和鼓舞。这里仅举网络上容易搜索到改革基本情况的广东省清远市叶屋村一个例子。叶屋村通过村民自治机制推动“土地改革”(注：村民就是这样说的)，从2010年起，改变了多年来各家各户土地七零八落的状况，主要劳动力外出务工的农户只承包一块旱地，主要劳动力在家务农的农户可以承包一块水田和一块旱地，总之，各家备户都实现了适度规模经营，土地撂荒和粗放经营问题彻底解决。同时，吸收四十多名青壮年劳动力回村务农，所有农户单纯靠从事种植业和养殖业，最低人均收入也已经超过了15000元，比改革前多出3—4倍。

叶屋村进行土地改革的直接动因就是要由穷变富：村长叶时通作为养鱼专业户早已过上了小康生活，2008年他想到，如果各家各户分散的承包地集中连片，选好种养项目，收入都能与自己差不多。对于叶时通的想法大家都认同，但要做到集中连片经营，必须调整多年未变的土地承包关系，对此的意见就五花八门了o最大的阻力来自那些人均占有较多土地和较好土地的农户，他们认为自己吃亏了。经过三十多次各户家长共同开会讨论，最终形成了大家都能接受的改革方案。用农村土地改革的常用术语概括叶屋村的经验，也可谓是明确产权的过程：

首先，明确土地的所有者是集体，不是私人，集体有权调整土地。这个集体不是行政村，更不是乡镇。

其次，明确集体土地的成员权，只有生活在集体土地范围内的人拥有集体成员资格，娶进来的媳妇和新生的孩子获得土地承包权。嫁出去的闺女和过世的老人失去土地承包权。

再次，用地租调节各户土地的多少和肥瘦。每人无偿承包1亩水田和2亩旱地，其余要付地租，内部没有人愿意承包的土地由集体来统一向外出租。

最后，集体租金收入的使用公开透明，主要用于改善生产条件，也拿出一些奖励学生和孝敬老人。所有水田旱地都由集体修通机耕道，所有水田都由集体修建完善的排灌设施。叶屋村通过土地改革，既整合了各户分割细碎的土地，又破解了集体经济空壳难题。该村经验给予我们的启示是：租金既实现了集体作为土地所有者的权利，又调节了土地资源在经营者之间的合理配置，反过来帮助了劳动者改善生产生活条件。在叶屋，古典市场经济理论描述的地主、资本家、工人三者之间你多我少的利益对立关系不见了，代之以土地所有者、经营者与劳动者之间的利益共同体关系。这是继安徽小岗村大包干之后中国农民基于土地集体所有制的又一伟大创造，为农村土地改革做出有益探索。

土地制度创新改革 篇2

一、土地承包制的形成及其制度框架

虽然中国一直有“普天之下,莫非王土”的说法,但在中国历史上,尤其是长达两千多年的封建社会里,土地私有却是土地制度的主流。新中国建立后,为了获得农民对新兴政权的支持和改善农民的生活,人民政府继续实行解放前的土地政策,使土地均分,真正做到“耕者有其田”。与此同时,中国共产党人认为,土地改革虽然使农民获得土地,但加剧了以一家一户为单位的小耕作模式,农村社会仍然呈现小农化发展趋势。为了遏制小农经济的蔓延,1952～1955年间,政府采取了领导农民组建农村合作社的方式,农民把土地拿出来入股,进行集中经营。

无论是建国初期的土地均分还是农村合作社运动,就土地的产权而言仍然属于个体农民私有。这种土地制度对于急需快速进入工业化,又将土地作为唯一重要资源的新政府来说,是存在巨大矛盾的。因为国家建设要求把土地资源纳入国家计划体系,但土地私有的合作社无法满足国家建设的需要。在执政党看来,必须破除土地私有制,建立土地国家所有制才能解决中国在现代化进程中的资源矛盾,但是国家又不能直接将土地从农民身上予以剥夺。于是,经过数次的合作社加速运动以后,在1955年前后,农村土地集体所有制得以建立。中国几千年来的土地私有制由此颠覆。

1978年随着党的十一届三中全会的召开,改革开放从农村破题,开始实行联产承包责任制,土地所有权归集体,农户承包之后获得经营权和收益权,承包期限原则上15年。2003年底《农村土地承包法》通过并实施,土地承包期限在原来的基础上延长到至少30年,实行“增人不增地,减人不减地”的原则。土地经营权物权化以后,承包方有权自愿、依法处置其土地承包经营权。2005年至今,各地均有土地改革制度试点试验,对宅基地、林地和耕地的流转进行改革。2008年中央政府启动林权制度改革,目前林地已确权到户,可以流转,可以抵押。

现阶段,我国土地制度框架内的主要法律有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等。从对象上看,既包括以耕地为代表的农用地,也包括建设用地;从内容上看,主要涉及所有权、土地承包经营权等用益物权以及征地等用途管制制度等方面。

有关具体规定如下:关于所有权。我国1982年《宪法》规定:“城市的土地属于国家所有,农村和郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。关于土地承包经营权。农民集体土地,依法实行土地承包经营制度。《土地承包法》没有明确土地承包经营权可以抵押,而根据最高法院的解释,实际操作中是不能抵押的。关于“用途管制”。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。关于“征地补偿”。

按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。关于“耕地保护”。国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度。关于宅基地。宅基地归集体所有,宅基地仅限集体内特定成员使用,本集体内特定村民申请取得的宅基地后只可自己建房,不可将其出卖转让,也不可以抵押。

二、现存土地制度的主要困境

第一是同地不同权造成用途管制无法顺利执行。我国《土地管理法》规定,根据土地利用总体规划,规定土地用途,分为农用地和建设用地。在用途管制制度之下,国家和集体所有的土地应该在总体规划之下实现同地同权。然而,根据现有制度,农村集体建设用地只有由国家进行征用之后才能用于非农建设,而且其相应的补偿标准也不尽合理,无法使所征用土地通过对价实现平等权益,于是就造成了两种土地人为分隔、同地不同权的现象,导致用途管制制度无法最终顺利执行。

第二是农用地和宅基地的用益权不完全。对于农用地而言,《土地承包法》第二章专门用一节19项条款规定了土地承包经营的流转。在很多试点地区,早已通过土地入股的方式实现流转。但农用地制度仍然面临两个问题:第一,由于不能抵押,土地向专业和种植大户集中,实现适度规模经营会非常困难。因为不允许承包经营权抵押贷款,则大规模经营所需大额资金无法筹集。第二,由于承包期限只有30年,对于大规模经营而言,仍显太短,而且这也不能保证经营者,尤其是外来经营者的权益。对于宅基地而言,主要问题是,不能向集体外流转,不能抵押,不能继承,不能有任何用途的改变。这些限制使得宅基地基本上没有市场价值,用益物权无法实现,宅基地不能变成农民的财富。回想一下,2008年中央一号文件中提到,“让土地成为农民财产性收入来源”。显然,目前的土地制度做不到这一点。从改革程序上看,应该说宅基地改革并不困难,因为其过程并不比林地改革更复杂,困难之处在于各方利益协调,尤其是如何补偿地方政府的利益,因为巨额的土地出让金这块利益将不复存在。

第三是征地制度与补偿机制不合理。《土地管理法》规定国家可以为了公共利益需要,对农村土地进行有偿征收或征用,但在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。补偿方面,该法规定“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿”。但是,由于公共利益在法律界定上的模糊性和征地过程中的低成本和高收益之间的利差,使得政府垄断了整个建设供地市场,同时也获得了利用权力进行寻租获利的空间,结果在征地过程中,不仅农民利益没有得到充分补偿,而且土地的集约利用效率也受到了极大的影响。这种利益分配的扭曲,也是造成当前许多土地纠纷问题的重要原因。

三、对农村土地管理制度新政的分析

(一)土地制度改革原则创新

“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的十六字原则充分体现了国家淡化所有权管理、强化用途管制和规划管理的改革方向。根据现有土地制度,除了宅基地,农民对集体所有的农村土地只有承包经营权,且承包经营权不能进行抵押以实现完全意义上的充分流转,集体土地也不能转入非农建设,转为非农建设,必须征为国有。从这一点上来说,现有集体土地所有权事实上是不完全的。而在现有条件下,渐进式的改革又要求集体土地所有制保持不变。因此,相对于所有权管理,用途管制则是相对科学的办法。

在“用途管制”的框架下,各级政府只能按照规划用途对土地进行管理,而不再享有超越规划的权力,也不能擅自修改规划。农民集体所有的土地,如果规划为耕地,就不能随意变为建设用地。如果规划为建设用地,则可用于非农建设,享有与国有土地同样的权利。这对正处于工业化和城市化加速阶段的中国而言,有利于从严控制城市建设用地规模,有利于农民分享土地增值收益。从长远看,消除目前的“土地所有制歧视”将有利于逐步打破城乡二元体制。

(二)农用地制度创新

在农用地制度上,《决定》的创新之处在于将土地承包的“长久化”、对于物权的进一步明确以及提高农用地市场运行效率等方面。

《决定》强调“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。这意味着将土地承包权由软变硬,以保护农民对承包土地的收益权——这也是土地所有权的一种。稳定现有的土地承包关系长久不变意义重大,它是土地有效流转的前提和基础。改革开放30年来,我国实际上已经向城镇转移了约2亿农村剩余劳动力。农村剩余劳动力转移到同时也带来了土地流转的要求和动力,只有让土地充分有效流转起来,才能提高土地的利用效率,减少土地的闲置和抛荒。

在“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”的基础上,《决定》进一步明确了土地承包经营权作为一种合法物权所具有的权能,即“占有、使用、收益”。这是在坚持集体所有的基础上,对于农村土地所有权与使用权分离的强调,同时也是对于农村土地承包经营物权性质的肯定。

在产权明晰,物权明确的前提下,《决定》提出了“依法自愿有偿”的原则,增加了农民以“股份合作”等形式对土地承包经营权进行流转的自由,实现尊重农民意愿,“放权于民”。同时,《决定》强调了“不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”的制度底线,并充分明确了“建立土地承包经营权流转市场的目标”。

(三)建设用地制度创新

在建设用地制度上,此次改革的创新之处主要在于宅基地制度改革方向的明确、对于农用地与建设用地冲突问题的处理原则、征地制度的改革以及通过完善补偿制度提升建设用地市场化程度等方面。

作为农村集体建设用地的主体,宅基地一直是土地制度改革中争论的焦点之一。此次《决定》在强调了建设用地制度的总体原则之后,明确提出了未来宅基地制度的改革方向,即将其作为农户的用益物权加以保护和管理,并提出了下一步完善制度、严格管理的目标。由此可以看出国家对于解决宅基地问题的充分认识,未来相关制度可能会先行出台。

《决定》强调了在“最严格的节约用地制度”之下,国家要“从严控制城乡建设用地总规模”的大方向,并指出了节约出的建设用地要优先复垦为耕地的原则,充分明确了农用地与建设用地冲突问题的解决方法。同时,《决定》也再次提出了“符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划”的调剂方针,并强调国家对于“集体建设用地”的保护和重视。在制度上强调农用地和集体建设用地的重要性和优先性,对于有效改革征地制度、缓和征地问题中的矛盾具有重要的指导作用。

征地制度方面,《决定》的最大突破在于提出“逐步缩小征地范围”,并规定“必须通过统一有形的市场”,“以公开规范的方式”来实现农村集体建设用地的公益性征用,同时,《决定》还给予农村集体土地建设更多的自由,即在“土地利用规划”经批准后,就可以用于建设非公益性项目,而农民作为主体之一,也被赋予了“参与开发经营”的权利以及获得“合法权益”的保障。这一扩大的政策不仅直接将为农民利用集体建设用地资源参与非农和(或)非公益性建设奠定了制度上的基础,而且也将间接促进建设用地市场的建立和完善。

补偿方面,《决定》提出了通过“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的方法,使农村集体组织和农民在土地被征收时,可以根据“同地同权原则”获得相应的“市场化赔偿”,“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”,而不是现行的按照农地产值一定倍数计算的“产值补偿”。以上政策说明国家希望通过建立市场化的机制,以解决土地补偿问题和保证征地制度改革顺利进行。随着一部分农村集体建设用地进入市场,工业或商业用地的供应也会得到增加,这将有利于降低中国工业化和城市化的成本,减少集体建设土地使用中的不合理因素。

四、对未来的展望

土地改革在中国已不是要不要改的问题,改革是必然的。中国土地改革问题实际上归结为,第一个是如何改,第二个是改了之后给中国带来何种后果。

土地改革的第一方面是:如何改?这里仅对改革推进路径和宅基地改革作一个简单的预测。

在未来具体的改革推进路径上,政府将继续逐步铺开试点改革范围,根据地方意愿实施多样化改革方案。

建设用地改革方面,完善、统一建设用地市场化流转几乎是未来的必然趋势。现存制度下宅基地作为一种集体公共产品和保障性产品,不具有商品属性。正因为宅基地有社会保障的性质,很多人担心一旦改革,可能会导致很多农户失去宅基地,导致社会不稳定。《决定》并没有能够在农民宅基地所有权问题上取得突破,也许与此种担心有关。我们倾向于认为,这不是一个大问题,当年的国企改革何其没有这样的担心?我们相信,政府熟悉国企改革的历史,而农民自己也有其理性判断,农村社会保障体系的跟进,也有助于使建设用地的流转和宅基地制度的逐步完善。

土地改革问题的第二个重要方面:土地改革后中国会出现什么样的结果?

土地承包经营权的长久不变和流转,不仅会使农民对土地的经营权得到保障,还能得到更多的土地溢价。从目前的农民收入构成上看,人均财产性收入仅占总收入的3%,土地作为农民重要的生产资料和财产,并没有为其带来相应的财产性收入。很多地方打着集体所有的名义向农民征地,而土地补偿金的分配中,地方政府和村集体获得大部分,失去土地的农民得到补偿却很少。土地流转制度改革后,农民的土地经营权可以充分自由流转将使得土地的价值由市场决定,相比于现阶段土地价值由产量决定(地方政府根据当地情况决定一个补偿倍数,土地的价值等于补偿倍数乘以土地产量)将使农民可以得到更多的土地溢价,农民的正当权益得到充分保障。

土地流转将是一个长期的过程,土地流转不会导致大规模的土地兼并,农民失地引发严重社会问题这种现象不大可能出现。首先,土地流转是农村经济发展、农村劳动力充分转移的必然结果。只有第二、三产业发达、大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和有收入来源的地方,才有可能出现较大范围的土地流转。其次,《决定》指出,土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。国家提倡的是土地适度兼并以益于规模经营,而对会引发严重社会问题的公司、企业进入农业实行过度土地兼并一定会明令禁止。

从远景来看,如果土地改革不断推进,实现了某种程度上的农村土地私有以及土地自由流转,不仅将会出现土地规模经营上的巨大变化,而且随着具有“永久使用权”的土地的集中,有极大的可能在中国出现一个大农场主阶层。这是一个值得担心的问题:如果这个阶层出现,是否会造成社会冲突?答案是:不一定。从国际经验看,在西方国家(北欧和美国)有不少的大农场主和大农场主阶层,但那里的社会并没有因此而引发剧烈的社会冲突。相反由于产权清晰和规模化经营,大农场主对国家农业和经济还有很大的贡献,在政治上也成为一个有影响力的社会阶层。

我们应该看到,土地改革所蕴含的积极意义——对产权的尊重,农村土地改革问题,某种程度上可以视为是对农民土地权力的恢复。

参考文献

①陈锡文：“总结实践经验深化农村改革”[J]，《农村工作通讯》2008年第8期。

②李敏：“农地制度改革的一种选择——新型永佃权制的思考”[J]，《改革与战略》2007年第8期。

③袁铖：“中国农村土地制度变迁：一个产权的视角”[J]，《中南财经政法大学学报》2006年第5期。

④孙圣民：“游说、权力分配与制度变迁——以1978年中国农村土地产权制度变迁为例”[J]，《南开经济研究》2007年第6期。

土地制度改革提速 篇3

4月9日，来自安徽省建设厅的消息称，安徽省将建立并实施农民住房产权登记制度，农户获得建设部门发放的房屋所有权证后，有望以农村住房作抵押获银行贷款。4月15日，在抵押担保问题上，浙江省表示计划根据农民住房特点和银行抵押贷款的条件，在城乡结合部的农村地区试点农房抵押贷款。5月19日，山东省政府出台了《关于进一步做好促进就业工作的通知》，《通知》提出:“农村金融服务机构要拓宽农户小额信贷和联保贷款覆盖面，放宽贷款条件，降低贷款抵(质)押标准，创业人员的房屋产权、土地使用权等均可作为抵(质)押品”。

地方政府的改革，从某种程度上也促使中央的态度变得更为积极。6月，国土资源部有关负责人在谈到新一轮《土地管理法》修改时指出，最核心的改革可能是在农村集体土地财产权实现的形式和制度上的改革。7月，国土资源部要求，各地应“力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证”。

但是,按照目前颁布的《物权法》和相关法律,农村宅基地只能在村集体内部流转,尚不允许城市居民或外村人购买,也就是说,农民的宅基地和土地不能进入市场交易，也没有获得抵押贷款的资质。同时,相应的房屋权属登记系统也极为滞后,缺乏进入市场的技术支撑。

在中央的法律环境还没有提供保障的背景下,如何解释地方政府如此密集的土地制度“创新”行为?如果我们把视野拉宽,放在中国整体的经济和分税制背景中,就不难理解地方政府的良苦用心了。

土地、房市与政府

当前，各级地方政府的财政开支对土地财政的依赖性很大。随着房地产市场泡沫开始暴露、土地流拍的事件频频发生，在土地收入预期不明朗的背景下，高度依赖土地财政的地方政府，开始试图激活压抑多年的农村土地“死产”这个“价值洼地”，就是可以理解的。

由于过去房地产行业屯地现象严重，今年年初颁布的《国务院关于促进节约集约用地的通知》明确，土地闲置满2年的，依法应当无偿收回的要坚决予以执行；而土地閑置满1年不满2年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费，尤其是对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。

8月6日，国家统计局发布经济述评称，目前无论从宏观经济形势、政策层面还是需求层面，都不支持房价持续高涨，“房地产的暴利时代已经终结，在长达10年的房价上涨之后，中国房地产市场开始向理性回归”。国家统计局还认为，国内楼市上涨至远离其基本价值，远超国民的消费能力，其价格最终回落将成为必然。

8月26日,央行和银监会联合下发《关于金融促进节约集约用地的通知》(下称《通知》),《通知》规定,严格商业性房地产信贷管理，金融机构禁止向房地产开发企业发放专门用于缴交土地出让价款的贷款。对国土资源部门认定的建设用地闲置2年以上的房地产项目,禁止发放房地产开发贷款或以此类项目建设用地作为抵押物的各类贷款(包括资产保全业务)。央行与银监会联合下发的《通知》,正是对《国务院关于促进节约集约用地的通知》在金融政策方面的具体化。

但是严重依赖土地财政来满足本级政府开支运营的地方政府，尽管没有旗帜鲜明地跟中央唱反调，不少地方却已经默默开启了“救市”之旅。

5月6日，河北省建设厅宣布，河北省将建立住房公积金中心与房地产开发企业合作的贷款合作机制;将住房公积金贷款上限从30万元提高到40万元;开拓住房公积金个人贷款异地买房业务。此举不但会刺激当地购房需求，在信贷收紧的情况下，开发商还可以转向住房公积金处获得一定的资金支持。

7月中旬,江苏国土厅网站刊登了一则由南京市国土局提供的“新闻播报”:市国土局“采取有效措施促进土地市场平稳发展”,将出让的土地规模从原先的200亩左右降低到100亩以下,有土地的土地出让金付款期限被延长到一年。

同月，长沙市人民政府近期就出台了《关于促进我市房地产业健康发展的若干意见》(下称《意见》),《意见》细化到将交易税调整为1.1%;多项房地产税费减免或延迟收取;以及公积金贷款首付降为20%。这些从土地、金融、税收以及开发报建等各方面提出的优惠政策,被长沙业界看为旨在增强楼市消费信心。

7月下旬，在听取了《上半年芜湖房地产市场运行报告》，以及多家房地产商的“感言”之后，芜湖市副市长洪建平明确表态，“政府将积极听取各家开发企业的意见和建议，并采取相应措施进行调整”。近期被列入芜湖市政府调整范围内的，就有“调整一手房和二手房交易中的相关政策”，“调整住房公积金贷款政策，激活银行现有资金，同时鼓励二手房上市交易”等等。

这种暧昧的调整说明，土地政策已经出现了实质上的松动。而支撑地方政府这么做的最大动力，则是地方财政高度依赖土地财政这一事实。

土地财政绑架地方政府

与2007年“地王”频出的喧嚣相比,2008年的土地交易市场多多少少显得冷清。来自国土资源部的全国城市地价动态监测系统的数据显示,今年上半年全国土地有接近50%都是以底价成交收场，更有10%左右的土地遭遇流拍流标。以北京市为例,6月份北京住宅用地仅成交了1宗地,整个二季度共成交土地11宗,即使和一季度的35宗相比也下降了300%。

国家发改委的数据显示，2008年一季度，全国70个大中城市房屋销售价格上涨11%，土地交易价格上涨16.5%。二季度房价同比上涨9.2%，涨幅比一季度下降近两个百分点，土地价格涨幅回调则更加明显,虽然土地交易价格同比上涨10.8%,但相比第一季度涨幅下降了5.7个百分点。

这种局面不得不让地方政府大幅下调2008年的土地出让收入预期。深圳市政府将今年的国土资金收入预期大幅降低到154.33亿元，比去年215.6亿元的实际收入下降超过60亿元。而土地出让金，基本上已是地方政府最重要的一块财政收入。

有资料显示，2007年房地产商交给政府的土地出让金超过1万亿元，而当年地方财政总收入不过2.3万亿元。再加上房企的营业税、土地增值税和企业所得税，地方财政已“退化”成名副其实的土地财政,地方政府已经退化为“房地产商的附庸”。而地方政府是怎样走到今天这个困局,则必须要从分税制说起,因为分税制正是土地财政的根源。

1994年的分税制改革至今，一方面，中央把财权高度集中，在税收分享上降低了地方政府所能取得的比重。收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，几乎都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，如地方工业增值税的75%上交中央政府，另外的25%留给地方。但另一方面，中央在收缴财权的同时，却把更多的事权层层下放给地方，把财政支出责任推给地方。在地方财政收入比例没有明显变化的前提下，地方财政支出的比例却逐步走高。

也就是说，在分税制改革中，中央政府一方面把财权上收，另一方面又把公共品供给的大部分责任作为政治任务“承包”给地方。当地方政府的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候，为了满足地方经济发展的需要，维持庞大的行政机构的正常运转，地方政府就只有两个选择：一个是寻求中央的转移支付，即我们经常看到的“跑部钱进”，另一个则是谋求非税收入，把增加GDP、税源、土地出让金作为头等大事。

由于并没有承担与财权相对应的事权责任，中央也默认了地方的一些自收自支行为、甚至不规范的收入追求行为，由此导致了中国预算外收入迅速增加。这其中，土地出让收入变得越来越重要，有不少地方政府的土地出让金已经占预算外收入的60%以上。这就是为什么许多地方政府都在打着土地的主意，并变出花样抬高地价的原因。

更糟糕的是，中国财政体制改革的最新取向也让地方财政收入雪上加霜。

根据有关媒体披露，财政部财科所的方案认为，为了加大中央平衡地区间贫富差距的能力，所得税最好改为中央税。现在所得税实行中央地方按6∶4比例分成。2007年，中国企业所得税收入7723.7亿元，个人所得税收入3185亿元，合计占税收总收入的比重为26.2%。同时，适当考虑加大增值税地方分享比例。很多地方政府提出从目前的75∶25，调整为50∶50、60∶40等分配比例。

发改委宏观院的方案则更为大胆—它建议把增值税全部改为中央税!增值税现为中国第一大税种,2007年全国国内增值税收入高達15609.9亿元。增值税也是地方税收收入仅剩的最主要的来源,通常占地方税收收入一半以上。

由此可以看出，所谓的最新财税体制改革不仅没有朝着“事权与财权相匹配”的方向演进，反而在“强干弱枝”的路途上越走越远，地方政府收入与支出的缺口将进一步扩大。

发现农村“价值洼地”的意义

面临如此大的收入压力和资金缺口,对于地方经济，释放“冻结”的农村土地就成为一个值得尝试的办法。而从基本经济原理上看,随着城市化的发展,农村土地进行流转和交易有迫切的现实需要。

2007年，中国人口约13亿，城市化率约45%，根据政府相关规划，到2020年，中国总人口约14.6亿，城市化率将达到55%。按照上述数据测算，2007～2020年，大约有1.7亿的城市新增人口，按照通用的每个城市人口占用100平方米的土地计算，约需要170亿平方米的土地，即2550万亩土地。如此澎湃的城市化进程和庞大的新增用地需求，自然需要农村土地作支撑。

国务院发展研究中心农村部部长韩俊在农村调研中发现，农村普遍存在一些倾向，如把整个农村纳入城市建设规划区，把农村集体土地全部转为国有土地;或者随意改变土地产权关系，“拿土地换身份”、“拿土地换社保”。类似的情况，在近年高速发展的城市化进程中大量存在，其结果是房地产商成为最大的受益者，而农民则成为最大的输家。

从农民角度看，目前农民发展农业生产有大量的融资需求，却因为没有抵押物得不到信贷支持。

《IT经理世界》对陕西佳县的一份调研资料显示，截至2008年5月末,佳县金融机构存款总额是6.08亿元，其中农村信用社2.8亿元，农业银行是2.3亿元，邮政储蓄8828万元。分别占比47.84%、38%和14.52%。可是在3.7亿元的贷款总额中，信用社2.8亿元，占75.96%，农业银行是8433万元，占22.67%，邮政储蓄510万元，占1.37%。

也就是说，信用社用47%的存款放出了75%的贷款，占整个贷款市场的3/4。另外的1/4中有绝大部分已经像抽血一样被农行抽走,资金严重外流。

这是一个农业县的金融服务全貌:机构3家,信用社作用是正面的,但根本无法全面覆盖;农行现在基本上只存不贷,作用基本上为负面;邮储银行刚刚起步,还在探索阶段。而且邮储目前能提供的贷款也都是质押贷款，意义根本不大。

佳县样本典型地反映了当代中国农村金融困局:一面是可以再放大数倍的资金需求，一面是供给渠道的单一;一面是需求的多层次性，一面是金融机构政策的一刀切;一面是农民对于小额资金的需求，一面是正规金融机构的“嫌贫爱富”……

因此，激活压抑多年的农村土地“死产”这个“价值洼地”，无疑将释放出巨大能量，并随之带来信贷扩张、投资和就业增加、GDP增加等等一系列地方政府所乐见的现象。

而事实上,激活农村土地价值更大的意义在于,地方性的这种制度探索或许为全国性的农地改革提供了范本。目前中国农民最值钱的资产有两个:一是农地承包权，一是宅基地使用权。依照《物权法》,这两个都被定义为“用益物权”,也就是说,事实上就是农民的财产。但是目前现行法律却规定两者都不能抵押,事实上等同于限制了农民的财产权利。

从这个层面上讲，地方政府的积极实验，很可能成为难得的创新之举。

例如，为了解决房产拍卖后的“执行难”和土地使用权的“变更难”，温州市法院和国土部门联合发出《协助人民法院办理集体土地使用权变更登记暂行规定》。该文规定：抵押的“农民房”经法院作为被执行物处置(拍卖)后，可直接办理农民集体土地使用权的变更登记。这就从“终端”上解决了“农房抵押贷款”的法律障碍，使之头尾打通，在实际上认可了“农房抵押贷款”。

安徽省的做法是,一旦银行实行了抵押权,可能会把该农村住房出售以收回贷款。按照受让对象的不同，可分为两种情况:如果是本村农户受让住房，按照现行土地管理的相关法律，该住房及宅基地产权随之转移;如果是城市居民受让该农村住房,房屋所有权变更后，相应的宅基地应依法由集体所有变为国家所有,由受让人享有土地使用权。

这样看来，释放农村土地“价值洼地”，即便不是地方政府不遗余力推动农地抵押贷款制度的最大动力，但它更大的意义则在于其衍生的一个“副产品”—为全国性的农地改革提供范本，从而在客观上推动中国农村土地制度的根本性变革。

深化农村土地制度改革 篇4

2013年底以来最受市场关注的涉农问题“土地制度改革”上，2014年一号文件中提出的有关政策细节更趋明确。农村土地制度改革成为全面深化农村改革的大平台、新亮点。文件提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。需要注意的是，此次文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。

2014年1月9日，山东省农村工作会议在济南召开,深入学习贯彻中央农村工作会议精神,研究部署当前和今后一个时期全省农业农村工作。姜异康要求,要认真贯彻落实中央关于全面深化农村改革的战略部署,以改革创新精神推动农业农村工作。深化农村土地制度改革,胆子要大,步子要稳,对看准的事情,大胆向前推进；对一时拿不准的事情,先行先试,取得经验后再推开。

【标准表述】

[专家观点]

农民通过农村土地的转让承包获得租金，就是因为转让了经营权；经营权就是收益，抵押经营权就是抵押土地的预期收益，即使抵押失败了，也只涉及抵押的农民与银行约定的3年或者5年经营权，不会改变集体所有制，这种探索是可行的。

——中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文

一号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。如探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩，逐步建立农产品目标价格制度，涉及农业支持政策核心的提高补贴精准性问题，必须从农村承包地确地确权确股着手。

——中国社会科学院农村发展研究所教授党国英

“农业补贴要提高精准性，使补贴真正流向种粮大户、专业合作社。种粮大户要容易认定、方便操作，就必须加快农村承包地产权明晰。”“这样才能真正从农民中培育专业大户，使承包土地经营权和农业支持政策惠及种地农民。”

——中国社会科学院农村发展研究所教授党国英

文件提出落实所有权、稳定承包权、放活经营权，承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，再一次推动农村生产力的大释放。依法推动承包权主体同经营权主体分离，是生产力、生产关系调整之必需，也是保障农民权益当务之急。

——国土资源部法律中心主任孙英辉

文件多次提出推动修订相关法律法规。当务之急，包括修改农村土地承包法、物权法等。承包经营权分离、集体建设用地入市、宅基地管理制度改革等涉及产权制度改革，是全面深化改革的重要内容。应坚持顶层设计、长远立法与试点结合，可以确保改革红利最大释放并用之于农。

——国土资源部法律中心主任孙英辉

[对策]

第一，完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。稳定和完善草原承包经营制度，２０１５年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作。切实维护妇女的土地承包权益。加强农村经营管理体系建设。深化农村综合改革，完善集体林权制度改革，健全国有林区经营管理体制，继续推进国有农场办社会职能改革。

第二，引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。

第三，完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

第四，加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。提高森林植被恢复费征收标准。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

山东省专题：探索农民财产性收入

2014-06-05 10:47:1

2【背景链接】

“财产性收入”，一般是指家庭拥有的动产（如银行存款、有价证券等）、不动产（如房屋、车辆、土地、收藏品等）所获得的收入。它包括出让财产使用权所获得的利息、租金、专利收入等；财产营运所获得的红利收入、财产增值收益等。“人均可支配收入”，包括工资性收入（工资等）、转移性收入（养老金等）、经营性收入（商业买卖收入等）和财产性收入。在农民人均纯收入构成中，工资性收入和家庭经营收入是农民收入的主要来源。农民财产性收入主要以土地出让、储蓄利息为主，所占比例低。

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民

住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。《决定》为农村深化改革描绘了蓝图、指明了方向，为盘活农村土地资源、农民增收出实招。

2013年12月23日，中央农村工作会议在北京举行，习近平主席在会议中强调，中国要富，农民必须富。通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业。要加快推进农业现代化，以保障国家粮食安全和促进农民增收为核心，努力让广大农民群众过上更好的日子。

【标准表述】

[权威论述]

各地区、各部门要因地制宜、创新思路，抓农业的劲头不能松，抓粮食等主要农产品生产的力度不能减，抓农业改革创新的步伐不能停，保障有效供给，着力防控通胀，促进农民增收，为经济发展和民生改善提供支撑。

——李克强

下一步农业部将立足职能，广辟农民增收渠道，重点挖掘农民增收潜力，增值、增效、增渠道。一是发展优势特色产业，增加农业经营收益；二是发展农产品加工业和休闲农业，培育农民收入新的增长点；三是积极推进乡镇企业转型升级和农民创业，促进农村二三产业持续健康发展，创造条件增加农民财产性收入和转移性收入。

——农业部部长 韩长斌

[当前农民财产性收入的现状分析]

财产性收入不是直接劳动所得，而是居民家庭通过私人财产获得的增值收益。对于我国农民来说，虽然大多数还属于低收入群体，但是他们还是拥有一定量的财产，这些财产包括集体土地的使用权、宅基地使用权以及房屋产权、现金结余等。因此农民的财产性收入一般包括土地被征用、土地经营使用权经流转后而得到的相应补偿；民房的出租、出售和拆迁补偿而取得的相应收益；以及农民资金通过储蓄、民间借贷及购买股票、证券、债券等而取得的相应资金收益。由于农民可支配的资产限制、东西部经济发展的差距以及相应政策法规的不完善等原因，农民财产性收入的地区差距很大，财产性收入在农民总收入中居于次要地位，起着补充性的作用。因此，现阶段我国农民的财产性收入仍然无法成为农民收入的主要组成部分，但它可以成为农民收入的重要补充，发达地区农民的财产性收入甚至成为收入增长的一大亮点。

[当前政策存在的制度问题]

首先，对于宅基地使用权的严格规定限制了农民获得更多的房产收益。农民能够从农村房屋中实现的财产性收入主要是房屋出租所获得的租金，而其中最大的财产性收入，即从房屋所有权的流转和宅基地使用权的出让中获得的收入还不能够实现。因为按照我国现行法律中有关农民宅基地的规定，农民不能享有宅基地的所有权，这就影响到其对房屋的所有权的行使。农民只能对其建筑物或其他附着物享有占有、使用、收益的权利，而无从行使最重要最核心的处置权。在这种情况下，农民对于自己房屋的财产收益，只能用于出租，而不能通过房屋所有权流转实现更大的效益，农民售房的财产性收入将无从行使。同时村集体利用集体土地开发建设的“小产权房”，也因此处于“灰色地带”，所以农民在这个方面的财产性收入，即应该得到的分红也化为了泡影。

其次，集体土地产权不明晰造成农民的土地收益有限。在我国，土地承包权本身被认为是一种财产权，因此农民土地的承包经营权本来可以成为农民获取财产性收入的一个重要来源，但是由于种种制度性原因，目前农民的土地承包经营权还很难充分流转起来，土地的规模效益难以发挥出来。虽然土地承包经营权流转已经在全国很多地方实行，但问题在于失去土地承包权的农民，其权益往往会受到侵害。这其中的主要原因是代表农民承包地所有权的是“村集体”，这种产权主体“虚化”的状况使得农民的土地承包经营权益容易受到少数“代理人”的不法侵犯，或是受到政府在土地征用、补偿过程中的不当侵占。集体所有权不明晰使得许多农民并没有意识到土地承包经营权是自己的一项财产权利。这一点正是现今农村土地集体所有制的根本性缺陷，如果不能克服这种制度性的缺陷，任何土地集体所有制实现形式的创新对于农民来说都是没有实在意义的。因此，要使农民真正从土地中获得更多财产性收益，达到土地经营使用权的资本化，必先“做实”农村集体产权主体。

[意义]

使农民拥有财产性收入具有重大的政治、经济和社会意义。一是让农民拥有财产性收入，是缩小城乡贫富差距，实现共同富裕目标的有效途径，是让农民从不同途径享受改革开放成果的体现。它有利于增强社会主义社会的凝聚力，彰显社会主义制度的优越性。二是有利于提高资源的配置效率。市场经济制度的优越性之一，体现在能够更有效地配置市场资源，提高资源的利用效率。当前，我国要继续发展生产力，增强综合国力，就需要调动一切生产要素的积极性，其基本途径之一就是通过市场化方式让城乡居民拥有的超过正常消费需求的财产转化为资本，服务于社会生产和生活。因此，不断“创造条件”，开辟增加农民财产性收入的渠道是调节收入分配、实现共同富裕的一项重要课题。

[措施]

拓宽农民增加财产性收入的渠道，加快农民的财富积累。

一要促进就业创业；强化保障帮扶；发展村级集体经济，提高农民整体收入水平。对有创业潜力和初始创业意愿的农民实施创业辅导和培训，提供创业补贴和创业服务。建立适度规模经营鼓励机制，鼓励农民将自己的农田依法自愿地流转给专业大户，包括家庭、专业合作社和其他新型种植主体。同时，对种植主体加大政策扶持，完善种粮大户的直接补贴政策。并加大奖励和扶持力度。

二要善土地流转；提高征用土地标准；赋予市场主体地位，增加基于土地的财产性收入。要在坚持土地公有制及公有产权的性质不变的基础下积极推动土地要素资本产权制度改革，进行产权公有制新的实现形式的探索，大胆推行股份合作制经营模式，建立统一、规范、公平的要素产权交易流转市场，充分发挥土地的增值保值作用。

三要深化农村产权制度改革，落实农民的财产权利，重点是落实好土地承包经营权、宅基地使用权、房屋产权等权利；大力倡导农村集体产权股份制改革，把农村集体产权量化到户、到人，使农民可以按股权来分享集体经营的收益。加大探索农民以土地、劳动力等形式入股，推进农村股份合作社改革；发展土地股份合作社；因地制宜推进各类富民合作社，增加股份的财产性收入。开展农村土地折资入股试点，增加农民分红等资产性收益；以土地承包经营权、林权、宅基地使用权入股设立农民专业合作社，提高土地利用效率和产出效率。

四要推进农村金融体制改革发展，不断增强农村金融服务能力；规范开展农民财产抵押，解决融资难题；着力加快农村金融产品和服务方式创新；着力增强农民投资理财观念，增加资金的财产性收入。

城市土地使用制度改革 篇5

(二)规范土地市场管理 ,优化土地资源配置.要打破政府对土地一级市场的垄断 ,切实推行土地有偿使用制度。要改革土地供给的行政性审批制度 ,扩大土地的市场化配置范围。地方政府及土地行政部门应该加大土地有偿使用力度 ,杜绝划拨用地经旁门左道非法入市 ,采用年租制在内的多种有偿使用方式 ,使土地所有权在经济上得到全面体现 ,把隐形土地市场造成的国有土地收益流失降低到最小范围。2.严格土地使用权出让制度 ,实行土地出让金分期收取制度。土地出让范围要严格依法律规定执行 ,尽量减少划拨供地;经营性用地的土地出让方式要继续推行“ 招拍挂 ” ,促使地价的市场形成机制和市场环境不断完善;土地出让金要按国家政策和规定标准收取 ,不能随意减免 ,并向社会公开土地出让的真实情况 ,接受社会监督。为了地方政府的长远发展 ,应实行土地出让金分期收取制度。例如 ,某市批租土地收入了 3 000万元 ,土地使用年限是 50 年。那么 ,这笔钱不能全由当期政府支配使用 ,而应统一上交国库 ,再由中央财政按均分 ,每年拨付的资金是可以 60万元 ,专项用于城市建设。这样 ,不论由谁批租土地得的钱 ,土地出让期限内的收益都相同。如此可遏制地方政府急功近利的短期冲动。.建立科学的地价评估制度 ,限定拍卖出让的使用范围。要提高评估从业人员的素质 ,打破土地部门垄断状况 ,吸收各界精英参与评估 ,过多、过滥地发放土地评估师证书有损评估质量。要完善地价评估体系 ,城市基准地价必须定期修编,保持价格的现实性、连续性;宗地地价要重视土地微观区位的细微差别。同时 ,针对深圳、上海、江苏、浙江等房地产发达地区地价、房价总体偏高的实情 ,笔者以为 ,应进一步用地方立法形式具体细化土地以招标或拍卖方式出让的不同适用范围 ,目的在于防止拍卖所致的高地价秧及房价。法规可以规定:闲置的存量土地、进入司法执行程序用以抵债的土地,宜采用拍卖方式为之;而一般熟地的土地使用权出让、转让则应以招标方式为之。.完善划拨土地使用权入市管理 ,探索集体土地使用权入市问题。首先 ,要建立划拨土地使用权入市许可制度 ,划拨土地进入流通时 ,必须得到所在地人民政府批准 ,取得许可后才有资格交易 ,这样能使地方政府控制当地的供地总量 ,有效抑制房地产投机。划拨土地成交时 ,原土地使用者不应享受全部地价之利 ,应当从中分离出一部分作为出让金向政府缴纳。其次 ,在一定范围和特定条件下 ,政府应承认和允许集体土地流转 ,并采用相应措施对之加以监管。据《南方日报 》 报道 ,广东省将于 2005年10月 1日起允许农村集体建设用地入市[ 7 ]。.健全土地收购储备制度 ,改革城市土地租税费体系。其一 ,建立土地收购、储备制度的主要作用是调节土地供需总量 ,即在市场低迷时,吃进部分土地 ,增加土地的需求总量;在市场上扬时 ,于计划之外释放部分土地 ,扩大土地供给。因此 ,土地收购、储备制度是土地市场的稳定器。从上海等城市数年的运作来看 ,土地储备机制建立后 ,政府可以更好地

运用经济的、行政的、法律的运作机制 ,将分散状态的土地使用权逐步归集于“ 土地储

备库 ” ,根据城市总体规划、经济发展需要及土地供应计划 ,对经营性土地的供应数量、结构、布局、价格、时间等进行有效控制 ,做到定性、定量、定位、定时供应土地 ,达到城市土地利用的最优化。其二 ,要切实发挥租税对国有土地资源配置的杠杆作用。我国目前城市土地租税费体系混乱庞杂 ,致使大量土地收益流失。对其改革的总体思路是“明租正税、优化结构 ” :一是明确国家作为国有土地惟一主体的管理职能与所有权能 ,正确界定租税费内涵 ,科学设定租税费种类与体地收益分配关系;三是严格租税征管 ,规范土地市场和调节土地资源配置;四是租税的设定和征管要同整个国家经济发展状况相适应 ,要充分考虑纳税义务人的承受力[ 8 ]。

土地利用制度改革的有关思考 篇6

一、宅基地有偿使用制度改革的重大意义

一是解决了急需批划宅基地的群众的需求。通过推行宅基地有偿使用制度，从制度、经济上倒逼一户多宅、超站面积的宅基地得以腾退并收归集体，进而调整给急需分户划院的群众，一方面提高了集体建设用地的集约高效利用水平，另一方面减少了对耕地的占用和违法占地的发生。

二是促进了美丽乡村建设。通过对废弃、闲置、老旧宅基地使用权的收回、复耕、美化、改建等，一方面使破败不堪、久无人居、废弃闲置的宅基地得以绿化美化或重新利用或复耕，改善了乡村的村容村貌；

另一方面通过腾退出来的宅基地，使乡村在编制村庄空间规划的时候，有了更大的空间来安排村里的公共实施布局（诸如村双委驻地、老年活动中心、健身场所、文化娱乐阵地、小型垃圾中转站、生活用水处理站、绿化用地等等）。

二、集体土地入市制度改革的重大意义

一是解决了乡村小微企业用地难问题。虽然我们提倡工业集聚发展，但对于占地少至几分、多至三两亩的小微企业而言，无论是产值还是效益，都很难达到入住工业集聚区的标准。但农民致富、农村发展还离不开这些小微企业发挥主力军和主战场的作用。通过农村土地制度改革，进一步激发农村闲置、低效建设用地的内生活力，一方面解决了小微企业的用地需求及周边群众就近就业问题，另一方面使得低效闲置的土地得以盘活利用，同时还相应了国家“万众创新、万众创业”的号召，可谓一举多得，相得益彰。

二是缩短了企业用地的审批时间。以往我们的企业用地，从有意向用地到各级审批到公开招拍挂再到最后的开工建设，快则一年，倘若不符合规划，更是遥遥无期。而如果利用村里盘活的现有建设用地，通过协议出让的方式，企业用地在一个月时间就可以解决，极大缩减了审批环节和审批时间。

三是为乡村振兴战略注入了强大的经济支撑。无论是美丽乡村建设还是乡村振兴战略，没有强大的财力支撑，无疑会步步维艰。通过推行集体建设用地入市改革，很多村庄能取得几百甚至上千万的土地收益，这些巨大的财力对下一步编制村庄空间规划、乡村道路建设、改厕及排污处理、村庄绿化美化等，将会为之注入新鲜的活力。

三、宅基地有偿使用、集体土地入市两者之间的辩证关系

个人认为，这两项制度改革是相辅相成、互为因果和对立统一的辩证关系。是一个系统性的改革，任何单一性的改革都很难收到明显的成效。

（一）宅基地制度改革是集体土地入市改革的前提和基础

集体建设土地入市，需要盘活村庄闲置、低效、废弃的原建设用地，这些土地很大一部分来源于一户多宅、超站宅基地以及废弃老旧久无人居等等扎基地的收回，倘若不推行宅基地有偿使用制度改革，就不能腾退这些土地，集体土地入市改革就成了无源之水无本之木。

（二）集体土地入市改革激发了宅基地制度改革的内生动力

马克思主义告诉我们，物质基础决定上层建筑。对中国最基层的村双委而言，无论是乡村振兴还是美丽美丽乡村建设，都需要巨大的财力物力做后盾。而绝大多数村子的村集体经济几乎都是一穷二白，村子里的各项建设没有上级拨款扶持几乎寸步难行。而集体土地入市改革可以为村里注入大量急需的资金支持，从这方面来说，无疑为推行宅基地制度改革注入了强大的动力支撑。

三、当前我们急需要开展的工作

作为全国***个试点县市，长垣县无疑走在了前面，取得了成功经验。但对我们而言，在法律法规没有授权以前，我们应积极借鉴长垣县的经验，探索开展宅基地有偿使用制度改革和集体土地入市改革，超前谋划，超前布置，为下一步开展土地利用制度改革奠定坚实的基础。

一是利用第三次国土调查，彻底摸清全市乡村闲置、低效建设用地现状。尤其是对废弃的学校、工矿、养殖用地、打谷场、晾晒场、砖瓦窑、坑塘等用地分门别类、逐一登记造册。

二是利用农房一体化确权登记，对全市乡村的宅基地现状进行摸底调查。尤其是对一户多宅、超标准占用、空闲、废弃、残破、久无人居的宅基地，要深入调查，详细登记造册，为下一步开展宅基地制度改革奠定基础。

三是尽快启动实用性村庄规划编制工作。借助全省村庄规划“千村试点”的时机，一方面选好典型，另一方面全面铺开，力争年底前完成一半以上行政村的规划编制工作。

四是尽快出台相关政策。以市委、政府的名义，印发《宅基地有偿使用制度改革》、《集体土地入市制度改革》以及《征地制度改革》等有关制度及实施方案。

土地制度改革探索 篇7

三中全会之后, 有一些声音认为在现阶段的土地制度改革上, 实际可以做的事情没有之前期待的那么多, 中央政府是否持较慎重的态度?现阶段, 土地制度改革需要我们马上做的事情有哪些?

胡存智:土地制度改革要慎重、稳妥的推进。经过多年对试验试点的分析、研究, 土地改革并不难, 难的是要形成改革的共识, 因此, 一定要稳妥的推进, 同时还要寻求改革的“最大公约数”。

第一, 城镇化实际就两个问题:一是钱从哪来, 二是地从哪来。钱从哪来?虽然农业也创造财富, 但我认为钱主要还是从工业化来, 没有工业化, 城镇化也不会产生。通过土地要素参与生产, 作为工具来分享这些财富并用于城镇化, 这是一个主要途径。地从哪来?实际我国的地并不缺, 缺的是一个好的共同推动的制度。

第二, 要改革就要坚持好四条底线:不能把所有制改掉, 要坚持基本制度;不能把耕地和资源改少;不能把粮食产量改下去, 影响国家的粮食安全;改革的过程就是群众受益的过程, 不能让群众利益受损。在这样的前提条件下, 我们必须结合方方面面因素, 围绕城镇化发展推动改革。

杨禹:中央政府在推进土地制度改革上确定了几个底线和一些基本原则, 但是在改革第一线的主体是地方政府, 目前这个阶段中央政府和地方政府在土地制度改革上的认识是否完全一致?地方政府有哪些实际的做法, 是否有需要校正的?

胡存智:在土地改革的问题上, 中央政府和地方政府认识上可能会有不一致的地方, 但大方向和做法是一致的。不同的是地方政府在改革探索过程中形成了很多行之有效的办法, 但其中也存在一些缺点, 所以三中全会以后, 中央就要求把这些成功经验从顶层设计上组合好、设计好, 把实践过程中正确的东西留下来, 缺点和错误尽量避免掉, 然后形成改革方案, 报中央批准后再深化试点。

杨禹:土地制度改革的目标是什么?通过改革应当达成怎样的客观阶段性结果?这个目标现在是否已达成了共识?

刘世锦:土地制度改革的目标就是资源的自由分配, 使土地利用更加有效率。我们现在所面临的问题是土地利用效率还不够高, 这就是要加快改革的原因。

目前, 对于土地制度改革的问题争议比较大, 共识比较少, 当利益问题不一致时达成共识就很难。当然也会有一些认识上的问题, 譬如, 土地制度效率不高, 我们要改, 但具体怎么改?收益怎么分配?遇到问题怎么解决?在这些具体层面的共识是比较缺乏的。我认为, 共识缺乏的原因是缺少信息。譬如, 集体土地要和国有土地同地同价同权, 如实交易, 在这个过程中可能会出现很多问题, 这就是发现信息的过程。通过试点会积累更多的信息, 我们可以辨识、分析, 哪些改革是相对较成功的, 在什么条件下适合于哪些地区。所以, 首先还是要加强试点。

其实, 土地制度改革的最终目标很简单, 就是提高土地利用效率。城市让人们生活更美好的前提, 就是一定要让生产更有效率, 创造出更多财富。

杨禹:推动土地制度改革过程中, 是让政府从中起到改革的主导作用, 还是让政府定好底线和原则, 让市场在土地制度改革中达成资源更有效配置?对于这两种力量是如何考虑的?

刘世锦:来自政府和市场的这两种力量从来分不开, 硬要分开的话, 会出现很多问题。在这里一定要有政府, 没有政府的权威、没有规划是不行的, 我们要尊重规划。一张图干到底的说法是有道理, 但是在这个过程中可能有人会疑问, 觉得这张图不合理, 十年前定的规划, 十年以后中国已经发生了很大变化, 所以, 这个规划需要进行调整。公众参与规划是一个博弈的过程, 譬如开发商参与规划以后, 一定能够提供有用的信息, 但是未必符合公众利益。当有不同意见出现后怎么来解决?最后可能也是公共选择的过程。

我赞同规划制定过程需要进行改革的说法, 并不是一个规划出来了就至高无上, 就不能改动了。但怎么改出更好的规划, 更具有科学性这本身是一个问题。一旦有了规划就一定要严肃的执行, 包括下一步土地制度改革, 这其中也涉及到如何解决“三农”问题。过去农民不能进城, 现在可以进城这就是他的迁徙权。现在农民的土地进入市场, 其应有价值得到体现, 资源得到更好的分配以后, 农民的收入会增长。我认为解决三农问题最基本思路是十八大和三中全会文件中的一句话“权力公平, 机会公平, 规则公平”, 这对农民来讲是最重要的。其实农民并不需要比城里人更多的照顾, 农民成为弱势群体是因为我们过去的权力不公平, 机会不公平, 规则不公平, 这也是农村土地制度改革要解决的最基本问题。

胡存智:土地改革理念非常重要。在这个过程中一定要发挥市场的决定性作用、配置的决定性作用。但在实际操作过程中还得考虑怎么把它转变成可操作的东西。譬如说市场, 注意市场调配的同时不要忘记在社会主义初级阶段市场体系还没有完全完善的时候, 决定市场的并不是市场机制, 而是人为机制。按理说企业自己能判断形势, 控制成本, 约束行为, 但在我国企业并不完全都是遵循市场经济规律来运转, 好多行为不是市场行为。这时候无论从用地规模, 还是规划方向都要加强引导, 随着市场逐步完善, 政府作用会逐步更好地发挥。

土地改革就是让要素充分流动起来, 这个要素包括国有的, 也包括集体的, 如果现在国有部分已经充分流动, 而集体部分还没有流动就达不到改革的目的。

华生:三中全会之前, 大家对土地制度改革有非常高的期待, 决定一出来, 连资本市场都风起云涌。我也赞成土地制度要改, 但是如果土地制度改革搞不好, 会动摇国本。

三中全会是一个好机会, 中央高层下了大决心, 争取在土地制度上能有一个大突破。我认为, 现在缺乏具体改革的共识。搞试点是对的, 首先认真研究别人花了很多年, 付出很大代价试点出来的东西。因为城镇化不是新东西, 现在全球的城镇化率已经超过50%, 我国户籍人口城市化率才30%。所以, 代价最小的就是认真研究别人成功和不成功的经验。譬如, 东南亚国家中有印度尼西亚、印度、菲律宾, 他们不太成功, 城市中还有贫民窟, 农民进不了城, 贫富差距还很大, 人均收入比我国还低, 这些国家搞城镇化都比我国早, 现在已经落在我们

后面了。在东亚国家 (地区) 中也有成功的, 像日本、韩国、

包括我国的台湾地区。我认为, 研究别人的经验比自己在小范围内搞新试点, 要节省很多时间和精力。当然, 自己也要做试点, 但如果明确了主导思想再做, 不知能否试出结果。我觉得, 土地制度改革有些事情是比较难办的, 但可以抓一些主要的方向。

改变城市化人的流动一定要靠市场, 土地的一级配置不是靠市场。规划要尊重市场是对的, 欧美发达国家的规划不是由政府决定, 而是由议会决定的, 是由民意机关决定。规划要修改也是由民意机关去修改, 政府是不能随便动的。在人的问题上一定要尊重个人权利和市场选择。在土地问题上, 市场只是起到基础性作用, 不是决定性作用, 并不是出价高这块土地就可以用来开发, 规划是以民意为基础的。

中国城市化道路近十年, 在土地问题上走的是一条土地财政的道路, 就是政府通过征地去拍卖, 用卖地积累的钱来发展城市, 这条路能否走下去需要我们去思考和求证。

重庆市武隆县沧沟乡大田村美景

杨禹:三中全会好像并没有对政府土地财政的现状作出很有针对性的评价, 是停下来还是继续往前走?抚顺现在多大程度上依靠着土地财政?

栾庆伟:推进城镇化是抚顺市一项非常重要的工作, 尤其最近几年按照中央以及省里要求我们持续不断加大力度推进这项工作。这项工作遇到了很多的瓶颈, 包括资金问题、户籍问题、服务问题、土地问题, 其中最主要的还是土地问题。关于土地财政在抚顺市的情况, 这方面有点遗憾, 抚顺房价跟上海的差距简直是太大了。在上海买两三平米的钱, 在抚顺就能买一套很好的房子了。抚顺土地出让金收入占的财政比重很少, 也就是20%左右, 起不到很大的支撑作用。反过来, 如果城镇化推进起来抚顺的房价就能升上来。

我对土地制度改革特别感兴趣, 因为我们在实践中推进城镇化尽管资金问题、户籍问题、基础设施问题都很突出, 都是瓶颈, 但最突出的还是土地问题, 而且这个问题是红线、高压线, 管的特别严, 限制特别多。

地方政府不如专家学者的思路开阔, 但工作还是要做好, 现在结合城市实际, 我们采取最有效的办法就是宅基地换住房, 把农民的宅基地连地带房屋评估价钱, 由政府或开发商投资建房。之后再根据价钱和房屋面积进行分配。当然, 这也要考虑到提高土地利用效率和质量, 充分尊重农民的意愿, 不能强来, 引导他们渐渐的进入城市。在这个过程中可以腾出一些土地, 用来发展经济、搞工业园区、基础设施建设, 或者搞公共服务。我觉得, 通过这种方式能够顺利的推进城镇化。目前已经有了几个成功案例, 我们有一个全乡七个村将近7000口人, 已经有近1200户住进了新村。还搞了一个新城, 结合灾后重建把老百姓迁到一个镇里。

作为地方, 我们特别希望能够在有些方面先行先试, 一方面能够推动城市本身的城镇化, 同时也希望通过这个过程为国家推进城镇化提供一些经验和成功的做法, 为推动我国的城镇化作出贡献。

杨禹:抚顺的经验是不是符合基本原则的一种实际做法?

胡存智:在我国, 通过土地来分享是基本规律。宅基地换房, 应该考虑宅基地怎么用好, 农民的集体土地怎么发挥作用。但是, 宅基地是不是一定拿去换房也有不同评价, 这就是共识问题。农民的财产和地转换成房子, 各地都在这样做, 其中有合理成份, 也存在一些问题。所以就要总结成功经验, 吸取教训, 同时做好顶层设计。从市场角度来说, 集体的建设用地、经营性建设用地和宅基地是农民可以提交给市场使用的, 也是最容易参与财富分配的。所以首先要把建设用地要素的自由流动、城市化发展中地和钱的问题都解决了, 但是一定要找好结合点、关键点。宅基地改革不是自由买卖。

杨禹:三中全会有否抓住今天土地制度改革的突破点?土地财政的做法是地方政府通过出让土地来获得收入, 作为市场交易方的利益获得者之一, 政府是否能够对土地资源分配做最优秀的调制?

邓永恒:不同国家对土地管理有不同做法。新加坡土地管理局隶属于司法部, 是一个执法单位, 这就明确了其没有参与市场交易利益的关系, 不需要考虑这块土地今年卖多少钱, 明年的财政收入可以帮助我开发多少基础设施。而在我国, 地方政府是利益方, 需要考虑哪种方式对地方政府来说更有益。做土地制度改革要对土地市场有很准确的认识, 要有足够的信息。

新加坡国立大学房地产研究院、清华大学和美国沃顿商学院一起研制开发的中国土地价值指数, 是世界上第一个以实际交易价格为基准建立的指数。这个指数和现有指数有什么不同?现有指数都是以估价为依据的指数, 而我们以实际交易价建立特征值税, 科学性非常强, 能够准确反映市场反弹跳动的因素。现在所有公布的指数都是以估价数据为准, 估价数据的依据是六个月以内的平均价格, 有滞后因素。老百姓看到的指数是六个月以前的信息, 而不是实时信息。譬如, 指数可以反映出过去十年全国累计上市土地价格上涨324%, 北京过去十年累积上涨639%, 上涨幅度非常快, 甚至有些年上涨幅度超过50%。但是2001年, 北京出现30%大跌, 2008年上海也出现大跌, 这些大波动实际就是很好的信息, 就是在告诉我们市场对土地的看法, 土地市场的波动又直接反映到住房市场, 影响到老百姓买房子。此外, 受影响最大的还有地方政府, 地方政府依靠土地财政, 是靠土地抵押来借款, 而这些钱又帮助偿还地方政府的债务, 如果当土地市场出现大波动, 我们没有掌握准确信息, 就会对地方政府债务, 包括中国金融市场造成很大的冲击。

杨禹:三中全会选定土地改革为突破口和方向, 这是否是中国土地制度改革马上需要做的?

华生:本来三中全会是很好的机会, 当时为这个会议做准备想从农地入市上突破。所有法制国家的政府跟我们最大区别是做规划的人不能再获得利益, 如果这些钱进入个人腰包, 那么规划一定做不好。我认为如果从这一点起步可能会达成比较多的共识。自己规划, 自己卖地, 然后拿这个钱的大头做基础设施, 也有趁机空手套白狼套出一个新政府大楼的事情, 如此政府就失去了公信力。现在对于土地财政不是根本否定, 但是必须要做重大改革。土地的增值在城市化过程中让大多数、特别是进城农民工和外来人口能够真正从中获益, 这才是问题的关键。

杨禹:十八届三中全会提出在土地增值当中提高农民获益的比重, 土地增值受益被政府划拨其实也是投入到公共服务当中去, 并不是简单从哪来回哪去的局部问题, 也许这是土地财政要承认的现状, 同时也要做一些重大的改革。关于土地财政的问题, 我们也不想一夜之间完全废掉它, 如果要逐步改革, 我们目前能够做的是什么?

刘世锦:规划不是由市场决定的, 最后是由政府决定, 但是需要公众参与, 通过市场获取信息。三中全会方向选的是对的。据我所知, 土地财政问题也是改革很重要的突破口, 三中全会不是没有考虑土地财政问题, 这与农地入市交易没有矛盾, 反而相互配套。现在我们集体土地和国有土地不是同价同权, 导致出现很多城中村, 城中村里面盖很多小产权房, 小产权房里面有些没有正规的通电通水, 是犯罪高发地区, 而且肯定不符合规划, 整个利用效率是低下的。对于这些小产权房能不能给它一个正式的名分, 能不能让它合法进入市场进行交易, 向政府交税。我想, 三中全会实际就是要改革土地财政, 改革地方政府主要通过卖地获取相当大比重收入的大方向。三中全会财税体制改革中, 通过探讨改革地方税体系这个重点, 同时触及房地产税的问题。美国县以下甚至镇的地方政府, 70~80%的收入来自于房产税费等税收。所以, 现在我们如何把土地的收入变成可持续的税?三中全会首先立法, 然后实时推进改革。

另外还有一个问题, 法律实际是改革和规范的关系, 现在立法过程中有很多争论, 因为很多事情定不下来。问题是, 一个新的体制是通过新试点找出比较稳定、成熟、可持续的作法后, 再以法律方式把它固定下来?还是先有一个成熟模式, 以法律模式定下来以后, 再推进改革?我认为目前要通过试点, 在改革初期推敲、修改, 使法律更加合理。在改革过程中确实有很多现在看不准的事情、亟待调整的细节需要通过改革逐步想清楚、看清楚, 探索形成一些比较成熟的管理方法和模式, 然后再用法律的方式把它固定下来, 这样可能是合理的步骤。

这件事情现在已经开始推动了, 立法进程已经开始了, 要把立法和试点中间的关系处理好。所以, 还是要试点的。改革最后的结果之一会形成可持续的地方财政体系, 不能再靠卖地作为政府主要收入来源。

杨禹:在改革过程中既要加快推动立法进程, 又要鼓励地方大胆做试点。同时, 中央政府还要强调一些基本底线和原则, 这些事情都不冲突, 都要及时向前推动。

胡存智:我国的土地所有权分为两种:国家所有和农村村民集体所有, 这是我国基本的土地制度, 国有土地中分出一部分70年的产权, 50年的产权, 40年的产权, 即在这段时间内由土地使用者使用, 并且形成产权, 这也是国际上一类国家的通行惯例。国有土地也是资产、财产, 是全民所有。我们现在要求政府避免带有利益色彩做公共管理的事务, 这个没有错。

释放土地制度改革红利 篇8

国有土地归国家所有，也是全民所有，这没有问题。但国有土地的70年使用权却在现实中造成了许多矛盾。我国土地使用权界定为70年，主要是借鉴了香港的做法（99年为上限），而确定年限的过程也相当戏剧化。

据知情人透露，当年，在70年的提法出来之前，一开始是先把土地使用年限界定为50年。理由有三：一是土地出让历史上没有经验可以借鉴，年限短一些比较好调整。二是一个人的工作年限一般为50年。假如从20岁开始，工作50年就70岁了，可够其一辈子经营，而且可以转让、继承和续期。至于拿什么来保证则没有考虑。三是认为房产的使用年限一般为50年，50年后房产就不能再用了。如果按照其价值，使用50年后就基本上没什么价值了。

当时，中央在讨论土地转让问题时，一位主要领导问到可否把土地使用年限延长一些，并表示50年太短，建议再增加几十年。到后来法律出台时就变成了最高使用年限70年（工业用地50年）。

由此可见，当时我国制定70年土地使用权的规定随意性较大，给现在的国有土地制度改革留下了许多麻烦，甚至矛盾不断出现。

看来，要解决由此不断产生的问题和矛盾，国有土地制度的改革只有两种办法可供选择。

一是参照美国的土地制度进行改革，实行私有化。但目前在中国行不通（法不允许）。

二是参照英国的土地制度进行改革，明确国家的土地所有权为终极所有权，也是名义所有权，而土地持有人只拥有土地的使用权，但要把70年使用权改为永久使用权，当然也包括交易权和继承权，用法律的形式予以确定。

其中，我国台湾地区的土地制度，可继续维持现有的所有权与使用权合一的私有化现状，只是要明确终极所有权归国家所有，实行“一国两制”。而香港地区的土地制度是由英国土地制度演变而来，因香港地区已于1997年回归中国，所以土地终极所有权归国家所有天经地义，只是要把租期99年改为长期租用即可。澳门地区的土地制度则参照香港地区施行。这样，中国两岸三地的土地制度就实现了高度的统一与融合。土地的终极所有权即名义所有权归国家所有，实行土地所有权和使用权的长期分离，国家则可以名正言顺征收土地税。

告别剪不断理还乱

对于集体所有土地的改革则可以依法进行大胆创新，既不需要土地革命，也不必拘泥于目前的土地使用权改革上，因为现在中国农村实行的对农业用地和宅基地确权改革矛盾重重，后患无穷。

我认为，在集体所有土地没有解决土地所有权以前，其任何使用权的流转，包括抵押、入股和转让等做法都是不明智的和欠考虑的，甚至不如一方面继续维持实行“承包制”的做法，一方面加快研究农村集体所有土地制度的改革。

现在的中央文件对于农村集体土地承包曾有过15年再加30年不变的承诺，甚至中央一位主要领导信誓旦旦地承诺30年不变，就是永远不变，但终究无法可依，致使目前农村土地侵权事件频发，处于“剪不断理还乱”的窘境。

所以，中国目前的集体所有土地改革，国际上虽没有现成的经验可以借鉴，但具备了天时、地利、人和等各方面的优势，不妨进行一步到位的私有化改革。因为集体所有土地与国家所有土地不一样，其土地所有权本来就是本集体成员共同所有，产权界定十分清楚，完全可以实行产权到人的改革。

如此改革，既在中国现有的法律框架内进行，又有制度创新的红利，所以，现在是到了认真研究其改革方案的时候了。

如何释放改革红利

随着土地制度改革的深入进行，目前，中国社会存在的许多矛盾和问题即可迎刃而解。

国有土地的使用年限延长以后，既不改变国家所有土地的性质，又可以顺理成章地推出房产税（当然，已交70年土地出让金的房产应在满70年后交纳房产税），还可以为下一步推出遗产税做准备。

集体所有土地制度改革以后，农民个人所有的土地可以直接入市，既可通过公平交易转为国有土地，也可通过市场公开交易，实现其应有的价值或自建商品房，所谓的“小产权房”问题也会迎刃而解。“强拆”行为将从中国大地上消失，人民将更加安居乐业。

而且，可以相信，随着土地制度改革的深化，房价绝不会像现在这样非理性暴涨。因为在目前的中国土地制度和“征地”模式下，房地产开发收入的至少50%（北京调查为61.54%；上海调查为42.42%；福布斯调查为75%）以上流向了政府。

面对中国房地产价格不断上涨，近于失控的局面，一些政府智库非但没有深入研究提出土地制度改革的措施，还在把所谓的“开征房产税”列为降低房价的政策建议之一，实在让人匪夷所思。他们难道不明白现在的房地产开发过程中税负已相当高企，而政府屡次调控中屡试不爽的加税政策即是中国房价屡创新高、房租不断暴涨的根源和罪魁吗？但“天下没有免费的午餐”，如果再不进行大刀阔斧的土地制度改革，中国的房地产市场，将会面临两种截然不同的尴尬局面。

一方面，如温州、鄂尔多斯、营口、常州等三、四线城市的大量房子根本卖不出去，危房将不断出现，而且这种现象会逐步向其他三、四线城市蔓延；另一方面，如北京、上海、广州、杭州等一、二线城市的房价将不断飙升，并带动房租进一步暴涨。

很显然，如果在一、二线城市征收房产税将促使房价进一步推高；而在三、四线城市，不要说征收房产税，就是不征税房子也卖不出去，甚至不排除出现中国的“底特律”现象。在此情况下，试问谁敢推出房产税？向谁征收房产税？